唐孝輝，毛京男

（內(nèi)蒙古民族大學(xué)法學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028043）

中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會報告明確提出：“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！保?］矛盾糾紛多元化解決機制是指由多種解決糾紛的方式、程序、制度系統(tǒng)構(gòu)成的多元機制，既是社會治理和國家實現(xiàn)“善治”的重要路徑，又是民族地區(qū)提升民族事務(wù)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。人民法院作為中華人民共和國的國家審判機關(guān)，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，全面深化多元糾紛解決機制是職責(zé)所在，地方各級人民法院既處在踐行司法為民宗旨的最前沿，又處在化解矛盾和糾紛的第一線。加強新時代人民法院多元糾紛解決機制建設(shè)，是貫徹落實中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會決策部署的現(xiàn)實需要和重要舉措。

一、調(diào)查對象使用材料和調(diào)查對象的基本情況

（一）調(diào)查對象使用材料

“內(nèi)蒙古地處祖國北疆，內(nèi)聯(lián)八省、外鄰俄蒙，是祖國的‘北大門’、首都的‘護城河’，維護國家安全和社會穩(wěn)定的責(zé)任重于泰山”［2］，“把內(nèi)蒙古建設(shè)成為我國北方重要生態(tài)安全屏障、祖國北疆安全穩(wěn)定屏障，建設(shè)國家重要能源和戰(zhàn)略資源基地、農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，打造我國向北開放重要橋頭堡，是習(xí)近平總書記交給內(nèi)蒙古的五大任務(wù)?！保?］

通遼地處內(nèi)蒙古東部，“共轄8個縣級行政區(qū)，包括1個市轄區(qū)、1個縣級市、1個縣、5個旗，1個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”［4］，“總面積59 535平方千米”［4］，“根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，2020年11月1日零時我市常住人口為287.32萬人，其中，漢族人口為143.84萬人，占50.06%；蒙古族人口為132.58萬人，占46.15%”［4］。通遼市是“是全國蒙古族人口最集中的地區(qū)”［5］，具有獨特的地緣特征和民族特色。通遼市各級人民法院是內(nèi)蒙古自治區(qū)“人案矛盾”突出的法院之一，推進(jìn)多元糾紛解決機制建設(shè)，是提升轄區(qū)案件審理質(zhì)效、展現(xiàn)地區(qū)法治建設(shè)和社會治理成效的必然選擇。通遼市各級人民法院通過“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”［6］，“推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”［7］，做好基層調(diào)解，形成了符合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約的調(diào)解方法和解決糾紛的方式。

本文在筆者參與的國家民族事務(wù)委員會優(yōu)秀調(diào)研報告的基礎(chǔ)上撰寫而成，在走訪調(diào)查通遼市各級人民法院“和合無訟”訴源治理模式的基礎(chǔ)上，對內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市中級人民法院、內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市科爾沁區(qū)人民法院、內(nèi)蒙古自治區(qū)庫倫旗人民法院、內(nèi)蒙古自治區(qū)扎魯特旗人民法院等工作人員開展了直接或者間接的訪談和問卷調(diào)查；深入嘎查、社區(qū)開展調(diào)研，廣泛了解人民群眾“急難愁盼”的問題和多元司法需求。筆者以通遼市各級人民法院多元糾紛解決機制建設(shè)為樣本，使用的資料均來自筆者的采訪記錄和調(diào)研報告，從實務(wù)中對相關(guān)工作的開展情況進(jìn)行分析和總結(jié)。筆者將收集的通遼市各級人民法院近年來受理案件的數(shù)量、類型、區(qū)域分布等數(shù)據(jù)，與地區(qū)人口數(shù)量、審判人員數(shù)量、非訴方式化解糾紛的數(shù)量等信息進(jìn)行對比分析，進(jìn)一步分析研判和積極回應(yīng)新時代社會治理的現(xiàn)實需求，總結(jié)分析推進(jìn)多元糾紛解決機制的積極經(jīng)驗，讓更多糾紛“化在萌芽”“解在訴前”，切實發(fā)揮訴源治理在基層社會治理方面的前沿作用，肩負(fù)起以訴源治理助推基層社會治理現(xiàn)代化的基層人民法院的使命擔(dān)當(dāng)。

（二）通遼市各級人民法院涉訴矛盾糾紛的主要類型

“微觀意義上的‘訴源’是指即將、正在或已完成由司法程序介入的，以個案為具象化表現(xiàn)形式的社會矛盾糾紛?！保?］筆者根據(jù)調(diào)研的通遼市各級人民法院收案數(shù)量分析，通遼市各轄區(qū)人民法院民事案件收案主要集中于民間借貸、婚姻家庭、物業(yè)服務(wù)等傳統(tǒng)案件類型，通遼市各級人民法院一審民事案件中排名前五的案由收案數(shù)量占收案總數(shù)量的50.40%。總體收案數(shù)量排名前五的情況，見表1。

表1 近五年通遼市各級人民法院民事案件排名前五收案數(shù)量（單位：件）

這些案件糾紛雖然以個案的方式出現(xiàn)，但是往往涉及家庭、家族、鄰里、村落之間的關(guān)系；國家通用語言文字水平較低的蒙古族牧民作為案件當(dāng)事人的占比較大，導(dǎo)致相關(guān)部門在案件立案、審理過程中遇到溝通不暢的問題。人民法院在審理這些案件的過程中，需要考慮歷史與現(xiàn)實、法律效力與社會效應(yīng)、群體認(rèn)識與個人認(rèn)知、法律法規(guī)與民間規(guī)約等多重因素的影響。一些矛盾糾紛并非僅僅依靠人民法院就能夠得到解決，而是需要多部門協(xié)同配合才能從源頭上化解。

（三）通遼市各級人民法院多元糾紛解決機制建設(shè)的成效

2022年，通遼市發(fā)布《通遼市打造“南有楓橋、北有通遼”社會治理品牌，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化三年行動計劃（2022—2024）》，探索“和合無訟”的多元糾紛解決機制，推廣“一站式”矛盾糾紛化解服務(wù)中心建設(shè)是重點工作任務(wù)。人民法院多元糾紛解決工作主動融入社會治理大格局，積極參與基層社會治理，推動完善多元糾紛解決機制，推動糾紛徹底解決，形成了符合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約的調(diào)解方法和解決糾紛的方式。2022年，通遼市各級人民法院“新收訴訟案件43 320件，同比下降22.45%”［9］，根據(jù)通遼市各級人民法院內(nèi)部資料統(tǒng)計，其中民事訴訟案件40 685件，同此下降21.49%，刑事訴訟案件2186件，同比下降36.70%，行政訴訟案件449件，同比下降23.25%。通遼市各級人民法院“2023年第一季度，新收訴訟案件10 739件，同比下降13.6%”［9］，通遼市“萬人成訟率同比減少6.04件/萬人”［9］，多元糾紛解決工作取得實效。

二、通遼市各級人民法院多元糾紛解決機制建設(shè)的經(jīng)驗

通遼市各級人民法院在長期的司法實踐中，將司法活動與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和地方實際相結(jié)合，推動形成“和合無訟”訴源治理模式和多元糾紛解決機制，為各級人民法院深化推進(jìn)多元糾紛解決提供科學(xué)、創(chuàng)新的邏輯思路。

（一）推動實現(xiàn)“和合無訟”能動司法的理念革新

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和社會文明程度不斷提升，人民群眾的法治觀念和依法維權(quán)的意識也不斷加強，越來越多的矛盾糾紛涌入司法訴訟渠道尋求解決，訴訟案件數(shù)量持續(xù)攀升。人民群眾在司法過程中提出了更多的新需求，對法治表現(xiàn)出更高的期待。訴源治理既是司法機關(guān)依法能動履職最突出的體現(xiàn)，也是“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”［6］的現(xiàn)實實踐。

2023年，通遼市中級人民法院率先推動的“和合無訟”訴源治理模式，已經(jīng)輻射到各城區(qū)和旗縣人民法院、人民法庭，取得了很好的訴源治理效果。習(xí)近平在《文化育和諧》中指出：“我們的祖先曾創(chuàng)造了無與倫比的文化，而‘和合’文化正是這其中的精髓之一?！汀傅氖呛椭C、和平、中和等，‘合’指的是匯合、融合、聯(lián)合等。這種‘貴和尚中、善解能容，厚德載物、和而不同’的寬容品格，是我們民族所追求的一種文化理念?！保?0］“和合無訟”融合了“和合”的文化思想，期望在“和為貴”的“情”與是否訴訟的“理”之間找到最大的張力和公約數(shù)，體現(xiàn)了“和為貴”“天下無訟”的價值追求，秉持調(diào)處息訴的法律觀念，適用于基層社會治理?！盁o訟”并非不允許人們“打官司”，而是將“和為貴”的理念融入社會治理的環(huán)節(jié)，前移司法服務(wù)，充分發(fā)揮情、理、法的多重功能，最終“息事無訟”。

一方面，通遼市各級人民法院基于“和合無訟”訴源治理模式，通過機制構(gòu)建、平臺搭建、接口鋪設(shè)、渠道拓展等“外向型”治理方式，打破不同治理主體、多元糾紛解決資源之間的時間、制度、程序、信息壁壘，解決“走出去”、“請進(jìn)來”、內(nèi)外銜接等問題，與各相關(guān)部門共同推進(jìn)訴源治理工作，主張在社會矛盾糾紛化解過程中大力弘揚社會主義核心價值觀，積極倡導(dǎo)“和為貴”“和美與共”“和合共贏”等價值理念，力爭把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層、化解在訴前，積極推動實現(xiàn)當(dāng)事人息訴、少訟，努力接近“無訟”的目標(biāo)，構(gòu)建更高質(zhì)量的和諧社會。另一方面，通遼市各級人民法院立足司法裁判職責(zé)，通過完善“繁簡分流”“訴調(diào)對接”機制、總結(jié)裁判規(guī)則、發(fā)布典型案例等舉措，進(jìn)一步挖掘訴訟“內(nèi)部”治理作用，將法院的司法優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為社會治理效能?？傊ㄟ|市“和合無訟”訴源治理模式通過和解、合作、融合等方式，充分彰顯非訴訟糾紛解決機制的對話性、協(xié)商性、靈活性等特質(zhì)，化解社會矛盾糾紛，在尊重群眾訴權(quán)的基礎(chǔ)上，兼顧情、理、法，以此達(dá)到息訟、少訟的目標(biāo)，從源頭上和本質(zhì)上化解矛盾，以高質(zhì)量能動司法回應(yīng)新時代人民群眾的司法新需求，為新時代人民法院“抓前端”“治未病”提供了特色思路和地方經(jīng)驗。

（二）統(tǒng)籌謀劃多方聯(lián)動多元糾紛解決的系統(tǒng)工程

習(xí)近平總書記指出：“全面建成小康社會后，我們將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，經(jīng)濟社會發(fā)展中矛盾錯綜復(fù)雜，必須從系統(tǒng)觀念出發(fā)加以謀劃和解決，全面協(xié)調(diào)推動各領(lǐng)域工作和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。”［11］通遼市各級人民法院從系統(tǒng)觀念出發(fā)，多措并舉，充分推進(jìn)多元糾紛解決能力和多元糾紛解決機制的現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)建多方聯(lián)動的多元糾紛解決系統(tǒng)工程，形成了一定的治理經(jīng)驗。

第一，堅持政治統(tǒng)領(lǐng)，打造“黨建+法律七進(jìn)”解決糾紛模式。通遼市各級人民法院堅持以黨建思路破除壁壘，深度聚焦基層法治需求，與轄區(qū)村鎮(zhèn)、社區(qū)、機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、景點深度融合，打造“黨建+法律七進(jìn)”解決糾紛模式，通過“巡回審判”“府院聯(lián)動”“法治課堂”“‘點對點’法律服務(wù)”等方式，打造多方合作、融合發(fā)展的解決糾紛模式，助力矛盾糾紛在源頭化解。

第二，勇于擔(dān)當(dāng)作為，主動融入社會治理格局。通遼市各級人民法院積極推動構(gòu)建“黨政主導(dǎo)、法院指導(dǎo)”的訴前化解機制，構(gòu)建矛盾化解多元共治格局。內(nèi)蒙古自治區(qū)庫倫旗人民法院“依托庫倫旗矛盾化解服務(wù)中心，與綜合治理中心、法律援助中心、信訪接待中心、警務(wù)聯(lián)動中心、訴前調(diào)解中心和涉法涉訴聯(lián)合調(diào)解中心聯(lián)合形成‘六心合一’矛盾化解服務(wù)中心，各部門集中辦公，將矛盾化解于萌芽狀態(tài)；積極對接司法局、總工會、婦聯(lián)等單位簽訂訴調(diào)對接合作協(xié)議，成立‘多元解紛工作站’‘勞動爭議速裁調(diào)解工作室’”［12］等專業(yè)調(diào)解室，“充分滿足人民群眾多元司法需求”［12］。

第三，深耕細(xì)化流程，提升矛盾糾紛化解質(zhì)效。內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市庫倫旗“深化‘分調(diào)裁審’機制改革，建立案件兩級分流機制，實現(xiàn)民商事案件繁簡分流、快慢分道。選聘特邀調(diào)解員常駐訴調(diào)對接中心，并派駐速裁審判團隊對調(diào)解不成功案件就地審理，實現(xiàn)群眾‘只進(jìn)一個門、最多跑一地’?！保?2］

內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市庫倫旗人民法院六家子人民法庭“將七十余名網(wǎng)格員納入解紛隊伍，創(chuàng)建‘三四五’多元解紛工作法，通過鎮(zhèn)矛調(diào)中心、村解紛服務(wù)點、法庭訴調(diào)對接工作站三點聯(lián)動，構(gòu)建多元解紛保障機制、實施體系、化解機制、智能機制四全格局，實現(xiàn)矛調(diào)中心調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、社區(qū)（嘎查村）調(diào)解、法庭調(diào)解五調(diào)聯(lián)合發(fā)力，推動形成‘社會化解在前，法院訴訟斷后’的遞進(jìn)式分層過濾格局，充分釋放訴源治理效能”［12］，“努力實現(xiàn)全區(qū)基層社會治理從‘化訴止?fàn)帯颉僭V無訴’轉(zhuǎn)變”［13］。

（三）發(fā)揮特色品牌的引領(lǐng)示范和輻射帶動效能

通遼市各級人民法院發(fā)揮地緣特色和區(qū)域優(yōu)勢，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，創(chuàng)建了一系列解決糾紛的品牌，有的品牌注重加強矛盾糾紛前端治理、有效分流，有的品牌注重加強法制宣傳教育，防患于未然，形成了“一院一品”“一庭一品”的多元化解矛盾糾紛格局，把人民法庭打造成為推動市域社會治理和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的前沿陣地，典型的品牌建設(shè)包括“那順調(diào)解室”“愛林工作室”等。

“那順調(diào)解室”的發(fā)起者那順是一名蒙古族法官，內(nèi)蒙古自治區(qū)扎魯特旗人民法院巴雅爾圖胡碩人民法庭原庭長。那順任庭長期間，巴雅爾圖胡碩人民法庭“管轄面積8 000平方公里，占全旗土地面積的近二分之一，南北長達(dá)100公里，蒙古族人口占80%，農(nóng)牧民居住分散，交通極為不便”［14］，“為方便牧民訴訟，快結(jié)案、辦好案，那順提出了‘堅持巡回辦案，以案劃線，排隊劃片，集中人力攜卷下鄉(xiāng)，深入牧區(qū)、鋪點，走一路審一線，就地收案就地開庭’的收結(jié)案辦法，使便民訴訟駛?cè)肓丝燔嚨?。這種巡回審判模式被總結(jié)成‘巡、立、審、執(zhí)、教’人民法庭巡回辦案模式，并在通遼市開展的黨的群眾路線教育活動中，作為典型學(xué)習(xí)推廣?！保?4］訴訟之外，那順常說“開庭是手段，解決問題才是關(guān)鍵”［15］，“他把蒙古族民族習(xí)慣和民族習(xí)俗禮儀與現(xiàn)代司法有機融合，尊重民生民本，妥善化解矛盾糾紛，在實踐中形成了具有蒙古族民族特色的‘那順調(diào)解法’，為通遼地區(qū)化解矛盾糾紛，豐富多元化解機制建設(shè)創(chuàng)新了載體和途徑。”［15］那順任職的巴雅爾圖胡碩人民法庭采取“蒙漢雙語訴訟、突出蒙古語”的親民工作方式，做到用蒙古語“宣傳法律、開庭、記錄、書寫相關(guān)訴訟文書，為當(dāng)事人提供了極大的便利，保護了蒙古族群眾使用本民族語言訴訟的權(quán)利”［15］，那順“被人民群眾親切地稱為‘馬背法官’，草原牧民的‘貼心人’‘主心骨’。”［15］內(nèi)蒙古自治區(qū)扎魯特旗人民法院“在六處基層法庭建成6個那順調(diào)解室，在院內(nèi)設(shè)立若干‘那順調(diào)解崗’”［15］，“全院年均調(diào)撤率始終保持在65%左右，有效維護了社會和諧，保障了人民群眾安居樂業(yè)?！保?5］

“愛林工作室”是依托內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市科爾沁區(qū)人民法院成立的青年維權(quán)法治中心，主任王愛林和“愛林工作室”的成員“通過擔(dān)任學(xué)校法治副校長、以案釋法巡回法治課、巡回模擬法庭等多種形式對各族青少年學(xué)生進(jìn)行法治教育。特別是在鑄牢中華民族共同體意識、推廣國家通用語言文字、啟動‘復(fù)苗工程’等專項行動中，‘愛林工作室’持續(xù)發(fā)揮品牌效應(yīng)，在普法宣傳、預(yù)防犯罪領(lǐng)域取得了積極成果。”［16］

三、通遼市各級人民法院多元糾紛解決機制建設(shè)的內(nèi)在困境

（一）多元糾紛解決的形式單一且成效有限

目前，在通遼市各級人民法院多元糾紛解決的實踐工作中，調(diào)解是最主要的方式。多元糾紛解決的具體舉措多為依托訴訟服務(wù)中心建設(shè)多元糾紛解決中心、訴調(diào)對接中心，通過引入調(diào)解人才和調(diào)解機構(gòu)，或者在基層設(shè)置法官工作站，結(jié)合司法確認(rèn)形式，在訴訟之外化解糾紛。相關(guān)實踐工作遇到矛盾化解的形式過于集中，仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議等解決糾紛的路徑尚未得到充分發(fā)展和運用等問題，最大的問題之一是民間調(diào)解組織建設(shè)尚未完善。現(xiàn)有的民間調(diào)解組織更多的是由法院指導(dǎo)推動成立，主要包括街道、社區(qū)的人民調(diào)解員模式以及行業(yè)調(diào)解委員會模式。相關(guān)工作人員雖然具有豐富的社會經(jīng)驗，但是相對缺乏法律專業(yè)知識，對法律知識的系統(tǒng)性掌握不足，需要接受專業(yè)培訓(xùn)，難以充分發(fā)揮矛盾糾紛化解的作用。民間調(diào)解組織存在各級力量預(yù)防、發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛的主觀能動性不足、積極性不高等問題，導(dǎo)致一些矛盾糾紛未能在萌芽狀態(tài)被發(fā)現(xiàn)、被化解，人民法院介入時，很多矛盾已經(jīng)被激化，很難通過調(diào)解等方式來化解。

（二）人民法院內(nèi)外多元糾紛解決工作的主體定位不清晰

從人民法院的職能定位來看，基層人民法院切換社會職能角色時產(chǎn)生了偏差。人民法院的職能定位是積極參與解決矛盾糾紛，認(rèn)真把好案件的入關(guān)口，保障當(dāng)事人的訴權(quán)，科學(xué)精準(zhǔn)地識別糾紛類型，通過多元糾紛解決機制，將可以進(jìn)入非訴解決糾紛流程的案件分流處理。

各級人民法院在建設(shè)訴調(diào)對接中心的過程中，存在相關(guān)行政部門對訴前調(diào)解認(rèn)識不統(tǒng)一、訴前調(diào)解流程不夠清晰的情況，將矛盾糾紛化解納入工作體系的程度不足，各職能部門缺乏統(tǒng)一的聯(lián)動制度，尚未形成有機銜接、相互協(xié)調(diào)的工作方法。每個職能部門或者機關(guān)單位獨立出臺相關(guān)工作制度和措施，在本職領(lǐng)域內(nèi)開展解決糾紛的工作，缺乏有效對接，未能形成有效的協(xié)同工作模式，協(xié)調(diào)聯(lián)動機制不暢，無法及時針對現(xiàn)行訴源治理機制中存在的不足查缺補漏，無法及時適配人民群眾動態(tài)糾紛化解的需求，社會協(xié)同治理效果不盡如人意，矛盾糾紛提前化解未達(dá)到立竿見影的效果。

（三）人民群眾對訴前調(diào)解的認(rèn)知度和認(rèn)可度較低

將社會矛盾糾紛訴訟到法院，已經(jīng)在當(dāng)今社會形成共識。涉及矛盾糾紛的當(dāng)事人過度依賴通過訴訟來解決糾紛的方式，社會上傳播多元化解矛盾糾紛的聲音仍然微弱，運用“非訴訟機制”化解矛盾的理念尚未深入人心。“如何通過非訴訟糾紛解決機制改革將案件受理量降下來，是法院當(dāng)前面臨的重大課題”［17］，“加大矛盾糾紛的訴前分流，進(jìn)一步推進(jìn)‘訴源治理’，主動傳承和發(fā)揚新時代‘楓橋經(jīng)驗’成為實現(xiàn)矛盾源頭化解、解決法院人案矛盾、確保案件質(zhì)效的現(xiàn)實需求?！保?7］基層社會治理的社會主體尚未在訴源治理工作中發(fā)揮潛力，法院引導(dǎo)當(dāng)事人采用訴源治理和多元糾紛解決機制來化解矛盾糾紛時，當(dāng)事人會產(chǎn)生疑慮，積極性不高，對調(diào)解組織的作用存在一定誤解，認(rèn)為調(diào)解組織難以做到公開、公平、公正，也質(zhì)疑訴前調(diào)解無法及時保護權(quán)利，甚至產(chǎn)生法院故意拖延時間、剝奪當(dāng)事人訴權(quán)的負(fù)面思想。案件的全體當(dāng)事人到立案庭（訴訟服務(wù)中心）立案時，立案法官審查認(rèn)為案件適合訴前調(diào)解的，與當(dāng)事人進(jìn)行溝通，經(jīng)當(dāng)事人同意后將案件分到訴調(diào)對接中心，由調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人自主選擇由調(diào)解員進(jìn)行訴前調(diào)解的情況較少，多數(shù)當(dāng)事人表示來到法院才知道非訴解決糾紛的途徑。

（四）多元糾紛解決機制的配套保障措施不到位

目前，通遼市各級人民法院多元糾紛解決機制的多方保障存在不足。一方面，調(diào)解力量有待加強，缺乏專業(yè)調(diào)解組織和兼具法律知識及專業(yè)知識的職業(yè)化調(diào)解員；調(diào)解員的培訓(xùn)大多依靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗總結(jié)，系統(tǒng)化、理論化培訓(xùn)體系不夠完善，調(diào)解質(zhì)量和調(diào)解成功率與實際需求存在差距。另一方面，調(diào)解經(jīng)費發(fā)放不及時，受地方財政預(yù)算制度、各單位部門不同管理模式和隸屬關(guān)系等的影響，部分人民法院面臨調(diào)解經(jīng)費數(shù)額不足、調(diào)解經(jīng)費不能及時到位等問題，在一定程度上影響了特邀調(diào)解員的積極性和調(diào)解效率。部分人民法院存在平臺對接機制建設(shè)不完備的問題，人民法院調(diào)解平臺與公安機關(guān)、司法行政機關(guān)等部門的矛盾糾紛摸排、調(diào)解管理系統(tǒng)尚未實現(xiàn)對接，各解決糾紛主體在矛盾糾紛預(yù)警和解決糾紛資源整合方面存在信息壁壘，在一定程度上影響了矛盾糾紛的前端化解效率。從客觀層面來看，訴源治理工作在制度機制保障反面有待完善，缺少體系化的考核機制和精細(xì)化的實施辦法，在線糾紛解決機制的智能化水平不足以精準(zhǔn)分析研判訴源。

四、通遼市各級人民法院多元糾紛解決機制建設(shè)的優(yōu)化路徑

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)：“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”［18］。新時代，通遼市各級人民法院要將推動多元糾紛解決機制建設(shè)納入社會治理的大格局和大環(huán)境，堅持守正創(chuàng)新，按照“四個治理”的總體要求，提高解決矛盾糾紛的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

（一）重構(gòu)解決糾紛體系，打造分層遞進(jìn)糾紛解決模式

第一，整合調(diào)解資源，聯(lián)動執(zhí)行聚合力。通遼市各級人民法院要積極整合人民調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的資源，助力搭建新時期矛盾糾紛調(diào)處化解新平臺；廣泛整合司法局、法律協(xié)會、人民來信來訪辦公室等部門的力量，與轄區(qū)派出所、司法所、街道辦事處、村民委員會、人民調(diào)解委員會等成立聯(lián)合調(diào)解工作室，探索“中國各級人民代表大會代表+人民法院”“中國人民政治協(xié)商會議各級委員會委員+人民法院”的工作機制，全力開展訴前調(diào)解工作，從源頭化解矛盾糾紛；加快形成司法查控由現(xiàn)場查詢向網(wǎng)絡(luò)查詢轉(zhuǎn)變，與自然資源局、不動產(chǎn)登記中心形成執(zhí)行聯(lián)動，縮短查詢時間、提高執(zhí)行效率，為保障當(dāng)事人的合法權(quán)益爭取寶貴的時間；針對重點領(lǐng)域矛盾糾紛，加強多方協(xié)作，助推優(yōu)化法治化營商環(huán)境，完善人民法院與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、工商業(yè)聯(lián)合會、建筑業(yè)協(xié)會等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，制定商事糾紛訴前調(diào)解工作機制，共同化解行業(yè)內(nèi)部商事糾紛，探索民營企業(yè)法律服務(wù)新路徑；加大環(huán)境資源審判工作力度，加強與政府職能部門、檢察機關(guān)等的溝通協(xié)作，讓“司法+行政”協(xié)同發(fā)力，助力做好“河長制”、“林長制”、自然保護區(qū)生態(tài)多樣性及礦區(qū)生態(tài)保護等工作，開創(chuàng)涉環(huán)境資源司法的新局面。

第二，強化市區(qū)、旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查四級聯(lián)動。習(xí)近平總書記在浙江省紹興市諸暨市楓橋鎮(zhèn)考察時指出：“要堅持好、發(fā)展好新時代‘楓橋經(jīng)驗’”［19］，“堅持黨的群眾路線，正確處理人民內(nèi)部矛盾，緊緊依靠人民群眾，把問題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！保?9］“新時代‘楓橋經(jīng)驗’最突出的特點，就是牢牢抓住基層基礎(chǔ)，最大限度把矛盾風(fēng)險防范化解在基層”［20］，注重基層社會治理。各地市區(qū)、社區(qū)、嘎查要充分發(fā)揮第一道防線作用，大力創(chuàng)建無訟社區(qū)（嘎查），充分發(fā)揮專職社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)管理員、村干部、鄉(xiāng)賢五老的獨特優(yōu)勢，通過協(xié)商和解等渠道快速解決家長里短、簡易普通的糾紛；鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處要以綜治中心為平臺，成立矛盾糾紛調(diào)處中心，構(gòu)建調(diào)解隊伍，發(fā)揮承上啟下的中堅作用；旗縣一級要擔(dān)主責(zé)、負(fù)總責(zé)，在整合資源、創(chuàng)新機制、再造流程、優(yōu)化服務(wù)方面擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

第三，推動“一站式”矛盾調(diào)解中心實體化運行?！皹?gòu)建中國特色一站式多元糾紛解決體系，是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’重要指示的務(wù)實舉措，是發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，牢牢堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持將非訴訟糾紛解決機制挺在前面，將調(diào)解優(yōu)良傳統(tǒng)與信息化、數(shù)字化、智能化發(fā)展潮流有機融合的創(chuàng)新實踐，具有鮮明中國特色、時代特色、實踐特色”［21］。為了確保從源頭上化解矛盾糾紛，各地人民法院要全力整合調(diào)解力量，積極吸收行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解委員會，仲裁、公證等社會力量，完善訴訟與調(diào)解、公安機關(guān)參與調(diào)解、檢察機關(guān)參與調(diào)解、仲裁機構(gòu)參與調(diào)解、專業(yè)部門參與調(diào)解、信訪案件調(diào)解等聯(lián)動體系，建設(shè)“一站式”多元糾紛解決體系，推動實現(xiàn)矛盾糾紛“一站式受理一攬子調(diào)處全鏈條化解”［22］。各地人民法院可以借鑒國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗，發(fā)揮非訴訟糾紛解決方式的靈活、高效、成本低、非對抗等優(yōu)勢，推行特定類型糾紛調(diào)解程序前置，從源頭上減少訴訟增量，推動市域社會治理現(xiàn)代化；“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，對成訟率高的糾紛進(jìn)行分析研判，實行類型化糾紛訴源治理，推行訴前先行調(diào)解工作機制并壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村社和政府職能部門責(zé)任，層層傳導(dǎo)矛盾糾紛源頭預(yù)防化解的責(zé)任；建立‘社會調(diào)解在先，法院訴訟斷后’的遞進(jìn)式矛盾糾紛分層過濾調(diào)解體系，對屬地性強的由人民調(diào)解組織化解、專業(yè)性強的由行業(yè)調(diào)解化解、重大敏感的由基層黨政力量聯(lián)合化解、確實無法化解的再到法院訴訟”［23］，“推動建立‘分層過濾+訴調(diào)對接+司法確認(rèn)’工作機制”［24］。

（二）強化通遼市人民調(diào)解員隊伍建設(shè)

中華人民共和國最高人民法院和中華人民共和國司法部在2023年10月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用推進(jìn)訴源治理的意見》提出：“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，抓前端、治未病，充分發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛預(yù)防化解中的基礎(chǔ)性作用，深入推進(jìn)訴源治理，從源頭上減少訴訟增量”［25］，“加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)”［25］，“加強對人民調(diào)解員的培訓(xùn)，不斷提高人民調(diào)解員化解新形勢下矛盾糾紛的能力和水平。”［25］

第一，加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)。相關(guān)部門要通過強化調(diào)解組織的選任、業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)、考核機制、獎懲機制，保障人民調(diào)解員隊伍素質(zhì)過硬、能力夠強。委托調(diào)解員及委托調(diào)解組織的選任不一定局限于法律工作者，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極尋求有積極性、具有一定影響力，能夠公平、公正地處理糾紛的社會組織。調(diào)解組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)具備人民代表大會代表、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會委員、高等學(xué)校教師等高素質(zhì)人才；各級人民政府應(yīng)當(dāng)將訴源治理工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，為場地建設(shè)、人員招納提供資金支持。相關(guān)部門要嚴(yán)格落實經(jīng)費使用辦法，大力開展“金牌調(diào)解員”“金牌調(diào)解組織”創(chuàng)建活動，通過“以獎代補”的方式，推動擴大調(diào)解工作獎補額度和范圍，最大限度激發(fā)調(diào)解組織和調(diào)解員的工作積極性。

第二，加大人民調(diào)解員隊伍的培訓(xùn)力度。基層人民法院要完善多元糾紛解決工作制度保障，加強對人民調(diào)解員的管理培訓(xùn)工作，制定人民調(diào)解員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、人民調(diào)解員管理辦法、人民調(diào)解員培訓(xùn)制度、人民調(diào)解員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)準(zhǔn)則等，建立監(jiān)督考核機制，充分調(diào)動人民調(diào)解員的積極性。“進(jìn)入新時代，國家和社會對于具有創(chuàng)新精神、愛國情懷的優(yōu)秀法律人才的需求比以往任何時期都更為急迫”［26］，基層人民法院既要聘請有法律從業(yè)經(jīng)驗的人員擔(dān)任人民調(diào)解員，也要指導(dǎo)其他人民調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會的工作，全面提升人民調(diào)解員的綜合能力素養(yǎng)，有效提高訴前調(diào)解工作水平。

（三）加強基層訴源治理理念和模式宣傳培訓(xùn)

習(xí)近平總書記強調(diào)：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！。”［27］習(xí)近平總書記指出：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”［27］通遼市各級人民法院結(jié)合中華傳統(tǒng)文化的“和為貴”理念，踐行了“和合無訟”的理念?！昂秃蠠o訟”“抓前端”“治未病”的理念目前尚未深入人心，社會各界應(yīng)當(dāng)加強對訴源治理思想的宣傳，從源頭著手、從基層入手，切實推動訴源治理工作落實。

第一，全方位融合宣傳，提升訴源治理社會認(rèn)同度。相關(guān)部門要積極落實“執(zhí)法+普法”責(zé)任制，可以與媒體形成良性聯(lián)動，利用電視、網(wǎng)站、報刊、手機軟件、微博、微信等現(xiàn)代媒體，廣泛宣傳多元糾紛解決工作的優(yōu)勢；結(jié)合法制宣傳日、法治七進(jìn)等活動，廣泛宣傳多元糾紛解決工作的重要性。人民法庭可以由專人負(fù)責(zé)在立案窗口和訴調(diào)對接中心現(xiàn)場宣傳非訴解決糾紛理念，積極向當(dāng)事人講解訴訟風(fēng)險，介紹非訴解決糾紛工作模式和后期救濟渠道，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿、主動選擇非訴調(diào)解來解決糾紛。

第二，加強無訟嘎查建設(shè)，發(fā)揮品牌宣傳教育效應(yīng)。人民法院要以創(chuàng)建“楓橋式”人民法庭為著力點，不斷創(chuàng)新工作思路，充分發(fā)揮人民法庭的前沿陣地作用，加強無訟嘎查建設(shè)，建立“一村（社區(qū)）一法官”機制，挑選業(yè)務(wù)素質(zhì)好、基層工作經(jīng)驗豐富的法官組成包聯(lián)隊伍，成立“法官工作站”，由法官和法官助理定期進(jìn)駐“法官工作站”開展調(diào)解指導(dǎo)、法律咨詢、糾紛化解、巡回審判、司法確認(rèn)等工作，搭建常態(tài)化聯(lián)絡(luò)平臺，從源頭上減少訴訟增量，將“最后一道防線”變?yōu)椤敖鉀Q矛盾糾紛的第一線”。

（四）完善保障機制，提升訴源治理整體效能

第一，提升司法確認(rèn)適用效能。人民法庭要突出在司法確認(rèn)程序中的主導(dǎo)地位，組建專門的司法確認(rèn)工作團隊，完善專人指導(dǎo)、信息共享等機制，明確和細(xì)化申請司法確認(rèn)的條件、材料清單，進(jìn)一步提升司法確認(rèn)工作的效率和專業(yè)性；從法院“單打獨斗”向“多元共治”轉(zhuǎn)變，聯(lián)合各關(guān)鍵部門印發(fā)相關(guān)文件并且推動構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、運行規(guī)范、高效聯(lián)動的訴源治理工作格局。例如，人民法庭聯(lián)合司法行政機關(guān)，定期開展對人民調(diào)解員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，提升調(diào)解協(xié)議的合法性、合理性、權(quán)威性，主動融入中國共產(chǎn)黨基層委員會的綜合治理工作，通過民間借貸、交通事故、婚姻家庭糾紛的示范調(diào)解，打消當(dāng)事人的疑慮，提升“人民調(diào)解+司法確認(rèn)”的銜接處置效果。

第二，加強對現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)運用。通遼市可以參照“浙江省在線矛盾糾紛多元化解平臺”模式，建立通遼市統(tǒng)一的矛盾糾紛化解信息平臺，將人民公安、人民檢察院、人民法院、司法局以及各行政機關(guān)、社會組織的可公開信息的鏈接互通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、資源整合，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺的在線咨詢、評估、調(diào)解、仲裁、訴訟等功能，推動實現(xiàn)矛盾糾紛線上“一站式”預(yù)警、研判、分流、化解?；鶎尤嗣穹ㄔ阂蛟煨聲r代“楓橋經(jīng)驗”，依托智能化和數(shù)字化技術(shù)，開發(fā)、優(yōu)化訴源治理線上智能化平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的聯(lián)通和共享。

第三，建立科學(xué)考核機制。相關(guān)部門可以將無訟社區(qū)（嘎查）創(chuàng)建和萬人成訟率納入平安建設(shè)考核范疇，推動壓實主體責(zé)任。各有關(guān)部門要結(jié)合本系統(tǒng)的實際，研究落實多元糾紛解決工作具體措施，加大對下指導(dǎo)考核力度，將體現(xiàn)工作實效性的指標(biāo)納入目標(biāo)考核體系，從化解糾紛的數(shù)量和質(zhì)量等方面進(jìn)行全方位考核，對工作突出的組織和人員給予榮譽鼓勵和物質(zhì)獎勵。