唐賢興 唐 曼

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

日本政府于2021年4月13日最終做出決定,聲稱將在兩年之后的數(shù)十年里要把數(shù)以百萬噸處理過的福島核污染水排放到太平洋。據(jù)報(bào)道,日本政府的決定是在國際原子能機(jī)構(gòu)(International Atomic Energy Agency, IAEA)的技術(shù)支持和監(jiān)督下做出的,該機(jī)構(gòu)總干事格羅西(Rafael Grossi)當(dāng)天還就此發(fā)表了一個聲明,稱這個“里程碑”式的決定技術(shù)可行,也符合國際慣例。(1)《國際原子能機(jī)構(gòu):日本在福島將處理水排海的計(jì)劃符合國際安全標(biāo)準(zhǔn)》,聯(lián)合國新聞,2023年7月4日,https://news.un.org/zh/story/2023/07/1119397。訪問時間:2023年9月1日。2023年9月11日,日本福島核電站第一批次的核污染水全部排出,約7800噸的核污染水流入了太平洋。(2)張奧林:《日本7800噸核污水全部排入海洋,第二批已在路上》,人民網(wǎng),2023年9月12日,http://japan.people.com.cn/n1/2023/0912/c35421-40075768.html。訪問時間:2023年9月12日。

日本政府的決定和排水行為加重了國際社會(尤其是周邊國家和地區(qū))的擔(dān)憂或憂慮。由此產(chǎn)生的爭論和爭議,既涉及到科學(xué)和技術(shù)性問題,即有關(guān)的決定和行為是否會對海洋生態(tài)環(huán)境造成不可逆的損害;也涉及到更為重要的國際政治問題,即有關(guān)的治理制度、結(jié)構(gòu)和過程是否會因這樣的案例而受到挑戰(zhàn)從而產(chǎn)生治理危機(jī)。國際社會普遍擔(dān)憂全球海洋污染的不可控性,與前一個技術(shù)問題相關(guān);而如何對作為一個嚴(yán)重的國際公共劣品(international public bads,IPBs)的全球海洋污染進(jìn)行有效治理、以及如何從該案例中汲取教訓(xùn)以便完善全球海洋治理制度,則關(guān)乎后一個政治問題。

隨著人類活動復(fù)雜性和世界多元性的不斷增加,以及全球化進(jìn)程和由此而生的公共性的擴(kuò)展,內(nèi)在地要求國際社會形成協(xié)調(diào)一致的、跨邊界的公共政策行動。其中,如何生產(chǎn)、供應(yīng)和管理“國際公共產(chǎn)品”(international public goods, IPGs),正是這樣一種國際公共政策行動。過去二十多年來,國際公共產(chǎn)品及其與全球化的關(guān)聯(lián),成為國際關(guān)系理論、全球治理理論、國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策理論等研究領(lǐng)域的一個熱點(diǎn)話題,并產(chǎn)生了很多有價值的研究框架。但是,對于隨處可見的國際公共劣品問題——它們與國際公共產(chǎn)品一樣,某種程度上也是全球化的一個結(jié)果,(3)I. Kaul, Pedro Concei??o, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, “Why Do Global Public Goods Matter Today?” ed. Inge Kaul, Pedro Concei??o, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, Providing Global Public Goods: Managing Globalization (New York: Oxford University Press, 2003) 3.學(xué)術(shù)界對此還缺乏較為系統(tǒng)和深入的研究。福島核污染水傾倒決策警示人們,迫切需要對國際公共劣品的治理問題進(jìn)行深入和嚴(yán)肅的探討。我們認(rèn)為,研究國際公共劣品及其治理問題,有助于更好地理解全球化、全球治理與國際公共產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)。為此,本文嘗試為理解和分析國際公共劣品提供一個初步的解釋框架,并通過對這個案例的檢驗(yàn)來分析全球海洋治理中公共產(chǎn)品供給制度的局限與產(chǎn)生國際公共劣品之間的關(guān)聯(lián)性。

一、 國際公共產(chǎn)品與國際公共劣品:定義和含義

1. 公共產(chǎn)品和公共劣品

公共產(chǎn)品的概念既是明晰的,又是模糊的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)那里,公共產(chǎn)品一般被用來指稱那些能夠?yàn)楣妿硎找娴漠a(chǎn)品。這個定義似乎比較確定和清晰地解釋了公共產(chǎn)品的含義。然而,公眾是誰,收益是指什么,并不是想象的那么確定。與這個概念的含義相對應(yīng),那些對公眾產(chǎn)生有害的產(chǎn)品,諸如環(huán)境污染、疾病傳播、金融動蕩、流血沖突、犯罪、恐怖主義,等等,則被視為公共劣品。按照一般的理解,公共劣品對所有人的影響顯然都是負(fù)效用的,對它們的治理會給所有人帶來好處。正因?yàn)槿绱?公共劣品也就被很多文獻(xiàn)視為一個包括在公共產(chǎn)品之中的概念,比如,有研究者認(rèn)為,公共產(chǎn)品既包括了對公眾有益的產(chǎn)品,也包括了對人們有害的產(chǎn)品。(4)張宇燕、李增剛著:《國際經(jīng)濟(jì)政治學(xué)》,上海:上海人民出版社,2008年,第182～183頁。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常持這種觀點(diǎn),認(rèn)為公共物品存在著好處的同時,還可能存在壞的一面。按照薩繆爾森的定義,公共劣品是向一個群體強(qiáng)加成本的公共品。(5)保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯著,蕭琛等譯:《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第十六版),北京:華夏出版社,1999年,第332～334頁。這就是說,只要某一個行為體的行為對其他人造成了負(fù)面的外部效應(yīng),那么,公共劣品的問題就產(chǎn)生了。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般從外部性(externality)的視角來定義公共產(chǎn)品。在理論上,人們當(dāng)然可以對公共產(chǎn)品和外部性概念做出清晰的區(qū)分,但實(shí)際上,這兩個概念存有重疊。有研究者警告,把過多的精力投入到區(qū)分兩個概念的差異上可能是沒有助益的。(6)Oliver Morrissey, Dirk Willem te Velde, and Adrian Hewitt, “Defining International Public Goods: Conceptual Issues,” eds. Marco Ferroni and Ashoka Mody, International Public Goods: Incentives, Measurement, and Financing (Boston: Kluwer Academic Publishers, 2002) 35.從對外部效應(yīng)(正的和負(fù)的)的比較中來認(rèn)識、理解和鑒別哪些是公共劣品,或許是定義和理解公共劣品概念的一個簡單且可行的思路。根據(jù)這個思路,人們知道公共劣品是一個在與公共產(chǎn)品相對應(yīng)和比較中形成的概念。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對公共劣品的這種定義思路,影響了國際關(guān)系學(xué)者對國際公共劣品(以及國際公共產(chǎn)品)概念的界定。

2. 國際公共產(chǎn)品與國際公共劣品

國際公共產(chǎn)品是學(xué)者們對經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的公共產(chǎn)品概念進(jìn)行修正和改造之后形成的概念,以便更好地認(rèn)識和理解跨國層面上的公共產(chǎn)品問題。奧爾森(Olson)最早提出國際公共產(chǎn)品概念,并以此分析國際合作的激勵問題;(7)Mancur Olson, “Increasing the Incentives for International Cooperation,” International Organization 25.4 (1971): 866-874.金德爾伯格(Kindleberger)也提出國際關(guān)系領(lǐng)域中存在著不同類型的公共產(chǎn)品,其中最主要的是自由開放的貿(mào)易體制、穩(wěn)定的國際貨幣、國際安全的提供這三類。(8)Charles P. Kindleberger, The World in Depression 1929-1939 (London: The Penguin Press, 1973) 56-61.不過,這些文獻(xiàn)都沒有定義國際公共產(chǎn)品。首次對全球公共產(chǎn)品(global public goods, GPGs)做出了較為完整的定義的,(9)籠統(tǒng)或總體上講,國際公共產(chǎn)品和全球公共產(chǎn)品屬于同一個范疇的概念,只是不同的研究者在概念使用上有一定的偏好差異而已,它們甚至被交互使用。它們在內(nèi)涵上都具有解決跨越國家邊界的問題、為跨國層面上(至少包括雙邊的、區(qū)域性的或全球的三個層次)的人或群體提供公共產(chǎn)品的含義。是英吉·考爾(Inge Kaul)等人。他們從公共性(publicness)——消費(fèi)的非競爭性(non-rivalry)與非排他性(non-excludability)——受益人(beneficiaries)兩個維度出發(fā),提出當(dāng)某一種產(chǎn)品的受益者不只限于一個國家的一個群體、且不歧視任何一個人群或世代時,它就是全球性公共產(chǎn)品。(10)Inge Kaul, Isabelle Grunberg, and Marc A. Stern, “Defining Global Public Goods,” eds. Inge Kaul, Isabelle Grunberg, and Marc A. Stern, Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century (New York: Oxford University Press, 1999) 2-3.之后,考爾(Kaul)等人將這一概念進(jìn)一步精確化,提出“全球公共產(chǎn)品是其收益延伸到所有國家、人民和世代的產(chǎn)品”。(11)Inge Kaul, Pedro Concei??o, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, “How to Improve the Provision of Global Public Goods,” eds. Inge Kaul, Pedro Concei??o, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, Providing Global Public Goods: Managing Globalization (New York: Oxford University Press, 2003) 23.

與此同時,對于公共劣品和國際公共劣品,學(xué)術(shù)界至今尚未給出明確的定義。作為一種現(xiàn)象和事實(shí),公共劣品和國際公共劣品無處不在,但要對它們進(jìn)行精確的定義卻顯得異常困難。順著經(jīng)濟(jì)學(xué)家的定義思路,國際公共劣品可以從與國際公共產(chǎn)品的比照得到一定的理解。但問題首先是如何確定兩者的邊界。如果說(國際)公共劣品是被包含在(國際)公共產(chǎn)品概念之中的話,那么,人們?nèi)绾稳ふ液徒缍óa(chǎn)品中所謂“良品”(goods)和“劣品”(bads)的邊界呢?所謂的“好”(good)和“壞”(bad)不僅是相對的概念,而且往往與行為體的偏好相關(guān),且包含著非常復(fù)雜的規(guī)范和價值判斷。因此,界定國際公共產(chǎn)品,必然包含著“規(guī)范”問題。比如,全球溫室效應(yīng)對大多數(shù)國家來說可能意味著負(fù)面的影響,但對俄羅斯和加拿大這樣的國家來說,可能還會因此而產(chǎn)生正效應(yīng)。(12)Buchholz, Wolfgang, Richard Cornes, and Dirk Rübbelke, “Public Goods and Public Bads,” Journal of Public Economic Theory 20.4 (2018): 525-540.界定國際公共劣品需要考慮的另一個因素(也是難以精確定義的困難),涉及到制度和政治問題。某種被提供的公共產(chǎn)品由于一些制度和政治問題而并沒有被一些國家和群體公平地分享到;或者,基于善意而提供的公共產(chǎn)品卻產(chǎn)生了為一些國家或群體所不可接受的后果,比如發(fā)展援助;抑或某些國家污染海洋的行為得不到相應(yīng)的制約、且不承擔(dān)治理污染的成本,比如本文試圖討論的日本案例,這些情形都與國際制度和治理中的政治問題相關(guān)。在這些情形中,判定良品和劣品的邊界難題便自然而然地產(chǎn)生了。

基于此,有必要對國際公共劣品給出一個操作性的定義。本文把國際公共劣品的概念定義為因某個行為體的行為或某種治理制度安排而產(chǎn)生的跨國負(fù)面影響(transnational negative externalities)。這一概念首先強(qiáng)調(diào)了國際公共劣品的屬性,即那些負(fù)面影響是跨國性的。“跨國的”在層次上可以表現(xiàn)為國家與國家之間的(雙邊的)、區(qū)域性的和全球性的。第二,這一概念強(qiáng)調(diào)治理成本問題。跨國負(fù)外部性意味著給他國和國際公用地帶來負(fù)外部性的行為體不承擔(dān)或較少承擔(dān)相應(yīng)的成本,但卻給他國和國際社會造成了損害或風(fēng)險(xiǎn),并增加了他們的治理成本?；谶@一定義,本文從屬性、治理、合作三個維度進(jìn)一步對國際公共劣品進(jìn)行概念化。

二、 治理國際公共劣品:理解國際公共政策的一個新途徑

1. 屬性維度

要實(shí)現(xiàn)對國際公共劣品的概念化,首先是形成對其屬性的認(rèn)識和判斷。多數(shù)文獻(xiàn)把公共劣品包含在公共產(chǎn)品的范疇之中,且強(qiáng)調(diào)它們的“中性”屬性,即拒絕對它們進(jìn)行規(guī)范的定義。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來,相對于“國際的”(international)和“公共的”(public)來說,“good”(“好”)這個單詞相對簡單,它意味著能提供效用或滿足需求的利益。它不是指商品(merchandise),也不應(yīng)對其做規(guī)范性(normative)的解釋,即使它是為了公共的善。(13)O. Morrissey, D. Willem te Velde, A. Hewitt, “Defining International Public Goods: Conceptual Issues,” International Public Goods: Incentives, Measurement, And Financing, 2002, pp.31-46.政治科學(xué)和法學(xué)(國際法)學(xué)者也強(qiáng)調(diào)“good”的產(chǎn)品屬性而不是規(guī)范屬性(normative attribute),認(rèn)為公共善(a public good)既可以是積極的(比如知識),也可以是消極的。(14)Gregory Shaffer, “International Law and Global Public Goods in a Legal Pluralist World,” The European Journal of International Law 23.3 (2012): 669-693.

然而,當(dāng)我們將目光投回到政策和治理的實(shí)踐中,針對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配問題,就無法回避規(guī)范或價值的思考。自古希臘以來的政治哲學(xué)理論一直就公共價值及與之相關(guān)聯(lián)的一些概念(比如公共善、公共利益、公共領(lǐng)域等)存在著激烈的爭論。(15)John Benington, and Moore H. Mark, “Public Value in Complex and Changing Times,” eds. John Benington and Mark H. Moore, Public Value: Theory and Practice (New York: Palgrave Macmillan, 2011) 1.有研究者指出,盡管關(guān)于公共產(chǎn)品的理論存在著諸多爭議,但是,它在為政府所支持和擁護(hù)的政策發(fā)展、制度變革、組織和文化變遷等方面提供了清晰的邏輯。(16)John Benington, “From Private Choice to Public Value?” eds. John Benington and Mark H. Moore, Public Value: Theory and Practice, 2011, pp.41.因此,公共產(chǎn)品是一個包含著價值判斷的概念,至少它反映了相關(guān)政策主體和目標(biāo)群體的偏好、期望和某種可欲的目標(biāo)(desired objective)。公共產(chǎn)品有一個生產(chǎn)、管理和分配的過程,由誰來供給,如何進(jìn)行有效的管理,怎樣分配才符合公平正義的要求等,這些都內(nèi)在地包含著需要尋求某種價值并堅(jiān)守這種價值。因此,公共產(chǎn)品意味著某種值得追求的東西,它指導(dǎo)著人類的行動方向。

與此相對應(yīng),公共劣品則是指那些人們希望避免和克服的東西。如果說公共產(chǎn)品是一個生產(chǎn)的過程,是人們希望通過生產(chǎn)和分配而獲得需要和滿足的話,那么,公共劣品就是一個如何有效地防止它們的產(chǎn)生、或者如何去盡力減少它們的過程。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配過程或許會帶來某些方面的公共劣品,但這主要是因?yàn)樯a(chǎn)和分配的“做法”不當(dāng),而不是公共產(chǎn)品本身的“瑕疵”。因此,我們尤其需要從規(guī)范和價值的意義上來認(rèn)識和理解公共劣品,并把它從公共產(chǎn)品的內(nèi)涵和外延中剝離出來,使之成為一個獨(dú)立的問題和對象并對其進(jìn)行分析。

2. 治理維度

由此,概念化國際公共劣品的第二個路徑就涉及到治理問題。公共劣品本質(zhì)上意味著它是一個不好的、或者無效用的“問題”,因此,公共劣品更多涉及的是如何管制、控制和消除它們。誠如前面所論及的,生產(chǎn)、供給和分配公共產(chǎn)品的過程,經(jīng)常會因?yàn)橹贫群头椒ǖ脑蚨鴮?dǎo)致公共劣品的產(chǎn)生。這說明的是兩者之間存在關(guān)聯(lián)性的可能性,而不是說兩者是同一個問題。兩者之間存在的關(guān)聯(lián)性,經(jīng)由下面這樣的判斷才形成,即討論公共劣品,是為了更好地防止和更好地治理它們,而要有效地治理公共劣品,就要形成更完善的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配制度。已有研究常用“供給國際公共產(chǎn)品”(providing of IPGs)的術(shù)語來描述和分析跨國領(lǐng)域中的相關(guān)行為體的行為和責(zé)任,因此,說這些行為體在提供某種類型的國際公共產(chǎn)品的同時又在生產(chǎn)出國際公共劣品,這種說法在邏輯、行為動機(jī)和價值選擇上是說不通的,盡管實(shí)際的行為有可能經(jīng)常會產(chǎn)生意外的后果。

故而,治理國際公共劣品的行動,必然也必須是有規(guī)范或價值取向的,其目的非常明確,就是為了減少、消除和避免那些問題。已有研究圍繞這一問題的看法和邏輯是正確的,即對公共劣品的治理構(gòu)成了公共產(chǎn)品的一個重要目的和內(nèi)容?！肮擦悠贰备拍钪械腷ad,是指“無用”或“負(fù)效用”(disutility), 比如疾病或污染,因此,消除它們就是一種公共善。(17)O. Morrissey, D. Willem te Velde, A. Hewitt, “Defining International Public Goods: Conceptual Issues,” International Public Goods: Incentives, Measurement, And Financing, 2002, pp.31-46.對于人類行為中的那些消極方面,比如恐怖主義,人們總是希望對它們進(jìn)行限制、減少和消除。(18)G. Shaffer, “International Law and Global Public Goods in a Legal Pluralist World,” European Journal of International Law 23.3 (2012): 669-693.有研究者將跨國間的生產(chǎn)和消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動可能產(chǎn)生的負(fù)外部性視為全球公共劣品(global public bads, GPBs),并提出對發(fā)展中國家的援助不僅是為了改善受援國的福利,也是為了減少這些全球公共劣品。(19)H. Shibata, “Voluntary Control of Public Bad is Independent of Aggregate Wealth: The Second Neutrality Theorem,” Public Finance 53.3 (2003): 269-284. B. Shitovitz, and M. Spiegel, “Cournot-Nash and Lindahl Equilibria in Pure Public ‘Bad’ Economies,” Economic Theory 22 (2003): 17-31.

在治理視角下來審視國際公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用和分配過程,尤其是如何管制(regulation)和治理(governing)在這個過程中所帶來的公共劣品,取決于治理結(jié)構(gòu)和治理效能。正如我們在后面的案例中會討論到的,已有的國際公共政策過程所形成的治理安排,在管控和抵御跨國公共劣品的產(chǎn)生、減少和解決國際公共劣品的問題上,經(jīng)常顯得力不從心,其中一個最主要的原因是高效能合作的缺失。

3. 合作維度

在這個意義上,本文關(guān)于國際公共劣品的概念化框架尤其強(qiáng)調(diào)第三個方面的路徑——國際合作的重要性,即有關(guān)的治理制度如何增進(jìn)國際合作以便更有效地管控和減少跨國間的公共劣品。如何對那些導(dǎo)致國際公共劣品的種種行為進(jìn)行有效治理,并在無政府狀態(tài)下促進(jìn)有關(guān)行為體之間的有效合作,正是研究國際公共劣品的政策含義之所在。之所以應(yīng)該把國際協(xié)商、合作看作是減少跨國負(fù)外部性或治理國際公共劣品的政策工具,是因?yàn)?(1)在國際公共產(chǎn)品的供給和分配中缺乏國際合作,或合作程度不夠,這是國際公共劣品源頭端的治理問題。(2)已有的為管控和避免國際公共劣品的國際合作制度和機(jī)制很不健全和完善,這是國際公共劣品末端的治理問題。

對于國際合作的必要性和可能性問題,國際關(guān)系理論和全球治理理論一直存在著激烈的爭論。今天,這種爭論又延伸到了如何有效治理國際公共劣品的問題領(lǐng)域之中。如果說“國際公共產(chǎn)品是一種原則上能夠?yàn)槿蛩腥藥硇в玫氖找妗?a benefit providing utility)(20)O. Morrissey, D. Willem te Velde, A. Hewitt, “Defining International Public Goods: Conceptual Issues,” International Public Goods: Incentives, Measurement, And Financing, 2002, pp.31-46.這個定義(連同考爾等人給出的全球公共產(chǎn)品的定義)體現(xiàn)著全球治理理論中的理想主義情懷,那么,如何預(yù)防和治理國際公共劣品的問題則多少折射出悲觀主義的色彩。人們一般傾向于認(rèn)為,在國際層面上大量跨國公共劣品的產(chǎn)生,在很大程度上源于國際社會的無政府狀態(tài)(anarchy)。對于自助體系的無政府性質(zhì)是否必然意味著追求國家利益的行為導(dǎo)致了跨國的負(fù)外部性,以及國際社會是否因此對這種跨國負(fù)外部性無能為力,現(xiàn)有的國際關(guān)系理論存在著很大爭論。華爾茲(Waltz)是悲觀論的代表,他認(rèn)為由于無政府性缺乏有效的國際規(guī)范來制約國家,而體系的和平又是暫時的和不穩(wěn)定的,因而不太可能引發(fā)國家間的合作,即便存在國際合作也同樣是脆弱的。(21)Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, Reading, Mass: Addison-Wesley, 1979.但新自由主義理論,比如基歐漢(Keohane),認(rèn)為缺乏中央權(quán)威的自助體系下的國家也能根據(jù)其自身利益進(jìn)行合作。(22)Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Disorder in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984) 85-88. Robert O. Keohane, “Realism, Neorealism and the Study of World Politics,” ed. Keohane, Neorealism and Its Critics (New York: Columbia University Press, 1986) 1-26.阿克塞爾羅德(Axelrod,及其與基歐漢)的合作演化理論也證明了行為體在無政府狀態(tài)下形成和推進(jìn)合作的必要性與可能性,認(rèn)為行為體通過互動選擇和相互適應(yīng)而能實(shí)現(xiàn)合作。(23)R. Axelrod, W. D. Hamilton, “The Evolution of Cooperation,” Science 211.4489 (1981): 1390-1396.新自由主義的觀點(diǎn)——國際制度能夠緩和無政府狀態(tài)對國家間合作的限制——招致了新現(xiàn)實(shí)主義者的批評,認(rèn)為他們過分夸大了制度的作用。(24)Joseph M. Grieco, “Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism,” International Organization 42.3 (1988): 485-507.不過,有研究者作了檢驗(yàn):在全球環(huán)境治理問題上,在采取非合作政策來改善環(huán)境條件的情況下,生產(chǎn)要素的跨國轉(zhuǎn)移會對全球公共劣品的總量和特定國家的福利水平產(chǎn)生負(fù)面的影響。(25)Kazuyuki Nakamura, “Global Public Bads and Two Types of Policy Instruments,” Working Paper No. 244, September 14, University of Toyama, 2009.這說明,國際合作及其相關(guān)的制度設(shè)計(jì)和安排在有效治理國際公共劣品方面是不可或缺的。

三、 福島核污染水傾倒:一個國際公共劣品的典型案例

1. 傾倒:日本政府的最終選擇

2011年3月11日,日本發(fā)生了9.0級地震,并引發(fā)高達(dá)10 米的強(qiáng)烈海嘯,導(dǎo)致日本東京電子公司(以下簡稱“東電”)下屬福島核電站的一二三號運(yùn)行機(jī)組進(jìn)入停堆狀態(tài),從而造成反應(yīng)堆冷卻系統(tǒng)功能全部喪失并引發(fā)核泄漏事故。一個月后,日本方面根據(jù)國際核事件分級表將福島核事故定為最高級7級。此前只有前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站發(fā)生過7級核事故。

事故發(fā)生后,為了給受損反應(yīng)堆降溫,不得不每天注入大量的水使其冷卻,由此產(chǎn)生了大量核污染水。據(jù)東電自己統(tǒng)計(jì),這些廢水含有氚、碳-16、鈷-60等62種放射性物質(zhì)。如果不經(jīng)過謹(jǐn)慎、科學(xué)和有效的處理,這些物質(zhì)必將給生態(tài)環(huán)境和人類健康帶來極大損害。東電起初采取的措施是把它們裝進(jìn)1,000個高約10米的巨大儲水桶里,將其存放于核電站廠區(qū)內(nèi)。后來發(fā)現(xiàn)有些儲水桶底部發(fā)生了滲漏,污染了當(dāng)?shù)氐耐寥馈Ｋ詮?013年3月開始,東電采用多核素去除設(shè)備(ALPS)來處理核污染水,然后再裝進(jìn)桶里,這一過程用去了兩年時間。

問題是,福島核電站每天產(chǎn)生的核污染水達(dá) 120—180噸左右,需要建設(shè)更多的儲水桶。核電站內(nèi)的核污染水存儲容量為137萬噸,到2023年6月日本開始向海底隧道傾注海水時已經(jīng)存儲了132萬噸,接近于飽和。(26)在2021年4月13日日本政府做出傾倒決策時,核污染水的儲存量為123萬噸。更嚴(yán)重的是,62種放射性核素中的氚(是氫的同位素,氚水也被稱為“超重水”)并不是用傳統(tǒng)的水處理方法就可以從水中去除的。迄今為止,人類還沒有很好的解決方案來處理含氚核廢水,現(xiàn)有的處理方法目前也僅限于小規(guī)模應(yīng)用,難以處理如此大規(guī)模的含氚核污染水。因此,日本通過海水稀釋核污染水并向海洋傾倒的決策,既不科學(xué),也不負(fù)責(zé)。

據(jù)稱,日本政府在做出最后決定之前,曾準(zhǔn)備了5套處置方案,分別是:地層注入、地下埋設(shè)、水素放出、水蒸汽放出和海洋放出。(27)《福島核事故始末:天災(zāi)還是人禍?》, 搜狐網(wǎng),2021年4月14日,https://www.sohu.com/a/460799995_358485。訪問時間:2023年8月2日。但是,結(jié)合后來的決策進(jìn)程來看,日本做出海洋放出的最終選擇,很可能是在決策之初早就決定了的。日本環(huán)境大臣原田義昭在2019年9月10日的新聞發(fā)布會上曾釋放消息說東電已經(jīng)沒有足夠的儲存空間來存放核廢水,這些核廢水將不得不被傾倒進(jìn)太平洋,并聲稱“唯一的選擇就是將其排入海里并稀釋”。很大可能是因?yàn)榭紤]到國際輿論的壓力,時任日本內(nèi)閣官房長官菅義偉在同日舉行的另一場新聞發(fā)布會上表示原田義昭的說法“只是他個人的意見”,并不代表日本政府。(28)《日本環(huán)境大臣:將不得不把核污水直接排入太平洋》,新聞晨報(bào),2019年9月10日,https://www.sohu.com/a/340094485_120044982。訪問時間:2023年8月2日。有評論指出,實(shí)際上從2016年以來,日本政府就與東電多次舉行過秘密聽證會,基本上形成了向大海中傾倒核污染水的決定,只不過由于民眾及國際社會的強(qiáng)烈反對才沒有正式公布?？梢哉f,日本政府是在持續(xù)不斷的質(zhì)疑聲和反對聲中“水到渠成”地做出了最后的決策,而IAEA領(lǐng)導(dǎo)人的“背書”和美國等極個別國家的表態(tài)“加持”,只是普遍的國際輿論中的少數(shù)例外。

用“世界各國的關(guān)注”這樣的措辭來形容國際輿論,并不能很好地反映國際社會對于日本政府的決策和行動的強(qiáng)烈反應(yīng),以及這種決策和行動本身的嚴(yán)重性。事實(shí)上,日本政府的決定一經(jīng)發(fā)布,便迅即引起了國際社會眾多國家和非政府組織以及日本本國民眾的強(qiáng)烈抗議,一些國家還為此展開了持續(xù)的外交博弈。畢竟,將數(shù)量如此龐大的核污染水排入海洋,對整個海洋生態(tài)圈、人類環(huán)境安全、人類生命健康都將構(gòu)成極大的威脅。

2. 排污決策:為何是國際公共劣品?

之所以說日本政府做出將處理過的核污染水通過地下管道排入海洋的決策是一項(xiàng)國際公共劣品,原因在于這個決策及其后果符合本文提出的有關(guān)國際公共劣品的三個維度的特征。

第一,從屬性維度來說,日本的排海決策帶來了跨界的損害。國際社會早已就“海洋是人類的共同財(cái)產(chǎn)”達(dá)成了普遍共識。海洋大體上與埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom )提出的“公共池塘資源”(29)E. Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action (New York: Cambridge University Press, 1990).相類似,盡管她的理論主要不是就跨國或國際層面上的公共利益問題所做出的分析。根據(jù)“公共池塘資源”理論,海洋可被視為一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源。日本作為海洋的其中一個占用者,在使用和處理這種公共資源時的單獨(dú)決策和選擇,并沒有考慮其他行為體的選擇和利益,這很有可能摧毀公共池塘資源(海洋)本身。亞洲的水體有很大的關(guān)聯(lián)性,福島核污染水中的污染物質(zhì)無疑會傳播到附近的其他地區(qū),影響當(dāng)?shù)氐暮Ｑ蠛脱睾－h(huán)境以及人們的健康。中國政府多次強(qiáng)調(diào),福島核電站事故核污染水處置問題“不只是日本國內(nèi)問題”,(30)比如,2021年4月13日中國外交部發(fā)言人就日本政府決定以海洋排放方式處置福島核電站事故核廢水發(fā)表的談話,以及2021年6月25日中國常駐聯(lián)合國副代表耿爽在《聯(lián)合國海洋法公約》第31次締約國會議上行使答辯權(quán)時所做出的強(qiáng)調(diào)。這正是對日本政府擅自啟動排海的錯誤決策而提出的符合理論和實(shí)踐邏輯的批評。太平洋島國論壇也多次提出要求,日本應(yīng)在其領(lǐng)土、管轄或控制范圍內(nèi)采取一切適當(dāng)措施,以防止對南太平洋大陸領(lǐng)土的重大跨界損害。(31)2021年4月14日,太平洋島國論壇秘書長梅格·泰勒(Meg Taylor)就日本決定排放核廢水發(fā)表聲明。福島核污染水排海問題不是一個日本自己可以單獨(dú)做出決策的問題,而是一個整個世界都應(yīng)該努力解決的嚴(yán)重的全球環(huán)境問題。

跨界“損害”雖然在認(rèn)定上存在著一定的難度,但是,跨界海洋環(huán)境“無法彌補(bǔ)損害”的證立是成立的。(32)馬得懿:《跨界海洋環(huán)境“無法彌補(bǔ)損害”的證立及其展開》,《太平洋學(xué)報(bào)》2023年第4期。日本政府和東電的排海決定,是一個只關(guān)注氚的框架,它認(rèn)定放射性氚是水中唯一的放射性核素,而且是無害的。事實(shí)上,氚并不是儲存的受污染水所含有的唯一放射性同位素,鍶-90、碳-14和其他有害放射性核素也一并被排放入海。東電采用的多核素處理系統(tǒng)(ALPS)從來不是用來處理鍶-90和碳-14的技術(shù)設(shè)計(jì)。(33)就連處理氚元素時,東電承認(rèn)第一次處理是失敗的。而需要進(jìn)行的第二次處理是否能成功,沒有人能提供保證。迄今為止,也只有0.25%的水進(jìn)行了二次處理。這些儲罐中的非氚同位素在海洋中具有截然不同的毒性和命運(yùn)。(34)Ken O. Buesseler, “Opening the Floodgates at Fukushima,” Science 369.6504 (2020): 621-622.被稱為“趨骨物”(bone seeker)的鍶,是最危險(xiǎn)的放射性核素,它的半衰期達(dá)50年,進(jìn)入環(huán)境后它會富集于植物、動物和人體內(nèi),增加罹患白血病和血癌的風(fēng)險(xiǎn)。另一種最危險(xiǎn)的放射性核素是半衰期達(dá)到5,730年的碳-14,它是全球人類受到集體輻射劑量的主要成分,一旦流入人類的生存環(huán)境,它將留存在當(dāng)?shù)?、地區(qū)和全球人口體內(nèi),持續(xù)數(shù)代人。特別惡劣的是,東電一直隱瞞核污染水中存在高濃度的碳-14。(35)直到事故發(fā)生后十年的2020年8月才首次承認(rèn)。

第二,從治理維度來說,日本政府的排海決定和有關(guān)國際機(jī)構(gòu)對其的支持是治理的失敗。首先,在日本做出這一決策之前,有關(guān)的研究遠(yuǎn)不夠充分。雖然沒有一個去污系統(tǒng)能夠100%去除所有放射性污染物,但是,生態(tài)環(huán)境對于放射性物質(zhì)的敏感性,以及放射性物質(zhì)濃度增加對于海洋生態(tài)環(huán)境和人類生活環(huán)境的影響程度,從而排放核污染水這一行為對于整個海洋和人類的影響,是一個“需要不斷深入研究的課題”。(36)Yi Liu, Xue-Qing Guo, Sun-Wei Li, Jian-Min Zhang, Zhen-Zhong Hu, “Discharge of Treated Fukushima Nuclear Accident Contaminated Water: Macroscopic and Microscopic Simulations,” National Science Review 9.1 (2021): 2-3.如果確定要排放,則應(yīng)該在排放行動之前、其間和之后加強(qiáng)對海水、海洋生物群和海底沉積物中多種污染物的獨(dú)立海洋研究。然而,目前全球?qū)@些課題缺乏深入研究,日本政府、運(yùn)營商東電、甚至IAEA既沒有去研究這些課題,也沒有做出什么承諾。迄今為止,東電和IAEA都沒有解釋核污染水二次處理計(jì)劃,包括完成處理的時間表,也無法對未來幾十年計(jì)劃排放的放射性核素的總量提供準(zhǔn)確細(xì)節(jié)。相反,日本方面還蓄意誤報(bào)與歪曲事實(shí),在不斷誤導(dǎo)IAEA的行動。

其次,轉(zhuǎn)嫁治理成本。綠色和平組織曾一針見血地指出,除了聲稱放射性氚是水中唯一的放射性核素,而且是無害的這個說辭外,日本政府和東電公司還編造了其他一系列“謊言”:到2022年,將沒有更多的儲存空間;水沒有被污染;除了排放別無選擇。(37)Greenpeace, Stemming the Tide 2020: The Reality of the Fukushima Radioactive Water Crisis. https://www.greenpeace.org/static/planet4-japan-stateless/2020/10/5e303093-greenpeace_stemmingthetide2020_fukushima_radioactive_water_crisis_en_final.pdf,訪問時間:2023年7月3日。事實(shí)上,合理的解決方案是存在的,包括降低非氚污染物的濃度,在二次處理后獨(dú)立驗(yàn)證每個儲罐中所有污染物的濃度并進(jìn)行報(bào)告,以及重新考慮其他儲存方案。其中,長期儲存核污染水是對環(huán)境危害最小的方案,因?yàn)殚L期存儲將會(通過衰變)減少氚的危害,同時,確保核污染水的存儲空間也并不存在技術(shù)、工程或法律上的障礙。但是,日本政府放棄了這個選項(xiàng),在沒有窮盡其他可行途徑的情況下,選擇了對它來說是最廉價的傾倒方案。這是基于它自身的財(cái)政和政治原因而做出的成本最小化選擇,卻把今后的治理成本轉(zhuǎn)嫁給了其他國家和國際社會。顯然,不愿繼續(xù)存儲核污染水,不是財(cái)力和技術(shù)問題,而是日本的政治意愿問題。

再次,破壞公認(rèn)的國際制度。國際法和國際規(guī)范既是一種治理規(guī)則,同時也是一種國際公共產(chǎn)品。對國際治理規(guī)則的破壞是一種不可接受的國際公共劣品。從規(guī)范的角度看,目前廢物經(jīng)稀釋后向海洋排放是得不到國際法支持的,也就是說,日本的排海決策沒有國際法依據(jù)。在國際法上,針對特定種類廢棄物的排放及其排放方式,有著嚴(yán)格的國際法律規(guī)范的限制。一系列的國際條件和國際政策文書(第五部分將分析到)都明確地、有意識地不考慮廢物本身是否得到稀釋,只要廢物的排放可能對海洋造成不利影響,就應(yīng)當(dāng)受到相關(guān)條約法的約束。全球治理和國際公共政策所要求的,是所有國家都要遵守和善意履行國際規(guī)則,但日本政府不僅沒有承擔(dān)治理成本的政治意愿,只考慮其自身的成本最小化,而且缺乏遵守和維護(hù)國際規(guī)范的政治意愿。如果這種我行我素的單獨(dú)決策不受制約和遏制,將為以后發(fā)生的類似事件樹立一個極其危險(xiǎn)的先例,勢必帶來鮑伊爾(Boyle)所擔(dān)憂的損害“國際法的純潔性”和其他國家效仿的“報(bào)復(fù)性違法”。(38)F. Boyle, Anthony, World Politics and International Law (Durham, NC: Duke University Press, 1985) 171-295.

第三,從合作維度來說,日本的排海決定和行動是對國際協(xié)商與合作的有意識拒斥。首先,如何合理地處理核污染水,不是日本一家之私事,而是事關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境的全球性事項(xiàng)。日本政府不可以單方面做出決定,而必須在做出相關(guān)決定的整個過程中同各利益攸關(guān)方和有關(guān)國際機(jī)構(gòu)充分協(xié)商并達(dá)成一致。這種協(xié)商既是日本作為事件當(dāng)事者應(yīng)盡的國際法律義務(wù),也本有可能為國際合作解決問題與爭議創(chuàng)造條件。遺憾的是,日本沒有表現(xiàn)出必要的禮貌,向韓國、中國、南太平洋島國等利益攸關(guān)方提出的憂慮、警告和批評做出積極回應(yīng),拒斥同這些國家進(jìn)行必要的協(xié)商討論其決定,甚至把國際社會所表達(dá)的擔(dān)憂視為一種“情緒化”反應(yīng)。比如,曾把來自韓國的反對聲看作是“反日情緒”的表達(dá)。同時,日本也一直拒絕其他國家對核污染水進(jìn)行獨(dú)立測試。日本的種種態(tài)度破壞了國際法所規(guī)定的應(yīng)該通過國際合作來避免和減少國際公共劣品的原則。這種我行我素的破壞行為導(dǎo)致了國際公共劣品的產(chǎn)生,行為本身也構(gòu)成了國際公共劣品。

其次,IAEA與日本所謂的“合作”,既不徹底,也具誤導(dǎo)性。IAEA曾派遣專家赴日檢查福島核電站內(nèi)儲存的“處理水”是否安全,確認(rèn)排放入海前的水狀態(tài)及排放方法的安全性,并數(shù)度發(fā)布有關(guān)調(diào)查報(bào)告。但需要強(qiáng)調(diào)指出的是,IAEA制定的核電站正常運(yùn)作情況下核廢水的排放標(biāo)準(zhǔn),不能等同于或適用于核事故產(chǎn)生的核污染水。哪怕經(jīng)過稀釋和處理,福島核污染水也不存在可以排放的適用標(biāo)準(zhǔn)。此外,IAEA與日本方面的“合作”調(diào)查只是安全性評估,根本無法評估將放射性物質(zhì)排放入海行為的長期影響。就機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能而言,IAEA系以核能是否屬于和平利用為調(diào)查目的,它的安全性調(diào)查和評估無法判定海洋的真實(shí)狀態(tài)。因此,IAEA所做出的多份評估報(bào)告,基本上不是環(huán)境影響評估。如果要進(jìn)行環(huán)境影響評估,就必須在調(diào)查和評估中體現(xiàn)真正的國際合作,不能僅限于核能專家,更要召集生態(tài)、生物與糧食等各領(lǐng)域的專家,由政府和第三方合作進(jìn)行徹底的調(diào)查。除了IAEA之外,環(huán)境影響評估還應(yīng)該把世界衛(wèi)生組織、國際環(huán)保組織以及韓國、中國和其他國家的專家都納入到行動過程中來。

種種事實(shí)說明,在日本排海決策問題上,有關(guān)的國際合作是極其缺失的。IAEA、其他國家、國際機(jī)構(gòu)并未展開有效合作,進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)行為體(包括日本政府和東電)沒有采取聯(lián)合行動來研究核污染水對于物種和生態(tài)系統(tǒng)的影響,沒有充分洞察放射性濃度對物種健康的影響,國際社會至今也未對公眾進(jìn)行長期健康影響評估。

四、 無政府狀態(tài)、國際公共政策與全球海洋污染治理

從其決策過程來看,人們有理由指責(zé)日本的排污決策具有明顯的“故意而為之”的主觀意圖。這種主觀故意的產(chǎn)生與全球治理的結(jié)構(gòu)、國際公共政策(International Public Policy, IPP)過程之間存在著某種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。探討這種關(guān)聯(lián)性,有益于反思國際公共政策的局限性和有效性,以便在此后的全球海洋治理中避免產(chǎn)生類似的公共劣品和決策。

1. 無政府狀態(tài)下的國際公共政策

全球海洋治理本質(zhì)上是一個通過有效的國際公共政策安排來提供國際公共產(chǎn)品、管制國際公共劣品的過程。國際公共政策是國際社會為應(yīng)對“國際公害”而做出的“制度性安排”,(39)劉蓮蓮:《國際公共政策研究與范式創(chuàng)新》,《學(xué)術(shù)月刊》2017年第6期。其目的“在于解決國際公共問題,回應(yīng)國際共同需求,提升國際公共福祉”。(40)劉偉:《探索國際公共政策的演化路徑——基于對全球氣候政策的考察》,《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第7期。因此,國際公共政策是國際共同體一整套共同的行為準(zhǔn)則,包含了國際規(guī)則和規(guī)范、國際法、國際制度和機(jī)制等一系列的制度性安排。

認(rèn)識國際公共政策的功能和地位,不能離開“無政府狀態(tài)”這個邏輯前提。一直以來,傳統(tǒng)的、主流的公共政策理論只探討了主權(quán)國家框架下的政策及其過程,而把國際無政府狀態(tài)下的跨域公共問題及其解決留給了國際關(guān)系學(xué)者。但是,在國際關(guān)系理論中并沒有國際公共政策的位置,至少是被高度邊緣化的。早期的國際關(guān)系現(xiàn)實(shí)主義理論基于無政府狀態(tài)的現(xiàn)實(shí),對國際法和國際制度漠不關(guān)心,理論家們以權(quán)力(41)Hans Morgenthau, Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace (New York: Alfred Knopf, 1960).、外交(42)George Kennen, The Realities of American Foreign Policy (Princeton: Princeton University Press, 1954).、自助(43)Kenneth N. Waltz, Theory of International Politic, 1979.等名義,將法律、制度、規(guī)則等排斥在國際政治之外。在他們看來,在無政府狀態(tài)下,國際公共政策是無用的。然而,如果沒有有效的國際公共政策,那么,提供公共產(chǎn)品、防止公共劣品便無從談起,甚至連正常的國際關(guān)系也將難以存在。一些現(xiàn)實(shí)主義者試圖修正這種漠視國際公共政策的現(xiàn)象。其中,政治學(xué)家試圖通過從摩根索的現(xiàn)實(shí)主義前提中引申出國際制度理論(theory of international institution)來修正華爾茲的結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義,用“國際體制”(international regimes)一詞來替代國際法。國際體制被定義為在某一既定問題領(lǐng)域國際關(guān)系的各個角色不同的期望得以集中體現(xiàn)的一系列原則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和決策程序。(44)Stephen D. Krasner, International Regimes (Ithaca: Cornell University Press, 1983) 186.另一些現(xiàn)實(shí)主義者則試圖用“國際治理”(international governance)概念——它被定義為“協(xié)調(diào)各集團(tuán)之間的活動以便引導(dǎo)公共事務(wù)……與國家主權(quán)相一致”——來改進(jìn)無政府狀態(tài)的假設(shè)。(45)F. Kratochwil, and John Ruggie, “International Organization: A State of the Art on the Art of the State,” International Organization 40.4 (1986): 754-775.

無政府狀態(tài)是國際關(guān)系理論中一個內(nèi)涵模糊、理解上又存在很多混亂的概念,(46)Helen Milner, “International Theories of Cooperation among Nations: Strengths and Weaknesses,” World Politics 44.4 (1992): 466-496.但很多人依然將它視為國際關(guān)系的基本事實(shí),(47)Robert Art, and Robert Jervis, International Politics, 2d ed (Boston: Little, Brown, 1986) 7.或把它當(dāng)作國際政治的中心條件和基本前提。(48)Kenneth Oye, Cooperation under Anarchy (Princeton: Princeton University Press, 1986) 1.無論它的本意是指混亂和無序,還是指由主權(quán)國家所構(gòu)成的國際社會缺少中央權(quán)威,無政府狀態(tài)這個概念內(nèi)在地或潛在地意味著需要通過一套獨(dú)屬的、公平的、秩序的分配方法來解決跨國的或國際的“公用地”問題。

2. 控制海洋傾倒的國際公共政策

到目前為止,基于無政府狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)或事實(shí),國際社會已經(jīng)構(gòu)建起了比較完整的公共政策體系,試圖為確保海洋的可持續(xù)利用提供相應(yīng)的規(guī)范、規(guī)則和程序。

在全球?qū)用嫔?自《防止海洋石油污染國際公約》(1954)這一海洋環(huán)境保護(hù)的第一個多邊公約以來,關(guān)于控制和防止海洋傾倒的公約,就有《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》(1972)、《防止船舶和飛機(jī)傾棄廢物污染海洋公約》(1972)、《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(1992),等等?！斗乐龟懺次镔|(zhì)污染海洋的公約》(1974)以及《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染的蒙特利爾準(zhǔn)則》(1985),則是關(guān)于控制陸源污染對海洋環(huán)境的外溢效應(yīng)的公約。對海洋環(huán)境保護(hù)的法律制度作了最全面、系統(tǒng)和權(quán)威規(guī)定的,是被稱為“海洋憲章”的《聯(lián)合國海洋法公約》(1982)。此外,還有很多部多邊國際公約涉及到控制船舶污染和處置海洋污染事故的。

在區(qū)域性層面上,有相當(dāng)數(shù)量的、由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行的單一架構(gòu)協(xié)議來規(guī)范地域性(往往是污染較嚴(yán)重的區(qū)域)的海洋污染。比如,《波羅的海海洋環(huán)境保護(hù)公約》(1974)、《地中海行動計(jì)劃》(1975)、《東南太平洋海洋環(huán)境和海岸區(qū)域保護(hù)公約》(1983)、《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(1992),等等。

上述這些規(guī)范性的法律和政策文件,對排放廢物(包括稀釋后的)做出了很多“限制性”規(guī)定。這方面首推《聯(lián)合國海洋法公約》,該法的立法目的是永續(xù)利用水產(chǎn)資源及防止海洋污染。其中,公約第194條規(guī)定一國管轄范圍內(nèi)的活動不能導(dǎo)致遭受環(huán)境污染的損害;第195條要求“在采取措施防止、減少和控制海洋環(huán)境的污染時采取的行動不應(yīng)直接或間接將損害或危險(xiǎn)從一個區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個區(qū)域,或?qū)⒁环N污染轉(zhuǎn)變成另一種污染”;第207-212條則分別對陸源污染、區(qū)域內(nèi)活動污染、傾倒污染、船舶污染等活動做出限制。因此,即便是得到稀釋的廢物,只要會對環(huán)境造成不利影響,其排放也受到該公約的約束。

此外,還有其他的公約和國際文書對排海做出了限制性規(guī)定?！栋腿麪柟s》附件1有一個可以排放的廢物名錄,但它們的排放必須遵從無害化處理,且有通知有關(guān)國家的義務(wù)的原則。很明確的是,這個名錄并沒有把放射性廢物包括在內(nèi)?！斗θ剂瞎芾戆踩头派湫詮U物管理安全聯(lián)合公約》第27條有關(guān)于“放射性廢物”的處置不能超過南緯60度以南以及不能損害其他國家的海洋航行、自由權(quán)等明確規(guī)定。《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》(也稱《倫敦公約》)及其1996年的《議定書》,其宗旨就是保護(hù)海洋環(huán)境和促進(jìn)對海洋資源的可持續(xù)利用和養(yǎng)護(hù)。該公約對其附件1名錄(主要為一些自然產(chǎn)生的無害物質(zhì))以外的廢物,做出嚴(yán)格禁止從船舶、航空器、平臺等進(jìn)行排放的規(guī)定?！蹲h定書》第3條“一般義務(wù)”條款更明確地規(guī)定,締約當(dāng)事國具有履行采取預(yù)防方法的義務(wù):“在有理由認(rèn)為進(jìn)入海洋環(huán)境中的廢物或其他物質(zhì)可能造成損害時采取適當(dāng)預(yù)防措施,即使在沒有明確證據(jù)證明在輸入物與其影響間有因果關(guān)系時亦然?！?/p>

五、 國際公共政策在治理劣品上的限度

國際社會的批評與譴責(zé)難以制止日本故意制造公共劣品的行為可能會促使人們產(chǎn)生這樣的認(rèn)識,即國際社會無政府狀態(tài)的性質(zhì)決定了國際公共政策在遏制和治理國際公共劣品方面是軟弱無力的。有必要對這個問題做出謹(jǐn)慎的討論。日本的排海行動得不到制止,可能意味著國際公共劣品的治理失效;但把失敗全部歸咎于國際公共政策本身,則不符合邏輯和事實(shí)。本部分將從國際公共政策的視角,探討日本何以會做出損害全球公共利益的單邊決策。

1. 國際公共政策設(shè)計(jì)端的“漏洞”

前述控制和防止海洋傾倒的制度安排,說明全球海洋污染治理領(lǐng)域已經(jīng)形成了特定結(jié)構(gòu)的國際公共政策,并且為維護(hù)和保護(hù)全球海洋環(huán)境提供了某種秩序。難以想象,假如沒有這些不可謂不嚴(yán)格的限制性法律和政策條款,全球海洋治理領(lǐng)域的公共劣品究竟會泛濫到什么程度。因此,應(yīng)該把討論的問題重點(diǎn)放在國際公共政策的局限性上來,對國際社會之所以無法有效制止日本故意做出跨界損害的違法單邊決策的原因做出分析。

首先,有關(guān)的制度和政策安排的確在設(shè)計(jì)端存有“漏洞”。在此案例中,日本竭力尋找并利用各種漏洞來規(guī)避國際公共政策的制約。國際社會存在著核電站正常運(yùn)作情況下的核廢水排放標(biāo)準(zhǔn),但沒有形成統(tǒng)一的關(guān)于核事故產(chǎn)生的核污染水的排放標(biāo)準(zhǔn)。日本把經(jīng)過稀釋的核污染水故意混同為核廢水,正是利用了前者缺乏適用標(biāo)準(zhǔn)的漏洞。日本修建海底隧道將核污染水引流入海,則利用了海底隧道法律地位尚存爭議的漏洞。日本以這種方式排海屬于典型的陸源污染,但國際社會至今缺乏約束核污染水陸源排海的全球性公約。而像《倫敦公約》及其《議定書》這樣的國際文書對防止“海上”“傾倒”放射性物質(zhì)的有關(guān)規(guī)定,卻又讓日本鉆了另一個空子:隧道排放“貌似”不屬于海上傾倒。在有關(guān)法律和政策規(guī)定中,“傾倒”是指“從船舶、航空器、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物”上處置廢物或其他物質(zhì),“海底儲存庫”則被排除在外。(49)見《倫敦公約》第3條第1款。日本自然將修建的海底隧道認(rèn)定為“海底儲存庫”,而不認(rèn)為是 “海上人造建筑”。

不過,國際公共政策存在漏洞是一個事實(shí),也是國際無政府狀態(tài)的一個現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上,即便是國內(nèi)公共政策,也從來做不到完美或理想意義上的設(shè)計(jì),從而難以徹底杜絕那種基于自私邏輯的尋求制度/政策漏洞的行為。前文述及奧斯特羅姆的分析模型,從理論邏輯上說明了公共池塘資源的占用者在獨(dú)立決策時可能會摧毀公共池塘資源本身,而國際公共政策和海洋污染治理的情形,遠(yuǎn)比虛構(gòu)的公共池塘隱喻要來得復(fù)雜。國際公共政策的不完善,錯不在無政府狀態(tài)本身,而在于對這一狀態(tài)下的國家自主性和權(quán)力缺乏足夠的限制。如果國家有完全的自行解釋法律和政策的自由,就會對現(xiàn)有的國際法律、政策和規(guī)則構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這種限制涉及到執(zhí)行層面的問題,因此,我們還需要從政策執(zhí)行局限的視角來理解國際公共政策的局限性與日本違法行為之間的關(guān)聯(lián)。

2. 國際公共政策執(zhí)行端的局限:善意還是強(qiáng)制?

審視國際公共政策的執(zhí)行局限,需要考慮三個方面的重要問題:第一,國家履約的意愿問題。與國內(nèi)公共政策的執(zhí)行過程不同,國際公共政策的執(zhí)行面臨的問題是:在無政府狀態(tài)下沒有一個專門的、行使強(qiáng)制權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這是國際公共政策的特點(diǎn),但未必就是缺點(diǎn),因?yàn)榻ⅰ笆澜缯?cosmopolitan government)在可見的未來不可能成為人類社會的一個可行選項(xiàng)。在威斯特伐利亞體系中,國際公共政策的執(zhí)行主要依賴于國家的善意及其能力。國際法上有一個最重要的基本原則叫“條約必須信守原則”,即一個合法締結(jié)的條約,在其有效期內(nèi),當(dāng)事國有依約善意履行的義務(wù)。(50)李浩培著:《條約法概論》,北京:法律出版社,2003年,第272頁。善意履行條約也就是國家要誠實(shí)地和正直地履行條約,要求國家的國內(nèi)立法和政策不僅按照條約的文字、而且也按照條約的精神來制定和執(zhí)行,即不能以任何行為破壞條約的宗旨和目的。

修建海底隧道,將核污染水排海,暴露了日本沒有善意履約的意愿。《倫敦公約》及其《議定書》禁止故意向海洋環(huán)境傾倒核廢料,日本政府也在1994年做出了承諾。日本找國際法漏洞的行為不能幫日本逃避其義務(wù)。核污染水排海是一個全球性和跨國性問題,它不是也不應(yīng)該是日本的國內(nèi)事務(wù),太平洋也不是日本傾倒核污染水的下水道,因此需要在國際法規(guī)定的義務(wù)范圍內(nèi)對其進(jìn)行審查。 “條約必守”義務(wù)是實(shí)體法之義務(wù)。日本作為締約國還必須遵守《海洋法公約》和前面兩個國際法律文書規(guī)定的一系列程序性義務(wù)。根據(jù)這些國際文書規(guī)定的預(yù)防原則、勤勉義務(wù)原則、跨界損害國家責(zé)任原則和國際合作原則,日本應(yīng)履行的程序性義務(wù)包括:有義務(wù)采取一切措施避免跨界污染,有義務(wù)通知并與可能受影響的國家充分協(xié)商,有義務(wù)評估和監(jiān)測環(huán)境影響,有義務(wù)采取預(yù)防措施確保危險(xiǎn)最小化,有義務(wù)保障信息透明,有義務(wù)開展國際合作,等等。日本試圖以各種借口——沒有能力建設(shè)更多儲存桶,儲存地點(diǎn)選擇受到地方政府的反對,等等——來推卸責(zé)任,逃避其程序性義務(wù)。

第二,違約的責(zé)任認(rèn)定問題。按照國際法,國家要對其違背國際法的行為負(fù)責(zé)。認(rèn)定和追究國家的違法責(zé)任,是對無政府狀態(tài)(也即國家故意不執(zhí)行國際法的自由和權(quán)力)進(jìn)行必要節(jié)制和限制的重要途徑,但實(shí)踐進(jìn)展較為緩慢和曲折。直到今天,對國家責(zé)任的前提以及法律后果的具體化仍然存在較大的分歧。其中一個長期爭論不休的議題,是國家責(zé)任屬于純粹的結(jié)果責(zé)任(即無過錯責(zé)任)還是過錯責(zé)任。(51)沃爾夫?qū)じ窭颉の褐峭ㄖ骶?吳越等譯:《國際法》,北京:法律出版社,2002年,第713、715頁。一般來說,只有在國家未盡到應(yīng)有的勤勉義務(wù)、從而避免違背國際法的前提下,才承擔(dān)國家責(zé)任。

在此案例中,日本沒有對海洋環(huán)境的跨界影響做全面評估,它沒有遵循《倫敦公約議定書》提出的“只要不能證明沒有其他替代處置方法就不能傾倒”(第194條)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,并未窮盡各種可能的辦法;它事先沒有同利益攸關(guān)方(尤其周邊國家)充分協(xié)商來尋求達(dá)成一致,反而聲稱并無國際公約規(guī)定向海洋排放放射性物質(zhì)需事先取得他國理解,所有這些事實(shí)都證明日本沒有盡到其應(yīng)盡的跨界環(huán)評義務(wù)。(52)那力:《日本向海洋排放核污水決定與國際法:應(yīng)盡未盡的環(huán)保、環(huán)評、通知與協(xié)商義務(wù)》,《太平洋學(xué)報(bào)》2021年第10期。這種單方面決策既不具有合法性,也存在著明顯的過錯責(zé)任。顯然,日本無法逃脫國際法上的國家責(zé)任。(53)Y. C. Chang, X. Zhao, Y. Han, “Responsibility under International Law to Prevent Marine Pollution from Radioactive Waste,” Ocean &Coastal Management 227 (2022): 106294.

第三,國家責(zé)任的追究或懲罰問題。這是國際公共政策執(zhí)行中的最重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如上所述,國家的違法責(zé)任需要在國際法規(guī)定的義務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行審查,因此,需要在國際法機(jī)制下尋求一切可行途徑,選擇和采取適當(dāng)?shù)膰H治理方法,敦促日本履行國際法律責(zé)任。在這里,采取政治的、司法的和國際組織的等合作治理途徑尤為重要,但這些方法的有效運(yùn)用也受到諸多因素的制約,將在下面專門闡述。

3. 國際合作的局限與方向

在國際公共政策存在結(jié)構(gòu)性局限的情形下,防止海洋環(huán)境中的跨界污染和損害的最現(xiàn)實(shí)途徑是國際社會要強(qiáng)化國際合作意識,就海洋生態(tài)系統(tǒng)的損害賠償達(dá)成共識。只有讓日本政府認(rèn)識到不能讓國際社會為其錯誤的、不負(fù)責(zé)任的行為買單,才有可能把有關(guān)的國際公共政策更好地貫徹下去。

從生產(chǎn)的角度,全球公共產(chǎn)品可以被視為“全球化了的國家公共產(chǎn)品”(globalized national public goods),或者國家公共產(chǎn)品加上國際合作的總和。(54)Inge Kaul, Pedro Concei??o, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, “Why Do Global Public Goods Matter Today?” eds. Inge Kaul, Pedro Concei??o, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, Providing Global Public Goods (Oxford: Oxford University Press, 2003) 10.因此,國際公共產(chǎn)品的政策含義(policy implications),是把協(xié)商、合作看作是減少負(fù)面外部性或治理國際劣品的政策工具,也是督促國家去貫徹落實(shí)國際公共政策的一個有效途徑。這種做法與《聯(lián)合國憲章》以及國際法關(guān)于和平解決爭議的精神和原則相符合。有研究者認(rèn)為,在監(jiān)督日本處理核污染水、督促日本履行其國際義務(wù)上,合作應(yīng)發(fā)揮核心作用。(55)L. Wang, Li F, “State Duty to Cooperate on the Fukushima Nuclear Contaminated Water Release,” Marine Policy 136 (2022): 104878.目前看,國際治理并沒有運(yùn)用好國際合作這個政策工具箱中的多種工具,對日本處置核污染水的行為沒能形成有效的監(jiān)督合力。

第一個工具是政治路徑的,即通過發(fā)揮外交談判來促成相關(guān)地區(qū)和國家間的合作。盡管在美國的施壓下,韓國的外交抗議和反制措施正在由強(qiáng)硬變得軟化,但中國和南太平洋島國的態(tài)度并未因此受到影響,始終在堅(jiān)定地敦促日本走上談判、協(xié)商和合作的軌道來。有研究者提出“良好排海合作倡議”(Better Discharge Initiative)的機(jī)制建議,(56)Gao Zhiguo, “New Collaborative Path to Tackle Japan’s Nuclear-contaminated Wastewater Discharge,” Global Times, 2021年4月30日,https://www.globaltimes.cn/page/202104/1222534.shtml。訪問時間:2023年9月5日?？梢猿蔀閼?yīng)對日本核污染水排海的國際治理新路徑,但前提首先是國際社會要通過政治和外交努力促使日本愿意履行開展國家間合作的義務(wù)。

第二個工具是法律途徑的,相關(guān)利益攸關(guān)方發(fā)起聯(lián)合行動、運(yùn)用法律武器來推動排海問題的解決。國際法院和法庭是和平解決爭議的最后一道防線?！逗Ｑ蠓üs》有專門關(guān)于“爭端解決”的規(guī)定(比如第290條),締約國可以向國際海洋法法庭(ITLOS)請求采取臨時措施。事實(shí)上,在邁出這一步之前,相關(guān)國家可以運(yùn)用政治工具,比如,聯(lián)合向聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)提起咨詢意見動議,提請國際法院對日本的決策做出法律咨詢意見,或者通過一些區(qū)域性漁業(yè)委員會提請ITLOS發(fā)表法律咨詢意見。目前,可能由于多種原因,相關(guān)國家還沒有采取通過訴諸國際法院和ITLOS實(shí)現(xiàn)對日本問責(zé)的行動,但不可忽視其長遠(yuǎn)意義。

第三個國際合作工具是以國際組織為取向的,即要充分發(fā)揮多邊國際組織的平臺作用,使更多的國際組織參與到合作治理中來。需要強(qiáng)調(diào)的是,其一,有關(guān)的論證不能局限于經(jīng)過處理的核污染水是否“安全”達(dá)標(biāo),而必須基于排放將對海洋環(huán)境和生態(tài)造成什么樣的長期、嚴(yán)重和不可逆的損害。排放100多萬噸的核污染水肯定會對海洋生態(tài)產(chǎn)生嚴(yán)重的有害后果。因此,日本與IAEA的合作不能代替或排斥其他國際組織的參與,尤其是國際環(huán)保組織、國際漁業(yè)組織等,無論是政府間的還是非政府性質(zhì)的,更應(yīng)該積極行動起來。其二,國際合作不能僅限于日本政府與多個國際組織的合作,而必須讓更多國家參與到國際合作中來。這意味著,國家間合作既不應(yīng)被日本與IAEA的合作所推翻,也不應(yīng)被日本與其他國際機(jī)構(gòu)的合作所削弱。只要國際治理做到了上述兩個方面,才有可能夯實(shí)有助于實(shí)現(xiàn)追責(zé)的條約法和國際習(xí)慣法的基礎(chǔ)。

六、 結(jié) 論

日本漠視國際社會的反對、不中止核污染水排海、繼續(xù)損害國際公共利益的行為,無疑會挫傷人們對國際公共政策提供國際公共產(chǎn)品、治理國際公共劣品的期望與信心。的確,案例呈現(xiàn)出來的色調(diào)可能是悲觀的,它說明了無政府狀態(tài)下的國際公共政策對于一些國家違反國際法義務(wù)、制造跨界損害的公共劣品的行為,只能起到“軟約束”的作用。

然而,國際社會不能也不會坐以待斃。本文通過界定國際公共劣品的概念以及建構(gòu)治理國際公共劣品的分析框架,提醒人們要重視對國際公共政策和治理國際公共劣品的研究。同時,本文把日本基于自身利益考慮而做出向海洋排放核污染水的決策視為一項(xiàng)挑戰(zhàn)國際規(guī)則的公共劣品,并探討了產(chǎn)生這種劣品的成因。它旨在告訴人們,無政府狀態(tài)下的國際公共政策在治理國際劣品上的局限性并非不可避免。為阻止從船上向海里傾倒核廢料,國際社會曾掀起了數(shù)十年的反對運(yùn)動,最后形成了一系列政策和制度安排。如果國際社會最終未能抵制日本的非法和不合理排海計(jì)劃,人們也希望這只是一個惡劣先例,國際社會的持續(xù)反對也會最終獲得成功。在完善一些政策和制度安排的基礎(chǔ)上,通過強(qiáng)化國家間合作、發(fā)揮國際組織在合作中的作用,國際公共政策依然會給人們帶來有效遏制國際公共劣品、從而更好地提供國際公共產(chǎn)品的希望。