劉 花, 唐懷海, 潘昭宇, 張?zhí)忑R
(中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心, 北京 100045)
收稿日期: 2023-11-20.
作者簡介: 劉 花(1987—), 女, 高級工程師, 研究方向為城市及區(qū)域綜合交通體系規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃、市域(郊)鐵路規(guī)劃及政策研究、綜合客運樞紐規(guī)劃及設計等. E-mail:605053175@qq.com.
城際鐵路是服務于相鄰城市間或城市群,為商務、公務、旅游、探親等出行提供快速、便捷、高密度運輸服務的客運專線鐵路[1]. 近年來,我國城際鐵路取得顯著成就,在優(yōu)先利用既有干線鐵路資源開行城際列車的同時,規(guī)劃建設了一批城際鐵路[2]. 截至2022年底,全國已開通運營城際鐵路總里程超過3 000 km,為便利人民群眾出行,促進資源要素高效流動,提升城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展水平等發(fā)揮了重要作用. 但深入研究發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)城際鐵路規(guī)劃建設時機超前、客流效益不理想、建設運營協(xié)調難度大、收入來源單一等問題較為突出,亟需進行針對性的分析,提出有效解決措施,以適應我國城市群和都市圈發(fā)展的新形勢.
城市群主要交通走廊城鎮(zhèn)密集,產(chǎn)業(yè)要素沿軸向集中,城鎮(zhèn)之間聯(lián)系緊密. 城際鐵路既是城市軌道交通服務的延伸和提高,又是干線鐵路服務的補充和完善,對構建綜合立體交通走廊、支撐城鎮(zhèn)空間布局、發(fā)揮核心城市輻射帶動作用、促進軸帶集約發(fā)展具有重要作用. 如長三角城市群京滬、滬寧、滬杭、杭甬等城際骨干通道,有力支撐長三角寧滬杭甬“Z”字形城鎮(zhèn)主軸;京津冀城市群依托京津城際、京廣客專及規(guī)劃京石城際、京唐城際等骨干通道,打造京津、京保石、京唐秦三條發(fā)展軸;長江中游城市群依托長株潭城際、武黃城際、武孝城際、武岡城際、武咸城際、昌九城際及在建長益常城際鐵路等骨干通道,打造滬昆、京廣、沿江—京九3條城鎮(zhèn)發(fā)展帶.
2021年底,我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%,城市群地區(qū)聚集全國約75%的城鎮(zhèn)常住人口和88%的經(jīng)濟總量. 城際鐵路以大運量、快速度、安全舒適等優(yōu)勢,成為城市群主要城市之間交通出行的重要載體,對提升城市群互聯(lián)互通水平、支撐現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)鏈分工合作具有重要作用. 以昌九城際鐵路為例,2010年9月開通后,2012年南昌和九江兩地GDP占全省的比值增加至34.1%,規(guī)模以上工業(yè)增加值占全省的比值增加至32.5%,扭轉了城際鐵路開通前南昌和九江兩地GDP和規(guī)模以上工業(yè)增加值占全省的比重逐漸下滑的趨勢,提升了昌九工業(yè)走廊工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平,推動了沿線鄉(xiāng)村和旅游業(yè)的快速發(fā)展,促使南昌與九江形成“1 h經(jīng)濟圈”.
城市群地區(qū)客運需求多樣,工作日公務、商務客流多,休息和節(jié)假日旅游、休閑客流多,要求提供舒適、準時、便捷的優(yōu)質客運服務[3]. 城際鐵路可大幅壓縮城市群地區(qū)時空距離,提升出行便利化水平. 以長株潭城際為例,在2018年推出“鐵路e卡通”APP,乘客通過手機掃碼即可乘車,簡化了乘客進站流程[4]. 同時,按照“城內地鐵化、城外城際化”的思路,長沙至芙蓉南區(qū)間實行“站站停”地鐵化模式,株洲市、湘潭市范圍內實行“錯站停”,有效減少旅客在途時間. 此外,為發(fā)揮城際鐵路“公交化”優(yōu)勢,不斷增加發(fā)車班次,截至2021年底,長株潭城際鐵路開行的動車組列車日最高達到100.5對,上午10:00前,長沙往返株洲南和湘潭的車次分別達到13對,長沙至暮云區(qū)間的平均發(fā)車間隔為10.3 min,最大限度滿足日常乘客的出行需求.
碳排放具有明顯空間區(qū)域特征,2019年中國城市碳排放量占全國總量的比例超過了70%,成為全國實現(xiàn)“雙碳”目標需重點突破的地區(qū). 交通運輸行業(yè)的碳排放量占全國碳排放量的比例約為10%,軌道交通占交通運輸行業(yè)的碳排放量僅為8%,提高軌道交通出行占比,能有效助力城市群地區(qū)實現(xiàn)碳減排. 與其他交通方式相比,城際鐵路在資源利用、能源消耗和環(huán)境保護、土地占用等方面優(yōu)勢突出,按人均公里運輸成本計算,城際鐵路能量消耗僅為公交車的1/2、航空的1/4,人均碳排放量僅是小轎車的1/10、公共汽車的1/3、航空的1/6. 推進城際鐵路建設,充分發(fā)揮城際鐵路在多層次軌道交通體系中的骨干作用,積極引導低碳出行,有利于推進實施“雙碳”目標.
城際鐵路建設、運營投資大. 目前,國家對高速鐵路、市域(郊)鐵路及城市軌道建設門檻均進行了嚴格規(guī)定. 而對于城際鐵路,建設約束條件不明確,加上前期論證不充分,導致部分城際鐵路建設時機超前,與城市群經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應. 以長江中游城市群為例,2013年建成武咸城際鐵路,武漢至咸寧間鐵路達到3條6線,與京津、滬寧相當,但武漢至咸寧沿線經(jīng)濟發(fā)展水平、人口聚集程度遠低于京津、滬寧沿線. 2019年,武咸城際客運量僅300萬人次,日均進站量不足200人/d,2020年10月咸寧東站關停,2021年武咸城際僅有4趟列車往返武昌至咸寧,與預期1 000~1 500萬人次相去甚遠,更遠低于2019年京津城際客運量2 400萬人次、滬寧城際客運量3 000萬人次.
與干線鐵路和城市軌道交通相比,城際鐵路在項目審批、建設模式、服務功能、運行服務、票務票制等方面均有其特殊性. 但目前關于城際鐵路,僅有2015年國家鐵路局發(fā)布的《城際鐵路設計規(guī)范》,配套的施工技術和驗收標準等尚未制訂完善,導致部分城際鐵路定位逐漸模糊,與高速鐵路、市域(郊)鐵路和城市軌道之間的邊界不清晰,建設實施后與沿線出行需求不匹配. 如武咸城際鐵路與武廣高速鐵路平行設置,設計速度采用的是300 km/h的高速鐵路標準,而站點設置與市域(郊)鐵路標準類似,平均站間距僅為6 km,且沿途站點僅有正線沒有??烤€,導致武咸城際鐵路雖然設計時速較高,但站點密集無法跨站越行,速度優(yōu)勢難以發(fā)揮、運行組織不夠靈活,全程運行時間在1 h左右,相比武廣高鐵 24 min缺乏競爭力.
從建設看,部分跨省城際鐵路的規(guī)劃建設缺乏統(tǒng)一協(xié)調機制,導致各地在項目走向、建設時序、建設模式等涉及自身利益的關鍵問題上難以協(xié)調. 以長江中游城市群為例,現(xiàn)狀建成的城際鐵路主要以都市圈內部為主,跨省城際鐵路“斷頭路”現(xiàn)象明顯. 從運營看,我國鐵路項目的建設及運營監(jiān)管均由國鐵集團負責,地方既無相應的專業(yè)人才,也無相應的組織機構,一般采取委托運營的方式將城際鐵路交由國鐵集團運營. 在這種模式下,路地之間成熟的合作機制尚未建立,路地利益訴求不統(tǒng)一,導致運輸組織模式單一、客流吸引力不足,經(jīng)濟效益不達預期. 以中原城市群為例,已經(jīng)開通運營的鄭開、鄭焦、鄭機、機場至鄭州南站4條城際鐵路均委托鄭州局集團公司運營管理,鄭開、鄭焦、鄭機3條城際鐵路均運營虧損嚴重,2014—2021年累計虧損約為40億元[5].
當前,城際鐵路收入來源單一,主要以票務收入為主,城際鐵路站點周邊綜合開發(fā)不足,難以實現(xiàn)綜合開發(fā)收益反哺城際鐵路建設運營. 全國已運營的大部分城際鐵路線路日均客流量不足2萬人次,上座率不足50%. 由于客流效益差,票務收入難以覆蓋運營成本,需要政府持續(xù)性的補貼才能持續(xù)正常運營,可持續(xù)發(fā)展能力不足,難以吸引社會資本積極參與. 據(jù)統(tǒng)計,僅有滬寧、滬杭、廣深、京津等部分城際鐵路有利潤盈余,長江中游、中原城市群等中部地區(qū)城際鐵路均處于虧損狀態(tài),票款收入占總收入的95%以上,武咸、武黃、武岡、武孝4條城際鐵路自開通至2020年底全口徑虧損約為120億元,票款收入不夠償還銀行利息,省政府及沿線各市運營補虧壓力大[6].
《“十四五”擴大內需戰(zhàn)略實施方案》指出,支持重點城市群率先建成城際鐵路網(wǎng). 截至2022年底,我國已批復城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃總里程超過1萬km,建成運營僅3 000 km多,未來還有較大規(guī)模的城際鐵路建設任務. 為更好地推進城際鐵路發(fā)展,建議優(yōu)化調整功能、加強頂層設計、有序推進新建實施、創(chuàng)新運營管理模式、健全可持續(xù)發(fā)展機制,加快形成與城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展相適應的發(fā)展規(guī)模、建設節(jié)奏及運營水平.
準確把握城際鐵路為相鄰城市間或城市群商務、公務、旅游、探親等中短途客流,提供快速、便捷、高密度運輸服務的定位. 統(tǒng)籌存量與增量,新建城際鐵路項目要綜合考慮不同層次軌道交通優(yōu)勢,推動城際鐵路與城市軌道、市域(郊)鐵路及干線鐵路功能、網(wǎng)絡、樞紐、運營的融合,提高城際鐵路網(wǎng)絡效益. 對處于培育發(fā)展階段的城市群,應結合鐵路樞紐功能調整和城市空間布局優(yōu)化,深入挖掘既有鐵路富余運能,優(yōu)先利用既有鐵路資源開行城際列車. 對于客流不足、運營虧損嚴重的既有城際鐵路,建議利用富裕能力承擔干線鐵路功能,主動融入國家干線鐵路網(wǎng)承擔區(qū)際交通功能,或者向下兼容市域(郊)鐵路功能,承擔通勤功能,提升線路客流效益,減輕運營補貼壓力.
完善城際鐵路規(guī)劃審批、過程監(jiān)管程序,落實地方政府主體責任. 加強規(guī)劃批復后的過程跟蹤和項目建設后期監(jiān)管評估,確保項目建設與規(guī)劃相符,逐步推動城際鐵路規(guī)劃管理工作的重心從事前審批,向過程服務和事中事后監(jiān)管轉變,確保城際鐵路的建設實現(xiàn)規(guī)劃目標要求. 科學編制城際鐵路規(guī)劃,既要統(tǒng)籌考慮城際鐵路與干線鐵路、市域(郊)鐵路及城市軌道交通的功能關系,也要加強與國土空間規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接,促使城際鐵路與同通道、同走廊的高速鐵路、普速鐵路實現(xiàn)差異化互補發(fā)展. 準確把握城際鐵路技術特征和功能定位,制訂適用于我國不同區(qū)域的城際鐵路技術標準和規(guī)范體系,有效指導和規(guī)范我國城際鐵路建設.
城際鐵路對支撐和引領城市群發(fā)展具有重要作用,但要避免建設時機過于超前造成資源浪費,合理把握城際鐵路建設時機至關重要[7]. 城際鐵路線路走向和站點設置要突出對重要經(jīng)濟據(jù)點、人口較多城鎮(zhèn)的覆蓋,才能確保城際鐵路擁有足夠的客流效益,且沿線地區(qū)只有具備一定的財政水平,才能確保城際鐵路的可持續(xù)發(fā)展. 建議將近、遠期客流需求,沿線覆蓋人口總量、人均GDP及地方政府財政補貼能力等指標作為篩選城際鐵路項目的門檻,建立城際鐵路發(fā)展條件評判指標體系,循序漸進地推進新建城際鐵路建設,建立與城市群發(fā)展階段相匹配的城際鐵路網(wǎng).
鼓勵鐵路企業(yè)通過委托運營、購買服務等方式參與城際鐵路運營,采取加強運輸協(xié)調、優(yōu)化客運組織,增加在重要客流集散地的停站頻率等措施,提供符合群眾出行規(guī)律和客流特征、更加便民惠民利民的城際運輸服務. 加大對地方政府關于城際鐵路人才建設、技術要素培育指導和支持力度,推動城市軌道交通企業(yè)等市場主體參與城際鐵路運營. 結合城際鐵路功能定位和需求特點,簡化旅客進站程序,優(yōu)化運營組織模式,推進城際鐵路與市域(郊)鐵路、城市軌道交通等票務互認、信息互聯(lián)、安檢互信,提升乘客體驗水平.
鼓勵地方政府探索建立跨省市城際鐵路聯(lián)合核準的標準化建設流程,統(tǒng)一銜接原則、線路走向、建設時序、技術標準,提升中間環(huán)節(jié)工作效率,加快城際鐵路項目整體推進進度. 支持投資主體轉型發(fā)展,探索適合城際鐵路項目的金融產(chǎn)品和服務方式,拓展延伸城際鐵路產(chǎn)業(yè)鏈,培植自身造血機能. 研究出臺城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)指導意見配套政策,加強城際鐵路站點周邊土地綜合開發(fā),因地制宜打造站城融合綜合體[8]. 在可行性研究及方案設計階段,組織開展站點周邊土地綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃及設計,合理確定土地綜合開發(fā)規(guī)模和實施方案,納入城際鐵路規(guī)劃同步審批、建設實施. 地方政府要優(yōu)化土地供應,落實綜合開發(fā)項目新增建設用地及耕地占補平衡指標,推進站點分層確權、分層規(guī)劃、分層開發(fā).
城際鐵路是城市群地區(qū)綜合交通運輸體系的骨干,對便利人民群眾出行、優(yōu)化城市群空間布局、促進資源要素流動等發(fā)揮了重要作用. 但部分地方仍不同程度存在建設時機超前、競爭力不強、建設運營協(xié)調難度大、運營補貼壓力大等問題. 在城市群一體化發(fā)展等新形勢下,應結合城際鐵路發(fā)展實際情況,妥善處理與其他軌道交通方式之間的關系,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢,準確把握其功能定位. 在此基礎上,以需求為立足點,加強頂層設計,合理確定建設時機,選擇相適應的運營管理模式,健全可持續(xù)發(fā)展機制,促進多層級軌道交通融合發(fā)展,為城市群綜合交通運輸體系率先實現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力支撐.