張干群

(山東建筑大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101)

0 引言

2022年末，我國60歲及以上人口數(shù)量為28 004萬人，占全國總?cè)丝诘?9.8%，其中65歲及以上人口20 978萬人，占全國總?cè)丝诘?4.9%，我國已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化社會①。日益增加的老年人口比例與老年人口數(shù)量引發(fā)養(yǎng)老服務(wù)需要的激增，如何滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需要是當(dāng)下社會面臨的一個(gè)重要問題。面對老齡化社會的現(xiàn)實(shí)境況，我國政府積極回應(yīng)，主動承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任[1]，不斷完善包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共政策、擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給等，養(yǎng)老服務(wù)中的政府供給問題成為學(xué)界關(guān)注的重要話題。有關(guān)政府養(yǎng)老服務(wù)供給的文獻(xiàn)集中于養(yǎng)老服務(wù)的政府供給責(zé)任[2]、供給模式[3]等方面。已有研究認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共物品，政府有責(zé)任供給養(yǎng)老服務(wù)，但受不同發(fā)展階段的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和主要的福利指導(dǎo)思想的影響，政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任處在動態(tài)循環(huán)往復(fù)中。S省于1994年便進(jìn)入老齡化社會，比我國進(jìn)入老齡化社會的時(shí)間提前了6 a，且S省老年人口比例、老年人撫養(yǎng)比等情況與全國的情況比較一致。作為走在老齡化程度前列的省份，S省在政府養(yǎng)老服務(wù)供給政策、實(shí)踐等方面對其他地方有先行先試的引領(lǐng)作用。本研究基于內(nèi)容分析法，對養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，歸納養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)容維度，并以此為分析框架對統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、政府網(wǎng)站等公開數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，了解政府養(yǎng)老服務(wù)供給的特征，總結(jié)政府養(yǎng)老服務(wù)供給特點(diǎn)，以優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)政策，提升老年人生活質(zhì)量。

1 政府養(yǎng)老服務(wù)供給政策的內(nèi)容分析

1.1 文本選擇

本研究全面收集并篩選了2000—2020年S省政府、S省民政廳、S省人社廳、S省老齡辦等部門公開發(fā)布的39份有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策文本，使用內(nèi)容分析法，利用質(zhì)性分析軟件NVivo 12對39份政策文本進(jìn)行編碼和確定節(jié)點(diǎn)，分析S省養(yǎng)老服務(wù)政策。

1.2 文本分析

首先，逐句閱讀政策文本，將39份政策文本導(dǎo)入NVivo 12，由兩名相關(guān)領(lǐng)域的研究者對文本進(jìn)行認(rèn)真閱讀，熟悉文本內(nèi)容并形成初步的編碼內(nèi)容。

其次，對文本進(jìn)行編碼。借助扎根理論的編碼方法對文本進(jìn)行編碼[4]，編碼的標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)詞語或者內(nèi)容出現(xiàn)的頻率，假若某一概念或主題屢次出現(xiàn)在政策文本中，形成了一定的意義范式，那么這些主題就應(yīng)該被關(guān)注[5]。開放式編碼屬于第一階段，主要是為了形成意義，對出現(xiàn)頻率較高和關(guān)鍵的詞語進(jìn)行標(biāo)記、編碼、初步歸納，此階段共得到1 875個(gè)開放式編碼參考點(diǎn)，63個(gè)主題(二級子節(jié)點(diǎn))。編碼的第二環(huán)節(jié)是軸心式編碼，軸心式編碼的目的是形成概念詞，具體做法是對開放式編碼進(jìn)一步歸納、概括，合并意義相同或相近的編碼，梳理開放編碼中的層次關(guān)系，賦予概念詞更多的解釋力，更加精準(zhǔn)全面地描述現(xiàn)象。經(jīng)過軸心式編碼得到20個(gè)主題(一級子節(jié)點(diǎn))，包括養(yǎng)老服務(wù)模式、養(yǎng)老服務(wù)體系、養(yǎng)老服務(wù)人才體系建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金補(bǔ)助規(guī)定、政府購買服務(wù)辦法、財(cái)政金融政策支持、政府兜底救助、日常照料服務(wù)、養(yǎng)老護(hù)理照料供給、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、照料機(jī)構(gòu)質(zhì)量規(guī)范、文體娛樂與精神慰藉服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施、居家養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施、信息化建設(shè)補(bǔ)貼、信息化平臺建設(shè)、“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”等。最后進(jìn)入選擇式編碼，任務(wù)是形成核心類別，根據(jù)軸心式編碼的結(jié)果凝練更具概括性和解釋性的主題，高度抽象后通過更小的范疇以展現(xiàn)所要描述的概念。此階段得出S省養(yǎng)老服務(wù)政策文本的五大重要主題(父節(jié)點(diǎn))：養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持、生活照料養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)、信息化養(yǎng)老服務(wù)。

1.3 信效度檢驗(yàn)

為確保研究結(jié)果的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性，減少質(zhì)性編碼結(jié)果的主觀性，本研究對編碼的信效度進(jìn)行了檢驗(yàn)。將兩位研究者獨(dú)立進(jìn)行的所有編碼進(jìn)行比較對照，將比對結(jié)果作為檢驗(yàn)研究信度的參考依據(jù)。采用NVivo 12中的“編碼比較”功能，通過編碼一致百分比衡量原始材料編碼的一致程度，并且通過Kappa系數(shù)和一致性百分比加以表征。通常認(rèn)為，一致百分比在70%以上、Kappa系數(shù)為0.8～1表示編碼具有較高的一致性[6]。本研究將兩位研究者的編碼進(jìn)行比對，檢驗(yàn)的結(jié)果見表1，結(jié)果顯示本研究編碼的一致性百分比均高于93%，Kappa系數(shù)在0.82以上，表明本次編碼具有較好的信效度。

表1 養(yǎng)老服務(wù)政策編碼一致性檢驗(yàn)

1.4 養(yǎng)老服務(wù)政策的五大維度

本研究對39項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行了內(nèi)容分析，根據(jù)扎根理論的研究程序?qū)φ呶谋具M(jìn)行自下而上的編碼后，將養(yǎng)老服務(wù)政策的主要內(nèi)容歸納為五個(gè)維度：養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持、生活照料養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)以及信息化養(yǎng)老服務(wù)，它們反映了目前政府養(yǎng)老服務(wù)供給的主要內(nèi)容。

1.4.1 養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃

養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃主要是S省在中央相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策的指導(dǎo)下執(zhí)行或制定本省養(yǎng)老服務(wù)制度和政策的措施和行動，是落實(shí)國家養(yǎng)老服務(wù)基本主張、開展具體養(yǎng)老服務(wù)的執(zhí)行依據(jù)和行動指南。本研究對養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析的結(jié)果表明，養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃主要包括養(yǎng)老服務(wù)模式、養(yǎng)老服務(wù)體系、養(yǎng)老服務(wù)人才體系建設(shè)及養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展四個(gè)方面，編碼信息情況見表2。

表2 養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃信息編碼表

1.4.2 養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持

養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持是政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行的財(cái)政補(bǔ)助和財(cái)政政策支持等，主要的形式有資金補(bǔ)助規(guī)定、政府購買服務(wù)辦法、財(cái)政金融政策支持、政府兜底救助等，內(nèi)容分析的編碼情況見表3。

表3 養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持信息編碼表

1.4.3 生活照料養(yǎng)老服務(wù)

生活照料養(yǎng)老服務(wù)是面向老年人開展的與直接服務(wù)相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，主要包括日常照料服務(wù)、養(yǎng)老護(hù)理照料供給、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、照料機(jī)構(gòu)質(zhì)量規(guī)范、文體娛樂與精神慰藉服務(wù)等，編碼情況見表4。

表4 生活照料養(yǎng)老服務(wù)信息編碼表

1.4.4 養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)

養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)是指政府為建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系而提供的基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施、居家養(yǎng)老設(shè)施和除此之外的養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施，編碼情況見表5。

表5 養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)信息編碼表

1.4.5 信息化養(yǎng)老服務(wù)

信息化養(yǎng)老服務(wù)旨在滿足老年人在數(shù)字化社會獲得便捷和整合性養(yǎng)老服務(wù)的需要，包括信息化建設(shè)補(bǔ)貼、信息化平臺建設(shè)以及“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”等，編碼情況見表6。

表6 信息化養(yǎng)老服務(wù)信息編碼表

2 政府供給養(yǎng)老服務(wù)的特征

本研究對2000—2020年的中國統(tǒng)計(jì)年鑒、中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒、中國人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、S省統(tǒng)計(jì)年鑒、S省政府、S省民政廳等部門公開數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理和分析，同時(shí)借鑒使用了其他研究者的研究中的一些有價(jià)值的數(shù)據(jù)。研究發(fā)現(xiàn)政府的養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)出以下五大特征。

(1)養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃趨向完善和多元

S省在1994年便進(jìn)入了老齡化社會，養(yǎng)老服務(wù)政策最開始嵌入在老齡事業(yè)、社會化養(yǎng)老等政策中[7]。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國正式進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng)老服務(wù)正式進(jìn)入到了社會政策領(lǐng)域。本研究將39項(xiàng)政策文本的發(fā)布時(shí)間劃分成2010年之前、2011—2015年及2016年以后3個(gè)階段。從養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)量上看，這三個(gè)時(shí)間段內(nèi)政府發(fā)布的養(yǎng)老服務(wù)政策的數(shù)量分別為3項(xiàng)、15項(xiàng)和21項(xiàng)，養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)量增長迅速。從政策內(nèi)容上看，養(yǎng)老服務(wù)政策越來越細(xì)化，指標(biāo)體系越來越健全。養(yǎng)老服務(wù)政策從籠統(tǒng)的社會養(yǎng)老到居家養(yǎng)老、護(hù)理型床位等非常具體的政策，表明政府不斷調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)供給思路和關(guān)注重點(diǎn)，以精細(xì)化的政策確保養(yǎng)老服務(wù)供給的精準(zhǔn)性。養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容上的不斷擴(kuò)展與變化說明政府不僅擴(kuò)大了養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容，而且提升了服務(wù)的精細(xì)化，充分反映了養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃不斷完善和多元。

(2)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持?jǐn)U張與緊縮并存

目前還沒有公開的專門的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出數(shù)據(jù)，本研究考查了S省的民政事業(yè)費(fèi)用的絕對支出情況、S省民政事業(yè)費(fèi)用在全國民政費(fèi)用支出比例的相對支出情況以及有關(guān)養(yǎng)老補(bǔ)貼等方面的數(shù)據(jù)，以了解政府財(cái)政支持情況。2000年以后S省民政事業(yè)費(fèi)用支出逐漸增加，2016年達(dá)到最高點(diǎn)。從S省民政事業(yè)費(fèi)用支出占全國民政事業(yè)費(fèi)用支出比例的相對支出看，2016年開始S省民政事業(yè)費(fèi)用的相對支出開始下降。從養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼來看，S省逐年增加養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，以統(tǒng)計(jì)口徑一致的2013—2016年數(shù)據(jù)為例，在此期間政府補(bǔ)貼人數(shù)基本維持在每年17萬多人，這一數(shù)字逐年緩慢增加但相對穩(wěn)定。然而，由于老年人口的比例和總數(shù)逐年增加，2013—2016年享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的人數(shù)占當(dāng)年65歲以上老年人口總數(shù)的比例為分別為1.60%、1.42%、1.44%、1.34%，享受補(bǔ)貼的老年人相對數(shù)量下降。由以上數(shù)據(jù)分析，政府在養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持方面顯示出本世紀(jì)初的擴(kuò)張與其后的財(cái)政支出緊縮的雙重特點(diǎn)，政府在財(cái)政支持方面表現(xiàn)出擴(kuò)張與緊縮并存的現(xiàn)象。

(3)生活照料養(yǎng)老服務(wù)供給有限

從與生活相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)供給看，2020年末，S省以政府為主要供給主體的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)已覆蓋所有常住老年人群，90%的街道綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)日間照料中心等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與周邊醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“嵌入式”發(fā)展或簽約合作，65歲以上老年人健康管理率達(dá)到70%②。但現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)關(guān)于生活照料服務(wù)相關(guān)的政府養(yǎng)老服務(wù)供給的具體指標(biāo)很少，且由于統(tǒng)計(jì)方法與口徑的原因，年度統(tǒng)計(jì)結(jié)果相差較大。目前可觀察的有限統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，政府供給的生活照料服務(wù)內(nèi)容有限、數(shù)量不多，家庭依然是生活照料服務(wù)最主要的供給主體。

(4)養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)供給重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老是目前三種主要的養(yǎng)老模式，政府在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)中承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任[8]。本研究中的39項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策，涉及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等的政策有14項(xiàng)，其中7項(xiàng)關(guān)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，7項(xiàng)關(guān)于社區(qū)居家模式。2015年之前S省養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)供給側(cè)重養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，而2016年之后開始的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)改革將養(yǎng)老服務(wù)供給重點(diǎn)由機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)。以最典型的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施——養(yǎng)老床位的建設(shè)看，2013年之前S省的養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)主要表現(xiàn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)不斷增加。之后在我國“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為主導(dǎo)”養(yǎng)老模式的引領(lǐng)下，政府開始調(diào)整社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位的設(shè)置，在維持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)?；静蛔兊幕A(chǔ)上，對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較大調(diào)整，2015年S省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)開始低于社區(qū)養(yǎng)老床位數(shù)量。以上分析看出，政府養(yǎng)老服務(wù)供給從以機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以社區(qū)為重點(diǎn)的變化趨勢。

(5)信息化養(yǎng)老服務(wù)供給以平臺建設(shè)為主

在養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)方面，政府養(yǎng)老服務(wù)信息化供給體現(xiàn)了以平臺建設(shè)為主的特征。S省建立了以S省養(yǎng)老管理平臺、養(yǎng)老服務(wù)平臺(12349呼叫中心)、S省養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)為支撐，覆蓋全省的“兩臺一網(wǎng)”養(yǎng)老信息系統(tǒng)，并對縣級、市級養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺分別給予100萬元、200萬元的建設(shè)補(bǔ)助，鼓勵信息化平臺的建設(shè)[9]。省級平臺有利于對老年人信息進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌，但是老年人的利用情況并不理想，他們更多使用能夠滿足自身需要的地域性平臺。目前能夠提供老年人基礎(chǔ)性信息、健康信息、服務(wù)需求信息以及提供服務(wù)的各種機(jī)構(gòu)信息的平臺數(shù)量少、規(guī)模小、層次低，且此類平臺大多數(shù)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)自己建立，政府介入不足。

3 結(jié)束語

本研究對S省39份養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行了內(nèi)容分析，提出了政府供給養(yǎng)老服務(wù)的五個(gè)維度：養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持、生活照料養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)、信息化養(yǎng)老服務(wù)。以此五維度為框架，通過分析近年政府公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中表現(xiàn)出明顯特征：養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃趨向完善和多元，養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持?jǐn)U張與緊縮并存，生活照料養(yǎng)老服務(wù)供給有限，養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)供給重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)，信息化養(yǎng)老服務(wù)供給以平臺建設(shè)為主。政府應(yīng)進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃，在已有的頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)則擬定，確保養(yǎng)老服務(wù)政策的具體施行。政府雖然能夠提供相應(yīng)的公共資源，卻無法完全滿足老年人個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求，因此必須由政府、家庭、市場、社會組織等多元主體共同供給養(yǎng)老服務(wù)，政府在其中扮演元治理者角色，在養(yǎng)老服務(wù)供給中居核心與主導(dǎo)地位。另外，在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的初期，我國大力發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，受老年人養(yǎng)老觀念等因素的影響，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了養(yǎng)老床位閑置嚴(yán)重的情況，因此要鞏固居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位，充分發(fā)揮社區(qū)功能，讓老年人在熟悉的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)原居安老。

本研究尚存在一些局限。在對公開數(shù)據(jù)進(jìn)行二次分析時(shí)，本研究主要使用了現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)年鑒、政府工作報(bào)告、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、政府網(wǎng)站等公開數(shù)據(jù)，但是受統(tǒng)計(jì)口徑的影響，在進(jìn)行結(jié)論推演時(shí)，個(gè)別地方使用了替代性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。同時(shí)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的變化讓趨勢分析無法進(jìn)行，無法對政策實(shí)施的效果進(jìn)行預(yù)測。

本研究探索了政府作為供給主體對養(yǎng)老服務(wù)的供給，可進(jìn)一步拓展研究工具，對政府養(yǎng)老服務(wù)供給進(jìn)行追蹤研究，利用動態(tài)數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)監(jiān)測養(yǎng)老服務(wù)供給的變化以及養(yǎng)老服務(wù)政策的變遷趨勢。另外，應(yīng)從老年人角度開展養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查，進(jìn)而從供需兩方面對養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行深入分析，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)政策，提高養(yǎng)老服務(wù)資源配置效率。

注釋

①按照聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部劃分老齡社會的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上人口占比超過7%時(shí)，該國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會；超過14%進(jìn)入深度老齡化社會；超過20%則進(jìn)入超級老齡化社會.

②齊魯壹點(diǎn).打造居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“齊魯樣板”[EB/OL].http：//www.selectshandong.com/website/article/index/id/16624.%20html.