方悅萌

改土歸流，即任命正式官吏替換土官或土司，是中原王朝整頓土司制度的一項(xiàng)重要舉措。明朝開始在局部地區(qū)改土歸流，仍限于針對少數(shù)違法土司的應(yīng)急處置。作為普遍推行的一項(xiàng)改革措施，施行于清代的雍正時期，并取得顯著的成效。土官或土司被廢棄后，清朝在完成改土歸流的地區(qū)推行保甲制度，堪稱是一項(xiàng)重要的社會改革。關(guān)于清朝在改土歸流地區(qū)實(shí)行保甲制度的情形，迄今研究不多。因試為考述，以求教于方家。

一

清朝統(tǒng)治的一個特點(diǎn)是重視法治，而實(shí)現(xiàn)法治的重要手段是實(shí)行保甲制度。清代以前，一些朝代雖然有在基層設(shè)立組織機(jī)構(gòu)的做法，但在基層正式實(shí)行保甲制度并不斷完善，同時使之貫穿于整個朝代，卻是清朝統(tǒng)治的一個重要特點(diǎn)。實(shí)行保甲制度的基本出發(fā)點(diǎn)，是依靠保甲制度來進(jìn)行法治化管理，為此統(tǒng)治者在組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)、職掌和監(jiān)察等諸多方面，都做出了嚴(yán)格的規(guī)定，并取得明顯的實(shí)效。在南方少數(shù)民族地區(qū)，早在全面進(jìn)行改土歸流之前，受命統(tǒng)籌改土歸流的鄂爾泰，便對改土歸流中及其后實(shí)行保甲制度做出具體的設(shè)想，并闡述在改土歸流地區(qū)實(shí)行保甲制度具有的重要意義。

保甲制度不僅是國家對地方的控制，也是地方自治的一種方式。因?yàn)樗粌H具有行政功能，還有司法功能。清代很多地方官員都重視這種制度的建設(shè)。清軍入關(guān)后，在全國推行此項(xiàng)制度。順治元年（1644），頒布了編制戶口的保甲之法。從《清史稿》可以了解到此法的內(nèi)容。據(jù)《清史稿·志九十五·食貨一》：

世祖入關(guān)，有編制戶口牌甲之令。其法，州縣城鄉(xiāng)十戶立一牌長，十牌立一甲長，十甲立一保長。戶給印牌，書其姓名丁口。出則注所往，入則稽所來。其寺觀亦一律頒給，以稽僧道之出入。其客店令各立一簿，書寓客姓名行李，以便稽查。及乾隆二十二年，更定十五條：一，直省所屬每戶歲給門牌，牌長、甲長三年更代，保長一年更代。①趙尓巽等撰：《清史稿》卷120《志九十五·食貨一》，北京：中華書局點(diǎn)校本，1977年，第3481頁。

清朝于康熙四十七年（1708）申行保甲之法，雍正四年（1726）再次嚴(yán)申保甲之法。乾隆二十二年（1757）正式頒布15條《保甲組織法》，確定為保甲制度建設(shè)的基本法規(guī)。

在實(shí)行大規(guī)模改土歸流之前，雍正朝已明確將改土歸流及其后治理納入法制軌道的原則。雍正四年（1726）八月初，鄂爾泰在奏疏中對改土歸流中的分別流土考成、以專職守問題提出建議。他說流官固宜重其職守，“土司尤宜嚴(yán)其考成”。土司過去考成不嚴(yán)，是命盜之案卷日積的重要原因。苗疆發(fā)生殺人劫財(cái)，皆系苗倮所為，雖經(jīng)報(bào)官隨即緝捕，但違法者潛匿寨中，莫可窺探，十無一解。不是知情故縱，便是受賄隱藏。反映出存在苗疆基層失控、官府束手無策的被動局面。“故劫殺愈多，盜賊愈甚”。

鄂爾泰認(rèn)為解決的辦法是事各有專責(zé)，大致分為三種情形：盜由苗寨而生，專責(zé)土司；盜起于內(nèi)地，責(zé)在文員；盜自外來，則責(zé)在武職。并強(qiáng)調(diào)盜由苗寨而起者，是平時基層不行管束，臨事又不行防閑，此為土司之罪。盜起南方諸省腹地者，是由于鄉(xiāng)保不行稽查，捕快又不能緝獲，此為文員之罪。盜自外面來者，緣由是塘汛不能盤詰，兵丁又不能救援，則為武職之罪。由此提出了在南方土司地區(qū)，根據(jù)具體情況區(qū)分責(zé)任、專職其守，以及基層、文員、武職各司其職、相互配合的基本原則。

鄂爾泰在奏疏中提出，清除盜賊之源，“莫善于保甲之法”。稱已與大臣楊名時、何世璂熟商酌議，擬立規(guī)條，行之云南、貴州兩省。一旦朝廷批準(zhǔn)，當(dāng)即頒行，一體遵奉。過去的保甲之法，是以十戶為建立單位。但云貴地區(qū)土、苗雜處，住戶畸零不等，以前保甲制度之不可行，皆因官員多持此議。但他們不知除生苗以外，無論民夷人等，凡自三戶起皆可編為一甲，若不及三戶，則令其遷附近地方，不許獨(dú)住，如此則逐村清理，逐戶稽查，責(zé)任在鄉(xiāng)保、甲長。一遇有事，罰先及鄉(xiāng)保、甲長，“一家被盜，一村干連”。若鄉(xiāng)保、甲長不能覺察，左鄰右舍不能救護(hù)，則各皆酌擬，連坐獲罪。若實(shí)行此法，盜賊來之時，合村百姓鳴鑼吶喊，互相守望，互相救護(hù)，即便是兇狠之盜亦不可敵當(dāng)，而眾民看其來蹤，尾其去路，盡力跟尋訪緝，盜賊便無處可逃。

鄂爾泰還認(rèn)為除建立保甲外，最重要者為嚴(yán)責(zé)捕快與汛兵。在腹地設(shè)置的捕快與汛兵，過去由于管理松懈，捕快多有知情，塘兵且為通氣。因此某方失盜，罪在相應(yīng)的捕快。以后規(guī)定緝盜不獲者，“捕快與快頭一同治罪”。對汛兵亦須嚴(yán)加號令，定為成法。②《云貴總督鄂爾泰為分別流土考成、以專職守、以靖邊方奏事》（雍正四年八月初六日），故宮文物館編《朱批諭旨》鄂爾泰折二，1930年。雍正四年（1726）十二月二十一日，內(nèi)閣等衙門議復(fù)，同意鄂爾泰上述奏疏的建議，乃在改土歸流地區(qū)普遍實(shí)行保甲制度，其基本原則亦遵循鄂爾泰建議所言。還規(guī)定在各地普遍設(shè)立捕快汛兵，若對盜賊逾限不獲，則將捕快、快頭一并治罪。在云南、貴州、四川、廣西、湖南五省，以上規(guī)定同時實(shí)行。①《清世宗實(shí)錄》卷51，雍正四年十二月，日本東京大藏株式會社影印本。

鄂爾泰關(guān)于在改土歸流地區(qū)實(shí)行保甲制度的設(shè)想，開初類似于內(nèi)地的保甲制度，所不同者主要是強(qiáng)調(diào)在改土歸流地區(qū)，應(yīng)注意居民分布分散，須組織必要的遷徙，使之集中居住以便管理。另外，鄂爾泰還提出充分發(fā)揮捕快與汛兵的作用，使其與保甲制度互為補(bǔ)充。對改土歸流地區(qū)實(shí)行保甲制度可能遇到的困難，鄂爾泰則估計(jì)不足，語調(diào)亦趨于樂觀。雍正四年（1726）十二月二十一日，鄂爾泰在論及東川地區(qū)遼闊，營長、伙目侵占田畝，私派錢糧甚至縱夷劫殺時說，若在緊要地區(qū)俱設(shè)職員分理，而將營長、伙目改立我鄉(xiāng)約、保長，實(shí)行保甲制度，“將稽查既嚴(yán)，漸染亦易，二三年后東川將為樂土”。②《云貴總督鄂爾泰為敬陳東川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），故宮文物館編《朱批諭旨》鄂爾泰折二，1930年。

清代前期有相當(dāng)一部分官員，并不贊同在已改土歸流地區(qū)全面推行法治，以及全面實(shí)行保甲制度。從廣西官員孔毓珣的奏折得知，雖然遵從雍正帝的旨意在廣西編查保甲，但他不主張?jiān)诟髦菘h鄉(xiāng)村另編保甲，而是主張因其故俗，即利用原有的團(tuán)練、堡目、款頭、鄉(xiāng)勇人等社會力量，并根據(jù)辦理的好壞予以獎罰。其理由有二。一是村落零星散處，相隔甚遠(yuǎn)，難以聯(lián)系。二是廣西多為瑤僮雜處之地，向來未曾編查保甲，擔(dān)憂編查保甲會引起瑤僮百姓的驚擾。在城市及市鎮(zhèn)漢民聚集之處，孔毓珣則主張編查保甲。

經(jīng)過幾年的試行，各地推行保甲制度的情形不能令雍正帝滿意，于是他決定加大推行的力度。雍正四年（1726），雍正帝對大學(xué)士等官員說：

弭盜之法莫良于保甲，朕自御極以來，屢頒諭旨，必期實(shí)力奉行。乃地方官憚其繁難，視為故套，奉行不實(shí)，稽查不嚴(yán)。又有藉稱村落畸零，難編排甲。至各邊省，更藉稱土苗雜處，不便比照內(nèi)地者。此甚不然。村落雖小，即數(shù)家亦可編為一甲，熟苗、熟僮即可編入齊民。茍有實(shí)心，自有實(shí)效。

雍正帝要求九卿對此詳議具奏。③（清）蔣良麒編：《雍正朝東華錄》第1冊，《近代中國史料叢刊三編》第96輯，臺北：文海出版社，2006年，第148頁。在朝廷批準(zhǔn)后，改土歸流地區(qū)皆遵令而行。在推行保甲制度的過程中，一些社會問題隨后暴露出來，有些情形還關(guān)系到改流的成果是否能鞏固，清朝對改土歸流地區(qū)的統(tǒng)治是否能持續(xù)的問題。存在的問題主要是：地方治安問題。清朝對南方土司地區(qū)的改土歸流動用了武力，明顯改變了土司地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)和社會狀況。被改流的土司、被鎮(zhèn)壓的惡夷影響依然存在。土司地區(qū)人心浮動，具體表現(xiàn)在地方治安不穩(wěn)定，若有風(fēng)吹草動便影響社會治安，甚至釀成社會動亂，亟待朝廷進(jìn)行安撫和有效的治理。

二

通過改土歸流，消除了朝廷深入管理和全面開發(fā)土司地區(qū)的障礙，外來人口大量進(jìn)入改土歸流地區(qū)。這一現(xiàn)象既符合清朝統(tǒng)治者的預(yù)期，同時也出現(xiàn)嚴(yán)重的社會治安和管理方面的問題。雍正前期的南方土司地區(qū)，存在部分土司及夷霸橫行不法、危害社會等嚴(yán)重問題，為徹底解決上述問題，及早處理“目前雖無大害，日久將為隱憂”的邊疆土司，雍正朝進(jìn)行大規(guī)模的改土歸流。可見雍正朝進(jìn)行大規(guī)模改土歸流的一個緣由，是從土司及夷霸手中奪回土地等資源，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改土歸流完成后，外來人口大量移居改土歸流地區(qū)，有效緩解了內(nèi)地人口激增造成的壓力。清廷對此持默許態(tài)度，地方官府則貸給種仔與耕牛，招徠流民前來墾殖。

改土歸流完成后還出現(xiàn)一種情形，即不少田產(chǎn)，需要酌情安插漢民領(lǐng)種其地，在朝廷的安排之下，一些內(nèi)地人口由此進(jìn)入苗疆。乾隆元年（1736）十一月二十日，張廣泗為處理苗疆善后之事上奏，稱：貴州布政使馮光裕請將叛苗的田產(chǎn)安插漢人，借以變易苗俗的建議，已獲旨準(zhǔn)。但漢人之善良者，終不肯輕入苗地，其愿就招攜者，大半皆無賴之徒，“恐轉(zhuǎn)滋事端，未為妥協(xié)”。以后朝廷將馮兆裕的奏疏抄寄張廣泗，令妥酌辦理。

張廣泗提出從前苗疆不可安插漢人，緣由是逆產(chǎn)無多，而苗人強(qiáng)悍。而此時的情形是可以安插漢人，“且有不容不安插之勢”。原因是“逆產(chǎn)頗多，而苗人不敢滋事”。安插之法是由近及遠(yuǎn)，由淺及深。用兵之后，苗人戶口凋零，于附近城汛并彼此大路通達(dá)之區(qū)，可設(shè)立漢民村寨，以相聯(lián)絡(luò)。并在農(nóng)工閑暇之時，組織漢民訓(xùn)練，有事可望助守，則官軍勢強(qiáng)而苗人勢弱。但安插漢民領(lǐng)種反叛苗人的土地，必然造成苗、漢混雜，給維持社會秩序帶來困難。張廣泗建議凡安插之地，酌量田土多寡，務(wù)須一二百戶，或數(shù)十戶以上為一村寨，修砌土堡，使聚居一處，既不能讓內(nèi)地之民零星散居，亦須隔絕漢民與苗人，“永遠(yuǎn)不許與苗人摻雜居住”。在漢民村寨按戶編成牌甲，每堡擇立屯長，或鄉(xiāng)堡以統(tǒng)率之?！皠t無賴流棍之徒，亦不致潛行混入矣”。①《張廣泗奏苗疆善后事宜折》（乾隆元年十一月二十日），《清代農(nóng)民戰(zhàn)爭史資料選編》上冊，北京：光明日報(bào)出版社，1987年，第213頁。

還有一種情形也引起朝廷的重視。乾隆四十二年（1777）十二月二十一日，云貴總督李侍堯奏稱，江西、湖廣等省寄住云南的外省客民，經(jīng)常出入邊隘，“與外夷暗通商販”。其中有男婦家口者已編入保甲，但游手好閑、蹤跡詭秘之人，若地方官查察稍疏，可能于山徑叢雜處所竄逸出關(guān)，“暗通消息，取悅外夷”。騰越州知州吳楷稱該州地面及各土境，有江楚游民41人，皆系單身游食，在各村寨中出入無定，“恐將來有偷越邊關(guān)、不法等事”。奏請批準(zhǔn)查辦。李侍堯命令該州以清查保甲為名，“不動聲色，密查辦理”。可見此類情形也屬保甲制度管理的范圍。②《云貴總督李侍堯?yàn)椴槊鬟叞蚊?，仰祈睿鑒奏事》（乾隆四十二年十二月二十一日），（臺北）故宮博物院編《宮中檔乾隆朝奏折》，1982年。

外來人口大量移居改土歸流地區(qū)，進(jìn)而造成復(fù)雜而深遠(yuǎn)的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，大批外來移民進(jìn)入苗區(qū)墾種。既開發(fā)了這些地區(qū)，同時也與苗民爭奪土地、水源等資源，與當(dāng)?shù)孛缑癜l(fā)生了矛盾，一些地方苗民起而驅(qū)趕外來客民。據(jù)記載：“永綏廳懸苗巢中，環(huán)城外寸地皆苗，不數(shù)十年盡占為民地?！槊绯灾鹂兔?，復(fù)故地，而群寨爭殺，百戶響應(yīng)矣”。乾隆六十年（1795），在貴州山區(qū)和相連的湖南地區(qū)，再次發(fā)生強(qiáng)驅(qū)趕外來人口的土民起義。貴州同仁府苗民石柳鄧率眾起事，湖南永綏廳黃瓜寨石三保發(fā)動苗眾響應(yīng)。起事苗眾擊敗來犯清軍并包圍永綏，乾州、鎮(zhèn)筸苗民各圍其城，貴州總兵珠隆阿亦被圍困在正大營。“苗疆大震”。乾隆帝頒詔令云貴總督?？蛋病⑺拇偠胶土?、湖廣總督合兵剿之。嘉慶元年（1796），清軍與起事苗眾在乾州一帶相持，七省官兵持久年余。以后和琳攻下乾州，進(jìn)攻平隴，并奏善后章程六事，大意是“民地歸民，苗地歸苗，盡罷舊設(shè)營汎，分授降苗官弁羈縻之”。因繳收槍械一事存在爭議，其議遂罷未行。不久和琳病死于軍中，額勒登保接任其職。清軍最后斬石柳鄧父子與吳廷義，起義被平定。①（清）魏源撰：《圣武記》卷7《嘉慶湖貴征苗記》，北京：中華書局，1984年點(diǎn)校本，第314頁。

其次，外來人口大量進(jìn)入新開發(fā)的礦山，既有利于礦業(yè)開發(fā)，同時也蘊(yùn)藏相當(dāng)大的隱患。雍正九年（1731）七月二十七日，雍正帝頒諭內(nèi)閣，稱廣西道通交趾，聞該地方有無知愚民，拋棄家業(yè)，潛往交趾地方開礦，更有“奸匪之徒”，潛逃異域，以致追緝無蹤者。似此違禁妄行，漸不可長。令廣西巡撫、提鎮(zhèn)悉心商酌，于往來隘口及山僻可通之處，撥兵添汛，飭令該管官棄加緊巡查。倘有私行出口之人，務(wù)必押解原籍，“照例治罪”。②《清世宗實(shí)錄》卷108，雍正九年七月，日本東京大藏株式會社影印本。云南地區(qū)的情形亦較嚴(yán)重。乾隆三十一年（1766）六月四日，據(jù)云貴總督楊應(yīng)琚奏稱，云南近年來礦廠日開，各處大小廠聚集砂丁人等不下數(shù)十萬人。現(xiàn)在各省來滇者猶絡(luò)繹不絕，其間江楚等省流寓倍于云南省，造成“各廠糧價倍貴于城市，而他處之糧亦因搬運(yùn)空虛，市價日長”。③《云貴總督楊應(yīng)琚為酌濟(jì)滇省銅廠事務(wù)，節(jié)其耗米之源，以欲民食奏事》（乾隆三十一年六月初四日），檔號36-0089-012；縮微號36-004-0745。

其三，一些品質(zhì)欠佳的漢人，進(jìn)入改土歸流地區(qū)后違法行事，甚至欺負(fù)或欺騙土民，導(dǎo)致刑事案件明顯增多。雍正五年（1727）正月二十五日，云貴總督鄂爾泰的奏疏稱，在兵、苗錯處之地，雖不能禁漢民不相往來，但因駐扎官兵，劫殺之風(fēng)自可少息。其余無營汛之寨，專屬苗夷聚住處，原本不許漢民雜居，但一些漢人借貿(mào)易之名，“巧為勾通之計(jì)”。“川販漢奸，潛匿兇寨，非動官兵難以擒拿”。乃奏請規(guī)定凡擒獲川販、“漢奸”，審明實(shí)有通同苗夷劫殺案件，每擒獲一起，即記錄有功一次，有能出告川販、“漢奸”情實(shí)罪當(dāng)者，其應(yīng)加紀(jì)錄之官，每獲一人，賞出告人銀五兩。若如此，“不待三年，而川販漢奸或可絕跡矣”。雍正帝夾批：“甚合情理”④《云貴總督鄂爾泰為覆奏奏事》（雍正五年正月二十五日），故宮文物館編《朱批諭旨》鄂爾泰折三，1930年。。雍正五年（1727）二月三日，雍正帝詔諭云南、貴州、四川、廣西的督撫、提鎮(zhèn)等官員：稱仲苗素稱兇悍，加以“漢奸”、販棍潛藏其中，引誘為惡，以致燒殺劫掠，毒害善良，居民深受其擾?！按颂煜轮仓?、共聞?wù)摺薄＂荨肚迨雷趯?shí)錄》卷53，雍正五年二月，日本東京大藏株式會社影印本。

由于存在上述情形，在實(shí)現(xiàn)改土歸流的地區(qū)普遍實(shí)行保甲制度，充分發(fā)揮保甲制度在加強(qiáng)基層管控方面的作用，便顯得尤為重要。

三

在改土歸流地區(qū)普遍推行保甲制度，隨即遇到一個不可回避的問題，即是否可任用土目。雍正五年（1727）三月十二日，云貴總督鄂爾泰就“改流之土民宜從國制”提出意見，認(rèn)為將土目遷入腹地、“里長、甲首，令百姓輪流充當(dāng)”的看法，可能致使“夷民恐兩不相習(xí)，轉(zhuǎn)難寧帖”。他認(rèn)為撫夷之法，須以漢化夷，以夷制夷。土官雖類多殘刻，但其中為夷民所畏服并無異志者，仍可利用，流官若存委曲開導(dǎo)之意，日積月久，必然“知尊知親，生殺惟命”。雍正帝夾批：“甚是”①《云貴總督鄂爾泰為欽遵圣諭奏事》（雍正五年三月十二日），故宮文物館編《朱批諭旨》鄂爾泰折三，1930年。。雍正十年（1732）三月，苗疆地區(qū)的改土歸流接近尾聲，官員方顯奏請于苗疆編立保甲，建議每十人設(shè)一甲，擇一老成者為甲長，每十甲置一保，擇一強(qiáng)干者為保長。②《方顯奏請于苗疆編立保甲折》（雍正十年三月），故宮文物館編《朱批諭旨》，1930年。方顯所說可擇為“甲長”的“老成者”，以及充任“保長”的“強(qiáng)干者”，大都是苗人中負(fù)有名望之人，大部分是原來的土目，可見方顯贊同從土目選任甲長、保長的做法。

乾隆元年（1736）八月初八日，張廣泗在給乾隆帝的奏折中，就兵部侍郎王士俊關(guān)于苗疆可將征服各寨，大則以30寨為率，小則以50寨為率，“擇土司中之才能素堪服讋服群苗者，使管轄之”的建議，明確表示反對。張廣泗說苗疆回環(huán)2000余里，錯雜數(shù)十萬人，其各為雄長，向無統(tǒng)率，故人散而無所屬。無所屬則無定謀，不相連則無固志。若設(shè)以土目管轄之，欲強(qiáng)立一人以為土司，“苗人安肯聽其約司之設(shè)，于理、于勢皆有所不可也”。③《張廣泗奏遵旨復(fù)議王士俊條陳折》（乾隆元年八月初八日），中國人民大學(xué)歷史系編《清代農(nóng)民戰(zhàn)爭史資料選編》上冊，北京：中國人民大學(xué)出版社，1984年，第189頁。

經(jīng)過眾臣反復(fù)討論，朝廷基本上認(rèn)同為夷民所畏服、并無異志的土目，仍可擔(dān)任甲長或保長。但在具體實(shí)行的過程中，也有少數(shù)“無賴濫充”的情形，使查點(diǎn)、首報(bào)“竟同虛設(shè)”。乾隆二十三年（1758）五月二十八日，清朝就云南等地推行保甲制度，存在“各鄉(xiāng)設(shè)立保長、甲長，類以市井無賴之徒充之，平時并不留心查察，雖督撫課最有力行保甲之條，不過故套相沿，毫無裨益”的情形，詔令進(jìn)行整頓，說明這一類的情形并不少見。④《云貴總督愛必達(dá)等為欽奉上諭奏事》（乾隆二十三年五月二十八日），檔號0219-021；微縮號01-032-0608。

清朝在苗疆推行適當(dāng)保留小土司的政策，以土官在政治上接受流官的管理、文化上接受王朝的教化作為基本前提。土官須受流官的嚴(yán)格管束。以廣西地區(qū)為例。桂西土司隸屬南寧、太平、慶遠(yuǎn)、思恩、鎮(zhèn)安五府流官管控。上述五府官員缺額時，一般從廣西腹地五府調(diào)補(bǔ)?？滴醵辏?687），廣西巡撫彭鵬奏稱，南寧、太平、慶遠(yuǎn)、思恩四府地處邊遠(yuǎn)，轄土屬50余處，水土惡劣，尤為難治，請求上述四府官員若有缺，以桂林、平樂等五府官員之廉能者“攀簽調(diào)補(bǔ)”，該建議為朝廷所采納，并提出“三年俸滿升用”的原則。

清朝既推行改土歸流，而基層土官的數(shù)量卻在增加，說明經(jīng)過改土歸流取得的成績，主要是縣以上行政制度的重建。若僅從行政制度設(shè)置上看，改土歸流僅完成了行政制度的流官化。從司法角度來看，改土歸流不一定確土歸流地區(qū)適用國家法律。在鄉(xiāng)土社會中，基層社會存在的組織體制，對上層行政制度具有決定性的作用。若下層社會組織未發(fā)生改變，上層行政制度的功能可能減弱。

改土歸流以后，流官統(tǒng)治無法改變貴州“夷多漢少”的局面。改土歸流初期貴州城中皆兵,城外“流氓落落數(shù)十家,至群苗,則皆僻居溪洞籠箐中”。在茂密的山箐地區(qū)，有大量的少數(shù)民族人口。這些少數(shù)民族成分構(gòu)成復(fù)雜，風(fēng)俗各異，生產(chǎn)生活方式不一。類似地區(qū)的社會政治、經(jīng)濟(jì)與文化，與內(nèi)地社會存在明顯的差異。隨著國家權(quán)力在改土歸流區(qū)推進(jìn)，地方政府對基層社會進(jìn)行重構(gòu)。在保甲制度向地方社會移植的過程中,因土目的權(quán)威具有根深蒂固的社會基礎(chǔ)，兼之土目有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因此普遍被委派擔(dān)任里長、甲長，使其協(xié)助流官管理基層社會。這是在國家權(quán)力向基層社會推進(jìn)受阻的形勢下，國家治理方式在地方社會的一種過渡性的措施。

實(shí)行改土歸流后，土目的政治身份轉(zhuǎn)換，從隸屬于土司轉(zhuǎn)向隸屬于流官。土目不再是土司時代具有軍、財(cái)、政集為一體的地方官,而是協(xié)助流官管理的非正式官員，他們在改土歸流地區(qū)的地位，并未獲得地方政府的書面認(rèn)可。在官府的管轄下,由于苗民對土目的權(quán)威依然認(rèn)同，基層社會的諸多事務(wù)只能委派土目才能處理，流官反而缺乏權(quán)威。土目的保留，使地方社會延續(xù)了土司時代的生產(chǎn)關(guān)系。土目為了有效控制基層社會，建立了管控民眾的相應(yīng)組織?；鶎拥臋?quán)力主要由土目把持，土目成為改土歸流地區(qū)社會秩序的積極維護(hù)者。

在一些完成改土歸流的地區(qū)，通常是讓本地民族的首領(lǐng)出任各種土弁，通過他們對本地民族實(shí)行社會控制。在黔、湘、鄂、蜀諸省相鄰的地區(qū)，大都通過設(shè)置各種土目來對苗民進(jìn)行控制，即由本地民族管理基層社會。雍正五年（1727）對此有過爭議，四川副將張瑛提出應(yīng)將改流地區(qū)的土目全部內(nèi)遷，對本地民族百姓強(qiáng)行剃發(fā)，收繳其器械。鄂爾泰認(rèn)為這樣做將導(dǎo)致本地民族發(fā)動激烈的反抗，任命士目為里長、甲長的做法較為可取。

清朝在土司地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的改土歸流，改流的對象主要是構(gòu)成明顯威脅的大土司。對一些小土司則采取懷柔、保留的政策，清末在南方仍然存在不少小土司。以廣西地區(qū)為例。據(jù)《清史稿》卷2《土司一》記載，廣西有土州26個，即忠州，歸德州、果化州、下雷州、下石西州、思陵州、憑祥州、江州、思州、萬承州、太平州、安平州、龍英州、都結(jié)州、結(jié)安州、上下凍州、佶倫州、全茗州、茗盈州、鎮(zhèn)遠(yuǎn)州、那地州南丹州、田州、向武州、都康州、上映州：土縣四個，即羅陽土縣、上林土縣、羅白土縣、忻城土縣；長官司三個，即遷隆峒、永定司、水順?biāo)尽V西的土司政區(qū)合計(jì)有33個。

四

乾隆時期，統(tǒng)治者在改流地區(qū)更深入地推行保甲制度。乾隆時期的成功之處，在于不拘泥于內(nèi)地的保甲編制，而是根據(jù)苗疆的地理環(huán)境和民族分布特點(diǎn)，因地制宜地靈活變通。清朝還將保甲制度移植到各民族社會，上述情況普遍存在于已實(shí)行改土歸流的一些地區(qū)。在廣東四會地區(qū)，乾隆二十一年（1756）的記載稱：“詳請裁革，瑤民編入各村寨保甲，與齊民一體稽查”。廣東思平縣也有“乾隆二十一年，以瑤民向化日久，瑤目可以不設(shè)，詳情裁革，編入保甲，與齊民一體稽查”的記載。這兩個地區(qū)都是由于瑤人與漢人社會發(fā)展相似而進(jìn)行一體編甲，即在其基層社會組織中移植了保甲制度。在貴州黎平地區(qū)，咸豐四年（1854），侗族所立的碑約有“一家有盜，九家齊心，一甲為非，九家公罰”的內(nèi)容，證明在當(dāng)?shù)貙?shí)行了保甲制度。

清代前期朝廷的一系列措施，使國家行政權(quán)力在苗疆得以逐步深入，為中后期朝廷的管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。乾隆時期，清朝的措施較雍正時期更為詳細(xì)和具體。例如對增設(shè)郡縣和員弁，乾隆帝考慮得更為周密。乾隆元年（1736）十月，吏部等議覆云南總督尹繼善疏言：“廣南為粵西交趾分界之區(qū)，地方遼闊，事務(wù)殷繁，知府一員實(shí)難總理，請于廣南府添設(shè)附郭知縣一員，典吏一員，照例頒給印信……又舊設(shè)兵額不敷防守，請于廣南營添設(shè)兵三百名，廣羅協(xié)添設(shè)兵一百名，并添建衙署營房?！雹佟肚甯咦趯?shí)錄》卷11，乾隆元年十月，日本東京大藏株式會社影印本。乾隆元年（1736）十一月，乾隆帝諭總理事務(wù)王大臣：

今朕思張廣泗所奏，第一條，請于新疆內(nèi)地添設(shè)官兵，駐扎彈壓，自應(yīng)照所請行。但所添兵丁，計(jì)一千三百余名，以之分布各處，朕意似稍覺不敷。現(xiàn)在安設(shè)營汛，是否定敷巡防之用？目前斷不可以節(jié)省錢糧，而為遷就之舉。其第二條，請?jiān)O(shè)立郡縣，在目前似可不必?；蛞虻胤竭|闊，所有同知、通判等官，難于統(tǒng)轄，酌設(shè)道員，彈壓巡查，似尚可行。②《清高宗實(shí)錄》卷51，乾隆元年十一月，日本東京大藏株式會社影印本。

在推行團(tuán)練制度、保甲制度的過程中，在漢民地區(qū)、瑤僮地區(qū)采取的措施有所區(qū)別，即在漢民地區(qū)設(shè)團(tuán)總、練總、保長、保甲，在偏遠(yuǎn)分散的村落設(shè)立鄉(xiāng)老、村老、老人，地方緝捕事務(wù)和保甲稽查都?xì)w練總、保長等負(fù)責(zé)；在瑤、僮地區(qū)則因其故俗，設(shè)瑤長、僮長，由瑤長、僮長約束各自村寨百姓，地方官據(jù)其執(zhí)行的好壞予以賞罰。在漢民地區(qū)實(shí)行練總與保甲共同負(fù)責(zé)、地方官監(jiān)督的制度，因此控制的程度較高。至于瑤、僮地區(qū)則以自我約束為主，保甲的作用并不明顯。

清朝在廣西地區(qū)推行的保甲制度、團(tuán)練制度，實(shí)際上是一種以侗制侗、以款制款的政治方式。推行這種制度后，侗族地區(qū)的款組織進(jìn)一步被官府利用，有些地區(qū)的款組織，實(shí)際上已被官府所指派的鄉(xiāng)正、團(tuán)長把持，他們既是鄉(xiāng)正、團(tuán)長，又是當(dāng)?shù)氐拇笮】钍住?/p>

乾隆二十三年（1758）五月二十八日，云貴總督愛必達(dá)等的奏疏，對云南省實(shí)行保甲制度的情形做了較全面的總結(jié)，并提出改進(jìn)的意見，內(nèi)容大致如下。

保甲制度方面的規(guī)定向有明文，“班班可考，只需逐一摘出，再行申飭，實(shí)力奉行”。云南地處邊徼，民風(fēng)、土俗視他省稍殊，在一省之中，辦理情形亦有難于一致者，臣等當(dāng)與司道參稽成例，“俯察輿情，因地制宜，悉心籌酌，定為編查考核各條”。說明在南方土司地區(qū)實(shí)行的保甲制度，與朝廷的規(guī)定大致相同，具體的內(nèi)容可根據(jù)因地制宜的原則可有變通。

云南省“漢少夷多”，各地差別較大。保甲制度可根據(jù)具體情況變通。凡在城廂、市鎮(zhèn)與漢人參錯居處者，自應(yīng)一體編入保甲，“毋庸分別”。而依山傍谷、自成村落的夷民，多者數(shù)十家，少者數(shù)家，服食起居俱與漢人迥別，更有于懸崖密箐之內(nèi)搭寮而處者，隨時遷徙，更無定居，此種夷人若散給門牌，分編保甲，屬徒勞無益。夷人之中原設(shè)的火頭、寨長、目老、叭目等名目，職責(zé)、經(jīng)管“與漢人之保長甲長無異”。可循其舊制，即令管事的頭目，將所轄?wèi)艨?、姓名、年貌、生業(yè)造具清冊，一份送州縣，一份存該頭目收執(zhí)，以備稽查。若有土司管轄之地，即令該土司查造清冊申送，按季循環(huán)輪換。

清朝還規(guī)定，夷民若有受文武土司以及土舍、土目、土千把、掌寨等管轄，其散在各郡縣者，“應(yīng)照前條辦理”。至于沿邊一帶的土司，界連外域，未便與內(nèi)地同例編排，尚令該土司各就所轄夷民，自行稽查約束，并將夷民的姓名等備造清冊，申送該管知府。季底出具未容留“漢奸”、外夷的文字，具結(jié)后呈報(bào)該府，轉(zhuǎn)送上司備查。

云南地產(chǎn)五金，隨處多有礦廠。湯丹、大碌的礦廠，聚眾至數(shù)萬人，其余數(shù)千以至數(shù)百人不等，“多系五方游守?zé)o籍之徒，礦旺則來，礦衰則散”。對這一部分人口，“稽查之法宜較城市倍加嚴(yán)密”。官府責(zé)成廠官、課長，各將本名下所管人役逐一清查，開造姓名、年貌、籍貫清冊，一送廠員，一存課長，再于一硐之內(nèi)立一硐長，一爐之內(nèi)立一爐頭，將所用夫役不時稽查，將去來、增減隨時報(bào)明課長。每于月朔呈送廠員，循環(huán)輪換。云南多產(chǎn)鹽井，鹽戶自一千數(shù)百家至數(shù)百家不等。領(lǐng)薪煎鹽，均設(shè)有灶頭、課長、鄉(xiāng)約、總保等頭目?，F(xiàn)不必另立牌頭、甲長，即以灶頭為牌頭，以課長為甲長，以總保、鄉(xiāng)約為保長，在鹽井貿(mào)易、開鋪的商民與零星居住的漢夷人口，皆附于灶戶之內(nèi)辦理。

清朝規(guī)定各省流寓云南等地的人口，凡置有產(chǎn)業(yè)、娶有家室，以及雖無產(chǎn)業(yè)、家室而在地開張貿(mào)易者，均編入保甲制度管理。往來商賈及走廠之人，則各設(shè)客長一至二人，不時查察逐一登記，交與客長，送官稽查。關(guān)于保甲的日常管理。朝廷規(guī)定將律例內(nèi)人所易犯、法所必懲的各條逐一摘出，刊刻印刷，裝訂成冊，由地方官廣行頒發(fā)。保甲長平時互相提醒，有違法之事隨時稟官，以免致自己陷于刑罰。在實(shí)行保甲制度的地區(qū)，查點(diǎn)戶口、散給門牌，編造冊籍。保甲的門牌過去三年一換或五年一換，現(xiàn)規(guī)定門牌一年一換，牌頭、甲長，定為三年一換；保正統(tǒng)轄十甲，查察較難，定為一年一換。過去每年農(nóng)隙之后，官府對各處保甲查點(diǎn)一次?，F(xiàn)規(guī)定官員踏勘下鄉(xiāng)，可順帶冊籍，隨便查點(diǎn)。所排編保甲，“不實(shí)力奉行者，專兼統(tǒng)轄各官分別降調(diào)，處分甚重”。并強(qiáng)調(diào)指出，以上諸條，“最要者尤在慎選保長甲長，不使無賴應(yīng)役”。①《云貴總督愛必達(dá)等為欽奉上諭奏事》（乾隆二十三年五月二十八日），檔號0219-021；微縮號01-032-0608。

小 結(jié)

從有關(guān)的記載來看，清朝在改土歸流各省實(shí)行保甲制度，做法與云南省大致相同。乾隆三年（1738）十月五日，據(jù)張廣泗奏，苗寨內(nèi)所稱頭人，系各本寨中稍明白、能言語、強(qiáng)有力者，眾苗呼為“頭人”。清軍懲剿之時，“所有起事兇惡頭人，殲除殆盡”?，F(xiàn)今存留各寨者，尚屬安分之人。今苗疆可就各寨擇其良善守法者，將姓名公舉報(bào)官，酌量寨子大小，每寨一二人或二三人，立為寨頭，注冊立案，本寨散苗聽其約束?！耙苑聝?nèi)地保甲，設(shè)立鄉(xiāng)保、牌頭之意”。②《鄂爾泰等奏革除苗疆派累并厘定屯堡章程折》（乾隆三年十月初五日），中國人民大學(xué)歷史系編《清代農(nóng)民戰(zhàn)爭史資料選編》上冊，北京：中國人民大學(xué)出版社，1984年，第255頁。

另據(jù)道光十二年（1832）九月庚寅的記載，湖南瑤人八大排之內(nèi)，各舉老成知事者立為瑤老、千長。由綏瑤廳揀選承充，管理其排的事宜。其余的各小沖，為某大排的分支，統(tǒng)歸某大排瑤老、千長管領(lǐng)，并按戶給發(fā)門牌，將大小人口備載于上。并于八大排之內(nèi)每排添設(shè)瑤練十名，統(tǒng)歸連山廳把總管帶差遣。如有官兵入山找借口敲詐之事，千長等可到官府告發(fā)，“照例治罪”。③《清宣宗實(shí)錄》卷222，道光十二年九月庚寅，日本東京大藏株式會社影印本。

至于在云南的瀾滄江以南、靠近中緬邊境的地區(qū)，在改土歸流之后，清朝基本上保留了土司。所謂：“江外宜土不宜流，江內(nèi)宜流不宜土”。史籍稱：“江外歸車?yán)锿了?，江?nèi)地全改流”。④（清）魏源撰：《圣武記·雍正西南夷改流記上》，北京：中華書局，1984年點(diǎn)校本，第285頁。上述做法反映出在設(shè)立保甲制度的問題上，清朝亦奉行因地制宜的原則，并注意循時改進(jìn)，使之逐漸完善。