周林楓

吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130015

一、問(wèn)題的提出

加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件法治保障體系建構(gòu)，是正向引導(dǎo)、規(guī)約公權(quán)力有效運(yùn)行的手段，也是實(shí)現(xiàn)依法防控治理的前提條件［1］。公安機(jī)關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中辦理行政案件，因部分公安行政強(qiáng)制措施與衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施都具有限制人身自由的特點(diǎn)，當(dāng)行政相對(duì)人同時(shí)擁有違法嫌疑人與傳染病患者雙重身份時(shí)，便產(chǎn)生了公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)適用行政強(qiáng)制措施沖突的問(wèn)題。

適用沖突的產(chǎn)生有三方面原因：首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中存在大量不法分子利用公共衛(wèi)生危機(jī)實(shí)施違法的現(xiàn)象，相關(guān)違法犯罪頻發(fā)且類(lèi)別多樣［2］。影響社會(huì)治安與穩(wěn)定的違法犯罪案件呈現(xiàn)類(lèi)型相對(duì)集中的特點(diǎn)，造謠惑眾類(lèi)、擾亂市場(chǎng)秩序類(lèi)、擾亂社會(huì)秩序類(lèi)、傳播疫情類(lèi)違法犯罪數(shù)量相對(duì)增加［3］。且在疫情暴發(fā)階段，主要表現(xiàn)為與疫情相關(guān)聯(lián)的違法犯罪增多，而與疫情無(wú)關(guān)的其他案件相對(duì)減少或者大幅度降低［4］。其次，公安機(jī)關(guān)擁有打擊涉及疫情類(lèi)違法犯罪的法定職責(zé)，在辦理行政案件時(shí)可以對(duì)行政相對(duì)人適用行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行。再次，醫(yī)療機(jī)構(gòu)擁有防治與預(yù)防傳染病的法定職責(zé)，可以對(duì)行政相對(duì)人適用強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察、強(qiáng)制隔離治療等行政強(qiáng)制措施。這是行政強(qiáng)制措施的特點(diǎn)：強(qiáng)制隔離戒毒、強(qiáng)制傳喚等公安行政強(qiáng)制措施具有限制人身自由的特點(diǎn)，強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察、強(qiáng)制隔離治療等衛(wèi)生強(qiáng)制措施也具有限制人身自由的特點(diǎn)。

綜合產(chǎn)生兩種行政強(qiáng)制措施適用沖突的三方面因素，本文嘗試以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為背景，以比較分析、案例分析為方法，對(duì)衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與公安行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行措施發(fā)生適用沖突的情形進(jìn)行分析并給出建議，以期推動(dòng)公安機(jī)關(guān)健全執(zhí)法辦案程序，完善公安機(jī)關(guān)治理體系，提升公安機(jī)關(guān)治理能力。

二、適用行政強(qiáng)制措施沖突分析

（一）行政強(qiáng)制措施概述

本文所采用的行政強(qiáng)制措施概念，指行政機(jī)關(guān)在行政管理中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或?qū)?、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為［5］。不包含行政強(qiáng)制執(zhí)行，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)于規(guī)定期限內(nèi)拒不履行行政決定的當(dāng)事人，依法采用有關(guān)強(qiáng)制手段迫使其履行義務(wù)，或者達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)［6］；也不包含即時(shí)強(qiáng)制，即行政機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公共利益或者他人合法權(quán)利，在緊急情況時(shí)直接對(duì)特定人的身體或者財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制的行為［7］。雖然在某些特定論域中，將國(guó)外的“即時(shí)強(qiáng)制”與我國(guó)的“行政強(qiáng)制措施”作為同等概念處理［8］，但是因即時(shí)強(qiáng)制與行政強(qiáng)制措施在功能與定位上存在差異，故本文所論行政強(qiáng)制措施不包含即時(shí)強(qiáng)制。

從部門(mén)職能的角度出發(fā)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中醫(yī)療機(jī)構(gòu)具有對(duì)傳染病患者的密切接觸者適用強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察、對(duì)傳染病患者適用強(qiáng)制隔離治療等行政強(qiáng)制措施的法定職能；公安機(jī)關(guān)具有對(duì)吸毒成癮人員適用強(qiáng)制隔離戒毒、對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員實(shí)施繼續(xù)盤(pán)問(wèn)等行政強(qiáng)制措施的法定職能。從行政行為的角度出發(fā)，行政強(qiáng)制措施的功能是保障行政法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，并實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)所特有的作用和功能。即以制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生和控制危害擴(kuò)大為目的，以實(shí)現(xiàn)預(yù)防危險(xiǎn)、控制危險(xiǎn)、保障行政行為順利實(shí)施、促進(jìn)公益為功能［9］。

公安機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等部門(mén)擁有不同的行政職能，其所適用的行政強(qiáng)制措施雖然在整體上契合行政強(qiáng)制措施的一般目的與功能，但因部門(mén)職能與行政強(qiáng)制措施種類(lèi)的特殊性，兩種行政強(qiáng)制措施擁有各自特殊目的與功能。在常規(guī)狀態(tài)的法律運(yùn)行中，公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)各自在法定職責(zé)范圍內(nèi)適用行政強(qiáng)制措施，并未或很少產(chǎn)生行政強(qiáng)制措施的適用沖突問(wèn)題。但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，當(dāng)行政相對(duì)人同時(shí)擁有違法行為人與傳染病患者雙重身份時(shí)，公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以同時(shí)對(duì)其適用行政強(qiáng)制措施，但因?qū)π姓鄬?duì)人不能同時(shí)適用兩種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，若發(fā)生了行政強(qiáng)制措施之間的適用沖突，何種行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用？以強(qiáng)制隔離戒毒與強(qiáng)制隔離治療適用沖突為例，當(dāng)違法行為人吸毒成癮，被公安機(jī)關(guān)認(rèn)定為吸毒成癮人員并決定對(duì)其適用強(qiáng)制隔離戒毒，但同時(shí)違法行為人為傳染病患者，需要對(duì)其適用強(qiáng)制隔離治療（因行政相對(duì)人在不同語(yǔ)境中表述不一，故根據(jù)不同語(yǔ)境采用吸毒成癮人員、傳染病患者等表述）。此時(shí)優(yōu)先適用何種行政強(qiáng)制措施，應(yīng)分別進(jìn)行行政強(qiáng)制措施功能與目的的規(guī)范分析和實(shí)務(wù)適用的實(shí)證分析。

（二）適用行政強(qiáng)制措施沖突的規(guī)范分析

行政強(qiáng)制作為行政主體行政活動(dòng)展開(kāi)和推行的時(shí)空表現(xiàn)形式，其運(yùn)行必然指向一個(gè)預(yù)定的實(shí)體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)一定的預(yù)期效果［10］。以強(qiáng)制隔離戒毒與強(qiáng)制隔離治療適用沖突為例，公安機(jī)關(guān)對(duì)吸毒成癮人員適用強(qiáng)制隔離戒毒，其目的是幫助吸毒成癮人員戒除毒癮，教育、挽救吸毒人員，防止吸毒人員因吸毒成癮而繼續(xù)吸毒；其功能是保護(hù)公民生命健康，預(yù)防毒品類(lèi)違法犯罪行為，維護(hù)無(wú)毒品危害的正常社會(huì)秩序。醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)傳染病患者適用強(qiáng)制隔離治療，其目的是治療患者的傳染性疾病，控制、消除傳染病的發(fā)生與流行，其功能是保障患者身體健康和生命安全，保障公共衛(wèi)生安全、維護(hù)無(wú)傳染病流行的正常社會(huì)秩序。

將兩種行政強(qiáng)制措施的目的進(jìn)行對(duì)比，兩者所要達(dá)到的行政目的有所區(qū)別。強(qiáng)制隔離戒毒主要目的在于幫助吸毒成癮人員戒除毒癮，防止其繼續(xù)吸毒，所要控制的對(duì)象是吸毒成癮人員的單個(gè)個(gè)體。強(qiáng)制隔離治療主要目的是治療傳染病患者的疾病并控制傳染源，防止傳染病患者未被隔離而造成傳染病范圍的擴(kuò)大，所要控制的對(duì)象是傳染病患者單個(gè)個(gè)體和傳染性疾病的傳染可能性。從兩者所要控制的對(duì)象看，都重視對(duì)行政相對(duì)人的單體控制，所不同的就是強(qiáng)制隔離治療還要控制傳染性疾病潛在的傳染性，措施所作用的對(duì)象雖然是單體，但是目標(biāo)卻還包含保護(hù)可能被傳染病傳染的潛在群體。相較于兩種措施都保護(hù)、控制單個(gè)個(gè)體，強(qiáng)制隔離治療因?qū)撛谌后w的保護(hù)而應(yīng)得到優(yōu)先適用。

將兩種行政強(qiáng)制措施的功能進(jìn)行對(duì)比，強(qiáng)制隔離戒毒具有預(yù)防吸毒成癮人員繼續(xù)吸食毒品進(jìn)而控制毒品類(lèi)違法犯罪、維護(hù)正常社會(huì)秩序的功能。強(qiáng)制隔離治療具有防止傳染病傳播、維護(hù)公共衛(wèi)生秩序的功能。兩者都有維護(hù)正常社會(huì)秩序的功能，所不同的是兩者的特殊功能。強(qiáng)制隔離戒毒具有控制毒品類(lèi)違法犯罪的功能，而毒品類(lèi)違法犯罪主要通過(guò)行政處罰與刑罰予以控制，強(qiáng)制隔離戒毒的功能屬于輔助性功能。強(qiáng)制隔離治療具有防止傳染病傳播功能，是在傳染病源頭進(jìn)行控制，屬于控制傳染病傳播的主要措施；而行政處罰和刑罰屬于輔助功能。兩者對(duì)比可以看出，強(qiáng)制隔離治療因其發(fā)揮主要措施功能而更應(yīng)得到優(yōu)先適用。

在強(qiáng)制隔離戒毒與強(qiáng)制隔離治療發(fā)生適用沖突的例子中，強(qiáng)制隔離治療因目的與功能的優(yōu)先性而優(yōu)先適用。強(qiáng)制隔離戒毒、強(qiáng)制隔離治療作為公安、衛(wèi)生部門(mén)適用行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)，本身具有特殊的目的與功能，但也符合本部門(mén)行政強(qiáng)制措施種類(lèi)的目的與功能。在公安行政強(qiáng)制措施中，除強(qiáng)制隔離戒毒外還有繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制檢測(cè)等行政強(qiáng)制措施；在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施中，除強(qiáng)制隔離治療外，也有強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察等行政強(qiáng)制措施。在公安行政強(qiáng)制措施中，制止違法行為、防止證據(jù)毀損的目的和功能占比更重，而在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施中，避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大的目的和功能占比更重。從兩類(lèi)行政強(qiáng)制措施目的和功能的側(cè)重點(diǎn)對(duì)比可以看出，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施較公安行政強(qiáng)制措施更為優(yōu)先適用。但行政強(qiáng)制措施適用沖突的規(guī)范分析在一定程度上有著價(jià)值判斷與取舍，在個(gè)案中會(huì)因情況不同而有所突破。

（三）適用行政強(qiáng)制措施沖突的實(shí)證分析

實(shí)證行政法學(xué)的研究任務(wù)是通過(guò)邏輯上的行為動(dòng)機(jī)一致性假設(shè)發(fā)展出用于描述、解釋和預(yù)測(cè)行政法現(xiàn)象的命題、方法、學(xué)說(shuō)，重點(diǎn)是在邏輯和事實(shí)上為行政法現(xiàn)象提供因果分析［11］。通過(guò)分析實(shí)際執(zhí)法工作中行政機(jī)關(guān)對(duì)兩種行政強(qiáng)制措施適用沖突的處理方式，可以更清晰地描繪行政機(jī)關(guān)化解行政強(qiáng)制措施適用沖突的路線(xiàn)，為解決適用沖突提供實(shí)證分析基礎(chǔ)。

在上述強(qiáng)制隔離戒毒與強(qiáng)制隔離治療適用沖突的例子中，公安機(jī)關(guān)是認(rèn)定違法行為人為吸毒成癮人員的決定主體，同時(shí)也是強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行主體，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制隔離戒毒所（也有部分地區(qū)為司法局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制隔離戒毒所）。而醫(yī)療機(jī)構(gòu)是認(rèn)定傳染病患者所患疾病具有傳染性，需要適用強(qiáng)制隔離治療的決定主體。在具體實(shí)務(wù)中公安機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)不同情況作出處理（此處僅分析公安機(jī)關(guān)的通常做法）：第一種情況是吸毒成癮人員在強(qiáng)制隔離戒毒期間患有傳染性疾病；第二種情況是傳染病患者在強(qiáng)制隔離治療期間被認(rèn)定為吸毒成癮人員。

首先，吸毒成癮人員在強(qiáng)制隔離戒毒期間因其患有傳染性疾病而采取強(qiáng)制隔離治療。對(duì)于此種情況，《中華人民共和國(guó)禁毒法》進(jìn)行了原則性規(guī)定，但未對(duì)具體的適用情形與程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。對(duì)于患有傳染性疾病的吸毒成癮人員，應(yīng)當(dāng)依法采取必要的隔離、治療措施。但因突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病的特殊性，強(qiáng)制隔離戒毒所會(huì)根據(jù)傳染性疾病患者所患傳染病的傳染性采取不同措施。如患有傳染性較強(qiáng)疾病的吸毒成癮人員，會(huì)被及時(shí)送往醫(yī)院采取強(qiáng)制隔離戒毒治療措施；而對(duì)于不具備較強(qiáng)傳染性的人員，可以在戒毒所采取隔離措施予以強(qiáng)制隔離戒毒。

其次，傳染病患者在強(qiáng)制隔離治療期間被公安機(jī)關(guān)認(rèn)定為吸毒成癮人員。因公安機(jī)關(guān)辦理行政案件受到辦案期限限制，針對(duì)傳染病患者的吸毒成癮行為，公安機(jī)關(guān)會(huì)在辦案期限內(nèi)認(rèn)定其為吸毒成癮人員，待傳染病患者強(qiáng)制隔離治療完畢且不具備傳染性后對(duì)其適用強(qiáng)制隔離戒毒。

從公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)化解適用沖突的普遍做法可以看出，公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)相比更加優(yōu)先適用強(qiáng)制隔離治療。此外，公安機(jī)關(guān)在化解適用沖突過(guò)程中，會(huì)選擇在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施適用完畢后再適用強(qiáng)制傳喚等公安行政強(qiáng)制措施。因強(qiáng)制檢測(cè)等公安行政強(qiáng)制措施不會(huì)產(chǎn)生適用沖突，故不在此處進(jìn)行討論。而拘留審查、強(qiáng)制傳喚、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)等公安行政強(qiáng)制措施，因其具有限制行政相對(duì)人人身自由的特性，會(huì)與衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施沖突。雖然難免存在證據(jù)時(shí)效與辦案時(shí)限等限制，但實(shí)務(wù)中公安機(jī)關(guān)依然會(huì)選擇優(yōu)先適用衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施，同時(shí)通過(guò)延長(zhǎng)辦案時(shí)效等方案化解適用沖突。

通過(guò)對(duì)兩種行政強(qiáng)制措施適用沖突的規(guī)范分析與實(shí)證分析，不論從規(guī)范層面上行政強(qiáng)制措施的目的與功能，實(shí)證層面上公安機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)踐化解路徑選擇，都表明在一定程度上衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施較公安行政強(qiáng)制措施更應(yīng)優(yōu)先適用。

三、行政拘留執(zhí)行與行政強(qiáng)制措施適用沖突分析

（一）適用行政拘留執(zhí)行沖突概述

在上文討論兩種行政強(qiáng)制措施適用沖突的基礎(chǔ)上，以公安機(jī)關(guān)辦理行政案件全過(guò)程為視角，進(jìn)一步分析衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與公安機(jī)關(guān)行政拘留執(zhí)行之間的適用沖突。衛(wèi)生部門(mén)適用行政強(qiáng)制措施不以案件為必然條件，但公安機(jī)關(guān)適用行政強(qiáng)制措施卻以案件為必然條件。以行政過(guò)程論為方法分析公安機(jī)關(guān)辦理行政案件全過(guò)程，行政強(qiáng)制措施是公安機(jī)關(guān)辦理行政案件特定階段中所適用的具體行政行為［1］，而行政處罰執(zhí)行措施，是有權(quán)機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定的法律制度［6］。公安機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定，按照種類(lèi)與形式的不同，可以分為人身罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、申誡罰［12］。其中，財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、申誡罰因其是罰款、吊銷(xiāo)許可證、警告等形式，并不會(huì)與衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施產(chǎn)生適用沖突，故不在此處討論。

公安機(jī)關(guān)辦理涉疫類(lèi)違法犯罪案件，按照違法行為人是否患有傳染性疾病與行政相對(duì)人所處行政程序?yàn)榉诸?lèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以分為：在公安機(jī)關(guān)行政程序中患有（或可能患有）傳染性疾病的違法行為人和不具有傳染性疾病的違法行為人；以及在醫(yī)療機(jī)構(gòu)治療程序中具有傳染性疾病的違法行為人，如正在接受強(qiáng)制隔離治療或者正在接受醫(yī)學(xué)觀察的違法行為人。按照上述分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)對(duì)行政案件中不具有傳染性疾病的違法行為人，按照正常處置程序即可，但是針對(duì)患有（或者可能患有）傳染性疾病的違法行為人，當(dāng)強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察或強(qiáng)制隔離治療與行政拘留執(zhí)行發(fā)生適用沖突時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何決定、執(zhí)行行政拘留？以違法行為人患有較強(qiáng)傳染病為例，強(qiáng)制隔離治療期間暴力襲擊醫(yī)務(wù)人員、拒不配合治療措施，尚不構(gòu)成刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)決定對(duì)違法行為人處以行政拘留的行政處罰。此時(shí)，強(qiáng)制隔離治療與行政拘留執(zhí)行發(fā)生適用沖突，優(yōu)先適用何種措施，應(yīng)在規(guī)范分析行政強(qiáng)制措施與行政處罰行政目的和本質(zhì)基礎(chǔ)上，實(shí)證分析法律實(shí)務(wù)中化解兩種措施適用沖突的普遍做法。

（二）行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行沖突的規(guī)范分析

強(qiáng)制隔離治療的目的是避免傳染性疾病危害發(fā)生，控制傳染性疾病傳染范圍擴(kuò)大，其本質(zhì)上是為了預(yù)防、控制、消除危險(xiǎn)，是對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施暫時(shí)性控制的行政行為［5］，是行政相對(duì)人必須忍受人身自由暫時(shí)性限制的義務(wù)。行政處罰的目的是保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益、同時(shí)也對(duì)違法者給予懲戒、教育，使其以后不再犯［13］。行政拘留執(zhí)行的本質(zhì)是對(duì)違法行為人違反行政法律規(guī)范但尚未構(gòu)成犯罪的行為，給予限制其人身自由法律制裁的行政行為［14］，是違法行為人因行政違法行為而應(yīng)承擔(dān)的一種責(zé)任。

以行政拘留執(zhí)行和強(qiáng)制隔離治療目的與本質(zhì)進(jìn)行對(duì)比。強(qiáng)制隔離治療目的是避免傳染病危害發(fā)生、控制傳染病范圍擴(kuò)大。強(qiáng)制隔離治療本質(zhì)是對(duì)傳染病患者實(shí)施限制人身自由的臨時(shí)性措施，是一種非制裁性質(zhì)的過(guò)程性行為。而行政拘留執(zhí)行目的是懲戒、教育違法行為人，本質(zhì)是一種對(duì)違法行為人權(quán)利義務(wù)作出具有懲戒性、終結(jié)性的處分行為。從二者的區(qū)別可以看出，因?yàn)閺?qiáng)制隔離治療的臨時(shí)性與過(guò)程性，以效率為價(jià)值追求；而行政拘留執(zhí)行具有最終處分性質(zhì)，不以效率為價(jià)值追求，故強(qiáng)制隔離治療應(yīng)優(yōu)先適用。

以行政拘留執(zhí)行和強(qiáng)制隔離治療的可替代性和即時(shí)性進(jìn)行對(duì)比，強(qiáng)制隔離治療是從傳染源控制傳染病的傳播，沒(méi)有其他可替代的措施，具有不可替代性；且因傳染病具有危險(xiǎn)發(fā)生的急迫性，一旦錯(cuò)過(guò)最佳控制時(shí)期，可能造成擴(kuò)大傳染范圍的不利后果，故而強(qiáng)制隔離治療具有應(yīng)對(duì)控制傳染源的即時(shí)性。行政拘留執(zhí)行本質(zhì)上是對(duì)違法行為人限制人身自由的制裁行為，行政拘留僅是行政處罰措施中一種，對(duì)違法行為人的制裁還可以通過(guò)警告、罰款等方式予以懲戒。雖然申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰并不能完全替代自由罰，但在一定程度上亦可以起到教育和懲戒作用；執(zhí)行行政拘留作為對(duì)違法行為人的懲戒與教育措施，并沒(méi)有很強(qiáng)的即時(shí)性，待強(qiáng)制隔離治療實(shí)施完畢繼續(xù)執(zhí)行行政拘留措施，依然可以達(dá)到對(duì)違法行為人教育與懲戒的效果。從二者的可替代性與及時(shí)性可以看出，因衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施的不可替代性與及時(shí)性，在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行發(fā)生適用沖突時(shí)，衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施應(yīng)該得到優(yōu)先適用。

（三）行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行沖突的實(shí)證分析

通過(guò)分析實(shí)際執(zhí)法工作中公安機(jī)關(guān)化解衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行措施適用沖突的方式，可以更為清晰地描繪公安機(jī)關(guān)化解適用沖突的路線(xiàn)，為解決適用沖突提供實(shí)證分析基礎(chǔ)。公安機(jī)關(guān)是對(duì)違法行為人適用行政拘留處罰的決定主體，執(zhí)行機(jī)關(guān)為公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)拘留所。在實(shí)務(wù)中公安機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)不同的適用沖突情況進(jìn)行不同的處理：第一種情況，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政拘留階段發(fā)現(xiàn)違法行為人現(xiàn)患有（或可能患有）傳染性疾病，被醫(yī)療機(jī)構(gòu)決定采取強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察、強(qiáng)制隔離治療等措施。第二種情況，傳染病患者在強(qiáng)制隔離治療期間實(shí)施違法但尚未構(gòu)成犯罪的行為，公安機(jī)關(guān)對(duì)傳染病患者作出行政拘留的行政處罰。

第一種情況，公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人作出行政拘留的行政處罰，違法行為人行政責(zé)任成立，在執(zhí)行行政拘留階段因具有或可能具有傳染性疾病，醫(yī)療機(jī)構(gòu)決定對(duì)其采取強(qiáng)制隔離治療。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)會(huì)向決定機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)違法行為人停止執(zhí)行行政拘留，決定機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)情況對(duì)違法行為人作出停止執(zhí)行行政拘留的決定，停止對(duì)違法行為人執(zhí)行行政拘留，此時(shí)因違法行為人客觀身體狀況而無(wú)法承擔(dān)行政責(zé)任［15］。

第二種情況，傳染病患者在強(qiáng)制隔離治療期間實(shí)施違法但尚未構(gòu)成犯罪的行為，公安機(jī)關(guān)會(huì)作出不同的選擇：部分公安機(jī)關(guān)對(duì)其作出行政拘留的行政處罰，但是因傳染病患者的身患傳染性疾病的客觀狀況與維持拘留所正常秩序的目的，公安機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)其作出停止執(zhí)行拘留的決定不執(zhí)行行政拘留。部分公安機(jī)關(guān)會(huì)因違法行為人正處于強(qiáng)制隔離治療期間，無(wú)法執(zhí)行行政拘留而更換行政處罰種類(lèi)、降格或者延后處罰。如果行政案件辦理期間傳染病患者治愈被解除強(qiáng)制隔離治療，公安機(jī)關(guān)會(huì)繼續(xù)對(duì)違法行為人執(zhí)行行政拘留。

在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行發(fā)生適用沖突時(shí)，雖然公安機(jī)關(guān)會(huì)采取不同的化解沖突方式，但醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)都以事實(shí)行為表明衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施優(yōu)先于行政拘留執(zhí)行適用。

四、適用行政強(qiáng)制措施沖突的解決路徑

具有價(jià)值判斷的規(guī)范分析為制度設(shè)計(jì)提供理論基礎(chǔ)與方向指引，而具有事實(shí)判斷與抉擇的實(shí)證分析為制度設(shè)計(jì)提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與建構(gòu)空間。經(jīng)過(guò)上文對(duì)行政強(qiáng)制措施之間、行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行之間適用沖突的規(guī)范分析與實(shí)證分析，初步得出在一定條件下衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施優(yōu)先于公安行政強(qiáng)制措施、行政拘留執(zhí)行適用的結(jié)論。透過(guò)行政強(qiáng)制措施適用沖突現(xiàn)象的表面，問(wèn)題根源是行政強(qiáng)制措施的法律程序、運(yùn)行機(jī)制之間的不協(xié)調(diào)、不完善。然而，公安機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)根據(jù)個(gè)案情況靈活適用的方式化解行政強(qiáng)制措施的適用沖突，終究會(huì)因?yàn)榉沙绦虿还潭ā⒏鞯貦C(jī)制運(yùn)行不一致等問(wèn)題不能根本解決。只有對(duì)行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行的適用程序進(jìn)行完善，方能從根源上解決行政強(qiáng)制措施適用沖突的問(wèn)題。

（一）完善行政強(qiáng)制措施的銜接與適用程序

當(dāng)衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與公安行政強(qiáng)制措施之間發(fā)生適用沖突時(shí)，從上述目的與功能的分析結(jié)果來(lái)看，衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施較后者優(yōu)先適用。但目前在兩種行政強(qiáng)制措施銜接與沖突適用上并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)與衛(wèi)生部門(mén)適用程序的空白也就造成了行政強(qiáng)制措施適用沖突。針對(duì)兩種行政強(qiáng)制措施適用沖突的化解方式，因適用兩種行政強(qiáng)制措施主體的不同，可以有三種化解路徑。第一種路徑是優(yōu)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施認(rèn)定、適用程序；第二種路徑是優(yōu)化公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間適用行政強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制；第三種路徑是優(yōu)化公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施認(rèn)定、適用程序。

針對(duì)第一種化解路徑，對(duì)于隔離醫(yī)學(xué)觀察等措施認(rèn)定主體混亂、程序混亂等諸多問(wèn)題，立法應(yīng)當(dāng)給予足夠的回應(yīng)與規(guī)制，以使衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體、程序、機(jī)制規(guī)范化，從而在一定程度上解決兩種行政強(qiáng)制措施的適用沖突問(wèn)題。針對(duì)第二種化解路徑，衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體是衛(wèi)生行政部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體是公安機(jī)關(guān)。兩種行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體的不同是形成適用沖突的主要原因，完善兩種行政強(qiáng)制措施之間的銜接程序則成為有效解決路徑。針對(duì)第三種化解路徑，因公安行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)更多讓步于衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施的實(shí)施，應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施程序給予更多的調(diào)整與完善。

1. 完善行政強(qiáng)制措施的銜接程序

從兩種行政強(qiáng)制措施認(rèn)定的客體出發(fā)，都是針對(duì)行政相對(duì)人人身進(jìn)行認(rèn)定，且兩種行政強(qiáng)制措施都具有限制人身自由的特點(diǎn)，產(chǎn)生了兩者之間的適用沖突。從兩種行政強(qiáng)制措施的認(rèn)定主體出發(fā)，公安行政強(qiáng)制措施僅能由公安機(jī)關(guān)作出，而衛(wèi)生強(qiáng)制措施的認(rèn)定、實(shí)施主體不僅有醫(yī)療機(jī)構(gòu)，還有街道、村委會(huì)、社區(qū)等基層組織［2］。衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與公安行政強(qiáng)制措施認(rèn)定、實(shí)施主體的不同，是造成兩種行政強(qiáng)制措施適用沖突的原因，同時(shí)兩種行政強(qiáng)制措施之間銜接程序的不完善也是原因之一。對(duì)于行政強(qiáng)制措施認(rèn)定、實(shí)施主體不同的原因，因公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)生行政部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)擁有各自的行政權(quán)能和行政權(quán)限，通過(guò)更換行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體的方式解決適用沖突并不可行。故而，較為行之有效的解決方式是完善兩種行政強(qiáng)制措施之間的銜接程序。

從應(yīng)對(duì)重大傳染病疫情的法律體系來(lái)看，應(yīng)急措施具體分散在諸多法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章之中，這些專(zhuān)業(yè)的法律法規(guī)及規(guī)章多屬于部門(mén)立法，缺乏相互之間的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性。其中，對(duì)應(yīng)急措施中行政強(qiáng)制行為的規(guī)定就存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象［16］。從組織管理的角度來(lái)看，應(yīng)急管理存在部門(mén)化傾向，各相應(yīng)應(yīng)急管理部門(mén)的垂直管理比較完備，但各部門(mén)之間的職責(zé)分工并不明確，各部門(mén)之間協(xié)調(diào)能力不足，協(xié)同性較差。實(shí)踐中，公安、交通管理等部門(mén)都有自己的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息系統(tǒng)，但是相互之間并沒(méi)有形成制度化的信息通報(bào)和信息資源共享體制和機(jī)制［17］。公共主體風(fēng)險(xiǎn)信息傳播行為的時(shí)效性在很大程度上決定了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的效果，能否及時(shí)就風(fēng)險(xiǎn)信息與其他主體交流至關(guān)重要［18］。同時(shí)，在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)之間往往是通過(guò)臨時(shí)的信息共享、案件移送等方式進(jìn)行兩種行政強(qiáng)制措施的適用銜接。在錯(cuò)綜復(fù)雜的部門(mén)關(guān)系中，僅僅依靠臨時(shí)的命令和協(xié)商來(lái)確定彼此的關(guān)系、開(kāi)展共同的行動(dòng)，既缺乏效率又缺乏可行性。唯一可行的路徑只能是通過(guò)穩(wěn)定的法律機(jī)制明確各個(gè)機(jī)關(guān)的職責(zé)和它們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系［19］。

同樣，以強(qiáng)制隔離治療與強(qiáng)制隔離戒毒適用沖突為例。首先，從行政強(qiáng)制措施的認(rèn)定程序來(lái)看。當(dāng)傳染病患者在強(qiáng)制隔離治療期間，雖然吸毒成癮認(rèn)定程序上不受強(qiáng)制隔離治療的限制，但吸毒成癮的認(rèn)定主體是公安機(jī)關(guān)，需要由醫(yī)療機(jī)構(gòu)移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定。當(dāng)吸毒成癮人員強(qiáng)制隔離戒毒期間需要對(duì)其進(jìn)行傳染病認(rèn)定，強(qiáng)制隔離治療的決定機(jī)構(gòu)是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制隔離戒毒所駐所醫(yī)師僅能對(duì)吸毒成癮人員是否患有傳染病進(jìn)行初步判斷，因此，需要公安機(jī)關(guān)及時(shí)將吸毒成癮人員送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。其次，從行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序來(lái)看。如前所述，強(qiáng)制隔離戒毒的實(shí)施要讓位于強(qiáng)制隔離治療的實(shí)施，不管是在強(qiáng)制隔離治療期間被公安機(jī)關(guān)認(rèn)定為吸毒成癮人員，還是強(qiáng)制隔離戒毒期間移送醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制隔離治療，都需要在強(qiáng)制隔離治療完畢后，及時(shí)對(duì)吸毒成癮人員進(jìn)行強(qiáng)制隔離戒毒。在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施實(shí)施完畢后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施，避免出現(xiàn)因銜接不暢造成違法行為人脫離管控的情況，從而不能達(dá)到行政強(qiáng)制措施的目的與功能。

從兩種行政強(qiáng)制措施認(rèn)定與實(shí)施程序的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)建立公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的信息共享機(jī)制，完善兩種行政強(qiáng)制措施間的銜接程序。公安機(jī)關(guān)要及時(shí)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)共享違法行為人的傳染病信息，在公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施期間，認(rèn)為違法行為人可能患有傳染病時(shí)，通知醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行傳染病確診，認(rèn)定其是否需要采取醫(yī)學(xué)觀察、強(qiáng)制隔離治療等措施，確保第一時(shí)間控制感染源，避免傳染范圍擴(kuò)大。醫(yī)療機(jī)構(gòu)要及時(shí)與公安機(jī)關(guān)共享傳染病患者衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施實(shí)施信息，及時(shí)對(duì)傳染病患者進(jìn)行公安行政強(qiáng)制措施的認(rèn)定與適用，確保公安機(jī)關(guān)對(duì)傳染病患者及時(shí)采取行政強(qiáng)制措施的認(rèn)定，防止因時(shí)限問(wèn)題導(dǎo)致證據(jù)滅失。避免出現(xiàn)衛(wèi)生行政措施實(shí)施完畢沒(méi)有及時(shí)采取公安行政強(qiáng)制措施的情況，以確保兩種行政強(qiáng)制措施之間的有效銜接。

綜上，通過(guò)兩種行政強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制化解適用沖突，不但可以有效填補(bǔ)公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施適用沖突的法律規(guī)定空白，統(tǒng)一實(shí)務(wù)操作中各地公安機(jī)關(guān)化解適用沖突的混亂狀態(tài)，還可以在法律中明確兩種行政強(qiáng)制措施的優(yōu)先適用順序，從而在制度層面化解二者之間的適用沖突，為適用沖突的化解打下制度基礎(chǔ)。

2. 完善行政強(qiáng)制措施的適用程序

對(duì)于第二種化解路徑，完善公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施的適用程序。首先，從行政強(qiáng)制措施的優(yōu)先適用性上來(lái)看，如前所述，衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施在目的與功能方面較公安行政強(qiáng)制措施更具有優(yōu)先適用性，在二者發(fā)生適用沖突的情況下，衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施得到優(yōu)先的適用，而作為后順位適用的公安行政強(qiáng)制措施，進(jìn)行行政強(qiáng)制措施適用程序的調(diào)整與完善，有利于化解二者之間的適用沖突。其次，從行政強(qiáng)制措施的多樣性來(lái)看，以針對(duì)行政相對(duì)人個(gè)體實(shí)施的行政強(qiáng)制措施為限定條件，衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施有兩種，即強(qiáng)制隔離治療與強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察。居家隔離醫(yī)學(xué)觀察與集中隔離醫(yī)學(xué)觀察都屬于強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察種類(lèi)中的一種?？梢钥闯?，兩種衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施目的與功能差異不大。而公安行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)較多，包括強(qiáng)制隔離戒毒、強(qiáng)制傳喚、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、拘留審查、保護(hù)性約束等。每種行政強(qiáng)制措施的目的與功能雖然都符合公安行政強(qiáng)制措施的目的與功能，但是每種行政強(qiáng)制措施之間的差異性較大。再次，從行政強(qiáng)制措施的適用條件來(lái)看。衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施的適用條件較為單一，即適用條件為傳染病病人、疑似傳染病患者、密切接觸者等適用客體具有傳播傳染病風(fēng)險(xiǎn)。而公安行政強(qiáng)制措施的適用條件較為多樣，如繼續(xù)盤(pán)問(wèn)適用的條件為對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查后，不能排除其違法犯罪嫌疑。保護(hù)性約束的適用條件為違法嫌疑人在醉酒狀態(tài)中，對(duì)本人有危險(xiǎn)或者對(duì)他人的人身、財(cái)產(chǎn)或者公共安全有威脅。適用條件的多樣性反映了行政強(qiáng)制措施適用場(chǎng)景的多樣性，也決定了行政強(qiáng)制措施適用程序的復(fù)雜性。通過(guò)完善公安行政強(qiáng)制措施的適用程序，增加突發(fā)公共衛(wèi)生事件中適用行政強(qiáng)制措施的特別程序，使之有別于常規(guī)狀態(tài)下的法律程序。且根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件這類(lèi)特定事件，結(jié)合每種行政強(qiáng)制措施特殊目的與功能，對(duì)適用程序進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，使公安行政強(qiáng)制措施的特殊程序可以在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間有效運(yùn)行，從而化解二者之間的適用沖突。

綜上，從兩種行政強(qiáng)制措施的優(yōu)先使用性、多樣性、適用條件等方面進(jìn)行比較，完善公安行政強(qiáng)制措施的適用程序，有利于解決兩種行政強(qiáng)制措施之間的適用沖突。

（二）完善行政拘留的決定與執(zhí)行程序

從上述規(guī)范分析和實(shí)證分析結(jié)果來(lái)看，當(dāng)衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行措施發(fā)生適用沖突時(shí)，衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施較后者優(yōu)先適用。但是，目前在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行措施銜接與沖突適用上并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，且實(shí)務(wù)中各地公安機(jī)關(guān)作出行政拘留決定與執(zhí)行行政拘留的做法差異性較大，這在一定程度上增加了衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行之間的適用沖突。

針對(duì)二者之間適用沖突的化解方式，因衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行實(shí)施主體的不同，可以有三種沖突化解路徑。第一種路徑是優(yōu)化醫(yī)療部門(mén)的衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施認(rèn)定、適用程序；第二種路徑是完善公安機(jī)關(guān)行政拘留的決定程序；第三種路徑是完善公安機(jī)關(guān)行政拘留的執(zhí)行程序。對(duì)于第一種沖突化解路徑，此處不再贅述。針對(duì)第二種與第三種沖突化解路徑，從行政拘留的決定主體看，作出行政拘留與執(zhí)行行政拘留的主體是且僅是公安機(jī)關(guān)。從行政案件辦理的角度看，行政強(qiáng)制措施、行政拘留決定、行政拘留執(zhí)行是公安機(jī)關(guān)辦理行政案件不同階段的適用措施。故而，完善行政拘留的決定與執(zhí)行程序，有利于化解衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行之間的適用沖突。

1. 完善行政拘留的決定程序

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行發(fā)生適用沖突時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何作出行政拘留決定與衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施銜接，法律并未作出細(xì)化規(guī)定，造成了各地公安機(jī)關(guān)在沖突適用中做法不統(tǒng)一。從各地公安機(jī)關(guān)在適用沖突中作出行政拘留決定情況來(lái)看，存在以下兩種情形：部分公安機(jī)關(guān)因違法行為人正在被采取衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施，未對(duì)其作出行政拘留的行政處罰而采用罰款的形式予以替代；或者在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施實(shí)施期間并未對(duì)違法行為人作出行政拘留的行政處罰，待違法行為人康復(fù)后對(duì)其作出行政拘留的行政處罰。

第一種情形，以違法行為人拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下發(fā)布的命令且情節(jié)嚴(yán)重為例，此時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《治安管理處罰法》）第50 條第1 款第1 項(xiàng)，處5 日以上10 日以下拘留，可以并處500 元以下罰款。因公安機(jī)關(guān)作出罰款的財(cái)產(chǎn)罰不受衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施限制會(huì)依然得到執(zhí)行，故部分公安機(jī)關(guān)忽略情節(jié)嚴(yán)重的違法事實(shí)選擇降格處理，處警告或者200 元以下罰款，選擇以申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰的形式來(lái)替代人身罰。第二種情形，公安機(jī)關(guān)選擇暫時(shí)不進(jìn)行行政處罰，待違法行為人解除衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施后，再對(duì)違法行為人作出行政拘留的行政處罰。但是，因衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施時(shí)限的不確定，可能在公安機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)已經(jīng)超出公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序的時(shí)限要求。

從行政處罰的實(shí)體正義來(lái)看，公安機(jī)關(guān)以不能執(zhí)行行政拘留為出發(fā)點(diǎn)忽視情節(jié)嚴(yán)重的情節(jié)，選擇以財(cái)產(chǎn)罰代替人身罰的降格處理方式，意味著公安機(jī)關(guān)在自由裁量過(guò)程中，超越職權(quán)范圍進(jìn)行了法律事實(shí)裁量，而不僅僅是法律效果裁量。這使得違法行為人僅僅得到與較輕違法情節(jié)相對(duì)應(yīng)的懲罰，超出此部分的情節(jié)嚴(yán)重事實(shí)并未得到處罰。雖然此種做法在一定程度上可以起到對(duì)違法行為人懲戒的目的，但是卻違背行政處罰的處罰法定原則。從行政處罰的程序正義來(lái)看，公安機(jī)關(guān)如果選擇完全按照違法行為人的違法情節(jié)進(jìn)行行政處罰，卻存在衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施時(shí)限的不確定與公安機(jī)關(guān)辦理行政案件時(shí)限的程序要求之間的不銜接，即衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施實(shí)施完畢之時(shí)，就有可能導(dǎo)致超出公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的時(shí)限要求。公安機(jī)關(guān)作出行政處罰決定最大程度地維護(hù)實(shí)體正義，卻可能因超出辦理行政案件的時(shí)限要求而違背程序正義。

傳染病防治過(guò)程中采取限制人身自由措施的合法性將有賴(lài)于對(duì)行政裁量權(quán)運(yùn)用的控制而得以實(shí)現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的中樞是行政的自我拘束，這種自我拘束則主要通過(guò)制定裁量基準(zhǔn)、揭示裁量過(guò)程加以實(shí)現(xiàn)［20］。在干預(yù)行政領(lǐng)域，立法者運(yùn)用條件設(shè)定與分層技術(shù)，確保行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)的認(rèn)定與處理，落入立法機(jī)關(guān)預(yù)設(shè)的框架之內(nèi)［21］。優(yōu)化行政自由裁量及基準(zhǔn)是控制行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，將自由裁量權(quán)納入法治化軌道的有效路徑，但自由裁量基準(zhǔn)的制定并不能以忽視違法情節(jié)、突破法律分層為代價(jià)。一方面，公安機(jī)關(guān)違背實(shí)體正義而選擇降格處理，另一方面，公安機(jī)關(guān)違背程序正義而維護(hù)實(shí)體正義。造成公安機(jī)關(guān)兩難境地的原因是衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行之間的適用沖突，且不完善的公安機(jī)關(guān)行政處罰決定作出程序并不能有效化解適用沖突。故而，通過(guò)完善公安機(jī)關(guān)行政拘留決定的程序，即適當(dāng)延長(zhǎng)公安機(jī)關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的案件辦理時(shí)限，將行政強(qiáng)制措施適用沖突規(guī)定為延長(zhǎng)辦案時(shí)限的條件之一。這樣，公安機(jī)關(guān)在辦理適用沖突案件中，在實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的情況下也不用擔(dān)心違背程序正義。

2. 完善行政拘留的執(zhí)行程序

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留的執(zhí)行發(fā)生適用沖突時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何執(zhí)行行政拘留、如何與衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施銜接，現(xiàn)行法律并未作出細(xì)化規(guī)定，且暫緩執(zhí)行行政拘留與停止執(zhí)行行政拘留程序都未能有效化解適用沖突，也造成各地公安機(jī)關(guān)在沖突適用中做法不統(tǒng)一。

從各地公安機(jī)關(guān)在適用沖突中執(zhí)行行政拘留的情況來(lái)看，存在以下兩種情形：第一種情形為決而未執(zhí)，即公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人作出行政拘留的行政處罰后，因違法行為人正處于衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施期間而并未執(zhí)行行政拘留，之后是否執(zhí)行以及何時(shí)執(zhí)行行政拘留不明確。第二種情形為決而不執(zhí)，即公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人作出行政拘留的行政處罰，之后根據(jù)《拘留所條例實(shí)施辦法》作出對(duì)違法行為人停止執(zhí)行行政拘留的決定，不執(zhí)行行政拘留。

第一種情形：公安機(jī)關(guān)作出行政拘留決定，但是否執(zhí)行以及何時(shí)執(zhí)行并不明確。如前所述，部分公安機(jī)關(guān)為避免出現(xiàn)降格處理與超出辦案時(shí)限的情況，會(huì)在對(duì)違法行為人適用衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施期間作出行政拘留的行政處罰。但是，因違法行為人并不符合暫緩執(zhí)行行政拘留的情形，公安機(jī)關(guān)作出行政拘留處罰決定后，行政拘留的決定處于一種是否執(zhí)行與何時(shí)執(zhí)行的不明狀態(tài)。各地公安機(jī)關(guān)在以后的執(zhí)行過(guò)程中行政裁量權(quán)過(guò)大，何時(shí)對(duì)違法行為人執(zhí)行行政拘留處于一種真空狀態(tài)。此種情況的行政拘留，因執(zhí)行程序的不完善而處于執(zhí)行效力不明的狀態(tài)。

第二種情形：公安機(jī)關(guān)作出行政拘留決定，但同時(shí)作出停止執(zhí)行行政拘留的決定。通常行政拘留的處罰決定由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)作出，而行政拘留由公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)拘留所執(zhí)行。雖然停止執(zhí)行行政拘留的初步意見(jiàn)由拘留所作出，但最終決定仍然由原決定機(jī)關(guān)作出。實(shí)踐中行政拘留的決定機(jī)關(guān)往往會(huì)尊重拘留所的意見(jiàn)從而停止執(zhí)行行政拘留。行政拘留決定部門(mén)與執(zhí)行部門(mén)的不同在一定程度上造成執(zhí)行行政拘留的難度加大，導(dǎo)致出現(xiàn)決而不執(zhí)的情形，即作出行政拘留決定的同時(shí)，也作出了停止執(zhí)行行政拘留的決定。此種情況的行政拘留僅具有形式意義，并未起到教育與處罰違法行為人的作用。

公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人作出行政拘留決定的原因是違法行為人實(shí)施了違法情節(jié)相對(duì)較重但不夠刑事處罰的違法行為。公安機(jī)關(guān)作出行政拘留決定意味著違法行為人行政責(zé)任成立，但不管是決而未執(zhí)還是決而不執(zhí)的情況，都不利于違法行為人承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任。這在一定程度上使《治安管理處罰法》等實(shí)體性法律處于無(wú)處落實(shí)的狀態(tài)，起不到應(yīng)有的教育與處罰作用。產(chǎn)生問(wèn)題的根源就是公安機(jī)關(guān)的行政拘留執(zhí)行程序不完善：暫緩執(zhí)行行政拘留程序因適用條件的限制，無(wú)法承擔(dān)起公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人暫緩執(zhí)行行政拘留的程序性作用；同時(shí)，也無(wú)法規(guī)范行政拘留決而未執(zhí)與決而不執(zhí)的程序性空白。

完善暫緩執(zhí)行行政拘留的適用條件是完善行政拘留執(zhí)行程序的有效路徑，同時(shí)也是化解衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行措施適用沖突的有效方式。在暫緩執(zhí)行行政拘留的適用條件中增加行政拘留執(zhí)行與衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施適用沖突的條件，能使公安機(jī)關(guān)在作出行政拘留決定的同時(shí)，可以決定對(duì)違法行為人暫緩執(zhí)行行政拘留，在一定程度上化解衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施與行政拘留執(zhí)行之間的適用沖突。