劉雙良

(天津商業(yè)大學(xué),天津 300134)

宅基地制度改革被譽(yù)為“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”的重要抓手,當(dāng)前宅基地制度改革試點(diǎn)已在全國104個(gè)縣(市、區(qū))和3個(gè)地級市大規(guī)模展開,并試出了多種典型模式。2021—2023年中央一號文件連續(xù)3年強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”,這也是自黨的十八大以來連續(xù)11年在中央一號文件中強(qiáng)調(diào)要改革完善農(nóng)村宅基地制度。習(xí)近平總書記也在撰文《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國 推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化》中明確提出“要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。[1]在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中,農(nóng)村宅基地制度改革之“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”的重要角色擔(dān)當(dāng)作用更加凸顯。近年來,宅基地制度改革試點(diǎn)已在全國多地取得較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),有力地助推了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興?？傮w而言,宅基地制度改革試點(diǎn)的一些典型模式中既有優(yōu)勢農(nóng)村,也有普通(一般)農(nóng)村。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,是一項(xiàng)長遠(yuǎn)而系統(tǒng)的工程。宅基地制度改革作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手,只有實(shí)現(xiàn)了眾多普通(一般)農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村振興的有力助推,鄉(xiāng)村振興才能更快全面實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前理論界對宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興給予了高度關(guān)注,從多個(gè)維度對此進(jìn)行了理論闡釋與實(shí)證分析。劉雙良從價(jià)值邏輯、效率邏輯、政策邏輯、行動邏輯等維度,闡釋了宅基地“三權(quán)分置”助推鄉(xiāng)村振興的邏輯必然。[2]張勇認(rèn)為農(nóng)村閑置宅基地盤活利用是激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要“引擎”。[3]劉新儀等認(rèn)為宅基地退出政策對社區(qū)倡導(dǎo)力和社區(qū)能動力有顯著促進(jìn)作用,對農(nóng)戶遷入社區(qū)韌性有正向影響,有助于提升社區(qū)治理水平。[4]史洋洋和郭貫成等從“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”的角度分析了宅基地利用轉(zhuǎn)型的邏輯機(jī)理,并結(jié)合典型村莊案例歸納出宅基地利用轉(zhuǎn)型中稟賦優(yōu)勢型、稟賦平庸型、稟賦劣勢型3類不同稟賦類型村莊,以及與之相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動型、村內(nèi)集聚提升型、搬遷復(fù)墾撤并型3種鄉(xiāng)村振興模式。[5]夏柱智認(rèn)為宅基地制度改革可以從宅基地市場、宅基地整治、宅基地增減掛鉤等多種路徑促進(jìn)鄉(xiāng)村振興,其中最具可復(fù)制性的是江西余江的宅基地整治路徑。[6]

可見,學(xué)者們在宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的理論邏輯、引擎作用、多元模式、推進(jìn)路徑等方面已取得豐碩的研究成果。總體而言,這些成果多傾向于宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯闡釋及試點(diǎn)地區(qū)典型案例的實(shí)證剖析,缺乏對一般性(普通化)村莊宅基地制度改革促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的特寫性分析?；诖?本文旨在廓清普通(一般)農(nóng)村共性特征的基礎(chǔ)上,揭示宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的驅(qū)動力量,闡明宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)瓶頸,進(jìn)而為農(nóng)村宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興提供實(shí)現(xiàn)路徑參考。

一、當(dāng)前我國普通(一般)農(nóng)村的共性特征

較之優(yōu)勢農(nóng)村而言,所謂普通(一般)農(nóng)村泛指那些在區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、村域環(huán)境、鄉(xiāng)村文化、人口流量等方面優(yōu)勢不突出的村莊。普通(一般)農(nóng)村多具有如下共性特征。

(一)區(qū)位條件較差

根據(jù)中心地理論,農(nóng)村距離城鎮(zhèn)中心的半徑是衡量某地區(qū)位條件好壞的標(biāo)準(zhǔn)。距離城鎮(zhèn)服務(wù)半徑越短,區(qū)位條件越好,反之,則越差。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村居民點(diǎn)非常多且呈星羅棋布狀分布。農(nóng)村區(qū)位條件主要就是指其距離縣城(縣級市)中心及其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政駐地的遠(yuǎn)近。從方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資運(yùn)輸、農(nóng)產(chǎn)品對外輸出以及便利農(nóng)村居住生活、城鄉(xiāng)流動的角度而言,較為適宜的距離半徑為5公里左右。那些位居大中城市或縣(市)的城中村、臨近城鎮(zhèn)的近郊村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等多為區(qū)位條件明顯較好的優(yōu)勢農(nóng)村;而普通農(nóng)村一般都遠(yuǎn)離縣(市)駐地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),其距離多超越5公里,多達(dá)數(shù)十上百公里的也并不少見。這種情形在廣大山地地區(qū)和中西部地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯,其區(qū)位條件一般較差。縣道、鄉(xiāng)道、“村村通”公路以及私人交通工具的提升等雖然客觀上“縮短”了普通(一般)農(nóng)村與城鎮(zhèn)的物理距離,但對于拉近村與城間經(jīng)濟(jì)鏈接距離的提升作用仍然有限。

(二)資源稟賦較低

農(nóng)村資源稟賦主要有自然資源、社會資源和人文資源,也涵括空間資源和人力資源,其中關(guān)鍵性資源稟賦是自然資源稟賦和人文資源稟賦。我國為數(shù)眾多的農(nóng)村無論在自然資源稟賦還是人文資源稟賦上多較為平庸或匱乏,大多村莊屬于普通(一般)農(nóng)村。不同于優(yōu)勢農(nóng)村,普通(一般)農(nóng)村的水、土、地貌、景觀、生態(tài)等自然資源要素往往不夠突出,即便一些村莊在自然資源方面具有某種相對特色,但由于不具成片規(guī)模性,其開發(fā)利用效應(yīng)也難以實(shí)現(xiàn)從點(diǎn)源到面源。而普通(一般)農(nóng)村的人文歷史文化資源也不夠深厚或具有鮮明特色,難以對外形成較大的文創(chuàng)或文旅吸引力。此外,囿于區(qū)位交通的不便和長期對外交流的相對閉塞,普通(一般)農(nóng)村在社會資源的積淀與積累,以及村莊人力資源的培養(yǎng)與培育等方面,也表現(xiàn)得較為貧瘠。少有的一些社會資源和已落戶城鎮(zhèn)的人才資源,較難形成鄉(xiāng)村振興回饋合力。同時(shí),還有諸多普通(一般)農(nóng)村在空間資源稟賦上也較低,盡管較大空間范圍和較小空間范圍的村莊都廣泛存在,但總體上其可資利用的優(yōu)質(zhì)地上資源(農(nóng)地、水面、建設(shè)用地,等)較為有限,而地下資源(儲熱、儲礦、儲能,等)大多匱乏。

(三)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱

當(dāng)下農(nóng)村場域內(nèi)一二三產(chǎn)都在蓄力發(fā)展,但各區(qū)域農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異化很大,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平更是參差不齊。在一些優(yōu)勢農(nóng)村,涉農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)競相發(fā)展,甚至出現(xiàn)大量的非農(nóng)加工業(yè)和一般性工業(yè)產(chǎn)業(yè)。而普通(一般)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱,除了基本的農(nóng)田種植與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)養(yǎng)殖外,其他的涉農(nóng)加工業(yè)與商業(yè)服務(wù)業(yè)幾乎很少,甚至一些村莊完全沒有,與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展要求相去甚遠(yuǎn)。普通(一般)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱具有普遍性,這既是長期發(fā)展的歷史必然,與其先天性資源稟賦相關(guān),也與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和市場化的逆淘汰高度相關(guān)。這種情形導(dǎo)致的直接結(jié)果就是難以對社會化資本形成強(qiáng)力吸引,不易建立和形成具有相互支撐的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈群,進(jìn)而導(dǎo)致工商業(yè)資本更不愿下鄉(xiāng)到普通(一般)農(nóng)村投資。長此以往,普通(一般)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可能會進(jìn)入產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)越薄弱越無社會化資本愿下鄉(xiāng)投資,越無工商業(yè)資本進(jìn)入投資則產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)會越弱的惡性循環(huán)路徑依賴。

(四)村域環(huán)境較亂

村域環(huán)境一般包括村莊范圍內(nèi)的衛(wèi)生環(huán)境、人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境,良好的村域環(huán)境可以為村民生產(chǎn)生活提供高體驗(yàn)感與高附加值。但村域環(huán)境的好壞是由多重因素決定的,既受村莊先天的自然環(huán)境因素影響,也受村民后天的生產(chǎn)生活烙印影響。在一些普通(一般)農(nóng)村,缺乏完善的公共衛(wèi)生設(shè)施和垃圾儲運(yùn)填埋管理,最常見的衛(wèi)生環(huán)境臟亂主要體現(xiàn)在農(nóng)戶旱廁建設(shè)隨意無序、日常生活垃圾與廢水排放散亂任性;同時(shí),長期的不當(dāng)過度使用農(nóng)藥,不僅導(dǎo)致了大片的農(nóng)村土地面源污染,大量的農(nóng)藥殘留與一些難降解的“白色生活垃圾”交織,也在很大程度上加劇了村莊衛(wèi)生環(huán)境的惡化。而宅基地居住空間布局的雜亂無章、村民公共活動空間的狹小逼仄以及休憩娛樂場所的缺乏等人居環(huán)境不佳在普通(一般)農(nóng)村也表現(xiàn)得更為突出。此外,雖然農(nóng)村生態(tài)環(huán)境近些年來普遍向好,但在一些普通(一般)農(nóng)村,由于對村莊水資源、土地資源、生物資源等的濫用、破壞和污染導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的村莊并不在少數(shù)。

(五)鄉(xiāng)村文化較荒

鄉(xiāng)村文化是鄉(xiāng)村的靈魂。從農(nóng)耕時(shí)代的耕讀傳家到現(xiàn)代社會的流量經(jīng)濟(jì),我國農(nóng)村經(jīng)過數(shù)千年的歷史變遷,鄉(xiāng)村文化基因也隨之歷經(jīng)嬗變。尤其是自改革開放以來,高速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化給鄉(xiāng)村帶來了諸多“新”文明,極大地豐富了鄉(xiāng)村文化的形式與內(nèi)容。在一些農(nóng)村,鄉(xiāng)村公共文化中心、村莊圖書館或農(nóng)村流動書屋、傳統(tǒng)露天電影等鄉(xiāng)村文化設(shè)施建設(shè)及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)教培、傳統(tǒng)節(jié)事節(jié)慶、民族文化藝術(shù)傳承、紅白事治理等文化活動豐富多彩,有力地提升了鄉(xiāng)村文化文明度。然而在一些普通(一般)農(nóng)村,許多村莊伴隨著大量村民的外遷與村莊的日益凋敝,其鄉(xiāng)村文化建設(shè)還較為落后,鄉(xiāng)村文化處于亟待拯救與拓荒之態(tài)。在這些鄉(xiāng)村,可供留守村莊的老人、兒童、婦女等村民群體享用的文化形式載體與活動內(nèi)容相對單一有限。老年人看電視、聽收音機(jī),兒童玩手機(jī)游戲,中年婦女刷短視頻(抖音、快手)、跳農(nóng)村廣場舞等,是當(dāng)前一些普通(一般)農(nóng)村村民日常文化活動的主要內(nèi)容,甚至在一些村莊中打牌賭博成風(fēng),農(nóng)村“六合彩”、鄉(xiāng)村茶館(麻將館)與地下錢莊盛行。即便是在農(nóng)歷新年傳統(tǒng)春節(jié)之際,返鄉(xiāng)回村的村民也多是玩鬧這些活動,其間還間奏著“重金”的青年男女相親、訂婚等習(xí)俗。

(六)人口流出較多

近年來,無論是優(yōu)勢農(nóng)村還是普通(一般)農(nóng)村,都普遍存在大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。但不同于優(yōu)勢農(nóng)村,普通(一般)農(nóng)村由于普遍缺乏可資就業(yè)的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)及工商手工業(yè)等,賦閑農(nóng)戶和年輕人就地城鎮(zhèn)化的崗位和動力更加不足。隨著鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善,一些優(yōu)勢農(nóng)村的宅基地價(jià)值更加凸顯,再加之較為便利的區(qū)位條件與公共交通,這些農(nóng)村近年來吸引了較多農(nóng)村鄉(xiāng)賢的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與養(yǎng)老,甚至包括外來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專職農(nóng)民來村從事農(nóng)業(yè)耕種生產(chǎn)與加工,在某種程度上還出現(xiàn)了類逆城市化景象。相較而言,由于普通(一般)農(nóng)村并不具備這些優(yōu)勢,其青壯年人口城鎮(zhèn)化外移(并不完全都已實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶)更加突出,除卻留守的“386199部隊(duì)”(婦女、兒童、老人,等),農(nóng)村人口十之八九都已轉(zhuǎn)移進(jìn)城,農(nóng)村“空心化”更為嚴(yán)重,一些村莊甚至已整村易地搬遷,鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的情節(jié)與動力衰減,更無外來人口或職業(yè)農(nóng)民的遷入,農(nóng)村人口長期處于凈流出的狀態(tài)。此種情形,更加劇了普通(一般)農(nóng)村的“空心化”與凋敝。

二、宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的驅(qū)動力量

(一)內(nèi)在張力:城鄉(xiāng)發(fā)展的自然驅(qū)動

長期以來城市偏向的發(fā)展方式導(dǎo)致了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)重不平衡不充分,城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)失調(diào)和資源要素配置不合理,城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的差距雖逐步縮小,但差距仍然明顯。如,我國城鄉(xiāng)居民收入比盡管已由“十二五”末的2.73下降到“十三五”末的2.56,但城鄉(xiāng)收入差距仍然很大。對此,黨中央進(jìn)行了系列政策調(diào)整,從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,這些一以貫之的大政方針是對當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展內(nèi)在張力的不斷調(diào)適?？傮w而言,普通(一般)農(nóng)村在高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也取得了諸多發(fā)展進(jìn)步。相較于過往,村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升、村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、村莊交通道路的改善、村容村貌的整治、村文化風(fēng)尚的建設(shè)等都有了巨大的變化,但離農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn),離城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求差距還較大。然而普通(一般)農(nóng)村的振興不是簡單地易地搬遷、復(fù)墾撤并,這些農(nóng)村面對日益嶄新的城鄉(xiāng)發(fā)展面目,其村民農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織及村干部等渴求鄉(xiāng)村振興的心理某種程度上比優(yōu)勢農(nóng)村更為急切,盡管這些農(nóng)村不全適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動、村內(nèi)集聚提升等道路模式,但努力做到“共同富裕路上,一個(gè)不能掉隊(duì)”是他們的本真愿望,他們更具有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)勁驅(qū)動力量。

習(xí)近平總書記2013年7月22日在湖北省鄂州市長港鎮(zhèn)峒山村考察座談時(shí)指出:即使將來城鎮(zhèn)化達(dá)到70%以上,還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展,同步發(fā)展才能相得益彰,要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。[7]正是因?yàn)槲磥磉€有巨量的人口生活在農(nóng)村,而生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)自由流動、城鄉(xiāng)公共資源配置、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展成果惠農(nóng)等內(nèi)在張力廣泛存在,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興則必然要求應(yīng)對這些張力,解決“人、地、錢”的問題。其中,宅基地是較為關(guān)鍵的資源要素,通過實(shí)施以宅基地“三權(quán)分置”為核心的宅基地制度改革試點(diǎn),從而撬動與集合相關(guān)要素助力鄉(xiāng)村振興,此乃城鄉(xiāng)融合發(fā)展的題中應(yīng)有之義和自我驅(qū)動。

(二)外部推力:試點(diǎn)改革的政策驅(qū)動

諸多學(xué)者一致認(rèn)為以宅基地“三權(quán)分置”為核心的宅基地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要支撐制度、制度性輪子、重要抓手。[8][9][10]自黨的十八大以來,中央一號文件已連續(xù)11年指出要改革完善農(nóng)村宅基地制度;其中2021—2023年中央一號文件連續(xù)3年明確要求“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。這充分顯示了中央以農(nóng)村宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興的堅(jiān)定政策決心。

一方面,在理論上宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯與生發(fā)機(jī)制還有待進(jìn)一步探索揭示,尤其是宅基地“三權(quán)”的法理與學(xué)理性解釋、權(quán)能構(gòu)造與設(shè)計(jì)以及宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式等還有待深入研究闡釋。農(nóng)村宅基地制度改革牽一發(fā)而動全身,其對鄉(xiāng)村振興引擎作用的發(fā)揮須在中央政策指引下穩(wěn)慎推進(jìn)。另一方面,自2015年以來經(jīng)過近10年的宅基地制度改革試點(diǎn),各地在完善宅基地權(quán)益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、完善宅基地管理制度等方面取得了積極進(jìn)展,試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐表明宅基地制度改革對鄉(xiāng)村振興的引擎作用發(fā)揮是顯著的。由于試點(diǎn)改革的政策驅(qū)動具有鮮明的針對性和直接性,在這種強(qiáng)大外部推力的驅(qū)動下不僅試點(diǎn)地方中的優(yōu)勢農(nóng)村宅基地制度改革有力地助推了鄉(xiāng)村振興,而且普通(一般)農(nóng)村也加快了以宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的步伐。

(三)正面拉力:“三生空間”的轉(zhuǎn)換驅(qū)動

“三生空間”是對“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”的通俗簡稱,鄉(xiāng)村“三生空間”的轉(zhuǎn)換是鄉(xiāng)村振興的直面拉力。當(dāng)前農(nóng)村的“三生空間”總體上大多是生產(chǎn)空間細(xì)碎凌亂、生活空間內(nèi)里空心、生態(tài)空間價(jià)值沉潛,此種情況不論是在優(yōu)勢農(nóng)村還是在普通(一般)農(nóng)村都一定程度的存在。相對而言,普通(一般)農(nóng)村“三生空間”的轉(zhuǎn)換動力更足。一方面,普通(一般)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地尤其是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地非常少且散亂地分布于各行政村和自然村,少有的點(diǎn)滴零星農(nóng)業(yè)加工生產(chǎn)也多以農(nóng)戶家庭的宅基地、村集體或村民小組的經(jīng)營性建設(shè)用地為載體細(xì)碎地分布于村內(nèi)。這些普通(一般)農(nóng)村很多都未編制村莊規(guī)劃,對未來村莊土地的利用還缺乏整體性布局和明確的安排。另一方面,隨著村內(nèi)大量農(nóng)民的外遷,普通(一般)農(nóng)村“空心化”更嚴(yán)重,農(nóng)村宅基地的功能重心正在發(fā)生變遷。對于一部分遷出農(nóng)戶而言宅基地具有身份象征和榮譽(yù)功能、鄉(xiāng)情聚集和文化休閑功能,保留原宅基地既可以作為自己鄉(xiāng)土關(guān)系聯(lián)絡(luò)、聚集、走動的據(jù)點(diǎn),也可作為自己兩棲于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的休閑養(yǎng)老之地。[11]在鄉(xiāng)村振興中這類遷出戶有償退出其宅基地的意愿并不強(qiáng)烈,相反他們的返鄉(xiāng)還能在一定程度上促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。同時(shí),對于另一部分遷出農(nóng)戶而言,宅基地具有資產(chǎn)功能,選擇有償流轉(zhuǎn)其宅基地,可充分實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值,增加家庭收入,并增強(qiáng)其在城市購房的支付能力。[12]此外,普通(一般)農(nóng)村由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)少,村莊內(nèi)部“空心化”嚴(yán)重,沒有過多的生產(chǎn)生活對村莊生態(tài)的人為干預(yù),不少村莊的生態(tài)空間相對變得更寬泛,生態(tài)環(huán)境變得越來越好,村莊的生態(tài)空間價(jià)值日益凸顯。

如此一來,“三生空間”的轉(zhuǎn)換將為宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興提供直接、正面的拉力。普通(一般)農(nóng)村“三生空間”將會出現(xiàn)生產(chǎn)空間進(jìn)一步壓縮,節(jié)約出來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過農(nóng)村土地交易市場變現(xiàn),獲取更多的鄉(xiāng)村振興發(fā)展資金;生活空間通過宅基地的進(jìn)一步保留或有償退出,既能為鄉(xiāng)村振興積蓄返鄉(xiāng)治理人才力量,也能進(jìn)一步優(yōu)化配置宅基地資源;生態(tài)空間價(jià)值將得到不斷的顯化,對于吸引資本下鄉(xiāng)、農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目開發(fā)等具有支撐作用,能夠最大化顯化沉潛的生態(tài)空間價(jià)值。

(四)側(cè)面推力:典型地區(qū)的示范驅(qū)動

目前,宅基地制度改革試點(diǎn)已在全國104個(gè)縣(市、區(qū))以及3個(gè)地級市大規(guī)模展開,這些改革試點(diǎn)地區(qū)有些是自2015年2月首批就已開始。歷經(jīng)多年的探索,這些地區(qū)在宅基地制度改革方面取得了諸多成效,也形成了諸多典型模式。如,浙江省德清縣宅基地制度改革通過頒發(fā)全國首本“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)登記證”和全國首創(chuàng)“單一”宅基地使用權(quán)抵押,切實(shí)保障了農(nóng)戶宅基地資格權(quán),顯化了宅基地價(jià)值,增加了農(nóng)民融資渠道;江西省鷹潭市余江區(qū)通過系統(tǒng)推進(jìn)“一改促六化”(農(nóng)村宅基地制度改革,農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、公共服務(wù)均等化、村莊面貌靚麗化、轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村治理規(guī)范化)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村,打造了宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村;江蘇省昆山市通過“以房解困”“以房入股”“村集體主導(dǎo)”“村企合作”等方式,盤活了閑置宅基地利用;寧夏回族自治區(qū)平羅縣通過開展閑置村莊退出綜合整治利用,鼓勵(lì)引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過租賃或入市規(guī)劃保留村莊閑置房地從事二三產(chǎn)業(yè),盤活了農(nóng)村閑置資源,助推了鄉(xiāng)村振興;安徽省金寨縣通過“多方式”保障居住、“多途徑”管住亂建、“多渠道”盤活閑置等多管齊下的方式推動農(nóng)村宅基地制度改革,重點(diǎn)圍繞“人才引進(jìn)、農(nóng)民增收、環(huán)境改善”三個(gè)目標(biāo)全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革,助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施,走出了一條大山深處“宅基地改革+鄉(xiāng)村振興”的道路模式。這些典型地區(qū)的宅基地制度改革試點(diǎn)既有優(yōu)勢農(nóng)村,也有普通(一般)農(nóng)村,這些宅基地制度改革的典型模式均取得了較好的成效,從不同層面助推了鄉(xiāng)村振興。這些典型做法對為數(shù)諸多的普通(一般)農(nóng)村宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興具有很好的示范效應(yīng),形成強(qiáng)大的側(cè)面推力。

三、宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)瓶頸

(一)宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑有限

2018年中央一號文件提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！?023年中央一號文件再次提出“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”“探索宅基地‘三權(quán)分置’有效實(shí)現(xiàn)形式”。但實(shí)際改革中,宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑并不寬泛。一方面由于宅基地所有權(quán)主體虛化、歸屬不清,導(dǎo)致宅基地所有權(quán)確權(quán)落實(shí)難;另一方面,農(nóng)戶資格權(quán)究竟是一種成員權(quán),還是剩余權(quán)(部分使用權(quán))或宅基地使用權(quán),缺乏法定依據(jù),導(dǎo)致農(nóng)戶資格權(quán)人認(rèn)定難。農(nóng)戶資格權(quán)的保障要么以“一戶一宅”為優(yōu)先實(shí)現(xiàn)形式,要么以頒發(fā)權(quán)利證書或權(quán)利憑證的方式確權(quán),并無更多選擇。此外,盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的方式雖然可以通過自營、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、合作等多種形式流轉(zhuǎn),但在宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資上卻困難重重。

(二)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用難

農(nóng)村地區(qū)大量人口外遷后,村莊日益空心化和凋敝,一些閑置宅基地和閑置住宅長期處于“荒廢”狀態(tài)。此種狀況在普通(一般)農(nóng)村較為普遍,其中既有已經(jīng)完全坍塌呈類廢墟的情形,也有年久失修半坍塌或在建多年待完工的情形,更有新砌裝修房屋長期空置的情形。但由于這些村莊在區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、村域環(huán)境、鄉(xiāng)村文化等諸多方面缺乏優(yōu)勢與特色,導(dǎo)致外來資本不愿進(jìn)來、本地人流也無法導(dǎo)入,大量閑置宅基地和閑置住宅難以激活只能“沉睡”,少有的一些閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項(xiàng)目由于缺乏一般性條件不具復(fù)制推廣價(jià)值。根本上而言,除了一些閑置宅基地和閑置住房退出后被用來復(fù)墾復(fù)耕,閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的其他方式都離不開一定量的資金投入。無論是易地搬遷、整村合并、整治退出,還是生態(tài)修復(fù)、整村開發(fā),都需要集中整合閑置宅基地和閑置住宅盤活利用資金。但現(xiàn)實(shí)的難點(diǎn)是陷入了尷尬的非良性路徑依賴:越難盤活利用、越難整合資金,越難整合資金、越難盤活利用。

(三)推力點(diǎn)面定位難且可持續(xù)效應(yīng)較弱

以宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興對于優(yōu)勢農(nóng)村而言,具有多樣的突破口和切入點(diǎn),并能很好地形成以點(diǎn)帶面的助推效果。但在大多數(shù)普通(一般)農(nóng)村,宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)不易錨定。對標(biāo)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?普通(一般)農(nóng)村宅基地制度改革往往難以找到合適推力點(diǎn)。從目前試點(diǎn)來看,普通(一般)農(nóng)村宅基地制度改革的一般性做法是“建新拆舊”、拆遷復(fù)墾、整治退出、易地搬遷,但這些方式主要是基于宅基地增減掛鉤的考量。從對鄉(xiāng)村振興的實(shí)效來看,難以在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、治理、生活上形成由點(diǎn)到面的推力,往往只能是對其中的某一或幾方面帶來改善,而且當(dāng)這些宅基地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施完畢之后,一些原有的村莊聚落已被“換芯”甚至滅失,“村落終結(jié)”后的農(nóng)民更加“原子化生存”,其再組織化也更加困難。在此情形下,村莊可資利用的土地資源尤其是集體經(jīng)營性建設(shè)用地更加有限,村集體的組織動員能力與治理方式將面臨更大挑戰(zhàn),農(nóng)戶的參與積極性也將更加趨弱,一旦宅基地制度改革所釋放的產(chǎn)業(yè)紅利或生態(tài)紅利耗盡,其助力鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性效應(yīng)將趨弱或消失。

(四)相關(guān)配套政策銜接不暢和支持不足

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展,譜寫新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興新篇章。”黨的二十大強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)要素流動。扎實(shí)推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興?！闭刂贫雀母镒鳛椤皬?qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”的重要抓手,其作用的發(fā)揮目前還受到相關(guān)配套政策的制約。這無論是對于優(yōu)勢農(nóng)村還是普通(一般)農(nóng)村,都是一個(gè)具有共性的現(xiàn)實(shí)難題。比如,有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”法律制度、市場機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等政策制度的建設(shè)還較為遲滯,與之相關(guān)的社會保障機(jī)制、公共服務(wù)機(jī)制、社會發(fā)展機(jī)制等機(jī)制的有效銜接還較為梗阻。這些相關(guān)配套政策在很大程度上制約了宅基地制度改革的深入推進(jìn),無法將富余的農(nóng)村勞動力、閑置的宅基地資源、社會閑散的資本等有機(jī)地整合起來,有效解決鄉(xiāng)村振興中“人、地、錢”的矛盾。尤其是針對普通(一般)農(nóng)村而言,以宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興,更需要從頂層上設(shè)計(jì)這些相關(guān)政策并加強(qiáng)其銜接與支持。

四、宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

(一)創(chuàng)新宅基地“三權(quán)”權(quán)能配置及其實(shí)現(xiàn)形式

宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于創(chuàng)新宅基地“三權(quán)”權(quán)能配置及其實(shí)現(xiàn)形式。這需要從宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)的物權(quán)屬性角度,明晰設(shè)計(jì)宅基地“三權(quán)分置”的法權(quán)構(gòu)造,合理配置宅基地“三權(quán)”的內(nèi)部權(quán)能。[13]對于宅基地集體所有權(quán),其權(quán)利主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組,可通過成立以村集體經(jīng)濟(jì)組織為出資人的實(shí)體性經(jīng)營主體并對村民進(jìn)行股權(quán)分配,避免宅基地所有權(quán)主體虛化,從而有效落實(shí)宅基地所有權(quán)。對于宅基地農(nóng)戶資格權(quán),可從農(nóng)民集體成員的身份出發(fā)或是依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)情況,界定“農(nóng)戶資格權(quán)”[14],按照“一戶一宅”的原則進(jìn)行資格權(quán)登記備案認(rèn)定到“人”,并保障一定質(zhì)量和面積的宅基地使用權(quán)權(quán)利,以“建房戶”的“戶”為單位實(shí)現(xiàn),從而保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。對于宅基地使用權(quán),給予農(nóng)戶宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、租賃、互換、退出、贈與、繼承、和享有部分征地補(bǔ)償收益等相對完整的用益物權(quán)權(quán)能[13],可將其權(quán)利主體不再限于具有村集體成員資格權(quán)的村民,其他村外具有宅基地和農(nóng)房使用需求的個(gè)人或組織可通過簽訂租賃合同獲得宅基地和農(nóng)房使用權(quán),從而適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

(二)挖掘潛力引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)和吸納城鎮(zhèn)人口參與

普通(一般)農(nóng)村鄉(xiāng)村振興最大的難題就是優(yōu)勢不明顯或不足,難以吸引社會資本下鄉(xiāng)。但為數(shù)眾多的普通(一般)農(nóng)村宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興又不宜“一刀切”地以易地搬遷、整村合并、整治退出、生態(tài)修復(fù)、整村開發(fā)等方式應(yīng)對。閑置宅基地資源越是難以盤活利用,社會資本越是難以下鄉(xiāng),越應(yīng)挖掘潛力?？稍诿濉叭Y”(資金、資產(chǎn)、資源)家底的基礎(chǔ)上,從規(guī)?；N植業(yè)、林果業(yè)與漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)的角度,邀請綜合實(shí)力好的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)入局鄉(xiāng)村振興,聯(lián)合社會資本與村集體、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)戶等形成利益聯(lián)合體,通過開展自主生產(chǎn)經(jīng)營、三資入股分紅、資源資產(chǎn)出租等方式引導(dǎo)社會資本下鄉(xiāng)。在這一過程中,積極搭建農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺,面向社會資本提供閑置宅基地和閑置住宅,通過引入具有規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營資質(zhì),能夠進(jìn)行全方位投資服務(wù)的優(yōu)質(zhì)企業(yè),并由其整合撬動相關(guān)資源進(jìn)行村莊整體性開發(fā)。同時(shí),積極邀請新鄉(xiāng)賢、農(nóng)村外遷工商業(yè)人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),重視吸納有能力、有想法、有干勁的鄉(xiāng)土人才投身鄉(xiāng)村振興,充分調(diào)動返鄉(xiāng)大學(xué)生和社會能人的積極性;充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、微博、抖音、微信公眾號等網(wǎng)絡(luò)新媒體宣傳村莊,面向社會引流,吸引城鎮(zhèn)人口前來開發(fā)投資與消費(fèi),深度參與鄉(xiāng)村振興。

(三)聚力提升與撤并結(jié)合多點(diǎn)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)帶面

隨著農(nóng)村地區(qū)未來人口持續(xù)外遷,村莊“空心化”和凋敝趨勢會更嚴(yán)重,但這并不意味著許多普通(一般)農(nóng)村會自然滅失,所以普通(一般)農(nóng)村宅基地制度改革助力鄉(xiāng)村振興應(yīng)是聚力提升與撤并結(jié)合多點(diǎn)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)帶面。首先,那些具有較大空間規(guī)模和留守人口量的行政村,它們具有長時(shí)期生存發(fā)展的內(nèi)在動力,短時(shí)期內(nèi)并不會輕易自然滅失,對于此類村莊,應(yīng)在充分尊重其自然生存發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上聚力提升而非集聚提升。可通過政府統(tǒng)籌區(qū)域資源,加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施與道路交通建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、閑置宅基地和閑置房屋盤活利用、宅基地增減掛鉤指標(biāo)交易等方式聚力提升村莊治理,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。其次,一些空間規(guī)模狹小、布局零散和人口大量流失的自然村,“三生空間”轉(zhuǎn)換的動力不足,其外遷人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)意愿較低和留守人口居住隱性成本增加。對于此類村莊,則可通過撤并結(jié)合的方式多點(diǎn)推進(jìn)宅基地制度改革。將易地搬遷或撤并整合后的閑置宅基地進(jìn)行復(fù)墾復(fù)耕、生態(tài)修復(fù)或?qū)㈤e置農(nóng)房進(jìn)行民宿開發(fā),對村莊原有農(nóng)地實(shí)行規(guī)?；邪?jīng)營,將原農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)化農(nóng)民;對易地搬遷或撤并整合后形成的新村莊進(jìn)行社區(qū)化治理,在新村莊內(nèi)規(guī)劃農(nóng)業(yè)加工產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村休閑服務(wù)業(yè),并指導(dǎo)培訓(xùn)富余農(nóng)村勞動力成為產(chǎn)業(yè)工人就地就業(yè)。從而使得宅基地制度改革在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、治理、生活等方面對鄉(xiāng)村振興形成由點(diǎn)帶面的推力。

(四)聯(lián)動設(shè)計(jì)土地戶籍社保等政策加強(qiáng)配套支持

宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興,更需要多方面政策聯(lián)動和配套支持,唯有如此其助力鄉(xiāng)村振興的加乘效應(yīng)才能凸顯。配套機(jī)制方面:在相關(guān)法律制度上,應(yīng)加強(qiáng)宅基地“三權(quán)分置”的立法設(shè)計(jì)與權(quán)能配置,健全宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的法權(quán)構(gòu)造;在土地市場機(jī)制上,應(yīng)加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場,為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地提供交易平臺;在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制上,應(yīng)注意防范農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)、退出、租賃、抵押等市場風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)動機(jī)制方面:在社會保障機(jī)制上,應(yīng)做好土地、戶籍、社保等政策的協(xié)調(diào)銜接,充分保障進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)性權(quán)益;在公共服務(wù)機(jī)制上,一是應(yīng)搞好宅基地規(guī)劃管控和審批監(jiān)管,為農(nóng)戶拆舊建新或分戶建房提供服務(wù)保障,二是應(yīng)搞好政策咨詢與宣傳引導(dǎo),為閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用、投資開發(fā)提供服務(wù)支持;在社會發(fā)展機(jī)制上,應(yīng)理順“三生空間”的轉(zhuǎn)換通道,即對于易于盤活利用的閑置宅基地應(yīng)開辟其發(fā)展二產(chǎn)三產(chǎn)的轉(zhuǎn)換通道,對于需要繼續(xù)保留居住功能的宅基地應(yīng)加強(qiáng)其生活設(shè)施配套的轉(zhuǎn)換通道,對于適宜復(fù)墾復(fù)耕的宅基地應(yīng)健全其生態(tài)修復(fù)的轉(zhuǎn)換通道。