■ 龐劍波/劉向敏/余振國(guó)/楊 婧/杜越天

（1.自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司，北京 100812；2.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

按照黨的十九大報(bào)告中“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的要求，2019年12月，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“6號(hào)文”），根據(jù)“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的原則，制定激勵(lì)扶持政策，吸引各方投入，推行市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化治理的礦山生態(tài)修復(fù)模式。為進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)，挖掘社會(huì)資本投資潛力和激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力，2021年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“40號(hào)文”），明確鼓勵(lì)社會(huì)資本投入生態(tài)修復(fù)的參與機(jī)制、支持政策和保障機(jī)制。兩項(xiàng)文件的出臺(tái)為深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念提供了政策保障。探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)。

已有的研究從生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)角度總結(jié)了礦山生態(tài)修復(fù)模式及地方實(shí)踐[1-2],分析了礦山生態(tài)修復(fù)投融資方式和市場(chǎng)規(guī)模[3-5]，以及社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)土地增值收益分配的影響因素等[6]。聚焦“6號(hào)文”提出的市場(chǎng)化激勵(lì)政策方面，既有研究主要分析了政策演進(jìn)、政策實(shí)施地方探索，以及指標(biāo)激勵(lì)、土石料利用等政策執(zhí)行中存在的問題等[7-11]，但缺少對(duì)全國(guó)層面政策實(shí)施效果的評(píng)估研究。政策后評(píng)估是檢驗(yàn)政策效果的基本途徑，也是發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施堵點(diǎn)并進(jìn)一步完善政策內(nèi)容和增強(qiáng)政策可執(zhí)行性的重要依據(jù)。

為全面掌握以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)政策實(shí)施進(jìn)展與效果，本文對(duì)全國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）關(guān)于“6號(hào)文”和“40號(hào)文”政策落實(shí)與細(xì)化情況進(jìn)行分析，對(duì)地方政策實(shí)施創(chuàng)新機(jī)制和典型模式進(jìn)行歸納總結(jié)，并分析“十四五”以來(lái)地方吸引社會(huì)資金投入的規(guī)模及特點(diǎn)，剖析政策實(shí)施存在的問題，探討性地提出相關(guān)對(duì)策建議。

1 政策內(nèi)容落實(shí)與細(xì)化

全國(guó)各地積極推動(dòng)政策落實(shí)細(xì)化，創(chuàng)新和探索并重，逐步形成了比較完善的政策體系。自“6號(hào)文”發(fā)布實(shí)施至2023年6月底，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)印發(fā)了落實(shí)“6號(hào)文”或“40號(hào)文”的政策文件（圖1），其中，“十四五”以來(lái)發(fā)布的政策文件共有29份。河北省、山西省、黑龍江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、貴州省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)對(duì)落實(shí)“6號(hào)文”和“40號(hào)文”均出臺(tái)了政策文件。江西省頒布實(shí)施《江西省礦山生態(tài)修復(fù)與利用條例》，是全國(guó)首部專門規(guī)范礦山生態(tài)修復(fù)與利用管理的省級(jí)地方性法規(guī)，對(duì)以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

圖1 自“6號(hào)文”發(fā)布至2023年6月底各省（自治區(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)印發(fā)政策文件數(shù)量情況

1.1 夯實(shí)規(guī)劃管控基礎(chǔ)，拓展地類核定變更政策應(yīng)用范圍

一是各地積極落實(shí)“6號(hào)文”和“40號(hào)文”提出的規(guī)劃引領(lǐng)、管控和支持政策。如，寧夏回族自治區(qū)進(jìn)一步作出細(xì)化，提出制定生態(tài)空間用途管制細(xì)則，明確生態(tài)產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入規(guī)則和路徑，并要求編制市、縣級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，分析社會(huì)資本參與潛力、實(shí)現(xiàn)路徑、收益方式和退出機(jī)制。

二是山西省、吉林省、江西省、湖南省、甘肅省進(jìn)一步拓寬地類核定變更政策應(yīng)用范圍，將可進(jìn)行核定后變更的損毀土地從“已有因采礦塌陷確實(shí)無(wú)法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地”調(diào)整為“已有因采礦損毀（如采礦塌陷等）等因素確實(shí)無(wú)法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地”，明確該類損毀土地經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同相關(guān)部門組織核實(shí)后，在依法依規(guī)確定土地權(quán)利人和損毀主體權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，征得土地權(quán)利人同意，報(bào)自然資源部核定后，可變更為其他類型農(nóng)用地或未利用地，涉及耕地的據(jù)實(shí)統(tǒng)籌進(jìn)行調(diào)整，其中涉及永久基本農(nóng)田的按規(guī)定進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃，并納入國(guó)土空間規(guī)劃。

1.2 強(qiáng)化資源產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，推進(jìn)礦山修復(fù)土地差別化供應(yīng)

各地積極落實(shí)“40號(hào)文”有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化以自然資源資產(chǎn)使用權(quán)、優(yōu)先使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)為激勵(lì)吸引社會(huì)資本投入，并以靈活的方式供應(yīng)土地。黑龍江省規(guī)定，礦山修復(fù)后的國(guó)有建設(shè)用地可圍繞國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新使用方式，推動(dòng)工業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)類型合理轉(zhuǎn)換，增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，支持采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期等方式供應(yīng)，在符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下，靈活確定修復(fù)后的國(guó)有建設(shè)用地出讓價(jià)格。甘肅省和青海省規(guī)定，社會(huì)資本投資修復(fù)的建設(shè)用地出讓后，符合條件的可通過(guò)土地出讓合同約定在規(guī)定期限內(nèi)分期繳納土地出讓金，首次不得低于50%。寧夏回族自治區(qū)規(guī)定，修復(fù)后的建設(shè)用地?cái)M用于葡萄酒莊、農(nóng)產(chǎn)品加工等項(xiàng)目的，根據(jù)占地類型和區(qū)位，可按照全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的70%、60%、50%、30%確定出讓底價(jià)，并推行工業(yè)用地彈性年期、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等供地方式，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與文旅融合項(xiàng)目用地可以實(shí)行點(diǎn)狀布局、點(diǎn)狀供應(yīng)。

1.3 加強(qiáng)土地指標(biāo)激勵(lì)，明晰利用途徑、范圍與驗(yàn)收要求

一是擴(kuò)寬指標(biāo)利用途徑，建立采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“采礦用地增存掛鉤機(jī)制”）。天津市、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、湖南省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、陜西省、寧夏回族自治區(qū)出臺(tái)了落實(shí)《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號(hào)）文件的實(shí)施細(xì)則，海南省印發(fā)了《關(guān)于建立新舊采礦用地掛鉤制度促進(jìn)凈礦出讓和生態(tài)修復(fù)的通知》（瓊自然資規(guī)〔2023〕5號(hào)），分別對(duì)采礦用地界定與存量采礦用地認(rèn)定、計(jì)劃指標(biāo)配置、存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)等內(nèi)容作出具體規(guī)定，進(jìn)一步明確存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)后的指標(biāo)產(chǎn)出和利用途徑。廣東省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于開展存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)工作的通知》，明確省內(nèi)歷史遺留采礦用地復(fù)墾修復(fù)將依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策規(guī)定，按照“先拆后建”模式實(shí)施[12]。

二是拓展復(fù)墾修復(fù)地類，將產(chǎn)生指標(biāo)的修復(fù)地類由耕地拓展為農(nóng)用地?！?號(hào)文”規(guī)定，將礦山存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。山西省、吉林省和江西省等地將修復(fù)為“耕地”拓展為“農(nóng)用地”。安徽省和江西省對(duì)于將歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為林地、濕地等的，作出了可用于林地、濕地占補(bǔ)平衡和獎(jiǎng)補(bǔ)的規(guī)定。

三是明晰驗(yàn)收路徑與要求。為細(xì)化落實(shí)采礦用地增存掛鉤機(jī)制，2023年自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于明確存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)土地驗(yàn)收有關(guān)要求的通知》（自然資發(fā)〔2023〕26號(hào)），明晰存量采礦用地概念及類型、項(xiàng)目立項(xiàng)前后地類及面積認(rèn)定、驗(yàn)收程序等具體操作路徑與要求，有效銜接了騰退建設(shè)用地和新增耕地指標(biāo)入庫(kù)、流轉(zhuǎn)使用等工作。寧夏回族自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步明確存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)土地驗(yàn)收有關(guān)要求的通知》，在扎實(shí)開展復(fù)墾修復(fù)前存量采礦用地核實(shí)，嚴(yán)格組織存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)土地驗(yàn)收，充分運(yùn)用存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)成果等方面作出具體要求。

1.4 嚴(yán)格廢棄土石料監(jiān)管，保障土石料利用銷售規(guī)范有序

一是持續(xù)加強(qiáng)對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)過(guò)程中廢棄土石料利用的監(jiān)管。2023年，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)），進(jìn)一步嚴(yán)明資源利用政策邊界。各地方不斷加強(qiáng)對(duì)土石料利用的監(jiān)管，如湖南省規(guī)定土石料利用方案由縣級(jí)人民政府組織生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急、水利等相關(guān)部門及專家進(jìn)行審查，并要求土石料利用方案設(shè)計(jì)的利用量不得超過(guò)項(xiàng)目生態(tài)修復(fù)方案設(shè)計(jì)的削坡減荷及原地遺留土石料方量；安徽省明確涉及土石料利用的，項(xiàng)目實(shí)施期限原則上不超過(guò)3年；重慶市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)廢棄礦山土石料處置的通知》（渝規(guī)資〔2023〕50號(hào)），明確廢棄礦山土石料范圍、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案編制評(píng)審及施工過(guò)程監(jiān)管要求，提出區(qū)縣級(jí)政府主管部門應(yīng)會(huì)同屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、交通運(yùn)輸、公安等部門加強(qiáng)項(xiàng)目周邊區(qū)域管控，禁止由項(xiàng)目實(shí)施單位在施工過(guò)程中自行組織土石料外運(yùn)、加工。

二是明確社會(huì)投資主體不得參與廢棄土石料交易。如湖南省明確，在符合一定條件的前提下允許利用廢棄土石料收益支持社會(huì)投資主體參與生態(tài)修復(fù)，規(guī)定社會(huì)投資主體承擔(dān)該類修復(fù)工程的，在縣級(jí)人民政府和社會(huì)投資主體簽訂的生態(tài)修復(fù)協(xié)議中，按照“成本+固定收益”模式約定社會(huì)投資主體收益，生態(tài)修復(fù)完成并驗(yàn)收通過(guò)后，按協(xié)議支付社會(huì)投資主體收益，社會(huì)投資主體不得參與廢棄土石料交易。

2 政策實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新與完善

地方積極探索礦山生態(tài)修復(fù)利用方式和創(chuàng)新機(jī)制，縱向延伸，橫向耦合，探索形成了比較完善的礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施機(jī)制。

2.1 礦山土地綜合修復(fù)利用方式靈活多元

礦山土地綜合修復(fù)利用與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、礦山所在區(qū)域位置、周邊景觀等條件密切相關(guān)，在政策支持下，各地結(jié)合實(shí)際，形成了多元化的礦山生態(tài)修復(fù)與利用方式。如，重慶市通過(guò)對(duì)市域內(nèi)廢棄礦山資源本底情況、區(qū)位管控要求、區(qū)縣發(fā)展需求進(jìn)行綜合研判，確定廢棄礦山可修復(fù)利用為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)、旅游度假、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)、養(yǎng)老福利設(shè)施、殯葬設(shè)施、森林消防、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等8類。浙江省將廢棄礦山修復(fù)建設(shè)為國(guó)際賽車場(chǎng)、汽車產(chǎn)業(yè)園、物流基地、生態(tài)旅游景觀區(qū)等，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方面取得了較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。另外，從各地社會(huì)資本投入角度來(lái)看，形成了企業(yè)全資投入、企業(yè)和政府共同出資合作，以及撬動(dòng)金融資本投入、集體土地估價(jià)入股與企業(yè)合作等較為靈活的社會(huì)資金運(yùn)作方式[7,13]。

2.2 社會(huì)投資主體收益保障機(jī)制不斷完善

在各項(xiàng)政策不斷完善和細(xì)化基礎(chǔ)上，多地進(jìn)一步明確社會(huì)投資主體參與收益分配的方式。如，山西省規(guī)定，社會(huì)資本通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式競(jìng)得礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目后，與縣級(jí)人民政府一并簽訂包含礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)、用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用、土石料資源利用等相關(guān)內(nèi)容的協(xié)議，明確權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任。按照簽訂的協(xié)議約定，由縣級(jí)人民政府組織對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，及時(shí)足額兌現(xiàn)社會(huì)資本主體的投資收益。在指標(biāo)激勵(lì)方面，甘肅省規(guī)定，社會(huì)資本投資的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)、騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在滿足投資主體的需求后，節(jié)余指標(biāo)交易的凈收益按一定比例（不超過(guò)50%）獎(jiǎng)補(bǔ)投資方。

2.3 多部門、多環(huán)節(jié)政策的綜合支持力度不斷增強(qiáng)

以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)涉及多個(gè)部門的管理職責(zé)和多個(gè)環(huán)節(jié)的制度政策，地方政府不斷加強(qiáng)部門之間的協(xié)作和各項(xiàng)政策的綜合利用，在吸引社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)并導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。如，浙江省在推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化項(xiàng)目過(guò)程中，注重加強(qiáng)政府各部門的服務(wù)保障，在空間規(guī)劃、用地保障、確權(quán)登記、生態(tài)產(chǎn)品抵押融資等方面給予政策支持，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。江西省將自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利、財(cái)稅等多方面政策有機(jī)結(jié)合，多角度、全方位鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

3 “礦山生態(tài)修復(fù)+”典型模式

各地因地制宜，發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，探索形成了可推廣、可復(fù)制的礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化推進(jìn)模式。根據(jù)礦山生態(tài)修復(fù)后的資源再利用方式和參與主體收益來(lái)源，結(jié)合地方案例，總結(jié)出以下“礦山生態(tài)修復(fù)+”典型模式：

3.1 礦山生態(tài)修復(fù)+林地、建設(shè)用地使用

一是社會(huì)投資主體參與將礦山損毀土地修復(fù)為林地，獲得林地使用收益，農(nóng)地所有主體或承包主體獲得土地流轉(zhuǎn)收益。如，海南省昌江黎族自治縣三獅嶺V2礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資金進(jìn)行修復(fù)造林。該項(xiàng)目涉及的國(guó)有后備用地，政府免收企業(yè)30年租地費(fèi)，林木種植所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，政府與企業(yè)按照1∶9進(jìn)行分成；涉及的村集體和農(nóng)戶承包地，政府以每年每畝500元租金的價(jià)格向農(nóng)戶一次性付清30年租地費(fèi)，有關(guān)農(nóng)戶的《家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任合同》，由昌江縣政府協(xié)調(diào)昌江縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局將期限截止日期從2007年延長(zhǎng)至2051年，保障農(nóng)民切身利益，使礦山生態(tài)修復(fù)工作得到農(nóng)戶的大力支持，實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)成果管護(hù)常態(tài)化和多方共贏。

二是政府先行投入將礦山損毀土地修復(fù)為國(guó)有建設(shè)用地，獲得建設(shè)用地出讓收益，并帶動(dòng)創(chuàng)造社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。如，江西省定南縣富田廢棄稀土礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理工程（三期），項(xiàng)目位于定南縣富田工業(yè)園規(guī)劃區(qū)，按照廢棄礦山治理與工業(yè)園建設(shè)相銜接的要求，政府投資將工礦廢棄地綜合治理成建設(shè)用地。該項(xiàng)目通過(guò)驗(yàn)收后于2023年4月移交至定南縣工業(yè)園區(qū)管委會(huì)管理使用，可提供工業(yè)用地近1000畝，產(chǎn)生直接總價(jià)值5940萬(wàn)元，并帶動(dòng)政府的招商引資工作，預(yù)計(jì)可安排25～30家工業(yè)企業(yè)落戶，目前已入駐十多家企業(yè)，吸引固定資產(chǎn)投資8億～10億元，年納稅2億元以上，提供就業(yè)崗位近3500個(gè)，經(jīng)濟(jì)效益顯著。

礦山生態(tài)修復(fù)+林地、建設(shè)用地使用是礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化推進(jìn)過(guò)程中的基礎(chǔ)模式，主要運(yùn)用“6號(hào)文”中的規(guī)劃管控和礦山土地綜合修復(fù)利用、差別化供應(yīng)等政策，使得損毀的土地使用價(jià)值得以恢復(fù)，土地資源得以再利用。海南省昌江黎族自治縣案例對(duì)修復(fù)后的國(guó)有和集體農(nóng)用地分別施策，對(duì)涉及的國(guó)有農(nóng)用地明確合理的土地增值收益分配比例，激發(fā)了社會(huì)企業(yè)參與積極性；對(duì)涉及的集體農(nóng)用地，地方政府協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門延長(zhǎng)了農(nóng)戶承包期限，穩(wěn)定了農(nóng)民的土地承包權(quán)，提高了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和農(nóng)民三方互惠共贏。江西省定南縣案例主要體現(xiàn)了礦山生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃引領(lǐng)作用，是政府先投資治理后獲得土地出讓收益的普遍做法。

3.2 礦山生態(tài)修復(fù)+文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展

社會(huì)投資主體投入資金進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)并結(jié)合開發(fā)文旅項(xiàng)目，獲得土地使用和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如浙江省景寧畬族自治縣包山鐵礦吸引民間資本建設(shè)那云天空之城項(xiàng)目。該項(xiàng)目通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)，投資主體將已經(jīng)廢棄的礦山建設(shè)成集礦洞客房、礦洞音樂廳、礦洞博物館、礦洞兒童城堡區(qū)、礦洞酒窖為一體的沉浸式“礦洞景觀群”，集中展示獨(dú)具特色的畬族文化和礦山歷史。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，地方政府注重加強(qiáng)服務(wù)保障：擬定詳細(xì)的供地和審批計(jì)劃，向上級(jí)爭(zhēng)取國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)渡期的審批政策，縮短新增用地農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)辦理時(shí)間，建立適合浙江地貌的“礦洞景觀群”坡地建筑登記新模式，探索推進(jìn)“自然生態(tài)價(jià)值+不動(dòng)產(chǎn)”抵押融資改革，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。該項(xiàng)目于2022年6月正式開始營(yíng)業(yè)，半年期間，累計(jì)接待游客近10萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)營(yíng)收4000萬(wàn)元以上，帶動(dòng)就業(yè)約500人。

礦山生態(tài)修復(fù)+文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是礦山生態(tài)修復(fù)由一般復(fù)綠方式向生態(tài)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方式的進(jìn)階，綜合運(yùn)用“6號(hào)文”中的規(guī)劃管控和礦山土地綜合修復(fù)利用、差別化供應(yīng)等政策，礦山修復(fù)后土地及地上景觀等生態(tài)價(jià)值凸顯并得以實(shí)現(xiàn)，達(dá)到地方生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。浙江省那云天空之城案例，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，加強(qiáng)礦山綜合治理，發(fā)揮礦山特點(diǎn)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中政府注重改革創(chuàng)新：一是結(jié)合項(xiàng)目所在區(qū)域地貌，對(duì)“礦洞景觀群”坡地建筑進(jìn)行確權(quán)登記；二是探索“自然生態(tài)價(jià)值+不動(dòng)產(chǎn)”抵押融資改革，將自然生態(tài)價(jià)值（如旅游門票收入、民宿經(jīng)營(yíng)收入、餐飲收入、娛樂項(xiàng)目收入、綠色農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)收入等）附加于不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值上進(jìn)行整體評(píng)估和抵押融資，解決了融資難題。該項(xiàng)目以生態(tài)修復(fù)為手段，實(shí)現(xiàn)了礦地資源向生態(tài)資源、旅游資源的成功轉(zhuǎn)化，對(duì)推動(dòng)地方生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

3.3 礦山生態(tài)修復(fù)+指標(biāo)產(chǎn)出/農(nóng)用地使用

投資主體將礦山存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地等農(nóng)用地，獲得土地指標(biāo)使用或流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)用地使用主體獲得農(nóng)產(chǎn)品種植收益。如，江西省興國(guó)縣東村鄉(xiāng)小洞村歷史遺留廢棄礦山，引進(jìn)社會(huì)資本5000余萬(wàn)元，通過(guò)“山上山下同治，流域上下游同治”的方式進(jìn)行綜合修復(fù)，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)融合發(fā)展。修復(fù)后項(xiàng)目區(qū)新增耕地30余畝、林地420余畝，建成臍橙園、油茶園150余畝，年直接經(jīng)濟(jì)效益可達(dá)500余萬(wàn)元。騰退建設(shè)用地指標(biāo)450余畝，估算生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值近6000萬(wàn)元，基本可覆蓋項(xiàng)目投資成本。并且直接帶動(dòng)100余位當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)現(xiàn)“家門口”就業(yè)，年人均增收6000元以上，實(shí)現(xiàn)了以市場(chǎng)化方式完成廢棄礦山生態(tài)修復(fù)治理的試點(diǎn)目標(biāo)。

礦山生態(tài)修復(fù)+指標(biāo)產(chǎn)出/農(nóng)用地使用是盤活礦山存量建設(shè)用地、優(yōu)化國(guó)土空間格局的有效模式，主要運(yùn)用“6號(hào)文”中的土地指標(biāo)激勵(lì)政策，釋放產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益。在江西省興國(guó)縣案例中，地方政府以礦山修復(fù)騰退的建設(shè)用地指標(biāo)創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)收益，彌補(bǔ)了修復(fù)成本，同時(shí)礦區(qū)損毀的土地資源得以再利用，置換的建設(shè)用地指標(biāo)在異地使用，實(shí)現(xiàn)了土地資源優(yōu)化配置。

4 社會(huì)資金投入規(guī)模與特點(diǎn)

為推進(jìn)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)，自然資源部制定了“十四五”歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)行動(dòng)計(jì)劃，各級(jí)財(cái)政資金支持力度不斷加大，撬動(dòng)社會(huì)資本投入礦山生態(tài)修復(fù)。

4.1 吸引社會(huì)資金投入具體規(guī)模

按照《自然資源部辦公廳關(guān)于開展〈“十四五”歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)行動(dòng)計(jì)劃〉中期評(píng)估工作的通知》要求，截至2023年9月底，除上海市以外，30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)提供了“十四五”以來(lái)社會(huì)資本投入礦山生態(tài)修復(fù)的資金數(shù)量。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2021年至2023年6月底，31個(gè)地區(qū)已完成修復(fù)治理歷史遺留礦山圖斑面積為6.74萬(wàn)公頃（包括已通過(guò)驗(yàn)收?qǐng)D斑面積和竣工未驗(yàn)收?qǐng)D斑面積），投入總修復(fù)資金為293.64億元，其中投入的社會(huì)資金為39.90億元，社會(huì)資金占總修復(fù)資金的13.59%（圖2）。各地政府礦山生態(tài)修復(fù)投資力度不斷加大，撬動(dòng)了社會(huì)資本的投入，但各級(jí)財(cái)政投入仍是歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的主要資金來(lái)源。

圖2 “十四五”以來(lái)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)資金投入總體情況

4.2 吸引社會(huì)資金投入總體特點(diǎn)

“十四五”以來(lái)，礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目吸引的社會(huì)資金規(guī)模小、比例低、地區(qū)差異大。各地區(qū)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)投入的財(cái)政資金、社會(huì)資金具體情況見圖3。其中，21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）吸引了社會(huì)資金投入，分別是天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、貴州省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)；報(bào)送數(shù)據(jù)社會(huì)資金為0的省份中，北京市以市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政投入為主開展修復(fù)，吉林省、重慶市、四川省有社會(huì)資金投入但未進(jìn)行具體統(tǒng)計(jì)，云南省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)暫未吸引到社會(huì)資金投入。

圖3 “十四五”以來(lái)31個(gè)地區(qū)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)資金投入情況

從社會(huì)資金投入金額來(lái)看，投入最多的是江西省，共計(jì)5.53億元，其次是遼寧省、山東省、河南省、福建省、浙江省、江蘇省、廣西壯族自治區(qū)，社會(huì)資金投入均超過(guò)3億元（圖4）。從社會(huì)資金占總修復(fù)資金比重來(lái)看，占比最大的是天津市，為40.79%，其次是海南省、江西省和廣西壯族自治區(qū)，占比分別為37.53%、36.25%和35.30%，其后依次為福建省、河南省、遼寧省、山東省，占比均超過(guò)了20%。

圖4 “十四五”以來(lái)21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)社會(huì)資金投入金額

從區(qū)域吸引社會(huì)資金投入規(guī)模來(lái)看，東、中部地區(qū)總體上多于東北和西部地區(qū)。東部地區(qū)（天津市、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南?。┪鐣?huì)資金投入規(guī)模最大，為17.92億元；其次是中部地區(qū)（山西省、河南省、安徽省、湖北省、江西省、湖南?。瑸?2.51億元；再次是東北地區(qū)（遼寧省、黑龍江?。瑸?.99億元；規(guī)模最小的是西部地區(qū)（內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)），為4.48億元（圖5）。

圖5 “十四五”以來(lái)各區(qū)域歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)社會(huì)資金投入規(guī)模

5 存在問題與建議

5.1 市場(chǎng)化激勵(lì)政策實(shí)施面臨的問題

一是現(xiàn)存歷史遺留廢棄礦山大多是區(qū)位差、成本高、經(jīng)濟(jì)效益低的“硬骨頭”，社會(huì)資本參與的動(dòng)力不足，“十四五”以來(lái)吸引社會(huì)資金僅占總修復(fù)資金的13.59%。云南省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)等多地反映，大部分歷史遺留礦山地處偏遠(yuǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍程度較低[14]，廢棄土石料和土地市場(chǎng)需求小、價(jià)格低，不適宜導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)服務(wù)地方發(fā)展，且材料運(yùn)輸困難、施工成本較高，礦山修復(fù)后無(wú)法產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益，難以吸引社會(huì)資本投入。此外，礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目資金投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)不穩(wěn)定[8]，社會(huì)投資主體參與礦山生態(tài)修復(fù)的意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化程度總體不高。

二是礦山生態(tài)修復(fù)缺少能夠較好發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用的礦區(qū)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃，影響礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化項(xiàng)目落地與推進(jìn)。歷史遺留礦山多以點(diǎn)狀散落在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間之中，礦山生態(tài)修復(fù)空間的功能定位受周圍國(guó)土空間功能定位的制約。對(duì)于分布在生態(tài)空間范圍內(nèi)的礦區(qū)，國(guó)土空間總體規(guī)劃是按生態(tài)用地保護(hù)進(jìn)行規(guī)劃，總規(guī)層面很難在空間上對(duì)礦山用地多元化綜合開發(fā)利用做出具體安排[7]。礦山生態(tài)修復(fù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求須納入各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃才能落實(shí),目前市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃尚未正式發(fā)布實(shí)施，且缺少充分考慮礦山生態(tài)修復(fù)的詳細(xì)規(guī)劃，影響礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化項(xiàng)目落地與推進(jìn)。

三是指標(biāo)激勵(lì)新機(jī)制效果尚未顯現(xiàn)，亟待各地加快制定實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)落實(shí)。“6號(hào)文”政策出臺(tái)后，礦山生態(tài)修復(fù)主要通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡兩種途徑產(chǎn)生指標(biāo)收益，這兩項(xiàng)政策都有各自的項(xiàng)目管理要求。2022年，自然資源部提出采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤機(jī)制，建立了指標(biāo)利用新途徑，并于2023年出臺(tái)文件明確存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)土地驗(yàn)收有關(guān)要求，但該項(xiàng)機(jī)制有待省級(jí)自然資源主管部門進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)，建立完善指標(biāo)使用和交易等具體操作路徑。此外，采礦用地退出機(jī)制不健全，也在一定程度上影響礦山企業(yè)參與采礦用地增存掛鉤政策的積極性。

四是廢棄土石料利用存在政策把握不準(zhǔn)、過(guò)度采挖、違規(guī)銷售等風(fēng)險(xiǎn)和違法違規(guī)問題。第一，地方政府對(duì)該項(xiàng)政策理解不到位、把握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范；第二，地方政府對(duì)項(xiàng)目審批監(jiān)管不到位，在利益驅(qū)動(dòng)下，施工方在修復(fù)過(guò)程中出現(xiàn)土石料過(guò)度采挖、違規(guī)出售情況；第三，部分地區(qū)有意違規(guī)操作，出現(xiàn)借修復(fù)之名行開發(fā)之實(shí)的問題。

五是歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目周期長(zhǎng)，涉及的監(jiān)管環(huán)節(jié)和部門多，目前還沒有完全按照國(guó)家法律的要求落實(shí)地方政府的主體責(zé)任。以市場(chǎng)化方式推進(jìn)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)涉及方案編制、招商和后續(xù)利用等，實(shí)施一個(gè)完整的修復(fù)利用項(xiàng)目需要一定的周期，短期內(nèi)難以完成。如利用廢棄礦山開展光伏產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，涉及發(fā)改委立項(xiàng)、用地審批等多個(gè)環(huán)節(jié)，辦理周期長(zhǎng)、時(shí)間難把控。同時(shí)，部門協(xié)同機(jī)制有待進(jìn)一步完善，以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)，不僅需要自然資源管理部門內(nèi)部的協(xié)作配合，還需要發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門的支持，部門間協(xié)同發(fā)力的效果有待提高。

5.2 優(yōu)化市場(chǎng)化激勵(lì)政策實(shí)施的建議

一是編制廢棄礦山區(qū)域國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃或者礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)與管控作用，確保市場(chǎng)化項(xiàng)目落地。市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌考慮礦山土地現(xiàn)狀、修復(fù)后土地利用的適宜性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，優(yōu)化礦區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，保障礦山生態(tài)修復(fù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求。鼓勵(lì)縣級(jí)政府部門按照單個(gè)或集中連片多個(gè)礦區(qū)為單元，組織編制礦區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)詳細(xì)規(guī)劃，作為國(guó)土空間規(guī)劃的補(bǔ)充[15]。在詳細(xì)規(guī)劃中合理布局礦山修復(fù)后的各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局等，實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入結(jié)合在空間上落地。

二是打通指標(biāo)激勵(lì)實(shí)施路徑，保障參與主體合理收益。加快落實(shí)《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號(hào)）和《關(guān)于明確存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)土地驗(yàn)收有關(guān)要求的通知》（自然資發(fā)〔2023〕26號(hào)）等文件要求，省級(jí)層面結(jié)合地方實(shí)際，盡快出臺(tái)采礦項(xiàng)目新增用地與存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)相掛鉤的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步完善采礦用地增存掛鉤制度，細(xì)化管理要求，建立統(tǒng)一、公開的存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)土地騰退指標(biāo)庫(kù)和交易平臺(tái)，嚴(yán)格復(fù)墾修復(fù)土地驗(yàn)收管理，加快推動(dòng)存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施。研究建立采礦用地退出機(jī)制并指導(dǎo)地方探索完善指標(biāo)激勵(lì)收益分配機(jī)制，保障參與主體合理收益，提高礦山企業(yè)、地方政府參與和推進(jìn)落實(shí)指標(biāo)激勵(lì)政策的積極性。

三是出臺(tái)礦山生態(tài)修復(fù)土石料利用標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，嚴(yán)格土石料利用監(jiān)管，嚴(yán)守土石料利用政策底線。盡快出臺(tái)并實(shí)施加強(qiáng)土石料利用監(jiān)管文件，明確礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目管理邊界、土石料利用政策適用范圍、土石料利用方案編制和審查要求。加強(qiáng)政策解讀，指導(dǎo)省級(jí)及以下地方政府主管部門在涉及土石料利用的礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)、方案報(bào)批、剩余土石料銷售等程序，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管。督促指導(dǎo)市、縣級(jí)政府主管部門結(jié)合地方實(shí)際建立項(xiàng)目實(shí)施管理細(xì)則，研究制定相關(guān)規(guī)范，做好風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)于可對(duì)外銷售的土石料，嚴(yán)格由縣級(jí)人民政府納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行銷售。此外，要進(jìn)一步加大執(zhí)法和懲處力度，建立追責(zé)機(jī)制，形成強(qiáng)有力的違法震懾。

四是優(yōu)化項(xiàng)目管理周期，完善多部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制。進(jìn)一步完善項(xiàng)目管理制度，合理確定有社會(huì)資本投入的歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的管理周期，合理安排修復(fù)+利用時(shí)序，充分實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換。加強(qiáng)各部門溝通協(xié)作，建立自然資源與發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、林草、水利、工信等多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，全方位鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

五是加大政策宣傳解讀力度，持續(xù)跟蹤政策實(shí)施進(jìn)展。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方在礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化政策實(shí)施與操作層面上的指導(dǎo)，通過(guò)組織召開交流會(huì)等方式，加大力度開展市場(chǎng)化激勵(lì)政策的宣傳與解讀，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流。繼續(xù)總結(jié)以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的經(jīng)驗(yàn)做法和典型案例，持續(xù)開展政策跟蹤與研究，根據(jù)礦山生態(tài)修復(fù)過(guò)程中出現(xiàn)的新問題，做好政策完善與儲(chǔ)備。