■ 高曉龍/郝仲勇/王紹斌/鄭 華/歐陽志云

（1.北京市水務(wù)規(guī)劃研究院，北京 100048；2.中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心 城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實驗室，北京 100085）

治水一直關(guān)乎國家命運(yùn)、民族存亡、文明興衰。中華5000多年歷史，就是一部治水史。當(dāng)前，由水資源時空分布不均導(dǎo)致的水旱災(zāi)害等老問題尚未解決，新問題又層出不窮，包括水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等。水已經(jīng)成為我國嚴(yán)重緊缺的戰(zhàn)略資源，成為制約生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的主要因素，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會安全，亟待破題。2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，成為新時期我國水利工作的重要遵循[1]。水利高質(zhì)量發(fā)展要統(tǒng)籌推進(jìn)水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水經(jīng)濟(jì)、水文化等工作，其中尊崇自然規(guī)律、社會規(guī)律，從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤是關(guān)鍵所在，與倡導(dǎo)建立“保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)、破壞者賠償”利益導(dǎo)向機(jī)制的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)在內(nèi)涵、路徑方面保持一致。推動水利高質(zhì)量發(fā)展可以通過系統(tǒng)、科學(xué)推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)奠定水安全基礎(chǔ)，推進(jìn)人水和諧，落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程涉水目標(biāo)。

我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)理論與實踐尚處于探索階段，多元力量參與和市場化程度均偏低，除發(fā)揮各級政府的綜合規(guī)劃、引導(dǎo)作用外，還需要水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向提出系統(tǒng)性解決方案。

為推動建立水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，本文從概念界定出發(fā)，區(qū)分了狹義水生態(tài)產(chǎn)品與廣義水生態(tài)產(chǎn)品，提出了水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的概念?；趶V義水生態(tài)產(chǎn)品概念，總結(jié)歸納了水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)框架，即“水生態(tài)產(chǎn)品及價值→愿景與目標(biāo)→政策工具→人類行為”循環(huán)系統(tǒng)，并提出關(guān)鍵的技術(shù)支撐需求，以期為各級水利部門系統(tǒng)推進(jìn)工作提供參考。

1 水生態(tài)產(chǎn)品及價值實現(xiàn)

生態(tài)產(chǎn)品是中文語境下的概念，其內(nèi)涵、范圍與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（Ecosystem Service）一致[2]。因研究的側(cè)重點(diǎn)不同，國內(nèi)外學(xué)者對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念的認(rèn)識并不一致。Daily的定義是“生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程所形成的，維持人類生存的自然環(huán)境條件及其效用”[3]；Costanza強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)品和服務(wù)”，千年生態(tài)系統(tǒng)評估（Millennium Ecosystem Assessment）界定其為“人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的各種惠益”；Burkhard在投入的范圍上明確了“其他投入”的貢獻(xiàn)[4]；歐陽志云等將其進(jìn)一步細(xì)化，指出生態(tài)產(chǎn)品包括物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)3類[5]。為了避免重復(fù)計算，一些中間服務(wù)（比如授粉、土壤形成等）沒有納入核算指標(biāo)體系。

作為重要的控制性生態(tài)要素，水生態(tài)產(chǎn)品在研究中的重要性日益凸顯，尤其是水具有的流動性、“自然-社會”雙重屬性、時空差異性等進(jìn)一步凸顯了其在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的作用，可以率先在水利行業(yè)落實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)2035年目標(biāo)[6]，因此水生態(tài)產(chǎn)品的概念及范圍需要進(jìn)一步厘清?？紤]到水在生態(tài)產(chǎn)品供給中的獨(dú)特載體作用，以及水資源的行業(yè)管理特點(diǎn)，本研究提出水生態(tài)產(chǎn)品的狹義及廣義概念。以水生態(tài)空間（河流、湖泊、水庫、引（調(diào)）水、蓄滯洪區(qū)等工程管理保護(hù)范圍）及其他投入所提供的最終產(chǎn)品和服務(wù)作為狹義水生態(tài)產(chǎn)品的概念，包含物質(zhì)供給、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)3類。而廣義水生態(tài)產(chǎn)品則指所有人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的涉水惠益，包含狹義水生態(tài)產(chǎn)品、其他生態(tài)系統(tǒng)提供的水源涵養(yǎng)、洪水調(diào)蓄等產(chǎn)品和服務(wù)，這里的濕地僅包含濕地沼澤、近海與海岸等類型[7]，海洋生態(tài)系統(tǒng)不在研究范圍內(nèi)（圖1）。

圖1 水生態(tài)產(chǎn)品概念示意圖

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的提出進(jìn)一步擴(kuò)展了人類中心主義的范疇，試圖通過將自然價值納入人類決策以緩解趨緊的生態(tài)約束。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的概念尚未統(tǒng)一，但考慮到水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的典型性，可以結(jié)合手段和目標(biāo)界定水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的概念，從而明確其研究范圍。綜合以上考慮，本研究提出水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的概念：通過解決影響水生態(tài)產(chǎn)品價值顯化的外部性、信息不對稱、交易成本過高等因素，發(fā)揮政府與市場在資源配置中的作用，實現(xiàn)可持續(xù)規(guī)模、公平分配和有效配置等目標(biāo)的機(jī)制[8]。水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)不局限于生態(tài)價值向經(jīng)濟(jì)價值的轉(zhuǎn)化，目標(biāo)更多元，內(nèi)涵更豐富。

2 水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)框架

推進(jìn)水治理體系建設(shè)和治理能力提升是為了實現(xiàn)水的可持續(xù)利用，水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)則服務(wù)于這個目標(biāo)。為率先在水利行業(yè)落實2035年目標(biāo)[6]，需進(jìn)一步理順?biāo)鷳B(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)邏輯，剖析各鏈條構(gòu)成和作用，并建立負(fù)反饋機(jī)制，通過理論與實踐的有機(jī)結(jié)合深化體制機(jī)制改革。基于廣義生態(tài)產(chǎn)品概念，本研究提出水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)框架：“水生態(tài)產(chǎn)品及價值→愿景與目標(biāo)→政策工具→人類行為”循環(huán)系統(tǒng)（圖2）。其中：水生態(tài)產(chǎn)品及價值意識的萌發(fā)為認(rèn)識人水關(guān)系提供基礎(chǔ)；愿景與目標(biāo)進(jìn)一步擴(kuò)展人與水、人與人之間的關(guān)系，彰顯水要素的“自然-社會”屬性，并指導(dǎo)決策；政策工具是要通過非市場化和市場化工具干預(yù)利益相關(guān)方行為，完成向生產(chǎn)、生活行為的傳導(dǎo)；人類行為作為政策的響應(yīng)，既可以作為水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)成效的評估依據(jù)，也可用于糾正政策失靈，發(fā)揮負(fù)反饋?zhàn)饔?，從而形成一個連續(xù)的循環(huán)系統(tǒng)，推進(jìn)治理體系和治理能力的迭代。

圖2 水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)框架

2.1 水生態(tài)產(chǎn)品及價值

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念提出相對較晚，20世紀(jì)50年代，Aldo Leopold開始討論生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)問題，并認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有不可替代性。20世紀(jì)70年代，生態(tài)系統(tǒng)功能的研究開始向生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)靠攏。1977年Westman提出了“自然的服務(wù)”（Natural Service）概念，并測算了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。這一時期圍繞生態(tài)系統(tǒng)的研究處于碎片化狀態(tài)，直到“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”概念于1987年被提出，學(xué)者們才開始從機(jī)理、評價方法、模型開發(fā)、應(yīng)用等方面展開系統(tǒng)研究[2]。

從我國官方文件首次提出“生態(tài)產(chǎn)品”的概念以來，其概念、內(nèi)涵也已迭代擴(kuò)展到與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)一致，經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)與生態(tài)環(huán)境指標(biāo)并行的可行性得到進(jìn)一步提升，未來GDP（Gross Domestic Product，國內(nèi)生產(chǎn)總值）、GEP（Gross Ecosystem Product，生態(tài)產(chǎn)品總值）雙核算將成為主流趨勢[9]。水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品概念的延伸，有利于水利行業(yè)專業(yè)地推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作[10-11]。但現(xiàn)有研究對水生態(tài)產(chǎn)品概念的界定并不明確，本研究對此進(jìn)行了補(bǔ)充完善。

水生態(tài)產(chǎn)品價值是將水生態(tài)系統(tǒng)供給的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行價值化，通過給涵養(yǎng)水源、固碳、水質(zhì)凈化等生態(tài)產(chǎn)品貼上價格標(biāo)簽，讓人們更加直觀地認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)對人類福祉的貢獻(xiàn)，樹立“資源有限、生態(tài)有價”的正確觀念，有助于提高全社會參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主動性。此外，與GDP核算體系相比，GEP核算體系有效彌補(bǔ)了GDP核算忽視自然資源消耗和生態(tài)環(huán)境破壞的缺陷，通過定期核算生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)出和效益、展現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)成果，有助于形成以GEP增長為底線的政績觀，有助于向高質(zhì)量綠色發(fā)展的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變。

關(guān)于水生態(tài)產(chǎn)品價值來源的討論較多，但至今仍沒有定論。水生態(tài)產(chǎn)品價值的討論要處理好水生態(tài)產(chǎn)品整體與部分的關(guān)系。水生態(tài)產(chǎn)品總值是對水生態(tài)產(chǎn)品及其他投入對人類福祉貢獻(xiàn)的核算，屬于使用價值。因水生態(tài)產(chǎn)品流量屬性，其交易價值“跳躍”問題需要針對具體水生態(tài)產(chǎn)品采取不同的開發(fā)方法學(xué)進(jìn)行界定，比如《水權(quán)交易管理暫行辦法》關(guān)于區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易及灌溉用水戶水權(quán)交易的分類，為水權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。

2.2 愿景與目標(biāo)

全球氣候變化背景下，人類活動范圍與強(qiáng)度有增無減。穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)過于理想化，在差序格局下，可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的愿景，既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后代人的需求造成損害。習(xí)近平總書記指出“既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”[12]。水利工作也要注重綜合效益，在保障防洪安全、提高水資源供給能力的同時，更加關(guān)注生態(tài)效益。

水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)需要關(guān)注的目標(biāo)是多元的，不局限于資源環(huán)境價值的轉(zhuǎn)化本身。人們早就意識到，水資源承載力會成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可能性邊界，但隨著認(rèn)識的深入，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載力都將作為剛性約束強(qiáng)化對需求的管理。在約束趨緊的背景下，分配公平、經(jīng)濟(jì)效率、社會治理等都需要重點(diǎn)考慮，才能實現(xiàn)對保護(hù)與發(fā)展的平衡。

2.2.1 可持續(xù)規(guī)模

可持續(xù)規(guī)模處于變化中，人類改造自然的強(qiáng)度增強(qiáng)，約束就會趨緊，尤其是水。水生態(tài)系統(tǒng)既提供清潔水資源、水景觀，為水生生物提供棲息地，還具有自凈、調(diào)蓄等功能。但水生態(tài)空間、水資源利用、水環(huán)境容量利用都需要科學(xué)評估以免發(fā)生不可逆的改變。

水的可持續(xù)規(guī)模，是人類劃定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“天花板”，對水生態(tài)系統(tǒng)的影響應(yīng)盡可能低于承載力的閾值，資源的枯竭及再生應(yīng)在合理范圍內(nèi)，但規(guī)模的度量存在較多不確定性。所以，規(guī)模的范圍擴(kuò)展到水生態(tài)空間、水資源、水環(huán)境容量等方面。

水生態(tài)空間是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是指為“生態(tài)-水文”過程提供場所、維持水生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定、保障水安全的各類生態(tài)空間，包括河流湖泊等水域空間、為涵養(yǎng)水源的陸域空間及蓄滯洪區(qū)等涉及的區(qū)域范圍[13]。水生態(tài)空間管控要符合區(qū)域的水生態(tài)空間功能管控需求，要與相關(guān)行業(yè)提出的生態(tài)紅線等空間管控相協(xié)調(diào)，同時具備能監(jiān)督考核的可操作性。管控水生態(tài)空間，要依法依規(guī)科學(xué)劃定水生態(tài)空間范圍，嚴(yán)格河湖水域岸線用途管制，推進(jìn)河湖水域岸線生態(tài)修復(fù)，并強(qiáng)化監(jiān)督整改[14]。

最嚴(yán)格的水資源管理為深化水資源管控奠定了基礎(chǔ)。水資源管控要依據(jù)水資源稟賦、水資源承載狀況、河流生態(tài)需水、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要等因素，確定用水總量控制指標(biāo)，并將其作為水資源消耗的閾值，不同區(qū)域可以根據(jù)水資源承載能力評價結(jié)果，設(shè)置地表水、地下水利用總量控制指標(biāo)，考慮為河流留足生態(tài)環(huán)境用水量，應(yīng)在水資源總量控制指標(biāo)中加入河湖生態(tài)環(huán)境用水保障指標(biāo)[13]。

水環(huán)境容量管控要加強(qiáng)入河污染物全過程管理，要協(xié)調(diào)好水納污能力評估與水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)設(shè)定之間的關(guān)系，落實排污許可制度，采取截污納管、雨污分流等措施減少源頭排放，并完善排污口監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。綜合考慮可操作性，水環(huán)境容量控制指標(biāo)可以采用水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等作為控制指標(biāo)。不同地區(qū)還可以根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量控制管理的具體情況設(shè)置其他相應(yīng)控制指標(biāo)。

2.2.2 公平分配

現(xiàn)階段，水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)普遍面臨所有權(quán)邊界模糊、使用權(quán)歸屬不清等問題，亟待健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。初始產(chǎn)權(quán)的明確界定和分配可以節(jié)約甚至消除糾正性交易的需要。所以，通過政府較為準(zhǔn)確地界定初始權(quán)利，將有助于利益相關(guān)方之間通過交易來糾正權(quán)利的初始配置。初始產(chǎn)權(quán)分配要考慮是通過拍賣取得，還是根據(jù)歷史使用量或當(dāng)前的消費(fèi)占用水平進(jìn)行分配，這些都會對其他利益相關(guān)方的利益產(chǎn)生影響，事實上任何分配機(jī)制都會傾向特定群體并犧牲其他群體的利益，這是一個頗有爭議的政治決策問題[15]。水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的公平分配要處理好水生態(tài)空間內(nèi)國有土地與集體土地的關(guān)系，規(guī)范土地利用方式，保障防洪安全、生態(tài)廊道建設(shè)等；制定流域水資源分配方案，依據(jù)定額等核定初始水量，為水權(quán)交易奠定交易基礎(chǔ)[16]；鑒于流域上下游存在利益共同體關(guān)系，在完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作中要為供給區(qū)、受益區(qū)之間的成本共擔(dān)、惠益共享鋪平道路。

2.2.3 有效配置

有效或者低成本的配置應(yīng)是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)所追求目標(biāo)的重要組成部分。對于水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)來說，要以問題為導(dǎo)向，解決影響配置的因素，比如信息不對稱、交易成本過高、投入不足等。應(yīng)轉(zhuǎn)變政府投資為主的投入模式，積極試點(diǎn)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）、政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）等投融資模式，加強(qiáng)與金融、財政部門溝通協(xié)調(diào)，建立水生態(tài)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，有序建立水生態(tài)產(chǎn)品有償使用制度。掃清市場主體參與交易的障礙，完善取水權(quán)、水利設(shè)施經(jīng)營權(quán)等交易機(jī)制，規(guī)范交易流程，納入統(tǒng)一大市場，暢通國內(nèi)大循環(huán)。開發(fā)可交易水生態(tài)產(chǎn)品，拓展服務(wù)和管理認(rèn)證范圍。通過公益廣告、示范基地建設(shè)等方式加大宣傳力度，彰顯水的公益屬性，號召全社會共同愛水、護(hù)水。

2.3 政策工具

當(dāng)前的水利工作以命令控制為主，經(jīng)濟(jì)激勵為輔。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步及法律制度的不斷完善，水利工作應(yīng)更加注重行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段的綜合運(yùn)用，客觀規(guī)律在水利建設(shè)中將會發(fā)揮更加直接的作用。作為水利推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要工作，水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)需要通過完善政策工具設(shè)計，進(jìn)一步建立保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)、破壞者賠償?shù)睦鎸?dǎo)向機(jī)制。政策工具主要分為非市場化工具和市場化工具兩類。

2.3.1 非市場化工具

(1)規(guī)制。規(guī)制或命令控制性工具主要通過編制規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化監(jiān)督檢查等手段實現(xiàn)。規(guī)制是其他政策工具的基礎(chǔ)，政府應(yīng)該強(qiáng)化自身作用，在規(guī)模確定、初始權(quán)利分配、市場創(chuàng)建等方面發(fā)揮作用。人類對水資源承載力的邊界線也不是無能為力，可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及跨流域調(diào)水使水資源承載力邊界曲線向外擴(kuò)張，從而減輕水資源承載力對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的壓力。在水生態(tài)空間劃定方面，要根據(jù)有無堤防、洪水位等因素確定河道、湖泊、水庫等的控制線，合理界定水生態(tài)空間功能區(qū)，明確管控對策，為水域空間管控提供支撐。

(2)治理能力提升。資源優(yōu)勢是比較優(yōu)勢，“靠水吃水”的邏輯沒有問題，關(guān)鍵是要推進(jìn)治理能力提升，實現(xiàn)可持續(xù)利用。總結(jié)河長制工作經(jīng)驗，從流域尺度推進(jìn)跨界河長制聯(lián)動，加強(qiáng)聯(lián)席會議、信息共享、聯(lián)合巡查、問題處置等協(xié)調(diào)機(jī)制。水生態(tài)產(chǎn)品供給方既可以憑借上游、水源地優(yōu)勢跟下游受益區(qū)溝通協(xié)商，也可以通過發(fā)展生態(tài)旅游刺激內(nèi)生動力，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，但這都要以新的理念，通過成立強(qiáng)村公司、合作社等建立協(xié)商決策機(jī)制，處理好產(chǎn)業(yè)培育、公平分配和決策三者之間的關(guān)系，讓福祉惠及集體。

(3)宣傳教育。社會各界普遍在認(rèn)識自然、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面存在信息不對稱，應(yīng)利用宣傳、教育等多種形式影響潛在的水生態(tài)產(chǎn)品供給方和廣大消費(fèi)者，這種做法的有效性已經(jīng)得到了驗證。隨著互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展，要順應(yīng)傳統(tǒng)媒體、新媒體在內(nèi)容和傳播效率上的變化，還要利用“世界水日”“中國水周”“全國生態(tài)日”等重要節(jié)點(diǎn)結(jié)合主題開展多種形式的推廣活動，緊跟時代發(fā)展，共同為建立資源節(jié)約與環(huán)境友好的綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系貢獻(xiàn)力量。

2.3.2 市場化工具

(1)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼是對供給具有正外部性水生態(tài)產(chǎn)品的成本或收益的支付，關(guān)鍵要建立起供給方與受益方之間的時空關(guān)聯(lián)。流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性，水的自然流動為上下游、左右岸、干支流等相關(guān)方之間的利益關(guān)系調(diào)整建立了媒介，是目前推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度構(gòu)建最集中的領(lǐng)域。除國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付之外，多元、自主協(xié)商的橫向生態(tài)補(bǔ)償成為各地的行動自覺。自2012年浙江、安徽跨省橫向流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)開始以來，七大流域均建立起不同層級的生態(tài)補(bǔ)償制度，省、市、縣也圍繞水流、水環(huán)境、水生態(tài)等建立起橫向生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系，考核的指標(biāo)由最初的水質(zhì)、水量逐漸向多元化發(fā)展，增加了有水河長、生境、水生態(tài)系統(tǒng)健康等指標(biāo)。補(bǔ)償方式也由單一的資金補(bǔ)償向技術(shù)合作、共建園區(qū)、人才培訓(xùn)等多元方式轉(zhuǎn)變。此外，公益保護(hù)地等新模式備受關(guān)注，水基金作為融合流域管理、資金籌措、治理等多種功能為一體的新模式在水源地保護(hù)等方面發(fā)揮出制度優(yōu)勢[15]。要重點(diǎn)關(guān)注金融資本、社會資本等在促進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品供給方面的作用，在創(chuàng)新金融工具的同時，發(fā)揮補(bǔ)貼作用以激發(fā)市場主體增加投入。要總結(jié)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗，探索采購政策支持水生態(tài)產(chǎn)品在內(nèi)的綠色產(chǎn)品的開發(fā)與購買，強(qiáng)化激勵約束機(jī)制。

(2)稅費(fèi)征收。征收稅費(fèi)是被廣泛采用的市場工具，通過向利益相關(guān)方傳遞價格信號不僅可以調(diào)整生產(chǎn)生活行為，還可以為生態(tài)環(huán)境保護(hù)籌集資金。水價是引導(dǎo)資源合理配置的重要手段，發(fā)揮水資源稅的杠桿調(diào)節(jié)作用，是解決水問題的重要手段[1]。目前我國水費(fèi)計收主要面向居民用水、非居民用水、特殊行業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水等，水價構(gòu)成包括水費(fèi)、污水處理費(fèi)、水資源費(fèi)改稅及其他。針對非居民用水還制定了超定額超計劃累進(jìn)加價制度。水資源稅改革仍在試點(diǎn)階段，可以發(fā)揮其在抑制地下水超采、轉(zhuǎn)變用水方式、促進(jìn)節(jié)水改造、規(guī)范取用水行為等方面的作用。應(yīng)科學(xué)合理設(shè)定水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同區(qū)域水資源稟賦、不同取用水類型及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，實行差別化稅額標(biāo)準(zhǔn)[1]。要建立健全水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，規(guī)范工作流程，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓破壞生態(tài)環(huán)境的主體承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。

(3)權(quán)屬交易。水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)需要發(fā)展流轉(zhuǎn)順暢的配套交易機(jī)制。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上需要為河道水域經(jīng)營權(quán)、小型農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)等搭建供需對接的平臺，實現(xiàn)降本增效和適度規(guī)模化[17]。面對資源環(huán)境趨緊形勢，還要創(chuàng)建市場，科學(xué)開展許可證交易，進(jìn)而解決生態(tài)空間占用、資源和環(huán)境容量配置問題，例如取水權(quán)、排污權(quán)等交易。為擴(kuò)大水權(quán)交易規(guī)模，應(yīng)制定覆蓋全流域的分水方案，規(guī)范計劃用水指標(biāo)確定方法，加強(qiáng)水量監(jiān)測等，為水權(quán)交易奠定交易基礎(chǔ)。濕地緩解銀行、雨洪截留信用交易等新的模式被提出以解決濕地占補(bǔ)平衡、洪澇災(zāi)害等問題，這些對政策制定具有借鑒意義[15,18]。

(4)消除市場摩擦。對于水生態(tài)產(chǎn)品供給的信息不對稱問題，除了道德投資、宣傳教育、能力建設(shè)等解決措施外，目前生態(tài)認(rèn)證是較為主流的工具，通過第三方認(rèn)證增進(jìn)社會對產(chǎn)品或服務(wù)的了解，來提高市場效率[19]。目前納入有機(jī)認(rèn)證的水生態(tài)產(chǎn)品涉及水產(chǎn)類、酒類、飲料等，水利風(fēng)景區(qū)服務(wù)認(rèn)證也已啟動。

2.4 人類行為

恩格斯在《自然辯證法》中寫道：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?，對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進(jìn)行報復(fù)。每一次勝利，起初確實取得了我們預(yù)期的結(jié)果，但是往后和再往后卻發(fā)生了完全不同的、出乎預(yù)料的影響，常常把最初的結(jié)果又消除了”[20]。生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展方式和生活方式問題[21]。推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，助力修復(fù)水生態(tài)、防治水污染、治理保護(hù)江河、治理水土流失和地下水超采等，都要充分考慮水的公共產(chǎn)品屬性，通過發(fā)揮政府作用和市場機(jī)制調(diào)整人的行為（包括生產(chǎn)、生活行為），糾正人的錯誤，不斷推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.4.1 生產(chǎn)行為

推進(jìn)生產(chǎn)行為轉(zhuǎn)變促進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，要做好“加減法”。做“減法”，是著眼于水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的承載能力，合理確定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)，抑制不合理的用水需求。尊重水的自然流動規(guī)律，避免侵占水生態(tài)空間，逐步退出水生態(tài)空間內(nèi)的耕地、村落，避免生態(tài)廊道建設(shè)對河道行洪、水生態(tài)健康的影響。推進(jìn)水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，有序開展生態(tài)移民，減少人類干擾。大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實施全社會節(jié)水行動，推動用水方式向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

做“加法”，則是各地依據(jù)本地資源稟賦開展生態(tài)資本化經(jīng)營，推動生態(tài)要素向生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化、生態(tài)價值向經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)化。生態(tài)本底良好的區(qū)域，應(yīng)在摸清家底的基礎(chǔ)上對區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行診斷，明確特色產(chǎn)業(yè)方向，培育生態(tài)產(chǎn)品市場主體，加強(qiáng)同科研院所、金融機(jī)構(gòu)對接，在技術(shù)研發(fā)、金融政策、數(shù)據(jù)平臺等方面同步推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)作，避免同質(zhì)化、低效競爭，為提升區(qū)域競爭力、增進(jìn)民生福祉等貢獻(xiàn)力量[8]。

2.4.2 生活行為

一方面，我們應(yīng)踐行低碳、節(jié)約、適度的消費(fèi)風(fēng)尚，注重不同場景的水資源節(jié)約和水環(huán)境保護(hù)，不損害水生態(tài)，增加對綠色有機(jī)節(jié)水產(chǎn)品的購買，履行自身義務(wù)；另一方面，我們應(yīng)積極參與公益、志愿活動，通過多種形式宣傳引導(dǎo)公眾共同踐行新理念，加強(qiáng)對水資源浪費(fèi)、偷排污水、損害水景觀等行為的監(jiān)督舉報，共同營造愛水、護(hù)水、保水新風(fēng)氣。

3 重要技術(shù)支撐

3.1 水生態(tài)資產(chǎn)和水生態(tài)產(chǎn)品核算

核算水生態(tài)產(chǎn)品是摸清家底、推進(jìn)體制機(jī)制改革的重要基礎(chǔ)性工作。為量化生態(tài)系統(tǒng)及其他投入對人類福祉的貢獻(xiàn)，收益轉(zhuǎn)移方法、生產(chǎn)函數(shù)法、能值轉(zhuǎn)化法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)矩陣等方法相繼被提出，但以生產(chǎn)函數(shù)法為基礎(chǔ)的主流核算標(biāo)準(zhǔn)面臨諸多考驗：核算方法較為復(fù)雜，數(shù)據(jù)來源不一，以及核算結(jié)果不確定性大等問題都影響了核算結(jié)果的應(yīng)用。目前，聯(lián)合國統(tǒng)計委員會提出的SEEAEA（System of Environmental-Economic Accounting—Ecosystem Accounting，環(huán)境經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計與生態(tài)統(tǒng)計體系）將生態(tài)資產(chǎn)的實物量、價值量也予以考慮，將其框架作為與SNA（System of National Accounts，國民經(jīng)濟(jì)核算體系）平行的體系[9]。所以，服務(wù)水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，應(yīng)建立水生態(tài)資產(chǎn)和水生態(tài)產(chǎn)品清單目錄，完善生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，整合遙感、農(nóng)業(yè)、水利、氣象、土壤等多源數(shù)據(jù)，建立本地參數(shù)數(shù)據(jù)庫，打造統(tǒng)一核算平臺。另外，應(yīng)構(gòu)建包含水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化率在內(nèi)的評價指標(biāo)體系，并建立定期發(fā)布制度。

3.2 劃界確權(quán)

劃界確權(quán)是規(guī)范管理、騰退、交易、監(jiān)督的基礎(chǔ)。水利行業(yè)的劃界確權(quán)有其特殊性，以河道為例（圖3、圖4），應(yīng)綜合考慮河道管理與保護(hù)、洪水管控等實際情況，研究水生態(tài)空間所有權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系，明確所有權(quán)人代表行使主體及行使內(nèi)容，明晰水資源所有權(quán)、使用權(quán)之間的相互關(guān)系[22]。①《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》為水生態(tài)空間內(nèi)河道權(quán)屬的界定明確了原則：“河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外，屬于國家所有”。而且，城市范圍內(nèi)土地屬于國家所有。依據(jù)規(guī)定可以對管理保護(hù)范圍內(nèi)的河道產(chǎn)權(quán)予以確定，在產(chǎn)權(quán)明確的基礎(chǔ)上可以對水生態(tài)空間范圍內(nèi)的村莊、耕地、水利設(shè)施等進(jìn)行分類處置。②《中華人民共和國河道管理條例》規(guī)定，“國家對河道實行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則”，為落實所有權(quán)分級委托代理機(jī)制奠定了制度基礎(chǔ)?？h級以上政府可以依據(jù)該《條例》規(guī)定劃定河道管理范圍和堤防保護(hù)范圍，編制水生態(tài)空間管控規(guī)劃，進(jìn)一步推進(jìn)水生態(tài)空間整治。③依據(jù)《中華人民共和國水法》，水資源歸國家所有。按照批復(fù)的流域分水方案，各級政府根據(jù)份額獲得水資源使用權(quán)，單位和個人可以通過向行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)申領(lǐng)取水許可，并繳納水資源費(fèi)來獲得取水權(quán)。

圖3 河道劃界確權(quán)（有堤防河道）

圖4 河道劃界確權(quán)（無堤防河道）

水域岸線、堤防工程、取水權(quán)等的劃界確權(quán)為明晰其他水生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)明確了方向，既有利于水利監(jiān)督執(zhí)法，也有助于區(qū)域規(guī)范經(jīng)營和培育特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)人水和諧。

3.3 建立供需時空關(guān)聯(lián)

生態(tài)產(chǎn)品的流動性、時空差異性決定了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的難度，此項工作不局限于一時一地范圍。水的流域特征為上下游、左右岸、干支流等相關(guān)方之間建立利益聯(lián)結(jié)提供了可能，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對象的確定目前仍沒有法律可以參考，尚需要依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流理論建立供給區(qū)與受益區(qū)的供需時空關(guān)聯(lián)。供需不匹配是現(xiàn)狀，水作為重要媒介，在流域范圍內(nèi)提供水源涵養(yǎng)、土壤保持、水質(zhì)凈化等服務(wù)，為流域居民提供惠益。所以可以據(jù)此區(qū)分出潛在供給與實際消費(fèi)，借助用水定額、土壤侵蝕分類分級標(biāo)準(zhǔn)、水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)等評估潛力，以及實際水生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)數(shù)量等，來識別水生態(tài)產(chǎn)品供給區(qū)、受益區(qū)，進(jìn)一步落實“保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)”原則[8,23]。

4 展望

推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的重要工作，既有對水價、水權(quán)交易、橫向流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦^承，又為水利高質(zhì)量發(fā)展提供一攬子解決方案。面對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載力的剛性約束，要實現(xiàn)人水和諧、可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)前的水利工作應(yīng)重視以下兩方面：一是轉(zhuǎn)變管理理念，要更加重視水資源的商品屬性，認(rèn)識到水資源是有限、有價、有成本的。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，將水生態(tài)產(chǎn)品納入生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)，真實全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)價值和環(huán)境損害成本。二是系統(tǒng)推進(jìn)流域水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，發(fā)揮水的控制性約束作用，根據(jù)地理位置、資源稟賦、社會發(fā)展階段等因地制宜加強(qiáng)頂層規(guī)劃、方案制定，綜合運(yùn)用工程措施與非工程措施，并且更加突出管理、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等非工程措施的運(yùn)用，引入多元力量，發(fā)揮典型案例的示范作用，為實現(xiàn)流域人水和諧、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展貢獻(xiàn)水利力量。