■ 王曉圓/譚 榮,2

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州 310058；2.浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院，杭州 310058）

0 引言

面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，生態(tài)文明建設(shè)已然成為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。自從黨的十九大報(bào)告提出“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，以“綠水青山就是金山銀山”為基本價(jià)值遵循的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制就成為生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。目前，在與生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)的政策實(shí)踐和學(xué)術(shù)討論中，圍繞“生態(tài)產(chǎn)品”這一概念已經(jīng)形成了共識(shí)，生態(tài)產(chǎn)品指自然生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品或服務(wù)，包括物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)。其中，物質(zhì)產(chǎn)品和文化服務(wù)通常是產(chǎn)權(quán)明確并能直接進(jìn)入市場(chǎng)交易的經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)品，而調(diào)節(jié)服務(wù)因具有公共物品的低排他性和低競(jìng)爭(zhēng)性特征，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值通常被忽略或以政府生態(tài)補(bǔ)償形式部分實(shí)現(xiàn)，后者已然成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)治理的難點(diǎn)所在[1-2]。近年來(lái)，隨著生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)工作在浙江、江西、青海、貴州等省份的開展，各地已經(jīng)形成了一批針對(duì)不同類型生態(tài)產(chǎn)品的典型案例。浙江省麗水市作為全國(guó)首個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的試點(diǎn)地區(qū)，在調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題上探索出了一套相對(duì)完善、科學(xué)的制度體系[3-4]。為此，本文從梳理生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的案例出發(fā)，先分析當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)面臨的主要困境，再介紹麗水市為實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值設(shè)計(jì)實(shí)施的一套創(chuàng)新制度體系，旨在為推進(jìn)我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的理論和實(shí)踐探索提供借鑒參考。

1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的典型模式

近年來(lái)，各地積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式并取得了一定成效。自然資源部辦公廳于2023年印發(fā)的《關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例的通知》（第一批）（第二批）（第三批）（第四批）中總結(jié)了我國(guó)各地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作中的37個(gè)典型做法以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)[5-8]，具體可以分為三類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制（表1）。

表1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例

1.1 生態(tài)保護(hù)修復(fù)與綜合開發(fā)

第一類模式是生態(tài)保護(hù)修復(fù)與綜合開發(fā)。對(duì)于生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞或資源枯竭的地區(qū)，地方政府開展生態(tài)修復(fù)與整治工程，以恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能、提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的良性循環(huán)，發(fā)展旅游業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)型產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)物質(zhì)產(chǎn)品、文化服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，成為這類地區(qū)的普遍選擇[9]。典型的案例包括廈門五緣灣片區(qū)生態(tài)修復(fù)與綜合開發(fā)、湖南省常德市穿紫河生態(tài)治理與綜合開發(fā)等。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)與綜合開發(fā)是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)最為普遍的路徑。但本質(zhì)上這是一種在政府提供生態(tài)產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，利用生態(tài)環(huán)境改善提升后給周邊地區(qū)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)外溢實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的方式。這種模式存在兩個(gè)方面的問題：一是政府前期需要投入大量的生態(tài)修復(fù)與整治成本，可能會(huì)面臨巨大的財(cái)政壓力[10]。以云南玉溪撫仙湖山水林田湖草綜合治理為例，截至2019年6月，該項(xiàng)目共完成投資33.46億元，投資完成率36%，到位資金29.30億元，其中地方投入資金16.85億元[11]。二是調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值并沒有得到直接顯化，從生態(tài)產(chǎn)品的分類來(lái)看，廣義的生態(tài)產(chǎn)品包括物質(zhì)產(chǎn)品、文化服務(wù)產(chǎn)品和調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品[12-13]，生態(tài)產(chǎn)業(yè)化雖然是一種市場(chǎng)機(jī)制，但市場(chǎng)消費(fèi)主要是物質(zhì)產(chǎn)品和文化服務(wù)產(chǎn)品，并沒有直接為調(diào)節(jié)服務(wù)付費(fèi)。

1.2 自然資源流轉(zhuǎn)與開發(fā)

第二類模式是自然資源流轉(zhuǎn)與開發(fā)。對(duì)于自然資源豐富但分散的農(nóng)村地區(qū)，地方政府引導(dǎo)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)等主體成立自然資源收儲(chǔ)開發(fā)平臺(tái)或公司，將碎片化的自然資源集中收儲(chǔ)整合，然后通過(guò)自然資源市場(chǎng)化配置和發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)等措施實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值[14]。代表案例有福建省南平市森林生態(tài)銀行、福建省南平市光澤縣“水美經(jīng)濟(jì)”。

自然資源流轉(zhuǎn)與開發(fā)模式也存在與第一類模式類似的問題。以福建省南平市光澤縣“水美經(jīng)濟(jì)”為例，光澤縣政府依托光澤縣水利投資有限公司，組建縣“水生態(tài)銀行”，統(tǒng)一開展水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和開發(fā)。這類自然資源資產(chǎn)收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的對(duì)象主要是物質(zhì)產(chǎn)品及其衍生權(quán)利，尚缺乏對(duì)調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品交易的關(guān)注。另外，“平臺(tái)集中收儲(chǔ)出售的市場(chǎng)機(jī)制”模式也需要政府在前期投入一定人力、物力，如建立交易平臺(tái)、制定交易規(guī)則等。

1.3 生態(tài)指標(biāo)交易

第三類模式是生態(tài)指標(biāo)交易。這類模式的特點(diǎn)是通過(guò)建立一個(gè)政府型市場(chǎng)來(lái)顯化調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值[15]。具體而言，由政府規(guī)制形成一種消費(fèi)調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)利或者強(qiáng)制供給的義務(wù)，雙方針對(duì)這種權(quán)利或義務(wù)進(jìn)行交易。交易主體可以分為地方政府或企業(yè)、自然資源權(quán)利人等市場(chǎng)主體。交易客體可以是價(jià)值核算結(jié)果或自然資源載體面積，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算是調(diào)節(jié)服務(wù)的準(zhǔn)確估計(jì)，自然資源載體面積僅是粗略替代，但兩者本質(zhì)上都是基于調(diào)節(jié)服務(wù)的交易。前者的代表案例如湖北鄂州生態(tài)價(jià)值核算，交易客體為各區(qū)氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、凈化環(huán)境、水文調(diào)節(jié)四類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值總量。后者的代表案例如重慶森林覆蓋率指標(biāo)交易，交易客體為森林面積。雖然“生態(tài)指標(biāo)交易”關(guān)注到了生態(tài)產(chǎn)品調(diào)節(jié)服務(wù)功能本身的價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題，但不論是湖北鄂州生態(tài)價(jià)值核算還是重慶森林覆蓋率指標(biāo)交易，交易主體都是各區(qū)縣政府，市場(chǎng)主體參與不足。這種區(qū)縣政府間購(gòu)買生態(tài)指標(biāo)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式本質(zhì)上屬于政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償范疇，并不是真正的市場(chǎng)機(jī)制[16]。

2 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)或難題并不是那些本身可分割、易確權(quán)（比如動(dòng)植物產(chǎn)品），或者相應(yīng)承載物可分割、易確權(quán)（比如承載景觀的土地）的物質(zhì)產(chǎn)品或文化服務(wù)產(chǎn)品，因?yàn)橥ㄟ^(guò)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品本身或其載體進(jìn)行確權(quán)并引入市場(chǎng)機(jī)制就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)其保護(hù)、修復(fù)的激勵(lì)。當(dāng)然這類生態(tài)產(chǎn)品在價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中也會(huì)遇到一些問題，如早期生態(tài)修復(fù)與綜合治理需要投入大量成本，需要進(jìn)一步探索政府、企業(yè)與社會(huì)多主體參與的模式以減輕財(cái)政壓力；再如后期發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，如何才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的良性循環(huán)。但從目前各地的實(shí)踐來(lái)看，物質(zhì)產(chǎn)品或文化服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制相對(duì)容易操作運(yùn)行，價(jià)值實(shí)現(xiàn)效果良好。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的癥結(jié)是那些本身難分割、難確權(quán)的調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品。這類生態(tài)產(chǎn)品看不見、摸不著，而附近區(qū)域內(nèi)的人卻可以無(wú)償享受，屬于典型的公共物品[17]。政府直接購(gòu)買或者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)這類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值最為普遍的方式，本質(zhì)上是一種由政府統(tǒng)一向民眾收取費(fèi)用支付給生態(tài)產(chǎn)品供給者的行為[18]。這種激勵(lì)機(jī)制有利于規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象，可以顯著降低交易成本，但同時(shí)也給地方政府帶來(lái)了財(cái)政壓力。因此，如何借助市場(chǎng)交易機(jī)制，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行定價(jià)，激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)各界參與調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品供給是目前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大的難題[19-20]。

部分地區(qū)嘗試采用政府管制或限額創(chuàng)造一種可分割的權(quán)利或義務(wù)，進(jìn)而形成人為市場(chǎng)的方式[21]，比如重慶森林覆蓋率指標(biāo)交易就是在行政轄區(qū)設(shè)定和分配森林面積的責(zé)任，未完成目標(biāo)任務(wù)的轄區(qū)需要向超額完成任務(wù)的轄區(qū)購(gòu)買森林面積指標(biāo)，從而形成了一個(gè)政府間的交易市場(chǎng)，為建立市場(chǎng)和培育交易主體創(chuàng)造了前提條件。但實(shí)際上這并不是真正意義上的市場(chǎng)交易，而是屬于地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?。此外，以森林面積作為交易客體實(shí)際上是忽視了調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品的空間異質(zhì)性，因?yàn)椴煌貐^(qū)同樣面積的森林在調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值上可能有很大的差異。因此，引入市場(chǎng)機(jī)制之后如何建立科學(xué)合理的交易規(guī)則，如何保證市場(chǎng)有效運(yùn)行和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)是需要進(jìn)一步考慮的問題。

綜上，目前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)面臨兩大難題。第一，如何實(shí)現(xiàn)具有公共物品性質(zhì)的調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值；第二，目前各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)仍以政府治理模式為主，對(duì)此亟需破解的難題是，如何激勵(lì)市場(chǎng)主體參與，并兼顧效率與公平，從而充分實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值[22]。

3 麗水市森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度體系分析

2019年1月，麗水市成為首個(gè)國(guó)家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)城市；2019年3月，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《浙江（麗水）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)方案》，旨在把麗水市建設(shè)成為高質(zhì)量綠色發(fā)展的全國(guó)標(biāo)桿。麗水市不僅在推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、建立生態(tài)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌、推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程等方面取得了顯著成效，還進(jìn)一步探索了森林調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，建立了政府直接購(gòu)買制度、一級(jí)市場(chǎng)交易制度和二級(jí)市場(chǎng)交易制度等三類制度構(gòu)成的制度體系（圖1）。森林資源是麗水市最為豐富的資源之一，《麗水市森林濕地資源及生態(tài)效益公報(bào)（2018）》顯示，2017年麗水全市林地面積達(dá)2199.19萬(wàn)畝，活立木蓄積量達(dá)8597.03萬(wàn)立方米，森林覆蓋率達(dá)81.70%。為此，有效實(shí)現(xiàn)森林調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值是這套制度體系的目標(biāo)所在。

圖1 麗水森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度體系

3.1 政府購(gòu)買制度

政府購(gòu)買制度指各級(jí)政府使用各類財(cái)政性資金，向各類法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織或自然人采購(gòu)森林調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品的行為，旨在解決生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的公平問題，即滿足“誰(shuí)供給誰(shuí)受益、誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)付費(fèi)”原則，避免“搭便車”現(xiàn)象。有效推進(jìn)政府購(gòu)買制度，首先要解決的是政府財(cái)政資金不足問題，為此麗水市采取了財(cái)政資金的優(yōu)化分配、建立錨定制度，以及采用政府性基金、政策性金融等支持手段。

財(cái)政資金的優(yōu)化分配是指充分發(fā)揮麗水市生態(tài)環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，依托省級(jí)綠色發(fā)展財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制與省級(jí)林業(yè)發(fā)展和資源保護(hù)專項(xiàng)資金，進(jìn)一步爭(zhēng)取擴(kuò)大省級(jí)財(cái)政在市級(jí)和縣（市、區(qū)）級(jí)政府采購(gòu)生態(tài)產(chǎn)品方面的支持力度。具體包括與生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)值相掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、森林質(zhì)量財(cái)政獎(jiǎng)懲、“兩山”建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)激勵(lì)、生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付及林業(yè)發(fā)展和資源保護(hù)專項(xiàng)資金等五項(xiàng)與任務(wù)完成情況相掛鉤或以競(jìng)爭(zhēng)性原則進(jìn)行分配的省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金。在此基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、出境水水質(zhì)財(cái)政獎(jiǎng)懲、空氣質(zhì)量財(cái)政獎(jiǎng)懲資金等三項(xiàng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金。建立市級(jí)生態(tài)產(chǎn)品政府采購(gòu)資金池，在省級(jí)撥付設(shè)區(qū)市獎(jiǎng)補(bǔ)資金的基礎(chǔ)上，由麗水市政府統(tǒng)籌安排生態(tài)產(chǎn)品政府采購(gòu)專項(xiàng)資金，以此激勵(lì)各縣（市、區(qū)）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的保護(hù)和提升。

錨定制度是在國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓面積與（森林）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升之間設(shè)置錨定指標(biāo)的制度。各級(jí)政府在國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)中，每出讓1畝經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需以完成本轄區(qū)2畝新增國(guó)土綠化面積的任務(wù)為前置條件。1∶2的錨定比例可隨著生態(tài)產(chǎn)品供給規(guī)劃的修編進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)允許各級(jí)政府在麗水市域內(nèi)跨行政轄區(qū)交易錨定指標(biāo)，即通過(guò)向其他轄區(qū)購(gòu)買錨定指標(biāo)來(lái)滿足本轄區(qū)出讓國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的前置條件。

此外，麗水市還采取了政府性基金、政策性金融等支持手段，大力支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。如2020年4月通過(guò) “山海協(xié)作”工程，與寧波市、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等成立“兩山”轉(zhuǎn)化基金，基金規(guī)模達(dá)14億元。一些地方對(duì)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等集體經(jīng)濟(jì)組織授信，創(chuàng)立了諸如“兩山貸”“綠貸通”等金融工具。

3.2 一級(jí)市場(chǎng)制度

一級(jí)市場(chǎng)采用“底線+交易”模式，各縣（市、區(qū)）人民政府在完成本轄區(qū)生態(tài)產(chǎn)品總量規(guī)劃年度基本任務(wù)（目標(biāo)任務(wù)的60%）的前提下，可以通過(guò)市級(jí)生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)向其他縣（市、區(qū)）人民政府購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品，由后者代為完成本轄區(qū)年度目標(biāo)任務(wù)未完成的部分。其政策目標(biāo)是提高生態(tài)產(chǎn)品供給任務(wù)的初次分配的效率。為此，麗水市制定了生態(tài)產(chǎn)品供給規(guī)劃，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建立了市級(jí)交易平臺(tái)，并制定了一級(jí)市場(chǎng)交易規(guī)則。

在生態(tài)產(chǎn)品供給規(guī)劃方面，麗水市以穩(wěn)定森林面積、提升森林質(zhì)量、增強(qiáng)森林生態(tài)功能為主要目的，制定了到2025年麗水全市力爭(zhēng)完成新增森林面積40萬(wàn)畝，存量森林的質(zhì)量提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值總量（GEP）400億元的總體目標(biāo)。并根據(jù)全市新增森林面積潛力空間分布、質(zhì)量提升潛力空間分布，將全市總量規(guī)劃任務(wù)分配至各縣（市、區(qū)），進(jìn)一步壓實(shí)年度計(jì)劃任務(wù)。

在一級(jí)市場(chǎng)交易規(guī)則方面，交易主體是各縣（市、區(qū)），交易方式為雙方自行協(xié)商或在交易平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)、拍賣或掛牌，交易客體具體包括兩類：一是新增森林面積，即新增森林面積年度目標(biāo)任務(wù)與年度完成任務(wù)之間的差額；二是存量森林質(zhì)量提升，即存量森林質(zhì)量提升（以GEP作為衡量標(biāo)準(zhǔn)）年度目標(biāo)任務(wù)與年度完成任務(wù)之間的差額?？紤]到僅僅是森林面積的交易具有一定的空間異質(zhì)性，此區(qū)域1單位面積的森林與彼區(qū)域1單位面積的森林的調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值可能不同，麗水市還建立了新增森林面積交易匯率制度，保證指標(biāo)交易不會(huì)降低生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值總量。另外，麗水市也建立了森林質(zhì)量提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值總量年度核算制度，為存量森林質(zhì)量提升交易提供了保障。

3.3 二級(jí)市場(chǎng)制度

二級(jí)市場(chǎng)是以各類法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體和自然人為交易主體，以具體地塊上的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值為交易客體的個(gè)體間市場(chǎng)。二級(jí)市場(chǎng)構(gòu)建的目的在于激勵(lì)社會(huì)主體參與生態(tài)產(chǎn)品的供給。各類主體在其擁有使用權(quán)的地塊上采取相關(guān)措施提升森林面積或質(zhì)量，在措施實(shí)施前到縣級(jí)生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)進(jìn)行備案、初始核算，待實(shí)施后進(jìn)行核驗(yàn)和登記，在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證上備注相應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益值（GEP），平臺(tái)將碎片化的生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益收儲(chǔ)后，統(tǒng)一出售給因開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目而造成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值損失的主體。為此，麗水市建立了生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償責(zé)任制度、縣（市、區(qū)）級(jí)交易平臺(tái)、變更登記認(rèn)定清單、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，以及森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值定期評(píng)估制度。

生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償責(zé)任制度指所有開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目主體必須通過(guò)自主恢復(fù)或通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買方式彌補(bǔ)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品造成的損失，其目的是為二級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造需求端。建立縣（市、區(qū)）級(jí)交易平臺(tái)的目的在于統(tǒng)一收儲(chǔ)和打包出售由各類法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體和自然人所供給的生態(tài)產(chǎn)品，避免逐案交易帶來(lái)高昂的交易成本。變更登記認(rèn)定清單用于告知供給者可以采取的提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的具體措施，并鼓勵(lì)供給者及時(shí)進(jìn)行變更登記。生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制指交易平臺(tái)在出售生態(tài)產(chǎn)品時(shí)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式確定成交價(jià)格，并按市場(chǎng)價(jià)格支付給供給者。森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值定期評(píng)估制度則為整個(gè)二級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行提供了技術(shù)支持。

3.4 制度創(chuàng)新

綜合來(lái)看，麗水市森林調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度體系包括四個(gè)核心內(nèi)容：第一，開展森林調(diào)節(jié)服務(wù)類產(chǎn)品價(jià)值核算，將交易對(duì)象鎖定為森林調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品。第二，建立社會(huì)主體間交易市場(chǎng)（二級(jí)市場(chǎng)），激勵(lì)各社會(huì)主體積極參與調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。第三，建立政府間交易市場(chǎng)（一級(jí)市場(chǎng)）和完善政府購(gòu)買制度。第四，配套制度保障市場(chǎng)有效運(yùn)行，如建立交易平臺(tái)、變更登記制度及生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償責(zé)任制度等。這套市場(chǎng)交易制度具有三個(gè)方面的創(chuàng)新：一是建立了生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)，將生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)一收儲(chǔ)并出售給需求方，降低逐案交易可能造成的交易成本。二是采取生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，打破了原有必須按照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值總量核算結(jié)果值交易的誤區(qū)，以招標(biāo)、掛牌、拍賣三種主要方式利用市場(chǎng)供需決定生態(tài)產(chǎn)品交易價(jià)格。三是建立了交易匯率制度?？紤]到空間異質(zhì)性帶來(lái)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的差異，麗水市在直接交易森林面積的基礎(chǔ)上，基于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果開發(fā)出了“森林面積×交易匯率”這種既科學(xué)又易操作的方式。

4 結(jié)論與啟示

本文在梳理了37個(gè)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作中典型做法的基礎(chǔ)上，指出了目前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的難點(diǎn)，并通過(guò)分析麗水市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的制度體系設(shè)計(jì)，進(jìn)一步研究了調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度創(chuàng)新路徑。研究結(jié)論如下：①目前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制較為單一，“生態(tài)保護(hù)修復(fù)與綜合開發(fā)”是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要方式。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的客體主要為物質(zhì)產(chǎn)品、文化服務(wù)類產(chǎn)品及其衍生權(quán)利，對(duì)于調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)注較少。②在調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面，政府在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程起主導(dǎo)作用，市場(chǎng)主體的參與面臨激勵(lì)不足的困境。如何借助市場(chǎng)交易機(jī)制，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行定價(jià)，以及如何激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)各界參與調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品供給是目前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大的難題。③麗水市在森林調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提供了一套兼具市場(chǎng)與政府、效率與公平的綜合制度體系。

麗水市在借鑒上述典型案例的做法上形成了一套系統(tǒng)的調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度體系，重點(diǎn)關(guān)注政府與市場(chǎng)兩者的共同作用機(jī)制，由此可以得到一些政策啟示：第一，以政府管制培育調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品供給義務(wù)的“新”市場(chǎng)，提升政府管制效率。難分割、難確權(quán)的調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品的性質(zhì)，較難通過(guò)社會(huì)主體間的自發(fā)交易進(jìn)行供給，借助政府管制明確行為主體的責(zé)任義務(wù)，再通過(guò)市場(chǎng)交易的方式提升配置效率和實(shí)現(xiàn)管制總目標(biāo)不失為一種有效的手段。第二，由政府建立生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)，統(tǒng)一收儲(chǔ)、出售生態(tài)產(chǎn)品可以降低交易成本，活躍市場(chǎng)交易，為后期市場(chǎng)化奠定基礎(chǔ)[23]。第三，堅(jiān)持生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式確定成交價(jià)格，充分實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值。第四，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算常態(tài)化。第五，完善相關(guān)配套制度，如建立森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、變更登記認(rèn)定清單、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值定期評(píng)估制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度等。