程 遷

上海市節(jié)能減排中心有限公司

0 引言

2016 年，國務院發(fā)布《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》以來，產(chǎn)城融合成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略目標。隨著產(chǎn)城融合進程的推進，諸多問題和矛盾逐漸顯露出來，產(chǎn)居環(huán)境矛盾就是其中之一［1］。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價是從決策源頭預防因產(chǎn)業(yè)布局和資源配置不合理造成區(qū)域環(huán)境問題的有效手段［2］?？臻g布局約束是規(guī)劃環(huán)評環(huán)境準入要求的重要組成部分［1-2］，也是避免或減輕產(chǎn)居環(huán)境矛盾的有效措施之一。但由于目前規(guī)劃環(huán)評空間管控技術指引多為針對生態(tài)紅線等大尺度空間的管控措施，對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評層面如何開展空間布局約束，現(xiàn)有政策層面的技術指導非常有限。

上海是我國產(chǎn)城融合發(fā)展最迅速區(qū)域，也是全面推廣產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評較早的區(qū)域之一，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控方面積累了較多經(jīng)驗，一定程度上有效緩解了產(chǎn)居環(huán)境矛盾，取得了較好成效。本文擬梳理上海市在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評管理實踐中采取的主要空間管控措施，為產(chǎn)城融合態(tài)勢下的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控提供借鑒。

1 研究背景

1.1 產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控研究進展

目前，國內(nèi)對于規(guī)劃環(huán)評空間管控的技術指導主要圍繞大尺度空間上的空間管控，如生態(tài)保護紅線的劃定、城市總體規(guī)劃層面的空間管控。對于空間尺度較小、規(guī)劃面積多在10 km2以下的上海市各產(chǎn)業(yè)園區(qū)，現(xiàn)有技術指導文件的指導意義有限［3-5］。

目前對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控具有技術指導意義的文件主要為2021 年發(fā)布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則 產(chǎn)業(yè)園區(qū)》，文件明確了空間布局約束要求主要方向，即“對既有環(huán)境問題突出、土壤重金屬超標、污染企業(yè)退出的遺留污染棕地、弱包氣帶防護性能區(qū)等地塊，提出禁止和限制準入的產(chǎn)業(yè)類型及嚴格的開發(fā)利用環(huán)境準入條件；針對環(huán)境風險防范區(qū)、環(huán)境污染顯著且短時間內(nèi)治理困難的地塊等，提出限制、禁止布局的用地類型或布局建議”，但在具體操作層面可借鑒意義有限。

1.2 上海市產(chǎn)居環(huán)境矛盾成因

上海是我國產(chǎn)城融合推進速度最快的城市之一，部分區(qū)域產(chǎn)城融合發(fā)展被畸化為產(chǎn)城混合，導致產(chǎn)居環(huán)境矛盾近年來越發(fā)凸顯。上海市產(chǎn)居混合的成因可大致分為四種：

1）由于城市建設區(qū)的快速擴張，部分遠離居住區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，逐步被大型居住區(qū)所包圍。

2）部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)原有居民動遷難度大，部分居民未按計劃實現(xiàn)搬遷，造成了產(chǎn)居混雜的現(xiàn)狀。

3）部分園區(qū)內(nèi)規(guī)劃了配套的公租房、租賃性保障房等，且受制于空間的有限性，未預留足夠的環(huán)境緩沖空間，給產(chǎn)居環(huán)境矛盾帶來隱患。

4）規(guī)劃用地類別中對于工業(yè)用地按照環(huán)境影響輕重劃分為不同類別工業(yè)用地，但在實際的項目引進中，環(huán)境影響輕重具體對應什么污染水平的項目缺乏指導和界定，導致擬引進基本無干擾、污染和安全隱患項目的規(guī)劃一類工業(yè)用地上，引進了污染或風險相對較大的項目，從而帶來產(chǎn)居矛盾。

2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控主要措施

上海市是國內(nèi)較早全面開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作的省份之一，截至2023 年初，上海市已有105 個產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展了規(guī)劃環(huán)評，基本覆蓋全部產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大部分園區(qū)完成了至少2輪規(guī)劃環(huán)評編制，個別園區(qū)至今已開展3～4輪規(guī)劃環(huán)評。

在上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評實踐中，既有環(huán)境問題突出、土壤重金屬超標、污染企業(yè)退出的遺留污染棕地、弱包氣帶防護性能區(qū)等地塊涉及較少，空間管控措施主要是針對環(huán)境風險、環(huán)境污染顯著地塊提出的影響減緩措施。

2.1 落實“三線一單”空間管控要求

上海市是最早開展“三線一單”編制工作的省份之一。 2020 年5 月，上海市政府正式發(fā)布了《關于上海市“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的實施意見》（滬府規(guī)［2020］11 號）。在此之前，上海市人民政府分別于2018 年和2021 年發(fā)布了《上海市生態(tài)保護紅線》和《上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃（2021—2035）》。因此，上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評銜接“三線一單”要求，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是論證規(guī)劃與上海市“三線一單”的規(guī)劃相符性；二是涉及生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，需要落實生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間的管控要求，確保生態(tài)保護紅線安全、生態(tài)空間在規(guī)劃上落地。

2.2 污染梯度布局

污染梯度布局是常用的空間管控措施，是指按照污染物排放量、環(huán)境風險水平進行布局，使污染源遠離環(huán)境敏感區(qū)。在上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實際發(fā)展中，大部分園區(qū)是沒有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，亦沒有明確產(chǎn)業(yè)分區(qū)布局。污染梯度布局是從環(huán)保角度提出的產(chǎn)業(yè)布局原則，可以從三個角度理解：

1）工業(yè)用地和居住區(qū)等環(huán)境敏感用地之間可設立隔離帶（如綠化帶或道路）或過渡帶（如教育科研設計用地），從而降低工業(yè)用地對于環(huán)境敏感區(qū)的影響。

2）工業(yè)用地與環(huán)境敏感區(qū)之間采取污染物梯度布局的方式，在遠離環(huán)境敏感區(qū)的位置布局污染物排放量大或環(huán)境風險高或涉及異味物質(zhì)排放的項目，在距離環(huán)境敏感區(qū)較近的位置布局低污染、低風險或無污染、無風險的項目。

3）污染物排放量大或涉及異味物質(zhì)排放的項目應優(yōu)先布局在主導風向的下風向。

2.3 環(huán)境緩沖帶

環(huán)境緩沖區(qū)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控常用的措施之一，一般指在園區(qū)外圍相鄰區(qū)域劃定一定范圍，限制新增環(huán)境敏感區(qū)布局建設，強制現(xiàn)有環(huán)境敏感目標按計劃搬遷，以避免或降低產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境影響。環(huán)境緩沖帶在上海市2017 年以前的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評報告中出現(xiàn)較多，后由于在實際管理中較難落實，逐漸減少。主要原因一是規(guī)劃環(huán)評對于周邊區(qū)域的限制要求未能與周邊區(qū)域控制性詳細規(guī)劃相銜接，二是規(guī)劃環(huán)評的措施落實主體即規(guī)劃實施單位對于園區(qū)外圍周邊區(qū)域沒有管理權(quán)限，較難干預周邊區(qū)域上的措施落實。該措施目前主要適用于環(huán)境影響較大、風險較高、布局遠郊區(qū)的上海石化、上?；瘜W工業(yè)區(qū)、金山二工區(qū)、奉賢區(qū)杭州灣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等化工產(chǎn)業(yè)為主的園區(qū)。對于此類園區(qū)，環(huán)境緩沖區(qū)的要求一般包括“園區(qū)內(nèi)部不得新增住宅、學校、醫(yī)院等環(huán)境敏感目標，現(xiàn)有環(huán)境敏感目標按計劃實施搬遷”等。

2.4 產(chǎn)業(yè)控制帶

產(chǎn)業(yè)控制帶措施是在與現(xiàn)狀或規(guī)劃環(huán)境敏感用地相鄰的工業(yè)用地上，劃定一定范圍，限制環(huán)境污染大、風險大的項目進入。與環(huán)境緩沖帶不同的是，產(chǎn)業(yè)控制帶是劃在產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的，主要針對工業(yè)用地的管控措施，一般管控范圍在環(huán)境敏感用地周邊200～300 m，個別污染較大園區(qū)控制范圍500 m。在管控要求方面，一般按照距離遠近分不同層次進行管理，距離環(huán)境敏感目標較近的范圍采取嚴格的環(huán)境管控要求，距離環(huán)境敏感目標較遠的范圍采取相對寬松的管控要求。距離遠近對于200 m 產(chǎn)業(yè)控制帶一般以50 m 分界，300 m 產(chǎn)業(yè)控制帶一般以100 m 分界，具體視園區(qū)實際情況確定，也可采取多個分區(qū)。

產(chǎn)業(yè)控制帶的寬度可根據(jù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和定位、現(xiàn)狀企業(yè)整體環(huán)境污染、環(huán)境風險、環(huán)境敏感區(qū)分布情況等不同而不同。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重、環(huán)境污染和環(huán)境風險大、環(huán)境矛盾突出的園區(qū)，產(chǎn)業(yè)控制帶寬度設置和管控要求應進一步收嚴。產(chǎn)業(yè)控制帶的管控要求，一般從大氣環(huán)境污染控制、環(huán)境風險管控兩個角度提出，不同園區(qū)可針對自身環(huán)境現(xiàn)狀問題、污染特點，結(jié)合環(huán)保投訴等，設定不同的管控要求。

3 實踐應用討論

環(huán)境緩沖區(qū)措施對于園區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有制約，主要采取限制周邊區(qū)域功能的方式，緩解產(chǎn)城矛盾。在實踐中，體現(xiàn)出對園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約小，對周邊區(qū)域制約大，較難落實的特點。在環(huán)境緩沖區(qū)的具體落實上，需要與規(guī)劃充分銜接，將園區(qū)對于周邊區(qū)域的限制要求落實到規(guī)劃當中，以確保措施的長期有效。同時，環(huán)境緩沖帶的措施落實需要較大的政府支持力度，一方面與規(guī)劃層面的銜接，另一方面是對周邊區(qū)域已有環(huán)境敏感點的搬遷。由于其落實難度較大，目前環(huán)境緩沖區(qū)措施主要適用于環(huán)境影響或環(huán)境風險大、布局遠郊區(qū)、周邊區(qū)域開發(fā)度低的園區(qū)。

產(chǎn)業(yè)控制帶是現(xiàn)階段上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中采用最多的空間管控措施，尤其是在產(chǎn)城融合的大趨勢下，對現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理起到了較好的預防和減緩作用。產(chǎn)業(yè)控制帶措施是以一定程度上限制臨近環(huán)境敏感區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展，來緩和產(chǎn)居矛盾。在實踐過程中，落實難度相對小，但對園區(qū)內(nèi)部分用地上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定的制約，尤其是對于產(chǎn)城混合較為嚴重的園區(qū)，制約相對較大，因此也受到個別園區(qū)招商部門的質(zhì)疑。倒逼產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃加強對于產(chǎn)業(yè)控制帶管控空間范圍和管控要求的合理性、針對性論證，以便找到以相對小的產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制、實現(xiàn)環(huán)境管控目標的較優(yōu)方案。

4 結(jié)論和建議

4.1 結(jié)論

本文梳理了上海市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中常用的空間管控方法。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評空間管控應以落實“三線一單”要求為基礎，在此基礎上，結(jié)合園區(qū)環(huán)境影響和環(huán)境風險情況對園區(qū)內(nèi)空間進行細化管控。產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管制的基本原則是污染梯度布局，即建立工業(yè)用地等污染源與居住用地等敏感區(qū)之間的空間隔離，避免污染物排放量大、環(huán)境風險高的項目與環(huán)境敏感區(qū)距離較近，產(chǎn)生或加劇產(chǎn)居環(huán)境矛盾。常見的空間管制措施包括環(huán)境緩沖帶和產(chǎn)業(yè)控制帶，前者主要控制產(chǎn)業(yè)區(qū)外圍周邊的環(huán)境敏感區(qū)布局，后者主要控制園區(qū)內(nèi)部與環(huán)境敏感區(qū)相鄰的工業(yè)用地上的污染源布局，均取得了較好的管控成效。

4.2 建議

環(huán)境緩沖帶在執(zhí)行方面，需要較大的政府支持力度，主要體現(xiàn)在規(guī)劃層面的支持、資金方面的支持和屬地政府在居民搬遷過程中的支持，適用于污染重、風險高、周邊開發(fā)度不高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)控制帶措施落實難度不大，適用性較廣，但對園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在一定制約。建議產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中，加強產(chǎn)業(yè)控制帶措施在空間范圍、管控要求方面的合理性、針對性論證，實現(xiàn)以較小的產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制，達成環(huán)境目標的目的。