蘇榮杰

摘要：基層市場監(jiān)管部門執(zhí)法工作面臨著壓力大、案件流程長、案件辦理效率低的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟需在現(xiàn)有的法律框架下，依托現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)“最多跑一次”改革理念向執(zhí)法領(lǐng)域延伸，構(gòu)建一套案件快速辦理程序，從而減輕基層執(zhí)法壓力并提升執(zhí)法效能。文中就構(gòu)建市場監(jiān)管部門行政處罰快速辦理程序，提高執(zhí)法辦案效能的相關(guān)問題做一些分析和探討。

關(guān)鍵詞：行政處罰；快速辦理

Analysis and Suggestions on the Construction of Expedited Administrative Penalty Procedures for Market Supervision Departments

SU Rongjie

（ Market Supervision Administration， Quanzhou District， Quanzhou 362801， Fujian， China ）

Abstract：? The law enforcement work of grass-roots market supervision departments faces severe challenges such as high pressure， long case procedures， and low efficiency in handling cases. It is urgent to promote the reform concept of "running at most once" to the field of law enforcement under the existing legal framework and rely on modern information technology to establish a set of expedited case handling procedures， so as to reduce the pressure on grass-roots law enforcement and improve law enforcement effectiveness. This paper tries to make some analysis and discussion on the related problems of constructing the rapid handling procedures to improve the efficiency of law enforcement.

Key Words： Administrative penalty; Expedited handling

0 引言

近年來，隨著市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革不斷推進(jìn)，基層市場監(jiān)管部門職責(zé)逐漸增多，但基層一線執(zhí)法力量卻未同比增強(qiáng)，執(zhí)法辦案過程中“耗費(fèi)時(shí)間多、收集材料多、審批流程多”與“案多人少、涉案領(lǐng)域廣、辦案能力不足”的矛盾突出，導(dǎo)致許多違法違規(guī)行為得不到及時(shí)有效制止，執(zhí)法人員也面臨因未能正確履行職責(zé)或?yàn)^職被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。按照國務(wù)院關(guān)于“創(chuàng)新行政執(zhí)法機(jī)制，開展行政處罰案件快速辦理”的精神要求[1]，亟需將“最多跑一次”改革理念向執(zhí)法領(lǐng)域延伸[2]，構(gòu)建一套契合基層監(jiān)管執(zhí)法實(shí)際、執(zhí)法人員易操作、對違法當(dāng)事人有威懾的案件快速辦理程序，從而在減輕基層執(zhí)法壓力的同時(shí)提升執(zhí)法效能，有效推進(jìn)監(jiān)管職責(zé)落實(shí)到位。文中結(jié)合筆者在基層執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就構(gòu)建市場監(jiān)管部門行政處罰快速辦理程序，提高執(zhí)法辦案效能的相關(guān)問題做一些分析和探討。

1行政處罰快速辦理程序適用現(xiàn)狀分析

現(xiàn)行《中華人民共和國行政處罰法》第四十九條規(guī)定：對重大突發(fā)事件中的違法行為依法從快處罰。但這僅是對案件時(shí)效的原則性要求，對快速處罰的相關(guān)工作機(jī)制沒有明確規(guī)定。目前，只有在《中華人民共和國海警法》及公安、海關(guān)部門制定的部門規(guī)章中，對辦理行政案件中如何適用快速辦理程序作出明確規(guī)定。

2018年修訂后的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，將“簡易程序和快速辦理”單獨(dú)列為一章，首次對快速辦理程序（以下簡稱“快辦程序”）的適用作出系統(tǒng)性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)快辦程序的合法化和規(guī)范化[3]；2021年修訂后的《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》，將“簡單案件程序”修改為“快速辦理”，符合一定條件的案件可以適當(dāng)簡化取證、審核、審批程序，在事實(shí)清楚、當(dāng)事人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰的前提下，按簡易程序和快速辦理的案件不需要經(jīng)過法制審核可以直接作出行政處罰決定[1]；2021年制定的《中華人民共和國海警法》，是我國首次在法律層面正式對行政案件快辦程序的適用作出具體規(guī)定，并在2022年3月發(fā)布的《海警機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法程序規(guī)定》（征求意見稿）中，以“簡易程序和快速辦理”為章節(jié)，對快辦程序的適用進(jìn)行規(guī)范。

目前，海警、公安和海關(guān)部門適用的快辦程序與一般行政處罰程序的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1）縮短案件辦理時(shí)限。對整體辦案時(shí)限和各類程序時(shí)限進(jìn)行不同程度的壓縮，從而提高一般行政處罰案件辦理的效率。

2）推廣電子執(zhí)法方式。在案件辦理過程中提倡鼓勵(lì)廣泛運(yùn)用電子執(zhí)法方式來固定證據(jù)，有利于事后快速還原辦案過程，減少執(zhí)法糾紛，節(jié)省執(zhí)法時(shí)間成本、人力成本和程序成本。

3）刪減合并執(zhí)法步驟。對常規(guī)執(zhí)法中一般處罰程序的某些程序環(huán)節(jié)進(jìn)行刪減合并，或?qū)μ囟愋偷牟糠职讣Ц呒w討論決定的適用門檻，從而省去集體討論程序[4]。

4）調(diào)整內(nèi)部審批手續(xù)。對行政處罰程序所需辦理的內(nèi)部審批手續(xù)的先后次序進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，將一個(gè)原本在后的執(zhí)法步驟先行完成，或者將一個(gè)本應(yīng)進(jìn)行的環(huán)節(jié)調(diào)整為之后補(bǔ)辦，例如將立案審批手續(xù)后移至調(diào)查終結(jié)之后進(jìn)行[4]。

2破解市場監(jiān)管部門的執(zhí)法辦案現(xiàn)實(shí)困境亟需構(gòu)建快辦程序當(dāng)前基層市場監(jiān)管部門的執(zhí)法辦案面臨不少現(xiàn)實(shí)問題與困境，主要表現(xiàn)以下三個(gè)方面：

1）職能范圍廣、執(zhí)法人手少，執(zhí)法壓力大?；鶎邮袌霰O(jiān)管部門除了承擔(dān)法定職責(zé)外，還要配合完成很多非市場監(jiān)管工作任務(wù)，如參與創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市、征地拆遷、信訪等，導(dǎo)致一些專業(yè)執(zhí)法骨干長期被抽調(diào)或挪用，造成實(shí)際執(zhí)法辦案力量與需要承擔(dān)的市場監(jiān)管職能嚴(yán)重不匹配。以筆者所在的市場監(jiān)管局為例，區(qū)局十個(gè)股室不僅要完成大量的業(yè)務(wù)及行政工作，而且還要承擔(dān)案件辦理工作。目前每個(gè)基層市場監(jiān)管所的行政執(zhí)法人員僅有2～4人。

2）案件辦理流程長、要求高，辦案效率低。按照現(xiàn)行的行政處罰程序規(guī)定，一般程序案件辦理要經(jīng)過線索（材料）初核、立案審批、調(diào)查收集和調(diào)取證據(jù)、撰寫調(diào)查終結(jié)報(bào)告、法制核審、審批擬處罰意見、送達(dá)當(dāng)事人告知、聽取當(dāng)事人陳述和申辯意見、審批處罰決定、送達(dá)當(dāng)事人、案卷整理歸檔等12個(gè)環(huán)節(jié)，在案件辦理過程中，執(zhí)法人員需在規(guī)定時(shí)限內(nèi)密集開展大量調(diào)查取證工作，且每個(gè)環(huán)節(jié)均有具體的規(guī)范性操作要求，執(zhí)法辦案人員須不折不扣地嚴(yán)格執(zhí)行，否則將面臨行政復(fù)議訴訟失敗或者被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。即使是普通程序案件，因各項(xiàng)審批工作無法同步進(jìn)行，導(dǎo)致案件辦理周期長，即便進(jìn)展順利，也需要20多個(gè)工作日，辦案效率有待提高。

在執(zhí)法實(shí)踐中，也有不少當(dāng)事人希望執(zhí)法部門加速辦理行政處罰案件，以便其能盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序[5]。

3）案件繁簡分流不夠科學(xué)合理，浪費(fèi)辦案資源。執(zhí)法實(shí)踐中有大量違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，當(dāng)事人對違法事實(shí)無異議且自愿認(rèn)罰的違法行為，不需要其它調(diào)查取證工作即可當(dāng)場作出定性處罰。但除《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的簡易程序可以分流部分現(xiàn)場處罰案件外，大部分違法行為需按現(xiàn)行案件處理規(guī)定，遵循一般程序按部就班地辦理，這將極大消耗基層市場監(jiān)管部門執(zhí)法力量。如小餐飲店未取得登記證、未依法規(guī)范操作、從業(yè)人員沒有健康證或健康證過期等違法行為，在現(xiàn)場就能固定違法證據(jù)，無需事后另行調(diào)查取證，且違法行為當(dāng)事人對違法事實(shí)無異議，愿意現(xiàn)場認(rèn)罰。有的違法者不愿意浪費(fèi)時(shí)間和精力甚至主動要求現(xiàn)場處罰。對于此類案件，由于未對其辦案程序、辦案要求作相應(yīng)的簡化，執(zhí)法人員須不折不扣地履行各項(xiàng)程序和要求，極大地浪費(fèi)了辦案資源，加劇案多人少的矛盾。此外，由于適用一般程序的案件需要制作較多的法律文書，程序較為繁瑣，辦案時(shí)限較長，導(dǎo)致一些執(zhí)法人員辦案積極性不高。

3行政處罰快速辦理程序的樣本探析

3.1浙江省市場監(jiān)管部門實(shí)行食品違法

“簡案快辦”執(zhí)法模式[6]

2020年，浙江省湖州市市場監(jiān)管局在食品“小、輕、微”領(lǐng)域率先探索食品違法“簡案快辦”執(zhí)法模式，試點(diǎn)一般程序案件快速辦理機(jī)制，將食品領(lǐng)域輕微違法案件從線下程序轉(zhuǎn)移到掌上終端辦理，案件辦理全程電子化，辦案周期大幅縮短，不僅實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人處理違法行為“零次跑”，也實(shí)現(xiàn)行政資源節(jié)約，化“兩難”為“雙贏”[6]。2023年 2月24日，在全國市場監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法稽查工作會議上，浙江省湖州“簡案快辦”工作作典型經(jīng)驗(yàn)交流發(fā)言，“簡案快辦”執(zhí)法模式適用范圍已覆蓋至食品、計(jì)量、價(jià)格、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域，共涉及11部法律法規(guī)的77項(xiàng)違法行為[7]。

1）從線下到線上，解決“案卷多”問題

湖州“簡案快辦”工作模式以浙江省市場監(jiān)管局案件信息管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過與浙江省公共支付平臺、“浙政釘”、支付寶的信息及數(shù)據(jù)資源合作，實(shí)現(xiàn)所有案卷資料全程電子化，省去傳統(tǒng)案件執(zhí)法所需的現(xiàn)場檢查、主體查詢、證據(jù)采集、筆錄制作、文書送達(dá)等一系列書面材料。聯(lián)合浙江省司法固證平臺，合作開發(fā)證據(jù)在線固證模塊，創(chuàng)新采用區(qū)塊鏈、時(shí)間戳技術(shù)，對電子證據(jù)進(jìn)行在線固定，確保全程合法合規(guī)。

2）從多次到一次，解決“流程多”問題

創(chuàng)造性重塑執(zhí)法流程，在現(xiàn)場完成違法事實(shí)調(diào)查后，執(zhí)法人員制作《預(yù)行政處罰決定書》，并將該決定書的具體內(nèi)容當(dāng)場向當(dāng)事人宣讀、解釋，并采用電子送達(dá)的方式送達(dá)相關(guān)法律文書，等當(dāng)事人的陳述、申辯期滿后，當(dāng)事人無異議的，后臺自動完成《行政處罰決定書》并電子送達(dá)，整個(gè)流程從原來的至少跑3次變成一次性完成。

3）從分批到集中，解決“用時(shí)多”問題

整合立案審批、行政處罰結(jié)果告知審批、法制核審、行政處罰決定審批、結(jié)案報(bào)告審批等5項(xiàng)固定的辦案程序，進(jìn)行集中審查、集中審批，實(shí)行由專人網(wǎng)上在線辦結(jié)，案件辦理時(shí)限由原來的25天壓縮到0.5天。

3.2河南省南陽市淅川縣市場監(jiān)管局“簡案快辦”打通案件辦理“快速路”[8]

2022年，淅川縣市場監(jiān)管局啟用“簡案快辦”掌上執(zhí)法新模式，在食品“小、輕、微”領(lǐng)域開展一般程序案件快速辦理56起，把線下程序轉(zhuǎn)移到掌上終端，案件辦理全程電子化，案件辦理縮短至半日內(nèi)辦結(jié)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人接受違法行為處理“零次跑”，以數(shù)字賦能為基層執(zhí)法減負(fù)增效，達(dá)到“減時(shí)間、減材料、減成本、強(qiáng)效能”的多重效果[8]。

3.3浙江省衢州市龍游縣綜合行政執(zhí)法局“簡案快辦”跑出城市管理執(zhí)法“加速度”[9]

2022年，龍游縣綜合行政執(zhí)法局在城區(qū)就無照經(jīng)營、犬類管理、違停處置等行為開展集中整治行動，通過“簡案快辦”掌上執(zhí)法模式對傳統(tǒng)簡易程序案件執(zhí)法流程的整體重塑，運(yùn)用數(shù)字化手段實(shí)行案件審批多軌并行、電子簽章、掃碼繳納罰款，累計(jì)辦理簡易程序案件超9000起，將案件的辦結(jié)時(shí)間縮短至一天、半天，甚至實(shí)現(xiàn)10分鐘內(nèi)辦結(jié)一起不文明養(yǎng)犬案件，大大提高行政執(zhí)法辦案效能，也實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員的減負(fù)賦能，使其能騰出更多精力拓展新領(lǐng)域案件的辦理[9]。

4對市場監(jiān)管部門構(gòu)建快辦程序的幾點(diǎn)建議

4.1快辦程序須“依法”實(shí)施

目前，在市場監(jiān)管中實(shí)施行政處罰快辦程序無法可依。建議市場監(jiān)管總局對現(xiàn)行《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》進(jìn)行修訂，在“第四章行政處罰的簡易程序”基礎(chǔ)上增加“快速辦理程序”新章節(jié)，對行政處罰案件如何適用快辦程序作出明確規(guī)定，讓基層市場監(jiān)管部門推行適用快辦程序有法可依且沒有“違法違規(guī)”之憂。

4.2明確快辦程序適用范圍

首先，明確可以適用快辦程序的范圍。對不能適用簡易程序必須適用一般程序，但違法行為人對違法事實(shí)和法律適用沒有異議的案件，不需要其他調(diào)查取證工作即可當(dāng)場定性的，且當(dāng)事人自愿接受處罰的，可以適用快辦程序。

其次，明確不能適用快辦程序的范圍。在辦理案件時(shí)，有下列情形之一的，不能適用快辦程序辦理，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為一般程序辦理：

1）違法的市場主體的法定代表人系盲、聾、啞人或者疑似精神病人的；

2）適用簡易程序或依法必須經(jīng)過聽證程序的；

3）對當(dāng)事人提出的陳述、申辯意見需要另行單獨(dú)調(diào)查核實(shí)的；

4）當(dāng)事人提出的陳述、申辯意見沒有被采納且仍然有異議的；

5）案件可能有重大社會影響的；

6）違法行為可能涉嫌犯罪的；

7）其他不宜快速辦理的。

4.3簡化調(diào)查取證

設(shè)立行政處罰快速辦理程序的目的是充分運(yùn)用現(xiàn)代科技和信息化手段，使行政案件繁簡分流，在不違背法律原則和精神的前提下，減輕基層市場監(jiān)管部門的辦案負(fù)擔(dān)，降低執(zhí)法成本，提高辦案效率。

首先，簡化調(diào)查取證方式，明確相關(guān)音視頻資料可以替代相關(guān)法律文書。從現(xiàn)場檢查開始到調(diào)查終結(jié)，利用執(zhí)法記錄儀等設(shè)備，對調(diào)查取證過程中的現(xiàn)場檢查、勘驗(yàn)、詢問相關(guān)當(dāng)事人等情況進(jìn)行全程錄音錄像，同時(shí)附加必要的文字說明，使其能夠替代常規(guī)案件辦理的相應(yīng)書面現(xiàn)場檢查筆錄、詢問筆錄等法律文書，從而有效減少取證時(shí)間，提高案件處理效率。

其次，適當(dāng)降低案件的證明標(biāo)準(zhǔn)。對適用行政處罰快速辦理程序的案件，不要求所有的證據(jù)都必須收集到位。有關(guān)鍵證據(jù)可以相互印證的，如現(xiàn)場檢查記錄、現(xiàn)場勘驗(yàn)記錄、物證等與當(dāng)事人在自寫材料或詢問筆錄中承認(rèn)的違法事實(shí)能夠相互印證的，可以不再進(jìn)行其他調(diào)查取證工作。

4.4簡化審批審核流程

刪減合并現(xiàn)行案件辦理的一般程序中的內(nèi)部流程，建議將“辦案人員提出擬處理意見、辦案單位負(fù)責(zé)人審核、法制部門審核、單位負(fù)責(zé)人審批（集體討論）”簡化為只保留一次審查（審定）。即對擬作出的行政處罰決定可以經(jīng)相關(guān)審核后直接呈報(bào)單位負(fù)責(zé)人審批。

4.5充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益

4.5.1賦予當(dāng)事人快速辦理程序是否適用的

自主決定權(quán)

賦予違法行為當(dāng)事人對快辦程序是否適用的自主決定權(quán)，充分尊重當(dāng)事人的利益訴求，使其能夠在普通程序與快辦程序之間，根據(jù)利益訴求進(jìn)行權(quán)衡。此舉有利于保障違法行為當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)，當(dāng)事人也會更自覺地履行行政處罰決定。

首先，在現(xiàn)場查明違法事實(shí)的基礎(chǔ)上，在適用行政處罰案件快辦程序之前，當(dāng)場征求當(dāng)事人意見，當(dāng)事人明確表示不同意的，不能啟動快辦程序[10]。

其次，在快辦程序中作為定案重要證據(jù)的當(dāng)事人陳述，包括陳述對當(dāng)事人有利或者不利的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人自認(rèn)違法事實(shí)的過程中，全面、充分地聽取當(dāng)事人的陳述[10]。

最后，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的全部決定，現(xiàn)場聽取當(dāng)事人陳述、申辯意見，當(dāng)事人明確表示有異議的，不得適用快辦程序[10]。

4.5.2建立案件的事后抽查監(jiān)督機(jī)制

建立事后抽查監(jiān)督機(jī)制對已辦結(jié)的案件進(jìn)行定期或不定期抽檢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件辦理中出現(xiàn)的問題，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法，形成可供參考借鑒的辦案經(jīng)驗(yàn)，以提升快辦程序的適用準(zhǔn)確性以及處罰決定準(zhǔn)確性。

4.5.3實(shí)施“認(rèn)罰擇輕”制度

對當(dāng)事人自愿如實(shí)陳述的違法事實(shí)，對于已查明認(rèn)定的違法事實(shí)沒有異議，并及時(shí)糾正違法行為的，可以依法從輕或減輕處罰，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺守法，進(jìn)一步提高行政管理效能。

5 結(jié)語

在市場監(jiān)管部門構(gòu)建案件快速辦理程序要有法可依，要適當(dāng)簡化調(diào)查取證和案件辦理程序，同時(shí)還要加強(qiáng)監(jiān)督，充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和案件質(zhì)量。浙江省、河南省市場監(jiān)管部門及浙江省衢州市龍游縣綜合行政執(zhí)法局，在當(dāng)前基層監(jiān)管部門職責(zé)增多而執(zhí)法力量相對不足的情況下，以數(shù)字賦能實(shí)行案件快速辦理機(jī)制進(jìn)行了有益探索，為提升執(zhí)法效能減輕執(zhí)法壓力，促進(jìn)職責(zé)職能到位邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

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