孫 研

(中國(guó)獸醫(yī)藥品監(jiān)察所(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部獸藥評(píng)審中心),北京 100081)

動(dòng)物疫情防控是國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的重要組成部分。近年來,我國(guó)動(dòng)物疫情防控工作取得了顯著成效,但疫情形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜,多種重大動(dòng)物疫病和重點(diǎn)人獸共患病不同程度暴發(fā)流行,新發(fā)動(dòng)物傳染病不斷出現(xiàn),境外動(dòng)物疫病傳入風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大,嚴(yán)重影響?zhàn)B殖業(yè)生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生安全、動(dòng)物產(chǎn)品供給安全和動(dòng)物源性食品安全。有效應(yīng)對(duì)動(dòng)物疫情風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),應(yīng)深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于生物安全的重要指示精神,堅(jiān)持系統(tǒng)治理和全鏈條防控,深入梳理解決制約動(dòng)物疫情防控的關(guān)鍵性和深層次問題,聚焦突出短板弱項(xiàng),探索有效的解決方案,推動(dòng)形成高質(zhì)量、高水平、高效率的動(dòng)物衛(wèi)生安全保障格局。

一、關(guān)于優(yōu)化動(dòng)物疫情報(bào)告動(dòng)力機(jī)制問題

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力不強(qiáng)是我國(guó)動(dòng)物疫情防控的一個(gè)致命短板,嚴(yán)重影響動(dòng)物疫病防治的質(zhì)量和效率。回顧歷史可以發(fā)現(xiàn),2010年以來很多動(dòng)物疫病在我國(guó)流行蔓延,均與未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置有著直接關(guān)系,2012年的小反芻獸疫、2015年的人感染H7N9流感、2018年的非洲豬瘟和2019年的牛結(jié)節(jié)性皮膚病等無一例外。無論是從動(dòng)物疫病的發(fā)生與流行規(guī)律分析,還是基于歷史經(jīng)驗(yàn)判斷,沒有高水平、高效率的動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,提升我國(guó)動(dòng)物疫病防控效率就無從談起。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警包括很多方面,對(duì)于動(dòng)物疫病防控而言,最基礎(chǔ)、最核心的就是動(dòng)物疫情報(bào)告。2003年禽流感阻擊戰(zhàn)后,我國(guó)動(dòng)物疫情報(bào)告體系曾得到大幅完善,但是隨著時(shí)間的推移,逐步出現(xiàn)了動(dòng)物疫情信息滯后、失真、片面等問題。這些問題的出現(xiàn)原因很多,既有政績(jī)觀異化、地方政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重、撲殺補(bǔ)償保障機(jī)制不健全等深層次原因,也存在動(dòng)物疫情報(bào)告的技術(shù)性安排問題。對(duì)于深層次問題,需要從提供公共產(chǎn)品、提升公共管理與公共服務(wù)能力的角度出發(fā),調(diào)整中央與地方事權(quán)關(guān)系、優(yōu)化政府與市場(chǎng)關(guān)系、完善政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(一)應(yīng)防止地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。按照法律規(guī)定,報(bào)告動(dòng)物疫情是每個(gè)公民的法律職責(zé),防控動(dòng)物疫情是地方政府的法定職責(zé)。但是,從實(shí)際操作層面看,地方政府發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)不僅不能在稅收上獲得收益,而且一旦發(fā)生重大動(dòng)物疫情或由重要人畜共患病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件,還要承擔(dān)巨額的動(dòng)物撲殺和社會(huì)維穩(wěn)等處置費(fèi)用,所以地方在財(cái)政壓力越來越大的情況下,對(duì)所發(fā)現(xiàn)的動(dòng)物疫情往往選擇“視而不見、聽而不聞”,或者進(jìn)行“選擇性”地報(bào)送,極易導(dǎo)致動(dòng)物疫情快速隱形傳播。針對(duì)這類問題,一是應(yīng)把早報(bào)告、早預(yù)警、早應(yīng)對(duì)作為評(píng)價(jià)各地動(dòng)物疫情防控成效的基本標(biāo)準(zhǔn)。二是應(yīng)加大養(yǎng)殖大縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持力度。三是應(yīng)綜合運(yùn)用財(cái)政金融措施特別是養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)工具對(duì)沖動(dòng)物疫情防控的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。四是應(yīng)按照分類管理原則,推動(dòng)建立完善中央地方財(cái)政補(bǔ)償分?jǐn)倷C(jī)制,針對(duì)新發(fā)病和外來病,中央財(cái)政支持進(jìn)行根除;針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)防控病種,以中央財(cái)政為主進(jìn)行補(bǔ)償;針對(duì)地方流行病,以地方財(cái)政為主進(jìn)行控制。

(二)應(yīng)理性調(diào)整疫情撲殺政策。撲殺動(dòng)物是國(guó)際通行的疫情控制措施。近幾年,國(guó)際獸醫(yī)領(lǐng)域開始對(duì)大范圍撲殺進(jìn)行反思,一些專家主張“理性撲殺”,在最大限度地降低和防范病原體污染擴(kuò)散的同時(shí),最大可能地減少撲殺數(shù)量、降低負(fù)面影響。這種主張對(duì)于我國(guó)完善動(dòng)物疫病防控政策具有非常積極且現(xiàn)實(shí)的意義。一定意義上講,受疫情影響的動(dòng)物具有一定的利用價(jià)值,并且消耗了寶貴的糧食和水土資源,如果僅是撲殺,不但會(huì)造成資源浪費(fèi)、增加財(cái)政負(fù)擔(dān),而且可能造成生態(tài)環(huán)境污染、引發(fā)次生危害。因此,應(yīng)考慮對(duì)現(xiàn)行的撲殺政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和優(yōu)化。第一,應(yīng)提高撲殺政策的精準(zhǔn)性。2018年以來,為有效控制非洲豬瘟,我國(guó)逐步調(diào)整了撲殺政策,允許養(yǎng)殖場(chǎng)戶通過“拔牙”方式“定點(diǎn)”規(guī)范清除風(fēng)險(xiǎn)隱患。這種政策調(diào)整堅(jiān)持實(shí)事求是原則,既在疫情控制中發(fā)揮了積極作用,也降低了養(yǎng)殖場(chǎng)戶的經(jīng)濟(jì)損失,受到了基層的廣泛歡迎,其中的成功經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步總結(jié)、完善、提升和推廣。第二,應(yīng)防止過度撲殺。如,針對(duì)禽流感防控,應(yīng)考慮我國(guó)實(shí)施強(qiáng)制免疫政策的基本現(xiàn)實(shí),在確保免疫密度、免疫質(zhì)量的前提下,充分考慮物理屏障和生物安全管理措施等因素,不再要求3公里半徑范圍內(nèi)的大范圍撲殺;應(yīng)利用現(xiàn)代化信息技術(shù)等科技手段支撐決策,合理縮小、更加精準(zhǔn)地確定撲殺范圍。第三,應(yīng)研究加強(qiáng)資源化利用。對(duì)于非人畜共患病以及可以有效控制衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)物疫病,可以“定點(diǎn)”屠宰染疫動(dòng)物特別是同群動(dòng)物,然后進(jìn)行熟制加工。對(duì)于撲殺的動(dòng)物,應(yīng)在確保“無害化”處理的前提下,最大限度地進(jìn)行“資源化”利用,防止把銷毀作為疫情撲殺動(dòng)物無害化處理的唯一手段。

(三)應(yīng)防止從業(yè)人員緩報(bào)瞞報(bào)。沒有疫情的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告,疫情的早期快速處置就無從談起。為此,《動(dòng)物防疫法》明確規(guī)定,疫情報(bào)告是每個(gè)公民的法律義務(wù)。但是,在實(shí)際操作中,養(yǎng)殖場(chǎng)戶等從業(yè)者為了避險(xiǎn)或減損,選擇瞞報(bào)或遲報(bào)疫情的比比皆是,有的甚至?xí)虺鍪廴疽邉?dòng)物而造成風(fēng)險(xiǎn)放大和擴(kuò)散。解決這類問題,應(yīng)正視人性趨利避害,堅(jiān)持疏堵結(jié)合,組合運(yùn)用政策法律措施。從“疏”的角度看,應(yīng)研究借鑒荷蘭的經(jīng)驗(yàn)做法,調(diào)整優(yōu)化疫情撲殺財(cái)政補(bǔ)助和恢復(fù)生產(chǎn)支持政策,將疫情報(bào)告的及時(shí)性與政府提供撲殺補(bǔ)助的額度、支持恢復(fù)生產(chǎn)的力度相掛鉤,對(duì)第一時(shí)間報(bào)告疫情的養(yǎng)殖場(chǎng),給予更高比例的補(bǔ)償,并對(duì)其恢復(fù)生產(chǎn)給予特殊的財(cái)政金融政策支持;對(duì)緩報(bào)疫情的,按照嚴(yán)重程度降低補(bǔ)償比例,直至不予補(bǔ)償;對(duì)因遲報(bào)或瞞報(bào)造成疫情擴(kuò)散的,嚴(yán)肅追究法律責(zé)任。從“堵”的角度看,應(yīng)加大《動(dòng)物防疫法》《生物安全法》等法律法規(guī)的執(zhí)法力度,推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接,重點(diǎn)打擊出售和販賣病死動(dòng)物行為,防止疫情風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。

二、關(guān)于完善動(dòng)物疫情報(bào)告體系問題

提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力,除了應(yīng)著力解決疫情報(bào)告動(dòng)力機(jī)制問題,還應(yīng)針對(duì)疫情報(bào)告機(jī)制做出合理調(diào)整和科學(xué)安排。

一方面,應(yīng)優(yōu)化主動(dòng)監(jiān)測(cè)機(jī)制。一般而言,疫情監(jiān)測(cè)可以分為主動(dòng)監(jiān)測(cè)和被動(dòng)監(jiān)測(cè),其中被動(dòng)監(jiān)測(cè)以疫情報(bào)告為主。相比之下,主動(dòng)監(jiān)測(cè)更加積極主動(dòng),如果設(shè)計(jì)科學(xué)將大幅提高疫情風(fēng)險(xiǎn)的控制能力。參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn),立足國(guó)內(nèi)實(shí)際分析,當(dāng)前優(yōu)化我國(guó)主動(dòng)監(jiān)測(cè)計(jì)劃應(yīng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理原則,重點(diǎn)考慮布局的全面性、選點(diǎn)的科學(xué)性和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的靈敏性。一是布局的全面性。根據(jù)我國(guó)邊境線長(zhǎng)、國(guó)際貿(mào)易活躍、境外動(dòng)物疫病傳入風(fēng)險(xiǎn)高等實(shí)際,在邊境地區(qū)和進(jìn)出境口岸等高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)所布局監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn),并保證其軟硬件條件適應(yīng)監(jiān)測(cè)工作需要。二是選點(diǎn)的科學(xué)性。與養(yǎng)殖場(chǎng)所相比,交易市場(chǎng)、屠宰廠(場(chǎng))、無害化處理廠等場(chǎng)所的動(dòng)物衛(wèi)生狀況更加復(fù)雜,在這些高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)所進(jìn)行采樣監(jiān)測(cè),更有利于及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握動(dòng)物疫病流行狀況。如能輔之以良好的追溯管理,將大幅提高動(dòng)物疫病控制能力。三是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的靈敏性。我國(guó)養(yǎng)殖場(chǎng)大多采取免疫措施控制動(dòng)物疫病,在疫苗有效、免疫密度保持在群體保護(hù)水平之上時(shí),這種策略可以有效保護(hù)易感動(dòng)物,但也存在無法完全阻止一些病原體潛在流行的風(fēng)險(xiǎn)。因此,在實(shí)施免疫措施的養(yǎng)殖場(chǎng)或養(yǎng)殖區(qū)域內(nèi)保留一定數(shù)量的非免疫“哨兵動(dòng)物”,有利于及時(shí)預(yù)警,從而更加準(zhǔn)確地掌握風(fēng)險(xiǎn)狀況,防止風(fēng)險(xiǎn)外溢。

另一方面,應(yīng)探索建立多渠道預(yù)警機(jī)制。動(dòng)物傳染病防控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,應(yīng)堅(jiān)持用“同一個(gè)健康”理念來處理“人—?jiǎng)游铩鷳B(tài)環(huán)境”的互作關(guān)系,全面系統(tǒng)地布局、規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)點(diǎn)。一是應(yīng)統(tǒng)籌利用農(nóng)業(yè)、野生動(dòng)物保護(hù)、進(jìn)出境等部門資源,在養(yǎng)殖屠宰加工場(chǎng)所、野生動(dòng)物與家畜密切接觸區(qū)、物流交通樞紐、邊境口岸等地區(qū)部署監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn),最大限度地覆蓋高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域,提高動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警的針對(duì)性、時(shí)效性、敏感性。二是應(yīng)統(tǒng)籌利用政府力量和市場(chǎng)資源,打通動(dòng)物疫病預(yù)防控制系統(tǒng)與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體系的動(dòng)物疫病信息交流渠道,整合利用科研院所、動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)等主體的有價(jià)值的動(dòng)物疫病研究、動(dòng)物診療相關(guān)信息,構(gòu)建相對(duì)完整的動(dòng)物疫病防控形勢(shì)變化圖譜,健全多渠道預(yù)警機(jī)制。三是應(yīng)統(tǒng)籌利用畜禽生產(chǎn)和屠宰數(shù)據(jù)、飼料獸藥等投入品生產(chǎn)銷售數(shù)據(jù),運(yùn)用“大數(shù)據(jù)思維”,參比分析動(dòng)物衛(wèi)生狀況。四是統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源,對(duì)國(guó)內(nèi)沒有的境外重要?jiǎng)游镆卟∵M(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估,針對(duì)傳入風(fēng)險(xiǎn)較高的疫病提前做好技術(shù)儲(chǔ)備,促進(jìn)防控“關(guān)口前移”,確保一旦傳入后早發(fā)現(xiàn)、快處置。

三、關(guān)于加強(qiáng)動(dòng)物流通管理問題

當(dāng)前,動(dòng)物流通導(dǎo)致疫情擴(kuò)散的問題仍然十分嚴(yán)重,是制約我國(guó)動(dòng)物疫病有效防控的另一塊突出短板。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,提高總體動(dòng)物衛(wèi)生水平應(yīng)推動(dòng)“運(yùn)畜”向“運(yùn)肉”轉(zhuǎn)變。但是,無論是從我國(guó)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域資源稟賦和區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)等實(shí)際情況分析,還是參考美歐發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)判斷,實(shí)現(xiàn)完全意義上的“運(yùn)肉”存在很多實(shí)際困難,將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。今后一個(gè)時(shí)期,應(yīng)著重考慮采取綜合措施,把好動(dòng)物流通關(guān)。一是應(yīng)參考世界動(dòng)物衛(wèi)生組織(WOAH)倡導(dǎo)的國(guó)際動(dòng)物衛(wèi)生證書規(guī)則,借鑒國(guó)際動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫的通行做法,建立和實(shí)施基于特定動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、重點(diǎn)疫病檢測(cè)、地方獸醫(yī)部門承諾,由官方獸醫(yī)出具檢疫證明的動(dòng)物衛(wèi)生證書制度。二是應(yīng)針對(duì)具有出具動(dòng)物檢疫證書權(quán)力的官方獸醫(yī)建立認(rèn)可考核制度,設(shè)定執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行考核退出機(jī)制,規(guī)范其出證行為。三是應(yīng)強(qiáng)化動(dòng)物貿(mào)易經(jīng)紀(jì)人管理?！柏i販子”“牛販子”“雞販子”等經(jīng)紀(jì)人熟悉養(yǎng)殖屠宰加工行業(yè),了解市場(chǎng)需求,對(duì)價(jià)格變化異常敏感,往往能夠串聯(lián)起不同地區(qū)的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品交易,其職業(yè)行為往往關(guān)系動(dòng)物疫病防控的有效性,如管理不當(dāng),很可能造成動(dòng)物疫病的傳播蔓延。對(duì)這類市場(chǎng)主體,應(yīng)加強(qiáng)管理,明確其在養(yǎng)殖場(chǎng)、交易市場(chǎng)、屠宰廠(場(chǎng))之間往來的生物安全措施要求,并對(duì)其協(xié)助報(bào)檢、報(bào)告疑似疫情等義務(wù)作出具體規(guī)定。四是應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)物運(yùn)載車輛管理,防止病原體隨運(yùn)輸工具大范圍擴(kuò)散。一方面,可借鑒德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn),通過要求司機(jī)在行駛一段時(shí)間后進(jìn)行強(qiáng)制性休息,配套實(shí)施“動(dòng)物福利”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),限制動(dòng)物的運(yùn)輸半徑;另一方面,可根據(jù)《動(dòng)物防疫法》中的“動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的運(yùn)載工具、墊料、包裝物、容器等應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門規(guī)定的動(dòng)物防疫要求”規(guī)定,探索推進(jìn)運(yùn)載車輛“行駛痕跡”管理,繼續(xù)深化落實(shí)運(yùn)載車輛洗消措施。五是建立有效的利益調(diào)節(jié)機(jī)制,防止“劣幣驅(qū)逐良幣”。為防控非洲豬瘟疫情,我國(guó)要求定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))對(duì)進(jìn)場(chǎng)生豬進(jìn)行檢測(cè)并報(bào)告疫情,這種措施是一把“雙刃劍”,在規(guī)范屠宰企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為、向養(yǎng)殖場(chǎng)戶傳導(dǎo)動(dòng)物防疫壓力的同時(shí),也使一些市場(chǎng)主體滋長(zhǎng)了通過私屠濫宰逃避監(jiān)管的念頭,成為動(dòng)物疫情防控的隱患。針對(duì)這種現(xiàn)象,應(yīng)堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)管與合理疏通相結(jié)合,嚴(yán)厲打擊私屠濫宰行為,讓違法者受到嚴(yán)懲;同時(shí),應(yīng)研究建立養(yǎng)殖場(chǎng)與屠宰廠(場(chǎng))的利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制,讓守法者獲得更多利益。

動(dòng)物疫病防控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在抓主抓重的同時(shí),應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持預(yù)防為主、系統(tǒng)治理的原則,立足更精準(zhǔn)更有效地防、更協(xié)調(diào)更有力地控,理順跨部門協(xié)作機(jī)制、基層動(dòng)物疫病防控體制,健全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、快速響應(yīng)機(jī)制,提高基層專業(yè)能力、執(zhí)行能力,加快推動(dòng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)物疫情防控體系和防控能力的現(xiàn)代化。