胡珍薇 張國清

【摘 要】 黨的十八大以來，黨和政府對國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度不斷加大，國有資產(chǎn)管理日趨規(guī)范。文章基于26省（自治區(qū)、直轄市）人民政府關(guān)于2022年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告的研究，對國有資產(chǎn)管理審計信息披露情況進(jìn)行分析，指出專項報告分類不統(tǒng)一、信息披露詳實程度不一致、審計覆蓋率相關(guān)信息披露不全等問題，并對企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源資產(chǎn)等審計披露的問題進(jìn)行分析，提出完善國有資產(chǎn)管理審計工作報告體例、健全目標(biāo)導(dǎo)向的國有資產(chǎn)管理審計指標(biāo)披露、協(xié)同報告政府財務(wù)報告審計信息、建立全國性的審計信息公開數(shù)據(jù)庫等建議。

【關(guān)鍵詞】 國有資產(chǎn)； 管理； 審計； 報告； 信息披露

【中圖分類號】 F239.0? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）10-0025-08

習(xí)近平總書記指出：“國有資產(chǎn)資源來之不易，是全國人民的共同財富。”國有資產(chǎn)是國家宏觀調(diào)控的重要工具。世界上任何一個國家都存在國有資產(chǎn)，各國國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重差異很大，以不同形式和程度影響該國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。國有企業(yè)（SOEs）利用其龐大的財政資源，在資金方面補(bǔ)充了政府的其他努力[ 1 ]。SOI（國有投資者）是房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和對沖基金等其他另類資產(chǎn)投資的主要投資者，也是在被投資公司中推廣環(huán)境、社會和治理政策以及企業(yè)社會責(zé)任政策的領(lǐng)導(dǎo)者[ 2 ]。在我國，國有資產(chǎn)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是推進(jìn)社會主義建設(shè)和改革，不斷改善人民物質(zhì)文化生活的重要保證。2021年10月新修訂的《審計法》規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計工作報告……按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定報告對國有資源、國有資產(chǎn)的審計情況”。

本文從我國國有資產(chǎn)管理概述入手，結(jié)合審計基礎(chǔ)理論，對26個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）①人民政府關(guān)于 2022年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告進(jìn)行研究，分析國有資產(chǎn)管理審計現(xiàn)狀，提出改進(jìn)國有資產(chǎn)管理審計的若干建議。

一、我國國有資產(chǎn)管理概述

（一）國有資產(chǎn)分類及規(guī)模

中華人民共和國成立以來，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果顯著，積累了規(guī)模龐大、功能多樣的國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)按統(tǒng)計口徑分為企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源資產(chǎn)（依據(jù)《國務(wù)院國有資產(chǎn)管理情況綜合報告》的分類）；按與社會經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)系（是否經(jīng)營的屬性）分為經(jīng)營類資產(chǎn)和非經(jīng)營類資產(chǎn)[ 3 ]；還可按存在形態(tài)、隸屬關(guān)系、是否境內(nèi)外資產(chǎn)等分類。

2017年以來，國務(wù)院每年向全國人大通報國有資產(chǎn)管理情況。全國國有資產(chǎn)中企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)三項合計從2017年的454.5萬億元增加到2022年的800.2萬億元；三項凈資產(chǎn)（國有資本權(quán)益及應(yīng)享有的權(quán)益）總計從2017年的87萬億元增加到2022年的169.7萬億元；五年間國有資產(chǎn)的資產(chǎn)數(shù)與凈資產(chǎn)數(shù)均實現(xiàn)了翻倍增長（數(shù)據(jù)來源于2017—2022年國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告）。然而，根據(jù)IMF的估計，公共資產(chǎn)的價值至少是GDP的2倍，但多數(shù)公共資產(chǎn)對于擁有它們的政府和納稅人而言是未知的，而且它們經(jīng)常以遠(yuǎn)低于其真實價值的水平被記錄，這導(dǎo)致政府沒有動機(jī)對公共資產(chǎn)蘊含的巨大價值進(jìn)行管理[ 4 ]。

（二）我國國有資產(chǎn)管理歷程

改革開放以來，為了建立健全國有資產(chǎn)管理體系，1988年11月國家組建國有資產(chǎn)管理局，1990年1月召開了中華人民共和國成立以來的第一次全國國有資產(chǎn)管理工作會議。同年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作的通知》，提出“各級政府要組織國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)部門對股份經(jīng)營、租賃經(jīng)營、中外合資經(jīng)營的中方資產(chǎn)和在境外經(jīng)營的國有資產(chǎn)，以及企業(yè)兼并和出售小企業(yè)、國營企業(yè)辦集體企業(yè)、行政事業(yè)單位搞創(chuàng)收等經(jīng)濟(jì)活動中的國有資產(chǎn)管理狀況，有計劃、有步驟地進(jìn)行檢查”[ 5 ]。1991年國有資產(chǎn)保值、增值指標(biāo)已納入許多企業(yè)承包考核指標(biāo)體系。深圳已明確由董事長作為國家委派的產(chǎn)權(quán)代表對國營企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理；成都、鄭州等中心城市建立了資產(chǎn)交易市場或閑置資產(chǎn)調(diào)劑處理中心，促進(jìn)存量國有資產(chǎn)的合理流動和優(yōu)化配置[ 6 ]。2003年3月國務(wù)院成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，依法履行出資人職責(zé)，指導(dǎo)推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組，監(jiān)督實現(xiàn)國有企業(yè)的保值增值等。2008年10月第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，包括金融國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用該法。2010年10月《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》頒布，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容包括國有資產(chǎn)的管理和使用情況等。2014年12月《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》發(fā)布，要求“建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度”。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制的政府財務(wù)報告不僅包含了政府的資產(chǎn)、負(fù)債、成本、費用等，還包含了國有資產(chǎn)管理使用情況[ 7 ]。

2017年12月30日《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》印發(fā)。從2018年開始，原國有資產(chǎn)出資者外派監(jiān)事會的監(jiān)督職能歸入審計監(jiān)督。2018年自然資源部組建，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)。2020年12月《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》通過，要求國務(wù)院審計部門加大對國有資產(chǎn)的審計力度，形成審計情況專項報告，作為國務(wù)院向全國人大常委會提交的年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告的子報告[ 8 ]。2021年4月我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》頒布。

（三）國有資產(chǎn)管理相關(guān)刑事案件分析

黨的十八大以來，黨和政府出臺了一系列監(jiān)管政策和反腐措施，對國有資產(chǎn)的監(jiān)管和治理力度不斷加大，國有資產(chǎn)管理取得積極進(jìn)展。中國裁判文書網(wǎng)2003年1月1日至2022年12月31日公開的與“國有資產(chǎn)”有關(guān)的“刑事案由”判決書合計8 195份，被判決的案件數(shù)2011年前為10以內(nèi)的個位數(shù)，從2011年開始增加，2014年出現(xiàn)小高峰為1 055份，2016年達(dá)到最高峰1 495份，之后逐年下降，2022年降為50份（如圖1所示）。

然而，當(dāng)前國有資產(chǎn)管理仍存在一些問題和漏洞。2023年習(xí)近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上的講話中強(qiáng)調(diào)“審計監(jiān)督要全面覆蓋，在形式上對所有管理使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的地方、部門和單位的審計監(jiān)督權(quán)無一遺漏、無一例外，形成常態(tài)化、動態(tài)化震懾”。

二、國有資產(chǎn)管理審計的理論基礎(chǔ)

（一）受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論

在現(xiàn)代民主政治體制下，人民是國家的主人，是公共權(quán)力和社會財富的擁有者。為了確保公共部門遵照委托人的最優(yōu)利益并實現(xiàn)政府資產(chǎn)績效和公共價值最大化，應(yīng)當(dāng)在國家治理框架下循著受托責(zé)任鏈條進(jìn)行政府資產(chǎn)治理[ 9 ]。政府審計的本質(zhì)目標(biāo)就是保障和促進(jìn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面履行。

（二）公共產(chǎn)權(quán)理論

美國華盛頓州審計署（SAO）每年都會進(jìn)行數(shù)千次審計，對州機(jī)構(gòu)和地方政府（包括市、縣、學(xué)區(qū)、特殊目的區(qū)等）的財務(wù)與運作進(jìn)行客觀檢查，其中問責(zé)審計（Accountability audits）就是基于公共產(chǎn)權(quán)理論，評估公共資金和資產(chǎn)是否受到保護(hù)與披露，以及政府是否遵守適用的法律、法規(guī)和政策的審計。公共產(chǎn)權(quán)視角下政府資產(chǎn)治理框架包括控制政府資產(chǎn)的單位和個人，監(jiān)督管理方包括人大、財政、部門、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、社會等[ 9 ]。審計通過對產(chǎn)權(quán)形成全過程以及結(jié)果的監(jiān)督來實現(xiàn)對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，成為社會治理的重要監(jiān)督手段。通過審計保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者，有利于黨中央對人民獲得感、幸福感、安全感的遠(yuǎn)景落地[ 10 ]。

（三）知情權(quán)理論

隨著我國政府信息公開制度的不斷完善，審計工作報告和審計結(jié)果公告的規(guī)模不斷擴(kuò)大，所披露的審計調(diào)查項目內(nèi)容詳實度增加。廣大人民了解中央政府履行受托責(zé)任情況的主要信息來源是審計署平時向社會公眾發(fā)布的審計結(jié)果公告和每年向人大常委會提交的審計工作報告[ 11 ]。

（四）信號傳遞理論

“審計結(jié)果公告具有明顯的政治屬性和輿論宣傳傾向”[ 12 ]。通過審計結(jié)果公告，傳遞審計質(zhì)量信號、審計獨立性信號、民主法治進(jìn)程信號和公眾參與信號[ 13 ]。政府審計披露的信息指引社會公眾參與監(jiān)督，從而更好地約束被審計單位，增強(qiáng)政府審計監(jiān)督的政策效果。分析審計結(jié)果公告，有利于明確政府審計質(zhì)量提升的作用路徑，滿足公民的知情權(quán)，監(jiān)督公權(quán)力的有效運行，更好地推行民主政治。

三、國有資產(chǎn)管理審計現(xiàn)狀研究

（一）國有資產(chǎn)管理審計項目及類型分析

研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國有資產(chǎn)管理審計普遍與其他各類審計相結(jié)合開展（如表1所示），審計類型呈多樣性。

企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）審計有通過開展企業(yè)國有資產(chǎn)專項審計，也有通過結(jié)合省國資委監(jiān)管企業(yè)國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整情況專項審計，省屬企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債損益及其他財務(wù)收支、經(jīng)營管理及績效情況、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計，省屬企業(yè)深化國資國企改革三年行動方案落地落實情況專項審計，省屬國有企業(yè)財務(wù)收支和成本費用審計等項目開展。

金融國有資產(chǎn)審計有通過省屬金融國有資產(chǎn)管理專項審計（審計調(diào)查）開展的，也有結(jié)合地方城市商業(yè)銀行風(fēng)險狀況專項審計調(diào)查、省屬金融機(jī)構(gòu)財務(wù)收支和抵債資產(chǎn)情況審計（審計調(diào)查）、小額貸款金融企業(yè)運營管理情況審計等開展。

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)審計主要結(jié)合本級部門預(yù)算執(zhí)行及決算審計開展，個別省份做省級部門單位的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理抽查審計。

國有自然資源資產(chǎn)審計主要是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計、各類生態(tài)項目專項審計（如入河排污口排查整治情況專項審計調(diào)查、松花江流域水體專項治理審計、黃河流域城鎮(zhèn)污水垃圾處理廠建設(shè)運營審計、成都平原大氣污染防治審計調(diào)查情況、煤炭資源專項審計等）、各類生態(tài)項目資金專項審計（如木里礦區(qū)以及祁連山南麓青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治資金跟蹤審計、林業(yè)保護(hù)及修復(fù)資金專項審計調(diào)查情況等）。

（二）國有資產(chǎn)管理審計報告體例和內(nèi)容分析

1.專項報告分類不統(tǒng)一

26省中有23省在省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中專設(shè)了“國有資產(chǎn)審計情況”的專項報告來反映國有資產(chǎn)管理審計的內(nèi)容，但各省“國有資產(chǎn)審計情況”專項報告的分類不統(tǒng)一。其中13省將該模塊分為“企業(yè)國有資產(chǎn)”“金融國有資產(chǎn)”“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)”“國有自然資源資產(chǎn)”4類；1省分為“企業(yè)國有資產(chǎn)”“自然資源資產(chǎn)”“煤炭資源”和“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)”4類；6省分為“企業(yè)國有資產(chǎn)”“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)”“自然資源資產(chǎn)國有資產(chǎn)”3類；1省分為“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計”“某流域水體專項治理審計”“企業(yè)國有資本投資運營審計”3類；2省為綜合簡述不分類。未采用“國有資產(chǎn)審計情況”模塊的3省，在其他模塊對國有資產(chǎn)審計情況有做報告。

2.信息披露的詳實程度不一

首先，表現(xiàn)在文字篇幅上差距較大。審計工作報告中文字篇幅與審計信息披露的詳實程度相關(guān)。23省“國有資產(chǎn)審計情況”專門模塊中，字?jǐn)?shù)篇幅最多的是2 828字（廣東），最少的是202字（北京），平均字?jǐn)?shù)1 341字（如圖2所示）。顯然，文字過少會在一定程度上影響信息披露的力度和可理解度。3省沒有單列“國有資產(chǎn)審計情況”的報告中，經(jīng)文本分析，可提取國有資產(chǎn)管理相關(guān)信息，經(jīng)統(tǒng)計披露文字分別為2 529字（四川），1 833字（海南），1 295字（青海）。另外，單設(shè)“國有資產(chǎn)審計情況”專門模塊的報告中，也有部分在其他模塊有報告國有資產(chǎn)管理的信息。其次，表現(xiàn)在被審單位的實名披露上做法不一。在26個審計報告中僅廣東對被審計單位做了實名披露，其余報告均未披露被審計單位具體信息。被審計單位實名披露不充分，致使審計公告震懾力減弱。

3.國有資產(chǎn)審計覆蓋率相關(guān)信息披露不全

在審計全覆蓋理念下，審計覆蓋率的指標(biāo)具有重要意義。審計覆蓋率=被審計單位數(shù)量/應(yīng)審計單位數(shù)量。在26個省級審計報告中，均未體現(xiàn)審計計劃安排，不能直接讀取政府審計應(yīng)審計單位數(shù)量，而被審計單位數(shù)量在有些報告中有披露，有些則沒有。研究發(fā)現(xiàn)，金融國有資產(chǎn)審計中，河南覆蓋面最廣，重點審計了70家地方銀行機(jī)構(gòu)，并對省市縣三級融資擔(dān)保公司、小額貸款公司、典當(dāng)行等774家地方金融組織進(jìn)行了專項審計。國有自然資源資產(chǎn)審計中，海南對6名領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)進(jìn)行離任（任中）審計，開展65個海灣的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計，7個分局實施熱帶雨林國家公園項目跟蹤審計，覆蓋面最廣。

（三）國有資產(chǎn)管理審計披露的問題分析

按照企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、自然資源類國有資產(chǎn)進(jìn)行分類，對26個報告進(jìn)行文本分析，將問題進(jìn)行分析、歸類并手工編碼，存在某類問題的賦值為1，沒有的賦值為0，用某類問題的信息報告率（某類問題的披露賦值數(shù)合計/總報告數(shù)）來衡量該問題信息披露的頻率。

1.企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）審計披露的問題

企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）審計披露頻率最高的10類問題如圖3所示。首先，在26省報告中，有14省報告了會計信息質(zhì)量不實的情況，報告率占比58.85%，信息披露頻率最高，問題最為嚴(yán)重。其次，房產(chǎn)管理不善，報告率占比50%，具體包括房產(chǎn)未經(jīng)評估出租、未辦理產(chǎn)權(quán)證、出租收入未上繳、房產(chǎn)閑置等問題。另外，對外投資損失的報告率占比38.46%，重大事項決策不規(guī)范的報告率占比23.08%，對外借款逾期未收回的報告率占比19.23%，資產(chǎn)處置不規(guī)范的報告率占比19.23%，提前支付或承擔(dān)額外費用15.38%，國企改革任務(wù)未完成的報告率占比15.38%，成本費用控制不嚴(yán)格的報告率占比7.69%，違規(guī)招投標(biāo)的報告率占比7.69%。

可見，會計信息失真仍是企業(yè)國有資產(chǎn)管理的重點。從資產(chǎn)形態(tài)來看，首先審計披露信息重點關(guān)注固定資產(chǎn)管理，尤其是房產(chǎn)管理，其次是對外投資、對外借款等。重大事項決策的機(jī)制、國企改革任務(wù)的完成情況、資產(chǎn)配置成本、經(jīng)營活動成本費用的承擔(dān)、處置收益，以及各環(huán)節(jié)程序是否合法合規(guī)均受到關(guān)注。企業(yè)國有資產(chǎn)審計還報告了預(yù)付貨款長期未收回、存貨閑置、資產(chǎn)賬實不符、經(jīng)營業(yè)績不佳、股權(quán)結(jié)構(gòu)風(fēng)險、偏離主業(yè)等問題。

但是，企業(yè)國有資產(chǎn)審計報告對“資產(chǎn)負(fù)債率”“國有資本保值增值率”等效益指標(biāo)的報告不足。國有資本保值增值率等于100%，說明企業(yè)不盈不虧，保本經(jīng)營，資本保值；若大于100%，說明企業(yè)有經(jīng)濟(jì)效益，資本在原有基礎(chǔ)上實現(xiàn)了增值。在26省的報告中僅有甘肅對資產(chǎn)負(fù)債率做了報告，被審6戶省屬企業(yè)國有資產(chǎn)負(fù)債率介于18.46%至75.94%之間。河北、山東、江蘇3省對國有資本保值增值率做了報告，被審企業(yè)國有資本保值增值率分別介于88.01%至117.47%之間、93.74%至105.84%之間、100.84%至117.62%之間，其余均未提及。

2.金融國有資產(chǎn)審計披露的問題

26省中僅有15省報告了金融國有資產(chǎn)情況審計發(fā)現(xiàn)的問題，披露的問題類型多樣，但集聚性不強(qiáng)，呈散點式分布。主要表現(xiàn)在：投資業(yè)務(wù)違反銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營原則，投資決策及程序不合規(guī)，通過高額手續(xù)費等不可持續(xù)方式搶占市場等；信貸資金合法合規(guī)性審查不嚴(yán)，貸款貸前調(diào)查不到位、受托支付、發(fā)放貸款、中間業(yè)務(wù)等方面存在不規(guī)范問題和發(fā)放異地貸款，存在通過人為調(diào)整企業(yè)類型等虛報涉農(nóng)、小微貸款現(xiàn)象，違規(guī)開展重大業(yè)務(wù)，存量貸款賬齡長，不良貸款率高，抵債資產(chǎn)閑置或被非法占用、銀行機(jī)構(gòu)違規(guī)處置不良資產(chǎn)；金融企業(yè)風(fēng)險資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確，融資擔(dān)保公司銀擔(dān)合作比例低，銀行實際參與分險規(guī)模遠(yuǎn)低于全國平均水平，較易形成制度性、政策性虧損；企業(yè)及其下屬公司違規(guī)挪用財政專項資金，通過員工個人賬戶虛列費用套取資金。

另外，履行出資人職責(zé)的部門未將國有資本收益上交使用情況與企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核掛鉤。公司治理存在漏洞，存在保險機(jī)構(gòu)未足額配備高管人員、董事任職資格未獲監(jiān)管部門批準(zhǔn)就履行職責(zé)、重要崗位人員配置不到位、未設(shè)置專職地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或沒有專職監(jiān)管人員等問題。

3.行政事業(yè)性國有資產(chǎn)審計披露的問題

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確問題突出。固定資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確報告率達(dá)91.3%，無形資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確報告率21.74%，對外股權(quán)投資核算不準(zhǔn)確報告率8.7%。資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確與固定資產(chǎn)配置、調(diào)撥、報廢、盤虧、處置未及時進(jìn)行賬務(wù)處理有關(guān)，房產(chǎn)核算不準(zhǔn)確與產(chǎn)權(quán)不清、在建工程長期未轉(zhuǎn)固、未經(jīng)消防驗收投入使用、未及時辦理竣工決算等問題相關(guān)。

資產(chǎn)配置超需求，資產(chǎn)閑置問題嚴(yán)重，尤其是房產(chǎn)和土地閑置問題報告率達(dá)86.97%。某省報告10個部門單位的258處（套）24.45萬平方米房產(chǎn)長期閑置，最長達(dá)10年以上。另外，還報告了科研設(shè)備、校園擺渡車、接受捐贈的醫(yī)用設(shè)備、救護(hù)車、辦公、數(shù)據(jù)存儲等新購設(shè)備存在長期擱置未投入使用。資產(chǎn)配置過程中招投標(biāo)管理不規(guī)范，對外投資盡職調(diào)查不充分、無審批程序，超標(biāo)準(zhǔn)配置、公務(wù)用車管理不嚴(yán)等現(xiàn)象也較多。

資產(chǎn)處置不規(guī)范。房屋出租出借程序不規(guī)范報告率達(dá)78.26%，房產(chǎn)被其他單位或企業(yè)無償占用、房租應(yīng)收未收報告率達(dá)26.09%。其中某省報告9個部門和13家所屬單位未及時收取房屋出租收入、租金收入未實行“收支兩條線”管理、處置收入未及時上繳財政等，涉及金額1.15億元。資產(chǎn)處置未進(jìn)行資產(chǎn)評估或技術(shù)鑒定，達(dá)到報廢年限無法使用的車輛等資產(chǎn)未按規(guī)定辦理報廢手續(xù)。資產(chǎn)清查盤點不規(guī)范，資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，未按規(guī)定辦理資產(chǎn)移交、登記等。

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)審計范圍包括流動資產(chǎn)（貨幣資金、短期投資、應(yīng)收及預(yù)付款項、存貨等）和非流動資產(chǎn)（固定資產(chǎn)、在建工程、無形資產(chǎn)、長期投資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備資產(chǎn)、文物文化資產(chǎn)、保障性住房）。從現(xiàn)有的報告來看，對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備資產(chǎn)、文物文化資產(chǎn)、保障性住房的報告幾乎未有涉及。

4.國有自然資源資產(chǎn)審計披露的問題

2022年5月9日自然資源部辦公廳發(fā)布了《自然資源標(biāo)準(zhǔn)體系》，該標(biāo)準(zhǔn)以行政邏輯和技術(shù)邏輯為基礎(chǔ)將自然資源標(biāo)準(zhǔn)按資源類型分別設(shè)立“土地資源、地質(zhì)與礦產(chǎn)資源、林草、其他資源”子體系，其他資源子體系包括生物資源（除林草資源）、水資源（除地下水資源）、氣候資源等非自然資源部管理的相關(guān)自然資源標(biāo)準(zhǔn)門類資源。

參考上述資源分類，對審計工作報告中的高頻詞進(jìn)行分析，如圖4所示。審計內(nèi)容中出現(xiàn)頻次最多的是土地資源，高頻詞包括“土地”“耕地”“基本農(nóng)田”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”“建設(shè)用地”“濕地”，詞頻54，該類型中未出現(xiàn)“園地”的內(nèi)容；水資源高頻詞包括“水”“河”“湖”，詞頻36；地質(zhì)與礦產(chǎn)資源高頻詞“地質(zhì)公園”“礦”“石油”“煤”，詞頻22；林草資源高頻詞是“森林”“熱帶雨林”“公益林”“林地”，詞頻19；海洋資源高頻詞“?！?，詞頻3；氣候資源高頻詞“大氣”，詞頻4；生物資源高頻詞“植物”，詞頻1。土地資源、水資源是自然資源資產(chǎn)的共性項目，地質(zhì)與礦產(chǎn)資源、林草資源、海洋資源與各地自然資源稟賦相關(guān)，海洋、氣候資源和生物資源的統(tǒng)計仍具有較大不確定性。

國有自然資源資產(chǎn)審計中，發(fā)現(xiàn)的問題主要與生態(tài)環(huán)保項目和生態(tài)環(huán)保資金相關(guān)。自然資源資產(chǎn)閑置問題同樣比較突出，污染、無證開采問題多，落實政策和制度執(zhí)行不到位、資源開發(fā)利用不佳、資源未使用、項目未完工問題突出。一些地方存在監(jiān)管責(zé)任不到位和自然資源相關(guān)收益未及時上繳等問題。

四、完善國有資產(chǎn)管理審計信息披露的建議

（一）完善國有資產(chǎn)管理審計工作報告體例

2022年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中大多數(shù)單設(shè)“國有資產(chǎn)審計情況”，凸顯了各省政府對國有資產(chǎn)管理的重視。但是，從審計工作報告的體例來看，國有資產(chǎn)審計報告框架和結(jié)構(gòu)還需進(jìn)一步完善與規(guī)范。社會公眾對我國政府審計信息披露現(xiàn)狀的滿意度較低，其主要原因是政府審計信息披露的及時性和完整性存在缺陷[ 14 ]。完整性方面不僅應(yīng)統(tǒng)一國有資產(chǎn)的分類報告，對國有資產(chǎn)信息披露的文字?jǐn)?shù)量有一個相對規(guī)范的要求，避免發(fā)生主要項目缺失和文字內(nèi)容過于簡略的情況，而且應(yīng)披露年度或五年的審計計劃、應(yīng)審單位數(shù)、被審單位數(shù)、審計覆蓋率、被審單位問題清單等。

（二）健全目標(biāo)導(dǎo)向的國有資產(chǎn)審計指標(biāo)的披露

目標(biāo)管理由管理學(xué)大師彼得·德魯克提出，其倡導(dǎo)的SMART原則（Specific具體的，Measurable可衡量的，Attainable可實現(xiàn)的，Relevant相關(guān)的，Time-based有時限的）是目標(biāo)管理的一個很好方法。在審計實施中，各審計主體的審計目標(biāo)還要再分解為審計具體目標(biāo)[ 15 ]。國有資產(chǎn)管理審計目標(biāo)可以表述為真實性、效益性、合法性和健全性[ 16 ]。從底線思維和效益原理考慮，可將國有資產(chǎn)管理審計目標(biāo)的指標(biāo)設(shè)定分為清廉指標(biāo)和效益指標(biāo)。清廉指標(biāo)包括真實性（準(zhǔn)確性）、健全性（完整性）、合法性（合規(guī)性）指標(biāo)，是國有資產(chǎn)管理審計的底線，具有共性特點；效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益指標(biāo)，體現(xiàn)不同類別國有資產(chǎn)的性質(zhì)功能特點。

目前國有資產(chǎn)管理審計披露的信息主要集中在清廉指標(biāo)上，對國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益指標(biāo)的披露較少。隨著國有資產(chǎn)管理向國有資產(chǎn)治理的轉(zhuǎn)變，國有資產(chǎn)審計信息披露不僅要完善清廉指標(biāo)的披露，而且應(yīng)更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益和社會效益指標(biāo)。企業(yè)效益指標(biāo)可對標(biāo)《關(guān)于中央企業(yè)加快建設(shè)世界一流財務(wù)管理體系的指導(dǎo)意見》，并從“增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力”來設(shè)置。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)包括資產(chǎn)負(fù)債率、國有資本保值增值率、凈利潤、利潤總額、凈資產(chǎn)收益率、營業(yè)現(xiàn)金比率，社會效益指標(biāo)包括稅收貢獻(xiàn)、社區(qū)責(zé)任、文化保護(hù)、研發(fā)經(jīng)費投入強(qiáng)度、全員勞動生產(chǎn)等。金融企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)包括資本利潤率（凈資產(chǎn)收益率）、國有資本保值增值率、資產(chǎn)負(fù)債率、不良貸款率、利潤增長率等，效益指標(biāo)包括國有金融資本布局優(yōu)化、支持民營經(jīng)濟(jì)和普惠金融綠色金融、維護(hù)金融體系安全等?！缎姓聵I(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》對加強(qiáng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督提出明確要求，也有保值增值的要求。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)包括經(jīng)營項目的利潤和資產(chǎn)評估價的合理性，社會效益指標(biāo)包括統(tǒng)籌配置和資產(chǎn)使用效率、支持基本公共服務(wù)均等化、提升資產(chǎn)管理數(shù)字化水平等。自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)包括資源集約利用指標(biāo)、收益分配指標(biāo)、土地資源經(jīng)濟(jì)價值、林木生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)價值、水資源經(jīng)濟(jì)價值、礦產(chǎn)資源價值，社會效益指標(biāo)包括國土空間安全、能源資源安全、土地資源生態(tài)價值、森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值、水資源生態(tài)服務(wù)功能價值等。

（三）協(xié)同報告政府財務(wù)報告審計信息

按照“全生命周期”和“大國資”理念，國有資產(chǎn)管理在會計信息系統(tǒng)中集中表現(xiàn)為“財務(wù)狀況和運營成果”。靜態(tài)的國有資產(chǎn)管理不只看資產(chǎn)，還要看負(fù)債，而國有資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生的動態(tài)數(shù)據(jù)則是收入和支出（成本、費用）。國有資產(chǎn)配置過程中承擔(dān)的成本，在使用、出租、出借過程中形成的收入，以及國有資產(chǎn)（資本）運營過程中形成的負(fù)債，均應(yīng)納入“國有資產(chǎn)”管理范疇。國有資產(chǎn)管理在會計信息系統(tǒng)中是“資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、成本”五要素的綜合管理。政府財務(wù)報告審計是保障政府財務(wù)報告信息真實性、完整性和合規(guī)性的重要機(jī)制[ 17 ]。政府財務(wù)報告審計從管理層認(rèn)定出發(fā)對資產(chǎn)進(jìn)行審查（劉冠亞，2018），可確保有效和高效的生命周期資產(chǎn)管理決策[ 18 ]。國有資產(chǎn)審計與政府財務(wù)報告審計在發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)督、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值方面具有共同的目標(biāo)。在國有資產(chǎn)管理審計報告時應(yīng)協(xié)同報告政府財務(wù)報告審計的內(nèi)容。

（四）建立全國性的審計信息公開數(shù)據(jù)庫

《審計署審計結(jié)果公告辦理規(guī)定》指出：凡審計署統(tǒng)一組織審計項目的審計結(jié)果，除個別涉及國家秘密或其他特殊情況不宜公告外，原則上都要對外公告。從國有資產(chǎn)管理審計項目及類型分析可知，國有資產(chǎn)審計與其他各類審計相結(jié)合開展，建立一個全國范圍內(nèi)覆蓋各類型審計信息公告報告的公開數(shù)據(jù)庫，可以更好地滿足公眾對審計信息的需求。目前，審計署官網(wǎng)通過“公告報告”專欄，設(shè)置了“審計署公告及解釋、審計署報告及解釋、地方公告及解讀、審計署預(yù)決算”四個欄目，但是報告的信息還不全面，特別是地方的信息數(shù)據(jù)不夠豐富。各省、市、縣地方審計廳在官網(wǎng)設(shè)置信息公開欄目，通過“法定主動公開內(nèi)容—審計公開”或“政務(wù)公開—審計公告”等欄目對審前公告和審計結(jié)果公告進(jìn)行公開，但是數(shù)據(jù)查詢路徑較長。補(bǔ)充、完善中央和地方審計公告、報告等文本數(shù)據(jù)并予以集成，有助于展現(xiàn)國有資產(chǎn)審計信息的全貌。該數(shù)據(jù)庫可以提供如審計類型、審計文書號、公告日期、報告內(nèi)容、地區(qū)等檢索查詢功能，并能呈現(xiàn)可視化的圖表效果。審計信息公開數(shù)據(jù)庫的建立將有助于國有資產(chǎn)管理審計理論研究和實務(wù)工作的推進(jìn)，能更好地引導(dǎo)公眾參與國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督，更有效地發(fā)揮審計的震懾力，從而提升國有資產(chǎn)管理工作。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ PAIVA-SILVA J.Understanding the singaporean approach to state ownership：“commercially viable strategic alignment” in historical perspective［J］.Structural Change and Economic Dynamics，2022（6）：43-58.

［2］ MEGGINSON W L，LOPEZ D，MALIK AI.The rise of state-owned investors：sovereignwealth funds and public pension funds［J］.Annual Review of Financial Economics，2021（13）：247-270.

［3］ 黃煒.國有資產(chǎn)管理認(rèn)知、實踐與對策［M］.上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2022.

［4］ 李建發(fā)，包璐璐，張國清.公共產(chǎn)權(quán)視角下政府資產(chǎn)治理問題研究［J］.廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022，72（1）：23-35.

［5］ 國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作的通知［N］.人民日報，1990-07-12.

［6］ 顏建軍.我國加強(qiáng)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理國有資產(chǎn)閑置浪費等問題正逐步解決［N］.人民日報，1991-04-23.

［7］ 袁仁淼，馬鈺，姚俊生.審計全覆蓋背景下政府財務(wù)報告審計現(xiàn)狀與對策［J］.國際商務(wù)財會，2023（11）：89-92.

［8］ 第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議：全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定［A］.2020-12-26.

［9］ 李建發(fā)，包璐璐，張國清.公共產(chǎn)權(quán)視角下政府資產(chǎn)治理問題研究［J］.廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022，72（1）：23-35.

［10］ 張薇.產(chǎn)權(quán)審計：規(guī)制變遷與中國實踐［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2021.

［11］ 張龍平.與中國審計同行［M］. 北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2020.

［12］ 鄭小榮，夏天辰.中國政府審計結(jié)果公告內(nèi)容特征研究：以審計署政策跟蹤審計公告為例［J］.會計之友，2022（20）：17-26.

［13］ 韓梅芳.審計結(jié)果公告與政府審計質(zhì)量研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2021.

［14］ 宋常，周長信，趙懿清，等.政府審計信息披露質(zhì)量及其評價研究［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2010（7）：112-118.

［15］ 鄭石橋，彭康曉雨，周敏李.企業(yè)審計目標(biāo)：一個理論框架［J］.會計之友，2019（6）：156-160.

［16］ 鄭石橋，李瑤.國有資產(chǎn)管理審計：一個基本理論框架——兼論《審計法》第四條的相關(guān)內(nèi)容［J］.財會通訊，2022（9）：11-19.

［17］ 張琦，孫旭鵬.政府財務(wù)報告審計重大錯報風(fēng)險研究：基于多國審計報告文本的分析［J］.會計研究，2023（6）：136-149.

［18］ 劉冠亞.我國政府財務(wù)報告審計制度構(gòu)建研究［M］.北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2019.