秦書生，王新鈺

［摘要］ 新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)圍繞環(huán)境法制建設(shè)、環(huán)境政策規(guī)范和環(huán)境管理體制三個(gè)主要方面精準(zhǔn)發(fā)力，環(huán)境立法逐步走向健全，環(huán)境政策規(guī)范不斷完善，環(huán)境管理和執(zhí)法效能不斷提升，生態(tài)文明制度建設(shè)取得顯著成效，取得了堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合、堅(jiān)持整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合、堅(jiān)持垂直管理與統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合、堅(jiān)持剛性約束與多元激勵(lì)相結(jié)合等若干工作經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代新征程推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)仍需在制度內(nèi)容豐富完善、制度整合銜接和制度執(zhí)行落實(shí)等方面持續(xù)發(fā)力，協(xié)同推動(dòng)生態(tài)文明制度的效能充分釋放。

［關(guān)鍵詞］ 生態(tài)文明制度；環(huán)境法制建設(shè)；環(huán)境政策規(guī)范；環(huán)境管理

［中圖分類號(hào)］? D64；X321［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ［文章編號(hào)］ 1008-1763（2024）02-0001-08

Achievement， Experience and Prospect of Chinas System of Ecological Civilization Construction in the New Era

QIN Shusheng， WANG Xinyu

（School of Marxism， Northeastern University， Shenyang110169， China）

Abstract：During? the past decade? in the new era， China has made great? efforts in three main aspects：? environmental legislation has been gradually improved， environmental policy norms have been continuously improved， environmental management system and law enforcement efficiency have been continuously improved. Remarkable achievements have been made in constructing the? ?system of ecological civilization. Some working experience has been gained， such as adhering to the combination of top-level design and grassroots practice， overall promotion and key breakthroughs， vertical management and unified supervision， and rigid constraints and multiple incentives. To promote the construction of the system of ecological civilization in the new era and new journey， it is still necessary to make continuous efforts in enriching and perfecting the system content， integrating and connecting the system， and implementing the system， so as to jointly promote the full release of the efficiency of system of ecological civilization.

Key words： system of ecological civilization; environmental legal system construction; environmental policy norms; environmental management

制度是為了達(dá)到特定目的而設(shè)立的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)由一系列原則、規(guī)則、程序組成。它們之間存在著有機(jī)聯(lián)系，缺一不可，構(gòu)成一個(gè)制度體系。生態(tài)文明制度不是一種單一的環(huán)境保護(hù)制度，而是由三種環(huán)境保護(hù)制度（環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策規(guī)范和環(huán)境管理體制機(jī)制）構(gòu)成的有機(jī)整體，其本身是一個(gè)制度體系。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)就是建立完善生態(tài)文明制度體系，不僅包括加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)、完善環(huán)境政策規(guī)范，而且要求加強(qiáng)環(huán)境管理體制機(jī)制建設(shè)。三者相互聯(lián)系、相互作用、有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)成生態(tài)文明制度建設(shè)有機(jī)整體。從黨的十八屆三中全會(huì)提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，到《生態(tài)文明體制改革總體方案》做出頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，再到黨的十九屆四中全會(huì)明確要堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，彰顯了黨中央以前所未有的力度推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中總結(jié)過(guò)去五年的工作和新時(shí)代十年的偉大變革時(shí)指出，我國(guó)“生態(tài)文明制度體系更加健全”[1]11。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)著力加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，在環(huán)境法制建設(shè)、環(huán)境政策規(guī)范建立和完善、環(huán)境管理體制機(jī)制建設(shè)等多個(gè)方面取得了重大成效，積累了豐富的生態(tài)文明制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。系統(tǒng)梳理和認(rèn)真總結(jié)新時(shí)代十年來(lái)我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的基本成就和基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于正確認(rèn)識(shí)生態(tài)文明制度建設(shè)的基本規(guī)律，科學(xué)把握新時(shí)代我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的主要方向，推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)具有重要意義。

一新時(shí)代十年來(lái)我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的基本成就

新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)圍繞環(huán)境法制建設(shè)、環(huán)境政策規(guī)范建立和完善、環(huán)境管理體制改革三個(gè)主要方面精準(zhǔn)發(fā)力，大力加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，取得了顯著成效。

（一）加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，環(huán)境立法逐步走向健全

環(huán)境法律制度是環(huán)境監(jiān)督管理法律制度的簡(jiǎn)稱，是指根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策要求和環(huán)境法基本原則，通過(guò)立法形成的有關(guān)環(huán)境監(jiān)督管理的規(guī)則、程序和保障措施，是由國(guó)家制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍效力的行為規(guī)范體系，具有普適性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等特征。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)非常重視環(huán)境法律制度建設(shè)工作，推進(jìn)了生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系建設(shè)。我國(guó)既創(chuàng)新出臺(tái)了新的相關(guān)法律條文，也對(duì)現(xiàn)有相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律進(jìn)行了修訂，對(duì)解決突出的環(huán)境問(wèn)題、建設(shè)向好的生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用。

第一，修訂完善了一般性環(huán)境保護(hù)法律。2014年4月，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議審議通過(guò)并修訂我國(guó)第一部環(huán)保法律《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1979年試行）。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》是新時(shí)代全面貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和依法治國(guó)要求的環(huán)保領(lǐng)域根本法，是全黨全國(guó)人民生態(tài)文明意志的集中體現(xiàn)，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)取得了新進(jìn)展?！董h(huán)境保護(hù)法》不僅在立法目的上融入了生態(tài)文明理念，而且重點(diǎn)突出更加嚴(yán)厲的企業(yè)法律責(zé)任、政府監(jiān)管職責(zé)、公眾參與治理環(huán)境，更加突出經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境治理的現(xiàn)代化、法治化?！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂和實(shí)施，為美麗中國(guó)建設(shè)提供了有力的法律保障。

第二，專門化的環(huán)境立法不斷完善。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)聚焦環(huán)境保護(hù)和污染防治的不同領(lǐng)域針對(duì)性地開(kāi)展了專門性的環(huán)境立法及修訂工作。在污染防治方面，制定和修訂了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等關(guān)于大氣、水、土壤、固體廢物等污染防治的專門法律，建立了更為嚴(yán)格的污染防治法律制度。在生態(tài)保護(hù)方面，制定和修訂了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》等生態(tài)保護(hù)類法律，填補(bǔ)了多年來(lái)自然生態(tài)保護(hù)、流域保護(hù)、特殊地理區(qū)域保護(hù)的立法空白。

第三，加強(qiáng)了傳統(tǒng)部門法的法律生態(tài)化建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)持續(xù)關(guān)注部門立法工作的生態(tài)化建設(shè)。一是夯實(shí)環(huán)境法制建設(shè)的憲法基礎(chǔ)。2018年修正的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》將“生態(tài)文明”寫入憲法，形成了由國(guó)家目標(biāo)、國(guó)家任務(wù)、國(guó)家職責(zé)共同構(gòu)成的環(huán)境憲法條款[2]。二是完善民事、刑事、訴訟法律制度?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》在物權(quán)行使、環(huán)境污染、生態(tài)破壞侵權(quán)責(zé)任等方面規(guī)定了近30個(gè)綠色條款。《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》提高了污染環(huán)境罪法定刑，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)“造假”的違法行為入罪，擴(kuò)大和加強(qiáng)了對(duì)濫食野生動(dòng)物、非法引進(jìn)入侵物種等行為的打擊范圍和打擊力度。修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。三是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，明確了黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)的“紅線”，以法律形式壓實(shí)壓牢生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任。

總之，新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)加緊了宏觀和微觀層面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)工作，“加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”[3]14，并取得了重大成效。至此，我國(guó)生態(tài)文明法律制度日益完善和成熟。

（二）持續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，環(huán)境政策規(guī)范不斷完善

環(huán)境政策規(guī)范是指黨和國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)以權(quán)威形式確定的行動(dòng)指導(dǎo)原則與準(zhǔn)則，以及采取的工作方法、具體的實(shí)施步驟等，具有普遍性、指導(dǎo)性、靈活性等特征。黨的十八大以來(lái)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，作出全領(lǐng)域、全方面、全過(guò)程的統(tǒng)一部署，提供了方向性的發(fā)展藍(lán)圖，生態(tài)文明制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)日臻完善和成熟。國(guó)家層面先后出臺(tái)了百余項(xiàng)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的改革方案及政策措施，進(jìn)一步完善了生態(tài)文明制度體系，有力地促進(jìn)了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。

第一，制定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度改革方案。黨的十八大以來(lái)，黨中央深刻認(rèn)識(shí)到我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)方面存在的一些問(wèn)題，必須深化生態(tài)文明體制改革。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)先后制定了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等綱領(lǐng)性文件，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)工作的開(kāi)展具有全面性的指導(dǎo)意義。除此之外，我國(guó)還提出了生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的改革方案，特別是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行了改革。我國(guó)在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)改革，先后制定了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》等政策文件，并強(qiáng)化落地實(shí)施，在推動(dòng)耕地、草原、礦區(qū)等受損生態(tài)環(huán)境有效修復(fù)方面取得明顯成效。

第二，完善了污染防治政策體系。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)大氣污染、水污染、土壤污染防治政策體系不斷完善。一是大氣污染防治政策出臺(tái)實(shí)施。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，國(guó)家和地方層面陸續(xù)制定出臺(tái)了一系列防治大氣污染的政策措施，逐漸形成并完善了“車—油—路”一體化的機(jī)動(dòng)車綜合控制體系[4]。二是水污染防治政策出臺(tái)實(shí)施。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，旨在通過(guò)系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理，即“三水”統(tǒng)籌的水環(huán)境管理體系，構(gòu)建水質(zhì)、水量、水生態(tài)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)的格局。三是土壤污染防治政策出臺(tái)實(shí)施。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，首條就明確指出“開(kāi)展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況”[5]4的任務(wù)。2016年環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，提出從環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)、監(jiān)督管理等多個(gè)方面解決污染地塊及周邊土壤突出的環(huán)境問(wèn)題。此類政策文件為打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”提供了政策指導(dǎo)，有力推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

第三，深化了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革，提高了環(huán)境違法成本。我國(guó)深入推進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革與創(chuàng)新，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系基本建立。一是環(huán)境資源價(jià)格政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、綠色稅收政策、綠色金融政策等不斷完善，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策體系基本建立。環(huán)境資源價(jià)格政策不斷健全，2021年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的通知》出臺(tái)，明確要求深入推進(jìn)能源價(jià)格改革、系統(tǒng)推進(jìn)水資源價(jià)格改革，環(huán)境資源價(jià)格政策在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)中的積極作用日益顯現(xiàn)；生態(tài)補(bǔ)償政策不斷深化，2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，提出要發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼邔?dǎo)向作用，構(gòu)建市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償格局，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制穩(wěn)步推進(jìn)；綠色稅收政策不斷健全，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施小微企業(yè)“六稅兩費(fèi)”減免政策的公告》《關(guān)于進(jìn)一步加大增值稅期末留抵退稅政策實(shí)施力度的公告》，推動(dòng)我國(guó)資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅收政策不斷完善；綠色金融政策不斷完善，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》等多項(xiàng)政策文件，綠色金融支持政策穩(wěn)步推進(jìn)，綠色金融產(chǎn)品穩(wěn)健發(fā)展。二是推動(dòng)綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)的長(zhǎng)效環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系基本建立。國(guó)家相關(guān)政府部門研究制定了環(huán)境財(cái)政政策、環(huán)境資源價(jià)格政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、環(huán)境權(quán)益交易政策、綠色稅收政策、綠色金融政策、環(huán)境資源價(jià)值核算政策等一系列政策舉措。如脫硫脫硝環(huán)保電價(jià)補(bǔ)貼政策、可再生能源發(fā)電價(jià)格補(bǔ)貼政策等從生產(chǎn)源頭上引導(dǎo)生產(chǎn)者進(jìn)行綠色生產(chǎn)，很大程度上遏制了生產(chǎn)領(lǐng)域的環(huán)境污染源頭。

總之，新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)，制定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度改革方案，深化生態(tài)文明體制改革，先后出臺(tái)了一系列環(huán)境政策規(guī)范，完善了污染防治政策體系，深化了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革，提高了環(huán)境違法成本。這些環(huán)境政策規(guī)范的實(shí)施，使我國(guó)生態(tài)環(huán)境整體惡化趨緩，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。

（三）深化環(huán)境管理體制改革，環(huán)境管理和執(zhí)法效能不斷提升

環(huán)境法律制度與環(huán)境政策規(guī)范的實(shí)施要依靠環(huán)境保護(hù)及相關(guān)部門的監(jiān)督管理，這就涉及環(huán)境管理體制機(jī)制問(wèn)題。環(huán)境管理體制機(jī)制是環(huán)境保護(hù)及相關(guān)部門以一定運(yùn)作方法把環(huán)境保護(hù)工作各個(gè)部分（包括環(huán)境法律制度與環(huán)境政策規(guī)范）聯(lián)絡(luò)起來(lái)，使它們協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)加快生態(tài)文明體制改革，調(diào)整了若干與生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展不相適應(yīng)的環(huán)境管理體制，試點(diǎn)總結(jié)并探索建立了一些運(yùn)行有效的環(huán)境管理機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境管理和執(zhí)法效能大幅提升。

第一，穩(wěn)步推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)垂直管理體制改革。2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。為推進(jìn)垂改試點(diǎn)工作落地實(shí)施，環(huán)保部、中央編辦、中組部、國(guó)家發(fā)改委等7部委共同組成垂直管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組。試點(diǎn)省份通過(guò)上收市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能，建立了專司“督政”的環(huán)境監(jiān)察體系，強(qiáng)化了對(duì)市縣兩級(jí)黨委政府及相關(guān)部門的監(jiān)督。從2020年起，各地陸續(xù)成立省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法局，由單一的環(huán)境執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變。省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)垂直管理體制改革有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性，提高環(huán)境執(zhí)法效能。

第二，進(jìn)行了“環(huán)保大部制”改革，形成了統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理的大環(huán)保格局。在國(guó)務(wù)院層面，2018年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，整合各部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部。整合后的“兩部”不僅合并了原分散在不同部門的同一領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域的事務(wù)，還實(shí)現(xiàn)了原同屬一個(gè)部門的“規(guī)劃與決策、執(zhí)行與實(shí)施、監(jiān)管與問(wèn)責(zé)”等不同職能被拆分到不同的部門，從而實(shí)現(xiàn)相互制約，提高決策的質(zhì)量和執(zhí)行的效果，使自然資源和生態(tài)環(huán)境“大部制”管理效能得到釋放。在區(qū)域流域?qū)用妫醒肴嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，要求將流域、區(qū)域作為管理單元優(yōu)化整合職能配置。生態(tài)環(huán)境部組織編制了赤水河跨省流域機(jī)構(gòu)試點(diǎn)實(shí)施方案，并指導(dǎo)省級(jí)環(huán)保部門編制九龍江、贛江、東平湖等省內(nèi)流域機(jī)構(gòu)試點(diǎn)實(shí)施方案，有序推進(jìn)流域機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作。2018年印發(fā)的生態(tài)環(huán)境部“三定方案”規(guī)定在大氣環(huán)境司掛牌設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局，組織協(xié)調(diào)區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)工作。區(qū)域機(jī)構(gòu)改革、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，有效解決了區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理存在的管理職能分散、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌困難等問(wèn)題。

第三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體制改革持續(xù)推進(jìn)。2018年12月我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，改革內(nèi)容包括整合執(zhí)法職責(zé)、統(tǒng)籌執(zhí)法力量、組建執(zhí)法隊(duì)伍等。2020年國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》，全面梳理了執(zhí)法事項(xiàng)，指導(dǎo)各省制定公布省級(jí)生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)清單目錄，明確職責(zé)范圍。省一級(jí)出臺(tái)的改革實(shí)施方案中，均將自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍。一些地區(qū)還將內(nèi)部職責(zé)與跨部門執(zhí)法職責(zé)一并整合，天津、黑龍江、江蘇等地將涉及核與輻射、機(jī)動(dòng)車、固體廢物的執(zhí)法工作歸入綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法職責(zé)規(guī)范化。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體制改革持續(xù)推進(jìn)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本完成組建，執(zhí)法力量得到合理配置。

第四，開(kāi)創(chuàng)性地建立了中央環(huán)保督察工作機(jī)制。2015年7月我國(guó)出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，標(biāo)志著中央環(huán)保督察制度的建立。中央環(huán)保督察組著力開(kāi)展?。▍^(qū)、市）級(jí)層面的督察、下沉督察階段以及補(bǔ)充梳理階段三個(gè)階段的環(huán)保督察工作。第一輪中央環(huán)保督察直接推動(dòng)解決群眾身邊的環(huán)境問(wèn)題8萬(wàn)余個(gè)[6]，有力提升了地方黨委政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，并為制度化推進(jìn)環(huán)保督察工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)就深化改革促進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制優(yōu)化做了大量工作，不僅穩(wěn)步推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)垂直管理體制改革，進(jìn)行了“環(huán)保大部制”改革，形成了統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理的大環(huán)保格局，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)體制，而且持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體制改革，開(kāi)創(chuàng)性地建立了中央環(huán)保督察工作機(jī)制，不斷加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，完善環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)。

二新時(shí)代十年來(lái)我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)在加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)、完善環(huán)境政策規(guī)范、深化環(huán)境管理體制改革的過(guò)程中，采取有效措施化解生態(tài)文明制度建設(shè)中的各種矛盾，取得了生態(tài)文明制度建設(shè)若干工作經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合

生態(tài)文明制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，就會(huì)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，缺乏整體性、系統(tǒng)性；生態(tài)文明制度建設(shè)又是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，沒(méi)有基層的實(shí)踐與探索，生態(tài)文明制度就很難落地生根、開(kāi)花結(jié)果。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一既保證了黨中央在宏觀層面和全局視野對(duì)生態(tài)文明體制建設(shè)思路和方向的把握，又發(fā)揮了廣大人民群眾在生態(tài)文明制度建設(shè)中的主動(dòng)性和積極性，從而使生態(tài)文明制度建設(shè)既能夠沿著正確軌道有序展開(kāi)，又能有效解決制度創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)的突出矛盾和問(wèn)題。新時(shí)代十年來(lái)，黨中央始終堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合，對(duì)生態(tài)文明體制進(jìn)行整體的改革規(guī)劃的同時(shí)高度重視基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升，從而形成了強(qiáng)大合力，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)不斷邁上新臺(tái)階。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是集中開(kāi)展生態(tài)文明體制改革綜合試驗(yàn)，嚴(yán)格規(guī)范各類試點(diǎn)示范，為完善生態(tài)文明制度體系探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)探索是推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要抓手，通過(guò)試點(diǎn)探索掌握生態(tài)文明制度建設(shè)的普遍規(guī)律，為生態(tài)文明制度建設(shè)推廣提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)全局具有示范和帶動(dòng)作用。新時(shí)代十年來(lái)，黨中央始終堅(jiān)持在生態(tài)文明制度建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行全領(lǐng)域、全方面、全過(guò)程的統(tǒng)一部署，提供方向性的發(fā)展藍(lán)圖。與此同時(shí)，結(jié)合地方特色開(kāi)展生態(tài)文明體制改革創(chuàng)新試驗(yàn)，深耕細(xì)作生態(tài)文明體制改革的“試驗(yàn)田”。諸如我國(guó)在多地多領(lǐng)域開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償制度試點(diǎn)、國(guó)家公園體制試點(diǎn)等工作，形成了一批可操作、可復(fù)制、可推廣的重大制度成果，為推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，試點(diǎn)探索能否邁開(kāi)步子、趟出路子，直接關(guān)系生態(tài)文明制度建設(shè)的成效。二是在全國(guó)一盤棋的基礎(chǔ)上，給予地方和基層創(chuàng)造空間，注重總結(jié)基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。人民群眾是生態(tài)文明制度創(chuàng)新和變革的決定性力量。鼓勵(lì)基層在生態(tài)文明制度建設(shè)實(shí)踐中大膽探索，有利于凝聚社會(huì)共識(shí)和力量，保持生態(tài)文明制度建設(shè)這一系統(tǒng)與外部信息的交換，并及時(shí)將生態(tài)文明制度建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)納入生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)框架。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)充分尊重和激發(fā)基層人民群眾的首創(chuàng)精神，涌現(xiàn)出一批既有地方特色又能全面推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，如福建省南平市在全國(guó)首創(chuàng)“森林生態(tài)銀行”模式、福建省三明市推出林業(yè)金融產(chǎn)品“福林貸”等。

（二）堅(jiān)持整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”[7]42。生態(tài)文明制度建設(shè)必須遵循生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性規(guī)律，“統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等”[8]56，強(qiáng)化各項(xiàng)制度之間的聯(lián)系性、耦合性，謹(jǐn)防畸重畸輕、單兵突進(jìn)、厚此薄彼。但是整體推進(jìn)并不意味著不分主次、不分重點(diǎn)。只有把握了主要矛盾、打通了關(guān)鍵環(huán)節(jié)、突破了重要領(lǐng)域，制度改革才能有著力點(diǎn)和支撐點(diǎn)。2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出了新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本原則之一就是“把重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)作為工作方式”[9]4。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)堅(jiān)持整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，注重從源頭、過(guò)程、后果三個(gè)維度整體謀劃生態(tài)文明制度建設(shè)，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路構(gòu)建生態(tài)文明制度，將激勵(lì)與約束、監(jiān)管與懲罰、防范與化解的體制機(jī)制貫穿在生態(tài)文明制度建設(shè)的全過(guò)程，由此形成了一個(gè)從始及終的系統(tǒng)完整的制度體系。與此同時(shí)，我國(guó)在“三管齊下”的各個(gè)領(lǐng)域各有制度的實(shí)施重點(diǎn)。源頭嚴(yán)防的關(guān)鍵是制定并執(zhí)行長(zhǎng)效投入機(jī)制、科學(xué)決策機(jī)制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制等工作。過(guò)程嚴(yán)管更加注重用市場(chǎng)手段建立雙控的市場(chǎng)化機(jī)制，建立預(yù)算管理制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、資源有償使用制度及排污許可證制度，同時(shí)制定并完善主體功能區(qū)制度、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度、污染總量控制制度、生態(tài)空間用途管制制度等生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。后果嚴(yán)懲的關(guān)鍵是建立并執(zhí)行綠色政績(jī)考核機(jī)制、責(zé)任追究制度及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等。

（三）堅(jiān)持垂直管理與統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合

新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)始終離不開(kāi)機(jī)構(gòu)體制改革這個(gè)核心議題。環(huán)境管理體制改革在于遵循生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性、整體性和打破政府運(yùn)行的部門性、分割性的矛盾，實(shí)現(xiàn)職能的有機(jī)統(tǒng)一與優(yōu)化配置。環(huán)境管理體制改革的實(shí)質(zhì)是體制結(jié)構(gòu)所涉及的利益主體間的權(quán)力博弈?！皸l塊關(guān)系”作為中國(guó)地方政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，是影響環(huán)境治理效能的癥結(jié)，主要表現(xiàn)為作為“條條”的環(huán)保部門與作為“塊塊”的地方政府之間的權(quán)力關(guān)系[10]。我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)堅(jiān)持在縱向上約束控制，推動(dòng)垂直管理，橫向上統(tǒng)一監(jiān)管，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，確保條塊結(jié)合、各負(fù)其責(zé)、順暢高效。

新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)在調(diào)整環(huán)保部門和地方政府間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系的過(guò)程中，堅(jiān)持垂直管理與統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合，在防止和克服地方保護(hù)主義的同時(shí)壓實(shí)地方責(zé)任，促進(jìn)環(huán)境管理體制達(dá)到適配的效果。為了正確處理地方保護(hù)主義與壓實(shí)地方主體責(zé)任之間的矛盾，我國(guó)圍繞環(huán)境職權(quán)配置展開(kāi)制度創(chuàng)新，建立了省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，把市縣環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察職能收到省級(jí)環(huán)保部門，有效避免了地方政府對(duì)環(huán)境管理的干預(yù)。改革后的環(huán)保機(jī)構(gòu)因核心權(quán)力等級(jí)的提升而增強(qiáng)了對(duì)地方保護(hù)主義的抵抗能力，但也在縣級(jí)層面造成了環(huán)境監(jiān)管權(quán)力與一級(jí)政府的分離，最終降低了環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的韌性，成為環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度衍生的制度難題。對(duì)此，黨中央堅(jiān)持垂直管理與統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合，推行市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)、環(huán)保執(zhí)法統(tǒng)籌管理等多項(xiàng)改革，賦予了縣級(jí)、市級(jí)政府更有效的統(tǒng)籌手段，彌補(bǔ)了縣級(jí)政府在推行環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度后面臨的效能提升困境，從而形成了地方政府及環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)職能部門積極配合的工作格局。

（四）堅(jiān)持剛性約束與多元激勵(lì)相結(jié)合

習(xí)近平總書記提出，要加快構(gòu)建“約束和激勵(lì)并舉的生態(tài)文明制度體系”[7]173?！爸贫鹊膭?dòng)力機(jī)制包括激勵(lì)性制度體系和約束性制度體系兩個(gè)方面”[11]。激勵(lì)性制度作為正外部性的動(dòng)力機(jī)制同約束性制度這一負(fù)外部性的動(dòng)力機(jī)制同向發(fā)力，合理促進(jìn)市場(chǎng)主體和社會(huì)大眾共同執(zhí)行生態(tài)文明制度，促進(jìn)全社會(huì)重視和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)堅(jiān)持剛性約束與多元激勵(lì)相結(jié)合，充分發(fā)揮了生態(tài)文明制度對(duì)相關(guān)行為主體的行為約束和價(jià)值引導(dǎo)作用。

堅(jiān)持剛性約束與多元激勵(lì)相結(jié)合，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是通過(guò)法律政策等制度手段對(duì)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格約束。環(huán)境治理牽涉具有多元價(jià)值訴求的諸多利益群體，必然需要憑借具有強(qiáng)制特征的約束性制度加以推進(jìn)和執(zhí)行，不能存在“討價(jià)還價(jià)”的博弈空間。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)約束性生態(tài)文明制度體系建設(shè)，包括自然資源有償使用制度、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度等在內(nèi)的約束性生態(tài)文明制度體系逐步成熟。生態(tài)文明制度的強(qiáng)制約束和嚴(yán)格規(guī)范，促進(jìn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與的綠色行動(dòng)形成合力。二是建立以經(jīng)濟(jì)收益驅(qū)動(dòng)和意識(shí)培育為主的生態(tài)文明激勵(lì)性制度。激勵(lì)性制度和約束性制度的效能發(fā)揮是一個(gè)相輔相成的辯證過(guò)程，生態(tài)文明建設(shè)需要制度的強(qiáng)制約束和嚴(yán)格規(guī)范，也需要激勵(lì)性制度提供驅(qū)動(dòng)和保障。激勵(lì)引導(dǎo)性的制度首先體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)收益驅(qū)動(dòng)，以市場(chǎng)交易為基礎(chǔ)對(duì)相關(guān)主體提供經(jīng)濟(jì)利益或鼓勵(lì)措施，引導(dǎo)其行為并實(shí)現(xiàn)與制度目標(biāo)相一致的選擇和決策。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)生態(tài)文明激勵(lì)性制度建設(shè)，包括生態(tài)補(bǔ)償制度、排污權(quán)交易制度等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)層面的激勵(lì)性制度已基本確立并取得了顯著成效。意識(shí)培育層面的生態(tài)文明激勵(lì)性制度主要是指對(duì)生態(tài)文化的培育和普及。我國(guó)把生態(tài)環(huán)境教育納入國(guó)民教育體系和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)體系，選樹(shù)和表彰生態(tài)環(huán)境保護(hù)先進(jìn)個(gè)人和集體，推動(dòng)形成了全社會(huì)共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好風(fēng)尚。我國(guó)意識(shí)培育層面的生態(tài)文明激勵(lì)性制度不斷完善。

三新時(shí)代我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的未來(lái)展望

新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，生態(tài)文明制度體系不斷完善。但生態(tài)文明法制建設(shè)和政策體系建設(shè)等方面仍有需要進(jìn)一步完善的地方，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域依然存在個(gè)別法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)上的不完善及制度執(zhí)行落實(shí)不到位等不足之處。新時(shí)代新征程加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)需要從制度內(nèi)容豐富完善、制度整合銜接和制度執(zhí)行落實(shí)等向度入手，從多維路徑進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明制度體系完善和各項(xiàng)制度的落實(shí)。

（一）豐富完善制度內(nèi)容，進(jìn)一步完善生態(tài)文明制度體系

建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治、最有效的政策保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在2023年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要健全美麗中國(guó)建設(shè)保障體系。統(tǒng)籌各領(lǐng)域資源，匯聚各方面力量，打好法治、市場(chǎng)、科技、政策‘組合拳”[12]。面對(duì)全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，生態(tài)文明制度體系需要不斷豐富內(nèi)涵、適時(shí)調(diào)整內(nèi)容，為生態(tài)文明建設(shè)提供保障。

一是強(qiáng)化法治保障。要進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，加快推進(jìn)可再生能源、耕地保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等方面的法律制定和修改工作，積極研究推進(jìn)環(huán)境法典編纂工作；要積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)配套規(guī)章的制修訂，適時(shí)啟動(dòng)不合時(shí)宜的法律清理工作，以逐步消除各項(xiàng)法律法規(guī)之間的沖突。

二是完善綠色低碳發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策。要強(qiáng)化財(cái)政支持，綜合運(yùn)用專項(xiàng)支出、財(cái)政補(bǔ)貼等多元化財(cái)政支出方式，優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域財(cái)政資源配置；要強(qiáng)化稅收政策支持，逐步完善綠色稅收體系，深化資源稅改革，擴(kuò)大消費(fèi)稅綠色化調(diào)控范圍；要強(qiáng)化金融支持，完善綠色信貸、綠色債券、綠色基金等領(lǐng)域的支持政策，積極構(gòu)建綠色金融市場(chǎng)交易平臺(tái)，吸引社會(huì)資本積極參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)；要強(qiáng)化價(jià)格政策支持，推動(dòng)環(huán)境外部性成本在價(jià)格中充分體現(xiàn)，建立起體現(xiàn)自然資源合理價(jià)值及生態(tài)成本的價(jià)格體系。

三是推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。要把資源環(huán)境要素一體納入要素市場(chǎng)化配置改革總盤子，從生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算評(píng)估、生態(tài)品牌打造、生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等方面優(yōu)化布局，“探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑”[13]；要加快構(gòu)建環(huán)保信用監(jiān)管體系，健全以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的監(jiān)管機(jī)制；要進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境治理市場(chǎng)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)境服務(wù)業(yè)有序發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

四是構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。要構(gòu)建多元化綠色技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)體系，運(yùn)用政府行政力量和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行杠桿，將政府和市場(chǎng)的力量整合形成耦合效應(yīng)，加快推進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng)新，以綠色技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)綠色市場(chǎng)需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的綠色發(fā)展；要緊緊圍繞美麗中國(guó)建設(shè)需要，聯(lián)合開(kāi)展關(guān)鍵性技術(shù)研究，加快引導(dǎo)企業(yè)建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型技術(shù)體系和生產(chǎn)體系，不斷提高資源利用率，為環(huán)境治理提供技術(shù)保障和支撐。

（二）促進(jìn)制度整合銜接，提升生態(tài)文明制度的協(xié)同運(yùn)行效率

要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明制度體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須使制度體系內(nèi)部各要素協(xié)調(diào)匹配、有效銜接、融合互動(dòng)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，系統(tǒng)構(gòu)建了生態(tài)文明制度體系，但尚缺乏行之有效的方法、規(guī)范化的程序來(lái)確保多部門、多方面的意見(jiàn)被充分吸納和有機(jī)整合[14]，導(dǎo)致生態(tài)文明體制改革的相關(guān)方案實(shí)施過(guò)程中的協(xié)同性大大降低。因此，為減少制度執(zhí)行過(guò)程中政策不相容所產(chǎn)生的摩擦成本，規(guī)避生態(tài)文明制度間的抵牾，最大限度發(fā)揮治理效能，應(yīng)從以下兩方面推動(dòng)生態(tài)文明制度內(nèi)部實(shí)現(xiàn)銜接整合。

一是協(xié)調(diào)中央制度與地方配套制度之間銜接匹配。中央制度是國(guó)家層面的綜合集成，地方配套制度是國(guó)家下屬一級(jí)行政區(qū)劃單位對(duì)中央制度的落實(shí)。中央制度分解至不同領(lǐng)域、不同區(qū)域、不同部門，不可避免地涉及利益調(diào)整，各項(xiàng)生態(tài)文明制度間往往會(huì)出現(xiàn)交叉和嫌隙。一方面，要依循生態(tài)文明制度精細(xì)化思路，結(jié)合地方實(shí)際推進(jìn)生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)更加精細(xì)化和具有針對(duì)性，以此作為生態(tài)文明制度銜接整合的基礎(chǔ)條件。另一方面，在結(jié)合具體實(shí)際命制地方配套制度的基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)文明制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化整合，促進(jìn)不同領(lǐng)域、不同區(qū)域及不同治理方式的統(tǒng)籌與有效銜接，推動(dòng)生態(tài)文明制度之間同頻共振、協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是不斷深化生態(tài)文明制度建設(shè)實(shí)踐主體之間耦合協(xié)調(diào)。生態(tài)文明制度建設(shè)應(yīng)以我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要為目標(biāo)導(dǎo)向，明確生態(tài)文明制度的作用主體和作用領(lǐng)域，強(qiáng)化主體分工和責(zé)任落實(shí)，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行多向化、治理方式多元化。一方面，應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)文明制度改革的總體目標(biāo)要求，分別明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾在推進(jìn)和落實(shí)生態(tài)文明制度方面的具體目標(biāo)和要求，持續(xù)協(xié)調(diào)各行為主體在生態(tài)文明制度建設(shè)中的關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一管理、責(zé)任明確、分工協(xié)作的協(xié)同治理模式，促進(jìn)各行為主體切實(shí)參與到生態(tài)文明制度設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督中。另一方面，要收縮政府生態(tài)管制的觸角，提升公眾參與生態(tài)治理的能力，促使政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾在宏觀監(jiān)管層面多重嵌套，而在微觀治理層面相互脫嵌，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從生態(tài)管制到多元主體協(xié)同共治的轉(zhuǎn)變。

（三）強(qiáng)化制度執(zhí)行落實(shí)，推動(dòng)生態(tài)文明制度的效能充分釋放

制度的效能發(fā)揮程度取決于制度執(zhí)行。生態(tài)文明制度執(zhí)行是制度體系建設(shè)的生命力所在。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)領(lǐng)域?qū)h政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的監(jiān)督得到了進(jìn)一步落實(shí)，有力推動(dòng)和保證了現(xiàn)行制度的執(zhí)行效度，但依然存在“重方案制定、輕方案執(zhí)行”的現(xiàn)象，改革推進(jìn)的督辦和評(píng)估機(jī)制不健全[14]，生態(tài)文明制度的效能有待進(jìn)一步釋放。生態(tài)文明制度執(zhí)行落實(shí)的影響因素具有多維性和復(fù)雜性，包括制度自身、執(zhí)行主體、執(zhí)行監(jiān)管督察等多個(gè)方面。應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌強(qiáng)化生態(tài)文明制度執(zhí)行落實(shí)的多個(gè)影響因素，從而促進(jìn)生態(tài)文明制度效能充分釋放。

一是構(gòu)建科學(xué)有效的生態(tài)文明制度?？茖W(xué)有效的生態(tài)文明制度是強(qiáng)化制度執(zhí)行落實(shí)的首要影響因素。構(gòu)建科學(xué)有效的生態(tài)文明制度在價(jià)值取向上要堅(jiān)持系統(tǒng)研究和長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃的原則，不僅要考慮當(dāng)下有計(jì)劃、有重點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)治理，更要重視生態(tài)文明制度的前瞻性和落實(shí)度。在內(nèi)容體系上要注重制度的可行性和實(shí)效性，即“要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”[15]66。在持續(xù)程度上要注重制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，建立長(zhǎng)期有效和能夠有力調(diào)動(dòng)積極性的制度，堅(jiān)持源頭治理與長(zhǎng)效管護(hù)相結(jié)合、專項(xiàng)整治與綜合施治相促進(jìn)、緊急防治與常態(tài)治理相協(xié)調(diào)。

二是提升生態(tài)文明制度執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力。在執(zhí)行意愿提升層面，持續(xù)完善正面激勵(lì)機(jī)制和負(fù)面約束機(jī)制，一方面必須對(duì)生態(tài)環(huán)境要素和行為主體進(jìn)行全面考量和監(jiān)督約束，形成系統(tǒng)全面的調(diào)整約束力量；另一方面要設(shè)計(jì)和實(shí)施包括物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、政治激勵(lì)等在內(nèi)的多元激勵(lì)機(jī)制。在執(zhí)行能力培養(yǎng)層面，需要重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量和專業(yè)能力建設(shè)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部等重要群體的生態(tài)文明和制度文明教育等。

三是加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明制度執(zhí)行的監(jiān)管督察。整合監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種力量，確保生態(tài)文明制度順利執(zhí)行，產(chǎn)生應(yīng)有的效能。在監(jiān)察監(jiān)督方面，環(huán)保督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)督導(dǎo)，通過(guò)全鏈條式跟進(jìn)監(jiān)督壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，還應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理工作方面的溝通協(xié)作，共同推進(jìn)制度執(zhí)行。在審計(jì)監(jiān)督方面，要充分發(fā)揮生態(tài)審計(jì)的監(jiān)督作用，對(duì)具體政策落實(shí)、措施安排、效果評(píng)價(jià)和責(zé)任界定實(shí)施生態(tài)文明審計(jì)全面覆蓋、全程跟蹤，督促相關(guān)制度執(zhí)行主體更好地履行其應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任。在輿論監(jiān)督方面，政府要構(gòu)建公眾環(huán)境監(jiān)督反饋機(jī)制，明確對(duì)公眾意見(jiàn)的處理辦法和規(guī)章流程，使公眾的環(huán)境監(jiān)督意見(jiàn)得到有效反饋。同時(shí)還要完善督查組織與其他組織之間的貫通協(xié)調(diào)機(jī)制以凝聚合力、精準(zhǔn)督查、協(xié)同督查，增強(qiáng)政府督查的權(quán)威和效能[16]。

總之，新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)著力加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，在環(huán)境法制建設(shè)、環(huán)境政策規(guī)范和環(huán)境管理體制等方面取得了顯著成效，積累了豐富的生態(tài)文明制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)謀劃和推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作奠定了重要制度基礎(chǔ)。新時(shí)代新征程，我國(guó)面臨著進(jìn)一步完善生態(tài)文明制度體系、推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的迫切任務(wù)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的新要求，繼續(xù)深化生態(tài)文明體制改革，夯實(shí)保障生態(tài)安全、守護(hù)綠水青山的制度基礎(chǔ)，為全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)提供重要支撐。

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