唐珍名，周朕可

［摘要］ 當(dāng)前權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在國家法律規(guī)范的供給不足和遲緩、監(jiān)督工具不夠豐富具體、監(jiān)督程序公開不到位且銜接不足等問題。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)“位高權(quán)重”，使得權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督略顯乏力。因此，應(yīng)進(jìn)一步健全《監(jiān)督法》，擴(kuò)大監(jiān)督主體范圍，創(chuàng)新監(jiān)督舉措，完善特定問題調(diào)查制度，增設(shè)法律責(zé)任章節(jié)，完善監(jiān)督程序的具體法律規(guī)定；豐富和具象監(jiān)督“工具箱”，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察相關(guān)法律的執(zhí)法檢查，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)布的法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的詢問與質(zhì)詢；推動(dòng)監(jiān)督程序公開，加強(qiáng)各種監(jiān)督方式間的銜接，完善跟蹤反饋環(huán)節(jié)，切實(shí)增強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效性。

［關(guān)鍵詞］ 權(quán)力機(jī)關(guān)；監(jiān)察機(jī)關(guān)；監(jiān)察法；監(jiān)督法

［中圖分類號(hào)］? D911［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ［文章編號(hào)］ 1008-1763（2024）02-0127-09

The Path Improvement of the Power Organs?in Supervising Supervision Organs：Also on the Revision of the Supervision Law

TANG Zhenming ， ZHOU Zhenke

（ School of Law， Hunan University， Changsha410082， China）

Abstract：At present， some problems exist in the supervision of the supervision organs by the power organs， such as the insufficient supply and delay of national legal norms， the lack of rich and specific supervision tools， the lack of openness of supervision procedures and the lack of convergence. At the same time， the “high position and weight” of the supervision? organs makes? the supervision of the power organs slightly weak. Therefore， we should further improve the supervision law， expand the scope of supervision subjects， innovate supervision measures， improve the investigation system for specific problems， add legal liability chapters， and improve the specific legal provisions of supervision procedures; enrich the? concrete supervision “toolbox”， strengthen the law enforcement inspection of supervision related laws， record and review the regulations and relevant normative documents issued by the supervisory organs， and strengthen the inquiry? of the supervisory organs; promote the openness of supervision procedures， strengthen the connection among? various supervision methods， improve the tracking and feedback links， and effectively enhance the effectiveness of the supervision and supervision organs of the power organs.

Key words： power organs;supervision? organs; supervision law; oversight law

習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)構(gòu)建高效的監(jiān)督體系。[1]作為“位高”而又“權(quán)重”的監(jiān)察機(jī)關(guān)，只有積極主動(dòng)地接受權(quán)力機(jī)關(guān)的“異體監(jiān)督”，才能為深化監(jiān)察體制改革保駕護(hù)航，推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的法治化進(jìn)程?！吨腥A人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（下文簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）的修正草案已在2023年12月26日召開的十四屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議上提交審議。當(dāng)下，探究權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的路徑及完善，為《監(jiān)督法》的修改提供一些建議和參考，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本法律架構(gòu)，具有較強(qiáng)的學(xué)理及現(xiàn)實(shí)意義。

一權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的必要性及特殊性

權(quán)力機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家治理體系中分別扮演著不可或缺的角色。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能行使重點(diǎn)在于確保國家權(quán)力的合法運(yùn)行，監(jiān)察機(jī)關(guān)則肩負(fù)著對(duì)國家公職人員的監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)需要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以確保其權(quán)力行使的合法性和正當(dāng)性。

（一）權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的必要性

1.監(jiān)察權(quán)來源于權(quán)力機(jī)關(guān)

一切權(quán)力屬于人民，所有公權(quán)力都由作為主權(quán)者的人民授予。監(jiān)察權(quán)是公權(quán)力，也體現(xiàn)著“人民權(quán)”的特質(zhì)，其權(quán)由民賦、權(quán)由憲定、權(quán)能法定、權(quán)限適格。[2]監(jiān)察權(quán)來源于權(quán)力機(jī)關(guān)體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是權(quán)力機(jī)關(guān)行使的監(jiān)督權(quán)是人民賦予的，體現(xiàn)人民意志。人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要保障。國家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過選舉產(chǎn)生各級(jí)人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)代表人民行使國家權(quán)力，這也是監(jiān)察權(quán)來源于權(quán)力機(jī)關(guān)的重要體現(xiàn)。二是監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容、范圍及邊界由權(quán)力機(jī)關(guān)加以確定。全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)決定國家權(quán)力的分配和運(yùn)行。監(jiān)察權(quán)具體行使路徑和運(yùn)行方式，也必須依賴于權(quán)力機(jī)關(guān)的決策和指導(dǎo)。這體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)的控制和監(jiān)督，也是監(jiān)察權(quán)來源于權(quán)力機(jī)關(guān)的另一個(gè)重要體現(xiàn)。

2.監(jiān)察權(quán)需要監(jiān)督和制約

權(quán)力的可交換性使其存在異化的可能，從而可能造成對(duì)社會(huì)公共利益的侵害，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，就是要使得監(jiān)督權(quán)能夠在合理的界限內(nèi)運(yùn)行，并阻止其出現(xiàn)異化。[3]權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，其目的是保證《中華人民共和國憲法》（下文簡(jiǎn)稱《憲法》）、《中華人民共和國監(jiān)察法》（下文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）和《監(jiān)督法》等法律的有效實(shí)施，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠依法履職、秉公用權(quán)，促使監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范監(jiān)察行為，提高監(jiān)察效能。對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約可有效保障人權(quán)和防止權(quán)力腐敗。如果監(jiān)察權(quán)得不到有效的監(jiān)督和制約，有可能導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，侵犯被監(jiān)督者的合法權(quán)益。特別是監(jiān)察機(jī)關(guān)與被監(jiān)察者處于不同的地位，比如在留置過程中，被監(jiān)察對(duì)象處于弱勢(shì)地位，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約，也是保障監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的重要措施。

3.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督具有正當(dāng)性和權(quán)威性

首先，人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督代表了人民意志。人大及其常委會(huì)依照《憲法》和《監(jiān)督法》等法律，代表人民的意志行使監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督是基于法律規(guī)定和程序進(jìn)行的，具有明確的法律依據(jù)和合法性。人大代表產(chǎn)生于人民，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督體現(xiàn)出人民監(jiān)督權(quán)的行使。其次，監(jiān)督體現(xiàn)了國家意志。權(quán)力機(jī)關(guān)具有最高的權(quán)威地位，其對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督是以《憲法》《監(jiān)察法》和《監(jiān)督法》為依據(jù)的，具有法定性。任何黨政機(jī)關(guān)都必須接受人民監(jiān)督，其監(jiān)督具有廣泛性和普適性。最后，監(jiān)督具有強(qiáng)制性。權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)《憲法》和其他相關(guān)法律對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督，這種監(jiān)督具有約束力和法律上的強(qiáng)制性，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須無條件接受。同時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)也應(yīng)遵循相應(yīng)的法律程序。

（二）權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊性

1.合署辦公致使紀(jì)法貫通

在合署辦公體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)兼有黨紀(jì)檢查、職務(wù)違法調(diào)查、職務(wù)犯罪調(diào)查三種職能。合署辦公體制雖然使其獨(dú)立性有所增強(qiáng)，但監(jiān)察權(quán)難免受到紀(jì)律檢查權(quán)的影響。[4]黨的監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督具有同一目標(biāo)性，權(quán)力機(jī)關(guān)代表的是人民監(jiān)督，是通過國家強(qiáng)制力保證權(quán)力得到合理的行使，實(shí)現(xiàn)人民和國家的意志，不但體現(xiàn)了黨對(duì)權(quán)力的統(tǒng)籌和規(guī)范，更是對(duì)黨和國家監(jiān)督體系的充實(shí)與完善。然而，合署辦公條件下，黨紀(jì)與國法監(jiān)督的一體化，通過權(quán)力的分化，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部國家權(quán)力和黨的權(quán)力存在重疊。雖然權(quán)力機(jī)關(guān)可對(duì)違法問題開展監(jiān)督，但是違紀(jì)問題屬于黨內(nèi)監(jiān)督范疇，有可能影響權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的正當(dāng)性。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)憲定的獨(dú)立性

現(xiàn)行《憲法》第127條特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的“獨(dú)立性”。權(quán)力機(jī)關(guān)在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的過程中，必須保障監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，不能干涉、干擾和影響監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，確保監(jiān)察權(quán)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的威嚴(yán)和震懾。這種憲定的獨(dú)立性有助于確保監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立、公正地履行職責(zé)，對(duì)公職人員進(jìn)行有效的監(jiān)督。然而，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性也可能導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督乏力，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)可能難以直接干預(yù)其工作，這會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督的缺失；再者，信息不對(duì)稱等因素的存在，也使得權(quán)力機(jī)關(guān)難以全面掌握監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作情況，從而無法進(jìn)行有效的監(jiān)督。

3.權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“新生機(jī)關(guān)”的監(jiān)督尚在探索階段

權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督由來已久，并隨實(shí)踐的進(jìn)展而不斷完善。然而，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作自2016年底才開始，直到2018年才在全國范圍內(nèi)成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)可謂最“年輕”的國家機(jī)關(guān)。與權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督相比，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然也有立法保障，但監(jiān)督工作開展的時(shí)間較短，仍處于“摸著石頭過河”的探索階段，需要不斷完善監(jiān)督手段、內(nèi)容及方式。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)是“新生機(jī)關(guān)”，其職責(zé)、權(quán)限、工作程序等尚需在實(shí)踐中不斷摸索，特別是對(duì)于如何確保權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督的有效性、如何平衡監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的廣泛性等問題需要不斷探索。

二權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的現(xiàn)狀及主要問題

監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家的“反腐利劍”，為保障監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使，有必要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。然而實(shí)踐中，兩者間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系受法律供給、監(jiān)督工具、監(jiān)督程序等因素制約，影響了監(jiān)督效果。

（一）權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)范分析

1.《憲法》對(duì)監(jiān)督關(guān)系的原則性規(guī)定

隨著我國監(jiān)察體制改革不斷深化，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督已上升到根本法層面?！稇椃ā返?條強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)生”的合法性，并對(duì)監(jiān)督關(guān)系進(jìn)行了闡述，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)時(shí)向人民代表大會(huì)“負(fù)責(zé)”和“接受監(jiān)督”。同時(shí)，《憲法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其他相關(guān)人員任命的方式進(jìn)行了規(guī)定。從憲法的規(guī)定可以看出幾個(gè)關(guān)鍵詞，即“選舉、罷免、負(fù)責(zé)、監(jiān)督”。憲法主要在三個(gè)方面對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行了規(guī)定：第一，第1章總綱第3條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督進(jìn)行了原則性的規(guī)定。第二，第3章第1節(jié)在規(guī)定全國人大職權(quán)時(shí)，對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)主任的選舉、罷免，國家監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員的任免進(jìn)行了明確；第5節(jié)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的選舉和罷免及權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察工作進(jìn)行了明確。第三，第3章第7節(jié)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，明確國家和地方監(jiān)察委員會(huì)對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

2.《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)督方式的原則性展開

《監(jiān)察法》第53條明確了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的層級(jí)、方式、內(nèi)容，主要包括監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行工作報(bào)告，接受執(zhí)法檢查、詢問或質(zhì)詢。監(jiān)察機(jī)關(guān)除專項(xiàng)報(bào)告外，還要對(duì)人大常委會(huì)提出的審議意見進(jìn)行研究，細(xì)化落實(shí)審議意見，形成具體的措施，并將辦理結(jié)果向人大常委會(huì)報(bào)告。《監(jiān)督法》是對(duì)《憲法》相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督規(guī)定的展開與細(xì)化，是監(jiān)督行為的重要法律淵源，強(qiáng)調(diào)了7種監(jiān)督方式。而根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，其中僅有3種監(jiān)督方式可用于監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（二）權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的現(xiàn)有實(shí)踐

目前，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括以下幾方面。

1.聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告

聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)行使人民監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，也是最容易實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督方式。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的保密性，向人大報(bào)告時(shí)不宜采取年度報(bào)告的方式，而應(yīng)采取專項(xiàng)報(bào)告的方式。監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行報(bào)告的方向和議題，主要從群眾和人大代表反映強(qiáng)烈、社會(huì)現(xiàn)象突出、引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的議題等方面選取。在議題選取后，人大代表可進(jìn)行調(diào)查研究，也可由監(jiān)察機(jī)關(guān)通過自查尋找相關(guān)的問題。權(quán)力機(jī)關(guān)聽取監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)的報(bào)告，由人大常委會(huì)組成人員對(duì)其進(jìn)行審議，并在審議后進(jìn)行意見的反饋，形成相關(guān)決議，由監(jiān)察委員會(huì)及時(shí)報(bào)告相應(yīng)的整改情況。[5]

從全國層面看，2020年8月10日，國家監(jiān)察委員會(huì)首次向全國人大常委會(huì)進(jìn)行了反腐和追逃相關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告。[6]截至目前，除香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)之外，所有省（自治區(qū)、直轄市）監(jiān)察委員會(huì)均向同級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行了專項(xiàng)工作報(bào)告，報(bào)告主要圍繞國際追逃、掃黑除惡、打傘破網(wǎng)、群眾身邊的腐敗問題、民生和群眾幸福感提升改善等方面的內(nèi)容。[7]

與此同時(shí)，市、縣等各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)也積極向人大常委會(huì)進(jìn)行專項(xiàng)工作報(bào)告。如：常州市監(jiān)察委員會(huì)向人大常委會(huì)進(jìn)行群眾反映強(qiáng)烈突出問題的專項(xiàng)報(bào)告，主要內(nèi)容包括脫貧攻堅(jiān)、義務(wù)教育學(xué)校違規(guī)辦學(xué)、高值醫(yī)用耗材采購等。[8]衡陽市監(jiān)察委員會(huì)向人大常委會(huì)進(jìn)行整治“小鬼難纏”問題的專項(xiàng)報(bào)告，主要內(nèi)容包括營商環(huán)境改善、企業(yè)辦事難、個(gè)別職能部門工作人員吃拿卡要、陽光用權(quán)等問題。[9]但目前存在的問題依然不少，如：審議議題選取不合理，常規(guī)性議題較多、有針對(duì)性的議題較少，議題確定過程缺少民主參與，專項(xiàng)工作報(bào)告公開性和透明度尚有待提高等。同時(shí)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)所作的專項(xiàng)工作報(bào)告中，報(bào)告成績的內(nèi)容較多，反映問題的內(nèi)容較少。一些地區(qū)將監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告專項(xiàng)工作當(dāng)作程序性審議任務(wù)，肯定成績的較多，提出批評(píng)的較少，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)報(bào)告的審議往往也流于形式、浮于表面，對(duì)審議的意見缺少相應(yīng)的跟進(jìn)。

2.特定問題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查

根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，開展特定問題調(diào)查是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要工具。比如鄂爾多斯市人大常委會(huì)2021年10月13日就市監(jiān)察委員會(huì)整治群眾反映強(qiáng)烈問題工作情況開展了特定問題調(diào)查，使群眾反映強(qiáng)烈的飲水和如廁問題得到有效解決，并建立了人民代表大會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)工作會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制。[10]再如，2021年11月11日，南通市人大常委會(huì)就市監(jiān)察委員會(huì)整治群眾反映強(qiáng)烈突出問題開展特定問題調(diào)查，通過多種方式了解整治群眾反映強(qiáng)烈突出問題工作的開展成果，聽取廣大群眾的意見和建議。[11]

《監(jiān)督法》第39條雖然規(guī)定了對(duì)“重大事實(shí)不清”的事項(xiàng)開展特定問題調(diào)查，但是對(duì)于何種事項(xiàng)屬于“重大事實(shí)不清”并沒有具體明確。第43條規(guī)定，產(chǎn)生調(diào)查委員會(huì)的常委會(huì)“可以”根據(jù)特定問題調(diào)查報(bào)告作出決議或決定。但是“可以”此類用詞較為含糊，“可以”表示“可做可不做”，影響了常委會(huì)對(duì)特定問題調(diào)查報(bào)告審查的有效性。特定問題調(diào)查的立法本意是作為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督方式的彌補(bǔ)，從監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的角度，對(duì)于憲定的獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)來說，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其開展特定問題調(diào)查，是否影響其獨(dú)立性仍值得商榷。特別是監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察權(quán)行使過程中，需要保密的事項(xiàng)較多，這些保密事項(xiàng)能否作為“重大事實(shí)不清”的事項(xiàng)納入特定問題調(diào)查范疇尚無定論。

3.組織執(zhí)法檢查

為確?！侗O(jiān)察法》等法律法規(guī)得到貫徹落實(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)可對(duì)監(jiān)察權(quán)的行使情況開展執(zhí)法檢查。2018年5月，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的栗戰(zhàn)書強(qiáng)調(diào)人大執(zhí)法檢查與“法律巡視”相等同。執(zhí)法檢查通常可分為“準(zhǔn)備階段－實(shí)施階段－報(bào)告階段－反饋階段”[12]。在執(zhí)法檢查方面，《監(jiān)督法》第25條僅規(guī)定地市級(jí)人大常委會(huì)可作為上一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法檢查的“被委托人”，而沒有將縣級(jí)人大常委會(huì)納入執(zhí)法檢查的主體。而縣級(jí)人大是與基層人民群眾聯(lián)系得最為密切的機(jī)關(guān)，該規(guī)定在范圍上和深度上存在局限性，使得執(zhí)法檢查的委托主體較窄。當(dāng)前權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查主要集中在對(duì)《監(jiān)察法》的實(shí)施方面。例如，全國人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)省份實(shí)施《監(jiān)察法》的情況開展了執(zhí)法檢查；[13]山西省、云南省、江蘇省等省級(jí)人大常委會(huì)也對(duì)所轄地市實(shí)施《監(jiān)察法》的情況開展了執(zhí)法檢查。[14]云南省地市級(jí)對(duì)《監(jiān)察法》貫徹實(shí)施情況執(zhí)法檢查開展得較多，云南省文山市、臨滄市等人大常委會(huì)還對(duì)縣級(jí)開展了《監(jiān)察法》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查。[15]

在各級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查過程中，普遍存在著不重方法、不求時(shí)效等問題，執(zhí)法檢查“動(dòng)而不聯(lián)、查而不實(shí)、報(bào)而不精、督而不力”的問題較為突出。[16]機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能交叉重疊嚴(yán)重，體制沒有理順，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)的復(fù)雜性影響執(zhí)法檢查效果。[17]

4.詢問和質(zhì)詢

詢問主要在聽取監(jiān)察機(jī)關(guān)的報(bào)告過程中，權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)其提出的問題或現(xiàn)狀進(jìn)行查問咨詢；質(zhì)詢主要是針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的履行職責(zé)情況進(jìn)行質(zhì)問，旨在督促監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)。詢問主體可以是人大代表，也可以是人大常委會(huì)組成人員；詢問可以口頭或書面形式進(jìn)行；詢問時(shí)間主要是在人大會(huì)議期間；詢問內(nèi)容主要與人大會(huì)議期間的報(bào)告相關(guān)。質(zhì)詢是詢問的“升級(jí)版”，具有答復(fù)的強(qiáng)制性，并對(duì)提出質(zhì)詢?nèi)藛T的數(shù)量有嚴(yán)格要求；質(zhì)詢內(nèi)容可以圍繞著監(jiān)察委員會(huì)的主要工作內(nèi)容和履職情況，質(zhì)詢時(shí)間與詢問時(shí)間相似，也須在人大或常委會(huì)會(huì)議期間提出。目前尚未發(fā)現(xiàn)各地人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)開展詢問和質(zhì)詢的情況。

5.規(guī)范性文件的備案和審查

隨著監(jiān)察體制日益完善，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查已逐步常態(tài)化。2019年10月26日，全國人大常委會(huì)通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》。根據(jù)該決定，國家監(jiān)察委員會(huì)獲得了監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，同時(shí)監(jiān)察法規(guī)應(yīng)報(bào)全國人大常委會(huì)備案并接受審查。2023年12月29日，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》通過，進(jìn)一步為監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)范性文件備案審查提供了依據(jù)，有助于強(qiáng)化憲法監(jiān)督，促進(jìn)監(jiān)察工作規(guī)范化。此前，黑龍江省人大常委會(huì)2018年出臺(tái)的《規(guī)范性文件備案審查條例》，把監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍，乃是全國范圍內(nèi)的首創(chuàng)。在此之后，北京、安徽等地也將監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)范性文件納入人大及其常委會(huì)備案審查范圍。監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，雙重領(lǐng)導(dǎo)，但恰恰是這樣的頂層制度設(shè)計(jì)，使得紀(jì)律檢查權(quán)和監(jiān)察權(quán)合為一體，兩種權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、相互疊加。在這種背景下，監(jiān)察委員會(huì)有很多規(guī)范性文件是和紀(jì)委聯(lián)合發(fā)布的，并且使用紀(jì)委的文號(hào)，納入黨內(nèi)的備案審查，從而難以納入權(quán)力機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查范圍。因此，針對(duì)紀(jì)委與監(jiān)委的合署辦公背景下的聯(lián)合發(fā)文備案審查拿出具體的舉措成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督存在的主要問題

權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.國家法律的規(guī)范供給不足和遲緩

從法律位階上看，《監(jiān)察法》是全國人大制定的，屬于“基本法律”的范疇，而《監(jiān)督法》則是全國人大常委會(huì)制定的，屬于“普通法律”。其中，《監(jiān)督法》于2006年8月27日通過，自2007年1月1日起施行，至今已實(shí)施17年。然而《監(jiān)察法》于2018年3月20日出臺(tái)后，《監(jiān)督法》并未進(jìn)行相應(yīng)的修改。從邏輯上看，雖然修正后的《憲法》對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)，但是其邏輯路徑卻是《監(jiān)察法》規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并在修正后的《憲法》中加以明確。依此邏輯，國家和地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)分別由相應(yīng)級(jí)別的權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生、負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督。

然而縱觀《憲法》和《監(jiān)察法》的現(xiàn)有規(guī)定，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)定大多寥寥數(shù)語、輕描淡寫。例如《憲法》第62條、第63條、第67條、第101條、第126條僅僅是從“選舉、罷免、負(fù)責(zé)、監(jiān)督”等角度進(jìn)行了框架性的規(guī)定。《監(jiān)察法》僅僅是從工作報(bào)告、接受執(zhí)法檢查、詢問或質(zhì)詢?nèi)齻€(gè)方面對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行了闡述。而《監(jiān)督法》雖然明確了7種監(jiān)督方式，但因其制定時(shí)間較早，當(dāng)時(shí)尚無監(jiān)察機(jī)關(guān)的存在，所以并沒有專門針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督方式，使得權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)踐重點(diǎn)和重心失焦。此外，現(xiàn)有的法律規(guī)范條文在實(shí)際應(yīng)用中顯得較為籠統(tǒng)，缺乏具體的實(shí)施指引，在設(shè)定上遺漏了關(guān)于法律責(zé)任的明確規(guī)定，使得在出現(xiàn)違法行為時(shí)難以有效追責(zé)。此外，權(quán)力機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職能時(shí)也面臨著啟動(dòng)難的困境，這在一定程度上削弱了法律規(guī)范的約束力和執(zhí)行力。法律層面規(guī)定的人大監(jiān)督的形式較少，局限于“專項(xiàng)報(bào)告”和“執(zhí)法檢查”、詢問和質(zhì)詢等形式。

再者，作為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)重要依據(jù)的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》（下文簡(jiǎn)稱《全國人大組織法》）和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（下文簡(jiǎn)稱《地方組織法》）修改緩慢?！度珖舜蠼M織法》在《監(jiān)察法》出臺(tái)3年后才進(jìn)行修正，《地方組織法》在《監(jiān)察法》出臺(tái)4年后才進(jìn)行修正?！度珖舜蠼M織法》涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的有7條，主要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的人選、罷免案、質(zhì)詢案、議案、審議事項(xiàng)等方面進(jìn)行了闡述?！兜胤浇M織法》涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的有12條，主要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)人員選舉、質(zhì)詢、專題匯報(bào)等進(jìn)行了規(guī)定。但是《全國人大組織法》和《地方組織法》對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然缺少具體的描述，加之缺少相關(guān)的立法解釋，以致相關(guān)監(jiān)督工作欠缺具體依據(jù)。

2.監(jiān)督工具不夠豐富具體

縱觀整部《監(jiān)督法》，專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督工具的規(guī)定，均是針對(duì)“一府兩院”，并無監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，使得《監(jiān)督法》對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)性和規(guī)范性功能不強(qiáng)。在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)踐中，也只能是結(jié)合《監(jiān)察法》，參照《監(jiān)督法》中對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督方式。但這種“參照”的方式仍然值得商榷和討論，比如《監(jiān)督法》中的監(jiān)督工具較為單一，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的形式較少，局限于“專項(xiàng)報(bào)告”和“執(zhí)法檢查”、詢問和質(zhì)詢等形式。專項(xiàng)報(bào)告籌備的周期較長，屬于階段性報(bào)告；執(zhí)法檢查更多地集中于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)程序合法性的檢查，而非對(duì)事務(wù)性和業(yè)務(wù)性的檢查；詢問和質(zhì)詢也是針對(duì)法律事務(wù)開展的，缺少具象化。[18]特別是執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢等在法律層面缺少切實(shí)可行的程序和規(guī)范。

即使在《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》（下文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）中，對(duì)執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢的規(guī)定也只是籠統(tǒng)地對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行補(bǔ)充，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)配合執(zhí)法檢查，并將處理情況向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告，以及在詢問、質(zhì)詢中實(shí)行主要負(fù)責(zé)人口頭答復(fù)和主要負(fù)責(zé)人簽字的書面答復(fù)。在實(shí)踐中，詢問質(zhì)詢工具并沒有得到廣泛應(yīng)用，主要由于現(xiàn)有法律并沒有明確詢問和質(zhì)詢的范圍，缺少工具使用的具體法律依據(jù)。而《監(jiān)察法》并未將特定問題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查、規(guī)范性文件的備案和審查等監(jiān)督工具納入，也可以看作從法律層面對(duì)這些監(jiān)督方式的“排除”。雖然出臺(tái)了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，并在一些地區(qū)開展了規(guī)范性文件的備案和審查工作，但是先天性的法律規(guī)范不足，使相關(guān)工作缺少法律依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件在合憲、合法范疇的判斷過程中存在審查的缺口。

3.監(jiān)督程序公開不到位且銜接不足

監(jiān)督程序的公開是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的重要途徑。但在當(dāng)前實(shí)踐中，仍存在監(jiān)督程序公開不到位且銜接不足的問題。在監(jiān)督程序公開方面透明度不高，且由于監(jiān)察委員會(huì)的特殊性，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的程序公開存在疑慮，缺少公開的主動(dòng)性和公開的渠道。例如，《四川省人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，在出現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的質(zhì)詢時(shí)，相關(guān)信息是否公開主要由主席團(tuán)來決定。這就可能導(dǎo)致在質(zhì)詢過程中出現(xiàn)信息不予公開的情況。

在各種監(jiān)督工具的使用中，不同監(jiān)督工具間缺少銜接程序?，F(xiàn)有《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)向本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行工作報(bào)告、接受執(zhí)法檢查、詢問或質(zhì)詢，這些工具間缺少有效銜接，缺乏整體性，這使得權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督工具使用流于形式。《監(jiān)察法》出臺(tái)后，為了細(xì)化具體的措施和指導(dǎo)，出臺(tái)了《監(jiān)察法實(shí)施條例》，但現(xiàn)有規(guī)定總體上看仍較為籠統(tǒng)。《監(jiān)察法實(shí)施條例》的出臺(tái)目的是對(duì)《監(jiān)察法》未提到的細(xì)節(jié)之處進(jìn)行補(bǔ)充，增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性，加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范化、法治化與正規(guī)化。然而，《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢等手段的規(guī)定較為含糊。如：《監(jiān)察法實(shí)施條例》第254條雖然較之《監(jiān)察法》第53條有所細(xì)化，但僅僅是規(guī)定了會(huì)議審議工作報(bào)告和議案需“聽取”意見，“回答”詢問，以及口頭和書面回復(fù)時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)需要注意的事項(xiàng)，而對(duì)于詢問和質(zhì)詢?nèi)耸欠駶M意，不滿意時(shí)怎么辦、如何進(jìn)行整改等方面沒有具體的規(guī)定。

三權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的路徑完善

針對(duì)國家法律的規(guī)范供給不足和遲緩、監(jiān)督工具不夠豐富具體、監(jiān)督程序公開不到位且銜接不足等權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)存在的突出問題，未來的路徑完善需要重點(diǎn)從完善相關(guān)法律、豐富和具象監(jiān)督“工具箱”、規(guī)范監(jiān)督程序等方面著手。

（一）健全《監(jiān)督法》

1.擴(kuò)大監(jiān)督主體并創(chuàng)新監(jiān)督舉措

健全《監(jiān)督法》需要擴(kuò)大監(jiān)督主體，要將《監(jiān)督法》規(guī)定的監(jiān)督主體由“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”拓展到“人民代表大會(huì)”。增進(jìn)監(jiān)督主體的“厚度”， 拓展報(bào)告工作的對(duì)象，更廣泛地接受人大代表的審議。組織人大代表對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作開展調(diào)研、檢查、審議等活動(dòng)，使《監(jiān)督法》能夠真正地指導(dǎo)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。另外，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督舉措，把權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)寫入《監(jiān)督法》，將監(jiān)督“一府兩院”改為“一府一委兩院”，同時(shí)建立《監(jiān)督法》與《監(jiān)察法》的銜接機(jī)制，在《監(jiān)督法》中進(jìn)一步豐富權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的目標(biāo)、范圍、程序、監(jiān)督方式與保障等。例如，將《監(jiān)督法》第2章章名修改為“聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告”，內(nèi)容修改為“聽取和審議人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告”，并規(guī)定“本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可以先期進(jìn)行專題調(diào)查研究，提出報(bào)告”。在當(dāng)前的“聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢”等3種形式外，積極探索“對(duì)監(jiān)察工作進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)研、組織對(duì)監(jiān)察工作特定問題調(diào)查、對(duì)監(jiān)察委員會(huì)主任或副主任作出撤職決定”等監(jiān)督舉措，明確監(jiān)督程序和內(nèi)容，使權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)能夠具有更具體、更有效的可操作性，明確監(jiān)督路徑，提高對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督手段剛性。[19]

2.完善特定問題調(diào)查制度

特定問題調(diào)查在現(xiàn)實(shí)中往往由于其程序的復(fù)雜性而被人為規(guī)避，導(dǎo)致實(shí)踐中運(yùn)用較少，為此有必要完善特定問題調(diào)查制度。比如應(yīng)在保持人大及其常委會(huì)審議和決定權(quán)不變的情況下，降低動(dòng)議權(quán)門檻，以便更及時(shí)地啟動(dòng)特定問題調(diào)查。通過修改《監(jiān)督法》，使特定問題調(diào)查的形式得以法定化。如：

在《監(jiān)督法》第39條中，應(yīng)進(jìn)一步明確界定“重大事實(shí)不清”作為啟動(dòng)特定問題調(diào)查的具體范疇。明確規(guī)定哪些類型的事件被認(rèn)定為 “重大事實(shí)不清”。進(jìn)一步簡(jiǎn)化特定問題調(diào)查啟動(dòng)的決定過程，合理設(shè)置特定問題調(diào)查的啟動(dòng)門檻，合理界定適合啟動(dòng)特定問題調(diào)查的“重大事實(shí)不清”事件特征，簡(jiǎn)化特定問題調(diào)查的啟動(dòng)主體、流程，使其能夠真正地發(fā)揮好監(jiān)督的“兜底”作用。在《監(jiān)督法》第43條中，應(yīng)將產(chǎn)生調(diào)查委員會(huì)的常委會(huì)“可以”根據(jù)特定問題調(diào)查報(bào)告作出決議或決定中的“可以”修改為“應(yīng)”。明確特定問題調(diào)查涉及的各方主體的責(zé)任與義務(wù)。通常情況下一旦啟動(dòng)特定問題調(diào)查，往往需要涉及多個(gè)部門，應(yīng)進(jìn)一步明晰各主體在調(diào)查過程中的責(zé)任與義務(wù)，建立強(qiáng)制性措施，確保所有相關(guān)方積極配合權(quán)力機(jī)關(guān)的調(diào)查工作。將執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大違法事項(xiàng)、人大代表反映的熱點(diǎn)問題、書面聯(lián)名等進(jìn)行具體化，作為啟動(dòng)的條件之一，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的確定性。加強(qiáng)《監(jiān)督法》與《監(jiān)察法》的銜接，將“特定問題調(diào)查”納入《監(jiān)察法》，將《監(jiān)督法》第39條至第43條與《監(jiān)察法》第53條進(jìn)行整合，在《監(jiān)察法》第53條明確人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行特定問題調(diào)查的范圍、提請(qǐng)、審議、報(bào)告、程序及組織機(jī)構(gòu)。

3.增設(shè)法律責(zé)任章節(jié)

為解決當(dāng)前權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督乏力、監(jiān)督缺位問題，有必要進(jìn)一步明確權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的責(zé)任主體，建立監(jiān)督法律責(zé)任的追究機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督程序，優(yōu)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)，因此需要在《監(jiān)督法》中增設(shè)法律責(zé)任章節(jié)。同時(shí)在法律責(zé)任章節(jié)，應(yīng)將“拒絕配合監(jiān)督、提供虛假報(bào)告或虛假整改、干擾或者拒絕執(zhí)法檢查、視察、調(diào)查研究、特定問題調(diào)查、拒絕接受詢問、質(zhì)詢”等作為承擔(dān)法律責(zé)任事由，并明確不同的責(zé)任承擔(dān)方式。

（二）豐富和具象監(jiān)督“工具箱”

1.提高對(duì)監(jiān)察相關(guān)法律組織執(zhí)法檢查的專業(yè)水平

進(jìn)一步明確執(zhí)法檢查主體，考慮到監(jiān)察委員會(huì)的特殊性，應(yīng)提高人大常委會(huì)執(zhí)法檢查的專業(yè)化水平。例如，可充分發(fā)揮全國人大監(jiān)察和司法委員會(huì)的作用，將這一委員會(huì)作為對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行執(zhí)法檢查的“常設(shè)機(jī)構(gòu)”，發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，避免“大水漫灌”式的執(zhí)法檢查。進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法檢查的選題程序，廣泛通過信訪、網(wǎng)絡(luò)、人大代表反映問題等渠道，收集執(zhí)法檢查切入點(diǎn)，明確執(zhí)法檢查內(nèi)容和程序。探索建立權(quán)力機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行調(diào)研和評(píng)估部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使得權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制相結(jié)合，優(yōu)化執(zhí)法檢查成果?？紤]到執(zhí)法檢查與基層事務(wù)聯(lián)系較為密切，縣級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)與基層人民群眾關(guān)系密切，因此應(yīng)修改《監(jiān)督法》第25條，將縣級(jí)人大常委會(huì)加入其中，即使得縣級(jí)人大常委會(huì)可以作為市級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行執(zhí)法檢查的“被委托人”。

2.增強(qiáng)對(duì)監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查的合憲、合法性

在審查范圍方面，為確保監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件合法、合規(guī)并得到有效執(zhí)行，應(yīng)將其全面納入人大常委會(huì)的備案審查體系之內(nèi)。特別關(guān)注監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)職務(wù)犯罪所界定的管轄范疇、監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)的行為規(guī)范、證據(jù)采集與審查的標(biāo)準(zhǔn)化流程，以及案件審理的各個(gè)環(huán)節(jié)等內(nèi)容。在審查主體方面，應(yīng)進(jìn)一步拓展審查主體范圍，將人大代表和專門委員會(huì)拓展為輔助審查的主體。[20]在審查內(nèi)容和程序方面，應(yīng)健全監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件審查機(jī)制，推進(jìn)規(guī)范性文件的備案審查形式法定化，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)過程中對(duì)該工具的運(yùn)用。同時(shí)，也應(yīng)將權(quán)力機(jī)關(guān)的“監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查”納入《監(jiān)察法》第53條，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督工具的拓展。在法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查條款中，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)備案機(jī)制和相關(guān)要求，同時(shí)考慮到紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，應(yīng)特別加強(qiáng)對(duì)紀(jì)委監(jiān)委“聯(lián)合發(fā)文”的備案審查相關(guān)規(guī)定。此外，還應(yīng)規(guī)范備案、審查的提出、登記和初步研究、函告和分送審查、審查及其反饋等方面的流程。

鑒于合署辦公的體制， 為確保黨內(nèi)法規(guī)和人大規(guī)范性文件備案審查工作的高效協(xié)同，應(yīng)構(gòu)建黨內(nèi)備案審查與人大備案審查之間的緊密銜接與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)和人大規(guī)范性文件在制定、修改、廢止等環(huán)節(jié)的相互通報(bào)、及時(shí)溝通和有效對(duì)接，確保兩者在內(nèi)容上的協(xié)調(diào)一致和相互補(bǔ)充?？山梃b《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》第4條“專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，遇有重要問題和重要情況的，可以共同研究和協(xié)商”的規(guī)定，以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第4條第3款對(duì)“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人大常委會(huì)、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”等方面的規(guī)定，將這種備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制拓展到地方人大常委會(huì)，使得地方人大常委會(huì)在備案審查監(jiān)察規(guī)范性文件的時(shí)候，也要和同級(jí)黨委建立這種銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在《監(jiān)督法》第31條至33條中，加入監(jiān)察委員會(huì)，作為接受權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查的主體。在《監(jiān)督法》第五章“規(guī)范性文件的備案審查”中新增法條“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)單獨(dú)發(fā)布的規(guī)范性文件，應(yīng)接受同級(jí)人大常委會(huì)的備案審查；各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，應(yīng)同時(shí)接受同級(jí)人大常委會(huì)和同級(jí)黨委的備案審查”。

3.加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的詢問與質(zhì)詢

針對(duì)當(dāng)前各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)詢問和質(zhì)詢開展不充分的問題，應(yīng)完善法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的詢問與質(zhì)詢。針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)性問題，應(yīng)把監(jiān)察和司法委員會(huì)等專門委員會(huì)列為詢問、質(zhì)詢的輔助主體。在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行審議，系統(tǒng)了解相關(guān)監(jiān)察工作的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有組織、有重點(diǎn)地就群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題、重大事項(xiàng)進(jìn)行集中詢問和質(zhì)詢。除聽取報(bào)告外，還應(yīng)結(jié)合專項(xiàng)調(diào)查、實(shí)地座談走訪等多種形式，對(duì)詢問、質(zhì)詢案的落實(shí)進(jìn)行跟蹤督辦。目前，《監(jiān)督法》（修正草案）對(duì)專題詢問進(jìn)行了規(guī)定，提出“關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，可以召開聯(lián)組會(huì)議、分組會(huì)議，進(jìn)行專題詢問”。應(yīng)在修改《監(jiān)督法》時(shí)，將詢問和質(zhì)詢與人員的罷免相結(jié)合，當(dāng)常委會(huì)和人大代表對(duì)質(zhì)詢的答復(fù)不滿意時(shí)，經(jīng)由主席團(tuán)提請(qǐng)各級(jí)人大會(huì)議審議后，可啟動(dòng)罷免案，增強(qiáng)詢問和質(zhì)詢?cè)诒O(jiān)督中的預(yù)防和震懾力。此外，當(dāng)前《監(jiān)督法》第34條對(duì)詢問和質(zhì)詢的時(shí)間有所限制，即“審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)”。主要原因是考慮到監(jiān)察工作辦案保密的特殊性，這才最終使得到目前為止詢問和質(zhì)詢這兩種監(jiān)督工具應(yīng)用得并不廣泛。應(yīng)積極借鑒英國議會(huì)監(jiān)察專員“隨時(shí)向議會(huì)監(jiān)察專員提出質(zhì)詢的要求”的經(jīng)驗(yàn)，使人大常委會(huì)和人大代表可對(duì)那些保密范圍外的事項(xiàng)提出詢問和質(zhì)詢，從而提高詢問和質(zhì)詢的質(zhì)量。

（三）規(guī)范監(jiān)督程序

1.完善監(jiān)督程序的具體法律規(guī)定

進(jìn)一步完善監(jiān)督程序的具體法律規(guī)定，從而推進(jìn)監(jiān)督程序公開，加強(qiáng)監(jiān)督方式銜接。在《監(jiān)督法》中，除了對(duì)監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容的規(guī)定之外，還應(yīng)增加對(duì)監(jiān)督程序的規(guī)定。特別應(yīng)加強(qiáng)“專項(xiàng)報(bào)告”“執(zhí)法檢查”和“詢問和質(zhì)詢”等各類工具間的銜接，使其能夠發(fā)揮監(jiān)督的整體效能，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件均接受人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的備案審查，將“專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查”形式和內(nèi)容、流程法定化。加強(qiáng)程序的公開度和透明度，提升監(jiān)督的規(guī)范化、民主化、科學(xué)化水平，防止其不作為或亂作為。

2.公開監(jiān)督程序

應(yīng)全面推動(dòng)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序公開，加強(qiáng)信息公開。進(jìn)一步完善公開內(nèi)容，除涉密內(nèi)容外，各類報(bào)告、計(jì)劃、質(zhì)詢案及執(zhí)法檢查記錄等均應(yīng)盡可能公開。建立公開申請(qǐng)制度，可由權(quán)力機(jī)關(guān)主動(dòng)公開，也可由其他社會(huì)公眾、其他國家機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開。如：與人民權(quán)利、民生事務(wù)相關(guān)的特定問題調(diào)查，人民群眾可以向權(quán)力機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開。建立完善申請(qǐng)信息公開程序、申請(qǐng)信息公開反饋機(jī)制、公開的救濟(jì)制度等。拓展監(jiān)督程序信息公開的渠道，通過手機(jī)移動(dòng)APP、微信公眾號(hào)等渠道，在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的過程中，廣泛接受群眾和人大代表監(jiān)督。將人大代表問詢和質(zhì)詢的內(nèi)容及其反饋及時(shí)向全社會(huì)公開。

3.加強(qiáng)監(jiān)督方式銜接

加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督與黨委監(jiān)督的銜接，從制度層面充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一核心優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)“政黨權(quán)力體系”和“憲法權(quán)力體系”統(tǒng)籌劃一，增強(qiáng)規(guī)范的一體化黨規(guī)和法律制度構(gòu)建。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)與國家監(jiān)督法律的制度成果轉(zhuǎn)化，積極促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)容與國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致，使得黨內(nèi)監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督互相配合、協(xié)同發(fā)力。建立權(quán)力機(jī)關(guān)與黨委在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建監(jiān)察機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行專項(xiàng)工作報(bào)告與同級(jí)紀(jì)委向黨委報(bào)告間的信息溝通和共享模式，使得黨委監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)同頻共振。

從當(dāng)前各類權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督使用的工具來看，聽取專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)現(xiàn)的難度較小，更易實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。長期以來各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督主要局限于聽取專項(xiàng)工作報(bào)告，個(gè)別地區(qū)人大常委會(huì)開展單獨(dú)性的執(zhí)法檢查。應(yīng)在聽取專項(xiàng)報(bào)告后，及時(shí)開展詢問和質(zhì)詢，以便及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和解決監(jiān)察委員會(huì)工作中存在的問題。[21]將執(zhí)法檢查與特定問題調(diào)查結(jié)合起來，有目標(biāo)、有重點(diǎn)地開展檢查和調(diào)查；將執(zhí)法檢查與監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查結(jié)合，重點(diǎn)檢查監(jiān)察委員會(huì)是否存在違憲、違法行為。加強(qiáng)《監(jiān)督法》與《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的銜接，對(duì)內(nèi)容復(fù)雜敏感、專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查和處理，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人大常委會(huì)等主體健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

4.完善跟蹤反饋環(huán)節(jié)

加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)跟蹤和反饋，在專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、問詢質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查等各類權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督工具的使用中，應(yīng)建立跟蹤反饋機(jī)制，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)要求的整改成果進(jìn)行及時(shí)反饋，對(duì)整改不到位、虛假整改的監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)進(jìn)行問責(zé)。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)生的消極不作為、積極亂作為現(xiàn)象開展廣泛監(jiān)督，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，落實(shí)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的法治要求，使得監(jiān)察權(quán)能夠在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的作用下被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，約束和防止其異化變質(zhì)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)“位高權(quán)重”的特殊性質(zhì)，使得權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督處于“不愿監(jiān)督”“不敢監(jiān)督”的狀態(tài)。監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委“一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱”，接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有較高的政治地位。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為兼顧政治屬性與法紀(jì)調(diào)查職能的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，做到有效利用權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，將權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子”尤為關(guān)鍵。這客觀上要求進(jìn)一步加強(qiáng)完善監(jiān)督立法、豐富監(jiān)督工具、規(guī)范監(jiān)督程序，才能夠與我國監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。誠然，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的路徑完善任重道遠(yuǎn)，不過，《監(jiān)督法》的修改已處在全國人大常委會(huì)的立法進(jìn)程當(dāng)中，這為加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供了法治契機(jī)。

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