馮 雷

[提要] 基層立法聯(lián)系點(diǎn)是我國立法機(jī)制和中國特色社會(huì)主義民主的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。經(jīng)過多年探索,基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度在拓寬公眾參與立法渠道、促進(jìn)立法精細(xì)化、推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法方面發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入深化拓展階段,基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度存在職能定位不明確、設(shè)點(diǎn)布局較粗放、運(yùn)行機(jī)制需完善、保障措施不充足等實(shí)踐問題,阻礙了制度本身效能和優(yōu)勢的充分發(fā)揮。全過程人民民主作為我國社會(huì)主義民主的新形態(tài),就未來我國政治法治發(fā)展的目標(biāo)和愿景提出了新的方向和要求。新時(shí)代基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的不斷完善,也要以此為根本遵循,在全過程人民民主視域下思考基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度邏輯和價(jià)值定位,進(jìn)而探索完善其機(jī)制的具體路徑。

引言

2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,指出“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào),健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制,健全向下級人大征詢立法意見機(jī)制,建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度,推進(jìn)立法精細(xì)化?！?022年黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出:“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制,建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)?！?023年《立法法》修訂,新增條文就基層立法聯(lián)系點(diǎn)作出專門規(guī)定。從2015年7月開始,全國人大常委會(huì)法工委已分四批設(shè)立了31個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn),輻射帶動(dòng)31個(gè)省級人大常委會(huì)設(shè)立556個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn),304個(gè)設(shè)區(qū)的市(州)人大常委會(huì)設(shè)立5984個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn),全國三級總計(jì)6572個(gè)。[1]

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為我國立法機(jī)制和中國特色社會(huì)主義民主的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新,是指設(shè)點(diǎn)機(jī)關(guān)依托基層黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民團(tuán)體、街道社區(qū)等建立的基層群眾直接參與立法的有效制度。立法機(jī)關(guān)在法律草案立項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議等環(huán)節(jié),通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)聽取基層群眾意見建議,并把群眾訴求“原汁原味”反饋給立法機(jī)關(guān),有益建議將被采納。經(jīng)過多年發(fā)展,基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為公眾直接參與立法的制度平臺(tái),在暢通民意表達(dá)渠道,拓寬公眾參與立法途徑,推動(dòng)立法精細(xì)化、民主化、科學(xué)化,促進(jìn)我國民主法治建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但由于基層立法聯(lián)系點(diǎn)上升為國家制度的時(shí)間還不長,目前尚處于深化拓展階段,統(tǒng)觀目前基層立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展?fàn)顩r,在職能定位、設(shè)點(diǎn)布局、運(yùn)行機(jī)制、保障措施等方面,各地做法不一,質(zhì)量有別,尚存在不足,這在一定程度上制約了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的功能發(fā)揮和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

“建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”是黨的二十大報(bào)告提出的重要任務(wù)。新時(shí)代解決基層立法聯(lián)系點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)問題,需要以全過程人民民主理念為指導(dǎo)。2019年習(xí)近平總書記在上海考察虹橋街道全國基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí),深刻指出:“我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路,人民民主是一種全過程的民主。”[2]隨后,習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)及中央人大工作會(huì)議上,對全過程人民民主的重大理念和實(shí)踐要求作出了系統(tǒng)精辟的闡述?？梢哉f,全過程人民民主在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的首次提出,已經(jīng)表明“聯(lián)系點(diǎn)制度不但是對中國民主實(shí)現(xiàn)形式的豐富和發(fā)展,也是全過程人民民主的最早和重要制度形態(tài)?！盵3](P.10)在全過程人民民主視域下思考基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的未來發(fā)展,應(yīng)是我們的基本立場。

對于全過程人民民主,學(xué)界已有很多研究。其內(nèi)涵主要涉及三個(gè)方面:(1)民主主體的全覆蓋。一切權(quán)力屬于人民,人民當(dāng)家作主是民主的本質(zhì)。主體的全覆蓋是全過程人民民主的首要特點(diǎn)。全過程人民民主強(qiáng)調(diào)民主權(quán)利和民主實(shí)踐的廣泛性和平等性。這意味著各個(gè)社會(huì)階層和群體的人們都有平等的機(jī)會(huì)享受廣泛的民主權(quán)利和自由,這包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán),并確保這些權(quán)利自由真正得以實(shí)現(xiàn)。全過程人民民主保證每個(gè)人的聲音都能得到尊重、表達(dá)和傾聽,不僅杜絕“多數(shù)人暴政”,而且防止“少數(shù)人沉默”,注意打撈“沉默的聲音”,主動(dòng)貼近群眾,問政于民、問需于民。[4](P.113)正因?yàn)榇?“我們的這個(gè)社會(huì)主義的民主是任何資產(chǎn)階級國家所不可能有的最廣大的民主。”[5](P.207)(2)民主治理事項(xiàng)的全方位。治理事項(xiàng)全方位意指民主作為治理手段,在國家治理和社會(huì)治理中最大程度地將其適用到國家和社會(huì)生活中的全部事項(xiàng)和領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值功能的極大值。具體體現(xiàn)在,與西方一次性消費(fèi)式民主不同,全過程人民民主注重民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督和民主協(xié)商五大民主的協(xié)同發(fā)展;強(qiáng)調(diào)治國理政的國家治理民主,社會(huì)公共事務(wù)的政府治理民主,人民微觀生活的社會(huì)治理民主的共同進(jìn)步;保證廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律,通過各種途徑和形式對國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)的全方位管理。(3)民主治理流程的全鏈條。全過程人民民主貫穿人民意志和利益從形成到實(shí)現(xiàn)的整個(gè)過程,注重過程民主與成果民主、程序民主與實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一。不僅為廣大人民賦予廣泛的民主權(quán)利和自由,還注重切實(shí)的民主參與;不僅注重民主形式,還注重民主的針對性和實(shí)效性。確保人民有充分的機(jī)會(huì)表達(dá)他們的利益和訴求,有效參與到國家政治和社會(huì)生活中,堅(jiān)決防止選舉時(shí)漫天許諾,選舉后無人問津的現(xiàn)象。

全過程人民民主作為我國社會(huì)主義民主的新形態(tài),就未來我國政治法治發(fā)展的目標(biāo)和愿景提出了新的方向和要求。新時(shí)代基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的不斷完善,也要以此為根本遵循,在全過程人民民主視域下思考基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度邏輯和價(jià)值定位,進(jìn)而探索完善其機(jī)制的具體路徑。

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度邏輯

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為地方政府制度創(chuàng)新被中央認(rèn)可并得以全國擴(kuò)散的典型例證,其產(chǎn)生發(fā)展有著深刻的實(shí)踐邏輯、歷史邏輯和理論邏輯。

(一)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐邏輯

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的產(chǎn)生發(fā)展遵循著“地方創(chuàng)新—中央認(rèn)可—全國擴(kuò)散”的實(shí)踐邏輯。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)在甘肅省首開先河并取得突破。2002年甘肅省人大常委會(huì)法工委就《國家治安管理處罰條例(修訂草案)》征求意見建議,定西市臨洮縣人大常委會(huì)有關(guān)工作人員,就治安管理工作結(jié)合基層實(shí)際提出了許多有真知灼見的意見看法。調(diào)研組將其反饋到全國人大,受到肯定并被立法所吸收。由此,他們發(fā)現(xiàn)了沒有立法權(quán)的地方人大機(jī)關(guān)及基層民眾參與國家和地方立法的巨大潛能,并開始探索設(shè)立地方立法聯(lián)系點(diǎn)。2004年甘肅省人大常委會(huì)在臨洮縣、涼州區(qū)等地設(shè)立了首批5個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn),“組織所屬人民群眾走上了參與國家和地方立法的政治舞臺(tái),在全國首開了建立立法機(jī)關(guān)立法聯(lián)系點(diǎn)工作的先河?！盵6](P.37)之后幾年,甘肅省人大常委會(huì)不斷完善立法聯(lián)系點(diǎn)制度,增點(diǎn)擴(kuò)容,制定規(guī)范,優(yōu)化機(jī)制,使更多處在沒有立法權(quán)、平時(shí)難以接觸立法工作的區(qū)縣的基層群眾的立法建議可以順暢地反映到立法機(jī)關(guān),取得了非常積極的效果,對民主立法科學(xué)立法起到了巨大推進(jìn)作用。

伴隨著甘肅省地方立法聯(lián)系點(diǎn)取得成功,其他省份也紛紛效仿,相繼設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn),就立法草案、立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等征詢基層民眾意見建議,比如2005年,哈爾濱市人大常委會(huì)在全市各區(qū)縣社區(qū)設(shè)立24個(gè)立法工作聯(lián)系點(diǎn);2008年,湖北省人大常委會(huì)設(shè)立9個(gè)企業(yè)和縣鄉(xiāng)基層單位為立法基層聯(lián)系點(diǎn);2010年,原南寧市法制辦在青秀區(qū)嘉賓社區(qū)確立首個(gè)市政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)。由此,基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了橫向平行擴(kuò)散,初步形成了地方群體效應(yīng)。

一個(gè)地方政府創(chuàng)新要想上升為國家制度,單純的橫向平行擴(kuò)散和地方群體效應(yīng)還不夠,還需在橫向平行擴(kuò)散基礎(chǔ)上,被中央認(rèn)可,實(shí)現(xiàn)縱向演化,在全國擴(kuò)散?！爸挥袑?shí)現(xiàn)了縱向演化擴(kuò)展,政府創(chuàng)新才有達(dá)到制度變遷的可能性?！盵7](P.79)十八大以來,我國不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,將依法治國作為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法治國必須立法先行,不斷創(chuàng)新立法參與的渠道和方式,不斷推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法。經(jīng)各地實(shí)踐檢驗(yàn)過的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度,正好符合這一要求。中央及時(shí)對各地成功實(shí)踐加以總結(jié)、認(rèn)可,在黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度”,基層立法聯(lián)系點(diǎn)自此上升為國家制度。從2015年開始,全國人大常委會(huì)陸續(xù)設(shè)立多批國家基層立法聯(lián)系點(diǎn),并通過了《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》,對聯(lián)系點(diǎn)的名稱及設(shè)立、標(biāo)牌制度、工作范圍、立法聯(lián)絡(luò)員信息員制度、工作方式、組織架構(gòu)、支持保障制度等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在全國人大常委會(huì)的帶動(dòng)下,地方各省(自治區(qū)、市轄市)、設(shè)區(qū)的市(州)大規(guī)模設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn),目前已達(dá)6500多個(gè),基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全國擴(kuò)散。

(二)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的歷史邏輯

我國作為一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、地方差異巨大的超級大國,為了實(shí)現(xiàn)良善治理,建立何種制度機(jī)制,既維護(hù)中央權(quán)威又充分發(fā)揮地方積極性,以加強(qiáng)中央與地方、上級國家機(jī)關(guān)與下級國家機(jī)關(guān)、政府與基層民眾之間的聯(lián)系和互動(dòng),一直是一個(gè)重大課題。

具體到立法領(lǐng)域,有兩個(gè)方面非常重要:全國人大常委會(huì)與地方人大常委會(huì)之間的聯(lián)系機(jī)制;人大與基層民眾,特別是全國人大、省級人大與基層民眾之間的聯(lián)系機(jī)制。就前一方面,從1980年五屆全國人大三次會(huì)議開始,強(qiáng)化全國人大常委會(huì)與地方人大常委會(huì)的聯(lián)系,就成為歷次全國人大報(bào)告的重要主題,并陸續(xù)建立了多種聯(lián)系機(jī)制,比如省級人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人列席全國人大常委會(huì)會(huì)議;地方立法工作座談會(huì)、交流會(huì);地方立法培訓(xùn)班,地方人大制度理論學(xué)習(xí)班;全國人大常委會(huì)指導(dǎo)地方人大常委會(huì)立法工作;全國人大常委會(huì)委托地方人大常委會(huì)征集對法律草案的意見;地方人大常委會(huì)協(xié)助全國人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查、立法調(diào)研、代表服務(wù)保障、對外交往等工作。就后一方面,我國不斷完善人大代表聯(lián)系人民群眾的制度,并采取了主動(dòng)聯(lián)系和被動(dòng)聯(lián)系多種措施,比如安排代表固定聯(lián)系選區(qū)選民或者原選舉單位的人大代表;組織代表開展專題調(diào)研和視察活動(dòng);組織代表通過走訪、座談等多種方式,廣泛接觸人民群眾,直接聽取群眾意見等。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為后來制度在這兩方面可同時(shí)發(fā)揮重要作用。一方面,國家及省級基層立法聯(lián)系點(diǎn)有很大一部分為縣(區(qū))人大常委會(huì),基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度可以成為全國人大常委會(huì)或省級人大常委會(huì)與縣(區(qū))人大常委會(huì)相互聯(lián)系的常態(tài)化制度安排?？h(區(qū))人大常委會(huì)在立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、法律草案意見建議征集;協(xié)助上級立法機(jī)關(guān)或接受上級立法機(jī)關(guān)委托赴聯(lián)系點(diǎn)開展立法問題調(diào)研;派員參加上級立法機(jī)關(guān)組織的立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)時(shí),可以與全國人大常委會(huì)或省級人大常委會(huì)進(jìn)行直接聯(lián)系與溝通。另一方面,基層立法聯(lián)系點(diǎn)可成為人大代表聯(lián)系人民群眾的重要平臺(tái)?！皣@本級人大及其常委會(huì)立法、監(jiān)督等工作安排,征求代表所在單位、行業(yè)和人民群眾的意見和建議,為應(yīng)邀列席本級人大常委會(huì)會(huì)議、參加執(zhí)法檢查和立法調(diào)研等作準(zhǔn)備”是代表聯(lián)系人民群眾工作的重要內(nèi)容,與基層立法聯(lián)系點(diǎn)相關(guān)職責(zé)高度重合。人大代表選為基層立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)絡(luò)員或信息采集員,人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)系點(diǎn)在符合條件的情況下加設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn),是節(jié)約資源又具可操作性的積極做法。

(三)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的理論邏輯

現(xiàn)實(shí)是制度的血液營養(yǎng),理論是制度的精神生命。[8](P.48)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度有著深厚的馬克思主義關(guān)于人民民主、公眾參與立法的理論基礎(chǔ)。

馬克思恩格斯在總結(jié)1848年歐洲革命經(jīng)驗(yàn),特別是巴黎公社革命經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,發(fā)展了無產(chǎn)階級民主理論,提出了人民當(dāng)家作主的思想。人民當(dāng)權(quán),作為國家的主人,人民是歷史的創(chuàng)造者,掌握著國家權(quán)力。為了確保人民權(quán)力的實(shí)現(xiàn),需要施行民主制?！皣抑贫仁侨嗣駝?chuàng)造出來并服務(wù)于人民的;而不施行民主制的國家則成了人民的對立面,成為外在于人、壓制人民的力量?！盵9](P.31)民主的實(shí)質(zhì)就在于人民的自我規(guī)定和實(shí)現(xiàn)。“民主制是一切形式的國家制度的已經(jīng)解開的謎”“在民主制中,國家制度、法律、國家本身,就國家是政治制度來說,都只是人民的自我規(guī)定和人民的特定內(nèi)容”。[10](P.39,41)人民有權(quán)選舉國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員,直接參與到國家各項(xiàng)事務(wù)的管理。馬克思恩格斯對巴黎公社的政權(quán)形式給予高度評價(jià),恩格斯曾在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》1891年版導(dǎo)言中提到:“先生們,你們想知道無產(chǎn)階級專政是什么樣子嗎?請看巴黎公社,這就是無產(chǎn)階級專政。”[11](P.56)巴黎公社賦予人民普選、監(jiān)督和罷免的權(quán)力,努力克服官僚主義,“公社的公職人員尊重廣大群眾的民主權(quán)利,允許他們發(fā)表自己的意見,做人民的公仆,按照人民的意志和利益辦事,使人民真心誠意地?fù)碜o(hù)他們,服從他們的領(lǐng)導(dǎo)?！盵12](P.110)

中國化的馬克思主義將以上理論進(jìn)一步發(fā)展為立法中走群眾路線。群眾路線是我國根本的政治路線和組織路線,立法公眾參與和群眾路線的結(jié)合是對馬克思主義人民民主和公眾參與理論的繼承和發(fā)展。1954年《憲法》的制定過程很好地體現(xiàn)了這一理論思想。毛澤東在談及1954年憲法草案時(shí)曾指出“這個(gè)憲法草案所以得人心,是什么理由呢?我看理由之一,就是起草憲法采取了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的意見和廣大群眾的意見相結(jié)合的方法。這個(gè)憲法草案,結(jié)合了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的意見和八千多人的意見,公布以后,還要由全國人民討論,使中央的意見和全國人民的意見相結(jié)合。這就是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合,領(lǐng)導(dǎo)和廣大積極分子相結(jié)合的方法。過去我們采用了這個(gè)方法,今后也要如此。一切重要的立法都要采用這個(gè)方法。這次我們采用了這個(gè)方法,就得到了比較好的、比較完全的憲法草案?！盵13](P.126)立法中走群眾路線不僅可以表達(dá)民意,了解民情,汲取民智,而且有助于干部培植群眾觀點(diǎn),對決策者施加壓力,增強(qiáng)人民群眾參與立法決策的意愿和能力。[14](P.162-163)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度是新時(shí)代立法中走群眾路線的典型體現(xiàn)。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的價(jià)值定位

實(shí)踐、歷史和理論的邏輯必然性推動(dòng)著基層立法聯(lián)系點(diǎn)產(chǎn)生發(fā)展。新時(shí)代全過程人民民主理念的提出,為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的進(jìn)一步完善提供了更加廣闊的空間,需要在三重邏輯的基礎(chǔ)上,按照民主主體全覆蓋、民主治理事項(xiàng)全方位、民主治理流程全鏈條的要求,思考其價(jià)值定位。

(一)民主立法和科學(xué)立法的重要載體

原汁原味反映群眾心聲,基層意見建議直通立法機(jī)關(guān),接地氣、察民情、聚民智,以此提升立法的精細(xì)度、針對性和可操作性,從而促進(jìn)民主立法和科學(xué)立法,是基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立的初衷和基本價(jià)值?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)之所以能經(jīng)受住實(shí)踐檢驗(yàn)并實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的成功擴(kuò)散,重要原因是它能夠彌補(bǔ)既有公眾參與形式的不足,展示出既有制度在民主立法和科學(xué)立法不能發(fā)揮的獨(dú)特作用。

在基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度之前,我國已經(jīng)建立了線上或線下的公眾參與立法形式,但在實(shí)踐中仍存在關(guān)門立法、部門立法、基層參與不足的問題。比如,法律草案網(wǎng)上公開征求意見,雖在理論上實(shí)現(xiàn)了公眾參與面上的覆蓋,但公眾參與較低,征求意見的時(shí)間隨意性較大,信息公開不充分,意見采納反饋不足[15](P.88-89);立法論證會(huì)主要局限于專家學(xué)者,座談會(huì)則較為隨意;被寄予厚望的聽證會(huì)在我國運(yùn)行也不暢通,使用率低,存在選擇性開放,聽證會(huì)的啟動(dòng)、參與人數(shù)、項(xiàng)目選定、聽證時(shí)間、意見反饋等由權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo);向部門和地方發(fā)函征求意見、地方調(diào)研等方式的范圍有限,基層群眾意見在逐級上報(bào)過程中出現(xiàn)打折縮水,國家及省級立法機(jī)關(guān)很難直接聽到基層群眾的心聲。

評價(jià)一個(gè)國家政治制度是不是民主的、有效的,重要一項(xiàng)就是看“人民群眾是否暢通表達(dá)利益要求,社會(huì)各方面能否有效參與國家政治生活”[16]。參與的廣度、深度和范圍是衡量民主發(fā)展水平的重要指標(biāo)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的價(jià)值正在于彌補(bǔ)以往立法中的專家化和部門化傾向,擴(kuò)大基層立法參與的廣度、深度和范圍。聯(lián)系點(diǎn)參與者大都是基層普通民眾,人多面廣,而其他方式的參與者主要是行政官員、專家學(xué)者和理論工作者,人多面窄。[17](P.40)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)點(diǎn)布局以其廣泛性和多樣性,確保聯(lián)系點(diǎn)在地域、行業(yè)和領(lǐng)域上的全覆蓋,全國各省、省內(nèi)各市、市內(nèi)各縣都有聯(lián)系點(diǎn),征詢立法意見建議的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)廣布到機(jī)關(guān)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、廠礦企業(yè)、學(xué)校社區(qū)、社會(huì)組織等各處。此外,基層立法聯(lián)系點(diǎn)注重立法參與主體的平等性,將以往較少機(jī)會(huì)參與立法的社區(qū)保安、快遞小哥、網(wǎng)吧業(yè)主、零售店店主、學(xué)生等納入意見征詢主體,彌補(bǔ)既有制度下的立法盲區(qū)。立法機(jī)關(guān)與基層群眾、基層單位的直接聯(lián)系,明顯縮短立法過程中與公眾溝通的制度成本,實(shí)現(xiàn)兩者在立法全過程中的民主表達(dá)、民主參與、民主決策聲氣相通,提升立法的科學(xué)性和民主性,彰顯我國民主的廣泛性和真實(shí)性。

(二)全過程法治實(shí)踐的重要平臺(tái)

民主法治是人類長期追求的政治社會(huì)理想。一個(gè)國家民主不民主,是不是法治國家,“要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則,更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行;要看權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和程序是否民主,更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?！盵18]在全過程人民民主理念下,中國特色社會(huì)主義法治是一種包含立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督的全過程法治實(shí)踐。立法是中國特色社會(huì)主義法治的首要環(huán)節(jié),但不是全部環(huán)節(jié),立法的價(jià)值需要在全過程法治實(shí)踐中加以考察。

與全過程人民民主理念和中國特色社會(huì)主義法治相一致,基層立法聯(lián)系點(diǎn)的價(jià)值也應(yīng)在全過程法治實(shí)踐中加以定位。基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅是民主立法和科學(xué)立法的重要載體,還應(yīng)是法治實(shí)踐全過程的重要平臺(tái),不僅是立法的直通車,還應(yīng)是法律實(shí)施的觀察窗、公民法治意識的培養(yǎng)基、法治文化的傳播臺(tái)。從各地制定的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則來看,基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職責(zé)功能除了法律法規(guī)的意見征詢,也在向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、普法宣傳、法律法規(guī)實(shí)施狀況調(diào)研等方面拓展。作為經(jīng)過地方實(shí)驗(yàn)、國家認(rèn)可的重要制度化法治平臺(tái),基層立法聯(lián)系點(diǎn)具備顯著的資源優(yōu)勢和平臺(tái)優(yōu)勢,以促進(jìn)我國全過程法治實(shí)踐的發(fā)展。國家、省、市三級6500余個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn),數(shù)量眾多的聯(lián)系單位、信息員和專家顧問團(tuán)隊(duì),完全可以在執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督、公民法律意識培養(yǎng)等多方面發(fā)揮作用?！按_保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。”[18]比如,在法律實(shí)施觀察方面,基層立法聯(lián)系點(diǎn)可接受委托或主動(dòng)地就法律實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題加以上報(bào)、提出意見建議;在公民法治意識培養(yǎng)方面,基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以作為多樣性普法體系中的重要一員發(fā)揮作用,作為社區(qū)、村莊、企業(yè)等基層單位的法律服務(wù)窗口,定期組織法律知識宣傳講座、法律培訓(xùn)班等活動(dòng),向居民和員工普及法律知識,提高他們的法治意識;在法治文化的傳播與推廣方面,基層立法聯(lián)系點(diǎn)可通過組織各類法治文化活動(dòng),如法治文化節(jié)、法治宣傳展覽等,使社區(qū)、村莊和企業(yè)的居民和員工更好地理解和認(rèn)同法治價(jià)值觀,培養(yǎng)法治思維和法治精神,促進(jìn)法治文化的傳承與發(fā)展。

(三)中國特色社會(huì)主義民主的重要實(shí)現(xiàn)形式

黨的十九大將我國民主從四大民主上升為五大民主,在“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”基礎(chǔ)上增加了“協(xié)商民主”,這標(biāo)志著我國在民主制度建設(shè)上邁進(jìn)了重要一步。五大民主協(xié)同發(fā)展作為我國社會(huì)主義民主政治的顯著特色,將在全國范圍內(nèi)推動(dòng)民主治理的進(jìn)一步改革和完善。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為已經(jīng)建立起來的民眾直接參與法治實(shí)踐的新渠道,可以作為中國特色社會(huì)主義民主的重要實(shí)現(xiàn)形式,在更廣闊的民主治理中發(fā)揮作用。以協(xié)商民主為例,“協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式?！盵19]作為我國社會(huì)主義民主政治的新形態(tài),協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)在政治決策中引入廣泛的協(xié)商和民意表達(dá)機(jī)制。協(xié)商民主不僅著眼于民主選舉和決策,還注重民主管理和監(jiān)督,以及協(xié)商過程中的廣泛參與。它強(qiáng)調(diào)政治過程的公共參與,旨在打破傳統(tǒng)政府與民眾之間的壁壘,實(shí)現(xiàn)政府與民眾的互動(dòng)和溝通。這種開放和透明的政治模式有助于形成公共決策的廣泛共識,確保法律和政策的正當(dāng)性和可接受性?！巴ㄟ^決策的公共參與、聽證與合理性說明等措施形成與人民的互動(dòng),以此重塑政治結(jié)構(gòu)的開放性民主框架,深化代議制民主決斷機(jī)制下的理性協(xié)商意蘊(yùn),形成‘協(xié)商民主+多數(shù)決’模式”,[20](P.134)以此作為公共決策的理想模式,構(gòu)筑起民主的整體結(jié)構(gòu)。在協(xié)商民主的框架下,基層立法聯(lián)系點(diǎn)成為一個(gè)重要的創(chuàng)新機(jī)制。作為重要的民意直接表達(dá)、搜集、吸納、反饋平臺(tái),基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以拓寬協(xié)商民主的途徑和渠道,促使政府政策更貼近民意,更具代表性;促進(jìn)政府與民眾之間更加便捷高效深入地互動(dòng),使民眾能夠更好地了解政府政策和決策,使后者更易接受廣大民眾的監(jiān)督和評價(jià),同時(shí)也為政府提供了反饋和建議的渠道。此外,基層立法聯(lián)系點(diǎn)還可以與現(xiàn)有制度相整合,將協(xié)商民主推廣到更廣泛的層面。比如依托基層立法聯(lián)系點(diǎn),將民主懇談會(huì)、立法聽證會(huì)、立法座談會(huì)等下沉到基層社區(qū)、街道、企業(yè)、社會(huì)組織團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)中,提升基層民主協(xié)商的廣度和深度,通過協(xié)商、談判、對話找到利益的最大公約數(shù),形成具有深厚民意基礎(chǔ)的公共決策。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的機(jī)制完善

全過程人民民主理念下基層立法聯(lián)系點(diǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn),需要依托完備的機(jī)制設(shè)計(jì)。針對目前基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐問題,需要著重從職能定位、設(shè)點(diǎn)布局、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制等方面加以完善。

(一)明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職能定位

明確的職能定位是基層立法聯(lián)系點(diǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。目前,基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職能定位尚不明確和統(tǒng)一?！读⒎ǚā芬?guī)定全國基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職責(zé)是“聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見”,省級和市級基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職責(zé)是“聽取基層群眾和有關(guān)方面對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見”。而《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》則規(guī)定了更多方面的內(nèi)容,不僅包括對法律草案和立法工作的意見征集,還包括跟蹤了解法律實(shí)施情況、開展法制宣傳、法律修改完善建議收集、將聯(lián)系點(diǎn)工作與本地社會(huì)治理工作相結(jié)合等。在省級和市級層面,有的將聯(lián)系點(diǎn)的職能延伸到立法全過程的意見建議征集,有的則排除了立法前/立法后評估等方面的意見建議征集,有的將聯(lián)系點(diǎn)的職能擴(kuò)展到直接參與法規(guī)規(guī)章草案起草,還有的拓展到課題研究、反映社情民意、辦理民生實(shí)事等方面。

名正則言順,言順則事成。明確的職能定位是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度完善的第一步。首先,有必要將基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職能區(qū)分為核心職能和延伸職能,前者是與立法相關(guān)的職能,后者是與法律實(shí)施、普法等相關(guān)的職能?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)應(yīng)始終堅(jiān)持“立法性”的核心屬性,將“立法直通車”作為其核心職能。監(jiān)督執(zhí)法、跟蹤法律實(shí)施、開展普法、課題研究等延伸職能需要在核心職能充分實(shí)現(xiàn)的情況下量力而行,避免因承擔(dān)過多的延伸職能而影響其核心職能的實(shí)現(xiàn)。其次,基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為全過程人民民主理論所催生的民主立法新實(shí)踐,其核心職能和延伸職能要考慮如何更好地實(shí)現(xiàn)全過程人民民主。(1)“立法直通車”的核心職能要體現(xiàn)到立法全過程。立法是一項(xiàng)包含立法前、立法中、立法后,涵蓋法律制定、修改、補(bǔ)充、廢止、解釋的全過程實(shí)踐?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)需要從法律(包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例等)意見建議征集聯(lián)系點(diǎn)拓展到全方位立法過程聯(lián)系點(diǎn),將征求意見建議的具體方面覆蓋到立法前的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃,立法中的法律起草/法律草案,法律修改、補(bǔ)充、廢止、解釋,規(guī)范性法律文件備案審查,立法后評估等。(2)延伸職能要體現(xiàn)到法治實(shí)踐全過程和國家民主治理的重要方面。中國特色社會(huì)主義法治是包含法律創(chuàng)制、法律實(shí)施和法律實(shí)現(xiàn)的全過程實(shí)踐。法律實(shí)施的觀察、公民法治意識的培養(yǎng)、法治文化的傳播是基層立法聯(lián)系點(diǎn)立法外功能的自然延伸?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)可作為法律實(shí)施的觀察窗,主動(dòng)或接受委托就執(zhí)法、司法等問題征集意見建議;作為公民法治意識的培養(yǎng)基,可以作為普法責(zé)任體系中的一員,將征求意見的過程變成普及法律、傳播法治文化的過程。此外,在我國這樣一個(gè)超級大國,要想實(shí)現(xiàn)良法善治,不僅需要法律,還需要各種政策、規(guī)劃、決議等多元的治理工具。立法外國家治理的重要事項(xiàng),特別是重大公共決策,與人民的生產(chǎn)生活和切身利益密切相關(guān),為了保證其科學(xué)性和民主性,同樣需要擴(kuò)大公眾參與,聽取民意,了解民情,匯集民智?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)可發(fā)揮民主治理聯(lián)系點(diǎn)的功能,就重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策、重大改革措施、重大民生實(shí)事項(xiàng)目等展開意見建議征集,以點(diǎn)帶面推進(jìn)深度民主協(xié)商。由于重大公共決策也存在決策前、決策中和決策后等許多環(huán)節(jié),其對重大公共決策的參與也必然是全過程的。

(二)優(yōu)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)點(diǎn)布局

合理的設(shè)點(diǎn)布局是基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作得以順利開展的重要依托。實(shí)踐中,基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)點(diǎn)布局還較為粗放。設(shè)點(diǎn)主體方面,多為人大常委會(huì),行政機(jī)關(guān)很少?！读⒎ǚā穬H規(guī)定了全國和地方人大常委會(huì)有權(quán)設(shè)立聯(lián)系點(diǎn),并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)的設(shè)點(diǎn)主體身份,但現(xiàn)實(shí)中有些市(州)人民政府也有設(shè)點(diǎn)。設(shè)點(diǎn)數(shù)量方面,國家級立法聯(lián)系點(diǎn)很少,省級居中,市級最多。人大立法聯(lián)系點(diǎn)多,行政立法聯(lián)系點(diǎn)很少。全國基層立法聯(lián)系點(diǎn)擔(dān)負(fù)著國家立法的意見建議征集,目前只有三十多個(gè),這與其所承擔(dān)的職能不能很好匹配。行政機(jī)關(guān)設(shè)點(diǎn)主體身份的未明確和聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量的不充足,不利于行政立法的基層聯(lián)系。設(shè)點(diǎn)類型方面,絕大多數(shù)為基層人大常委會(huì)(鄉(xiāng)/鎮(zhèn)人大主席團(tuán)),①企業(yè)、高校等其他類型的聯(lián)系點(diǎn)較少。

針對以上問題,需要不斷優(yōu)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)點(diǎn)布局。首先,區(qū)分基層性、專業(yè)性、行業(yè)性三類立法聯(lián)系點(diǎn)。由于許多立法聯(lián)系點(diǎn)沒有基層屬性,比如高等院校、科研機(jī)構(gòu)等,稱其為“基層”立法聯(lián)系點(diǎn)并不適當(dāng)。根據(jù)側(cè)重點(diǎn)不同,可以區(qū)分出三類立法聯(lián)系點(diǎn),以彰顯各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢?；鶎有粤⒎?lián)系點(diǎn)重點(diǎn)設(shè)在廣大基層群眾生活的區(qū)域,以便深入收集基層聲音、發(fā)掘基層民意;專業(yè)性立法聯(lián)系點(diǎn),比如律所、法學(xué)高等院校等,側(cè)重發(fā)揮它們在法律知識和法律資源上的獨(dú)特優(yōu)勢,提供法律智力支持;行業(yè)性立法聯(lián)系點(diǎn),比如證券公司、企業(yè)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)等,在提供特定行業(yè)立法意見建議時(shí)更有發(fā)言權(quán)。其次,明確立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)。立法聯(lián)系點(diǎn)的選點(diǎn)要在有基礎(chǔ)、有意愿、有能力的基礎(chǔ)上,注重聯(lián)系點(diǎn)的基層性、廣泛性和代表性。基層性和廣泛性主要針對基層性立法聯(lián)系點(diǎn),這是由聯(lián)系點(diǎn)“立法基層直通”的特點(diǎn)決定的。設(shè)點(diǎn)主體級別不同,“基層”的含義會(huì)有所差別,級別越低,“基層”的含義越窄。鼓勵(lì)國家級和省級聯(lián)系點(diǎn)多在縣級及以下基層單位設(shè)點(diǎn)。此外,為了保證基層民眾在立法參與權(quán)利和立法實(shí)踐上的平等,需要確保全國各省、省內(nèi)各市、市內(nèi)各縣都有聯(lián)系點(diǎn)。代表性是立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)揮以點(diǎn)帶面作用的關(guān)鍵,對三類聯(lián)系點(diǎn)都適用。代表性需要考慮多種因素:當(dāng)下或未來一段時(shí)間國家或地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要;行業(yè)或?qū)I(yè)的典型性,與同行業(yè)或同專業(yè)其他單位進(jìn)行聯(lián)通的能力;以往立法參與中的盲區(qū),比如廣大基層、某些企事業(yè)單位、專業(yè)性組織、基層政府的委辦局等。最后,優(yōu)化立法聯(lián)系點(diǎn)的布局。擴(kuò)充國家級、專業(yè)性和行業(yè)性立法聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量,確保各類聯(lián)系點(diǎn)功能的充分發(fā)揮。立法明確行政機(jī)關(guān)的設(shè)點(diǎn)主體身份,增加行政立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量,便于行政立法聯(lián)系。為了降低制度的整體運(yùn)行成本,最大程度發(fā)揮單個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)的效能,權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、不同級別設(shè)點(diǎn)主體可探索將點(diǎn)設(shè)在同一單位,此種做法已有實(shí)踐,比如上海市長寧區(qū)虹橋街道既是全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn),也是上海市人大常委會(huì)和上海市人民政府的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

(三)完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制

完善的運(yùn)行機(jī)制是基層立法聯(lián)系點(diǎn)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的必然要求。目前,基層立法聯(lián)系點(diǎn)在運(yùn)行方面還存在一些問題,比如我國已經(jīng)建立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局,其是否適用于基層立法聯(lián)系點(diǎn)尚未明確。隨著基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職能向立法兩端延伸,立法前中后涉及的主導(dǎo)部門不同,設(shè)點(diǎn)主體、聯(lián)系點(diǎn)和被聯(lián)系對象三者間信息溝通不暢、組織不協(xié)調(diào)成為一大問題,出現(xiàn)重復(fù)征詢、多頭聯(lián)系、多方調(diào)研、研究項(xiàng)目重合等弊端?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)宣傳不足,基層民眾對其了解不夠,認(rèn)識有偏差,甚至有人認(rèn)為“基層立法聯(lián)系點(diǎn)的空間狹小、位階不高、作用不大,抱有‘多一事不如少一事’的心態(tài)”[21]。立法調(diào)查報(bào)告、評估報(bào)告、審議報(bào)告、立法背景材料等立法信息公開不充分,意見建議反饋不足。

完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制,需著重從兩方面用力:一方面,在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下,不斷完善設(shè)點(diǎn)主體與基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間的關(guān)系,健全聯(lián)系點(diǎn)的內(nèi)部組織。(1)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)。一是強(qiáng)調(diào)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作要貫徹、宣傳黨中央和地方黨委的決策。二是人大常委會(huì)和政府要及時(shí)將聯(lián)系點(diǎn)的重點(diǎn)工作、重要思想向本單位黨委請示匯報(bào),確保工作在黨委領(lǐng)導(dǎo)下展開。三是發(fā)揮設(shè)點(diǎn)單位黨委在聯(lián)系點(diǎn)工作中的作用。(2)完善設(shè)點(diǎn)主體與基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間的關(guān)系。作為設(shè)點(diǎn)主體的人大常委會(huì)或人民政府與基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間是委托與被委托、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。為了促使聯(lián)系點(diǎn)工作的順利展開,需要建立兩者間直接的常態(tài)化聯(lián)系機(jī)制。人大常委會(huì)法工委或人民政府法制部門作為具體負(fù)責(zé)聯(lián)系的部門,設(shè)立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦公室,安排專門人員負(fù)責(zé)直接對接各聯(lián)系點(diǎn)。針對工作任務(wù)和工作指導(dǎo)事宜,設(shè)點(diǎn)主體和聯(lián)系點(diǎn)間要直接溝通,無需層層上報(bào),確保信息上下傳遞的原汁原味。(3)健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)的內(nèi)部組織。聯(lián)系點(diǎn)內(nèi)部人員由兩部分組成:作為主體的聯(lián)絡(luò)員和信息員,作為輔助的法律及其他專業(yè)人員。設(shè)點(diǎn)單位應(yīng)成立工作辦公室,由單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),在本單位確定若干固定聯(lián)絡(luò)員,同時(shí)招募熱心法治事業(yè)、具有法律知識、經(jīng)驗(yàn)豐富的同志作為信息員,與固定區(qū)域、固定單位的信息采集點(diǎn)進(jìn)行定點(diǎn)聯(lián)系。形成設(shè)點(diǎn)單位、工作辦公室、信息采集點(diǎn)的三層架構(gòu)。在信息采集點(diǎn)的選擇上,要充分利用本地區(qū)的既有資源,比如人大代表家站點(diǎn)、社會(huì)治理網(wǎng)格。②在聯(lián)絡(luò)員和信息員的選擇上,注重多樣性,既要有熱心社會(huì)服務(wù)、素質(zhì)較高、在社區(qū)有一定影響力的(村)居民,也要發(fā)揮黨代表、人大代表和政協(xié)委員的模范帶頭作用。

另一方面,基層立法聯(lián)系點(diǎn)的使用需要規(guī)范化和程序化。(1)將基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作納入人大常委會(huì)和人民政府年度工作計(jì)劃,并作為人大常委會(huì)和人民政府年度工作報(bào)告的重要內(nèi)容。明確人大常委會(huì)法工委和人民政府法制部門組織協(xié)調(diào)聯(lián)系點(diǎn)使用的主體責(zé)任。為了避免聯(lián)系點(diǎn)出現(xiàn)多頭無序聯(lián)系的情況,每年人大常委會(huì)及各專門委員會(huì)、人民政府各部門需要確定年度使用意向,由人大常委會(huì)法工委和政府法制部門統(tǒng)籌平衡后,制定并印發(fā)使用計(jì)劃,盡量將工作計(jì)劃分解到月,以保證聯(lián)系點(diǎn)有序、有效地運(yùn)行。(2)細(xì)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作流程。詳細(xì)的工作流程可以使聯(lián)系點(diǎn)的工作有章可循、有規(guī)可依。聯(lián)系點(diǎn)的工作任務(wù)可分為兩類:正式工作委托類和意見建議隨時(shí)上報(bào)類。正式工作委托類以法律草案征求意見建議為典型,其工作流程可細(xì)化為設(shè)點(diǎn)主體委托工作任務(wù)、聯(lián)系點(diǎn)接受工作任務(wù)、前期學(xué)習(xí)解讀、制定工作預(yù)案、多途徑征求意見建議、意見建議整理上報(bào)、意見建議采納情況反饋、工作歸檔等具體環(huán)節(jié)。意見建議隨時(shí)上報(bào)類可細(xì)化為多種途徑收集意見建議、意見建議整理上報(bào)、意見建議采納情況反饋、工作歸檔等具體環(huán)節(jié)。意見建議的反饋要予以重視。反饋要及時(shí)和正式,采納或不采納都要說明理由及依據(jù),將反饋報(bào)告及時(shí)寄送給各聯(lián)系點(diǎn),并在網(wǎng)上公開,供群眾監(jiān)督。對特殊和個(gè)別意見建議,可以采取個(gè)別反饋的形式。(3)注重基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作形式的多樣化,提升公眾參與的便捷性。比如,針對立法和法律實(shí)施的意見建議征集,聯(lián)系點(diǎn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、書面征集、走訪調(diào)研、個(gè)別訪談、新媒體實(shí)時(shí)有效互動(dòng)等多種形式。(4)大力宣傳基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。人大常委會(huì)和人民政府法制部門應(yīng)大力宣傳聯(lián)系點(diǎn)制度,提高其社會(huì)知曉度,將聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則、聯(lián)絡(luò)員信息員名單、聯(lián)系方式、除涉密外的立法信息等充分公開,保障群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。通過評優(yōu)評獎(jiǎng)發(fā)揮典型事例和典型人物的示范帶動(dòng)作用,促進(jìn)更多群眾參與到立法、法治建設(shè)工作中,營造全面推進(jìn)法治建設(shè)的濃厚氛圍。

(四)強(qiáng)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)的保障機(jī)制

保障措施不充足是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的另一現(xiàn)實(shí)問題,在市級聯(lián)系點(diǎn)尤為突出。這主要體現(xiàn)在物質(zhì)保障不足,有些聯(lián)系點(diǎn)無編制、無辦公場所和設(shè)施,工作經(jīng)費(fèi)不夠。隊(duì)伍建設(shè)存在短板,有些聯(lián)系點(diǎn)將工作當(dāng)副業(yè),工作積極性不強(qiáng),聯(lián)絡(luò)員和信息員隊(duì)伍不穩(wěn)定,法律水平有待提升?？己思?lì)機(jī)制不健全,考核規(guī)定原則化,實(shí)踐中考核較為隨意;“意見建議被采納情況”作為考核的一項(xiàng),其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)太高,多以是否影響法律內(nèi)容變動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn),普通群眾很難達(dá)到,被采納的多為專家顧問、律師、職能部門等提出的意見建議,立法征詢呈現(xiàn)出精英化、行政化和基層民眾邊緣化的跡象;獎(jiǎng)勵(lì)多針對聯(lián)系點(diǎn)和聯(lián)絡(luò)員或信息員,對積極參與的群眾則沒有獎(jiǎng)勵(lì)。

完善的保障機(jī)制是基層立法聯(lián)系點(diǎn)充分發(fā)揮實(shí)效的重要保證。為解決以上問題,需要:(1)完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)法律規(guī)范,提升規(guī)范效力層級。盡管聯(lián)系點(diǎn)大都制定了工作規(guī)范,但在設(shè)點(diǎn)主體、設(shè)點(diǎn)單位、設(shè)點(diǎn)條件、承擔(dān)職責(zé)、組織架構(gòu)等方面還有不少差別,規(guī)范效力層級偏低,這在一定程度上影響了聯(lián)系點(diǎn)的功能實(shí)效。建議由全國人大常委會(huì)制定指導(dǎo)各級聯(lián)系點(diǎn)工作的法律,就聯(lián)系點(diǎn)的重要事項(xiàng)作出統(tǒng)一規(guī)定;省級人大常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,制定規(guī)范本省級、市級聯(lián)系點(diǎn)工作的地方性法規(guī)。(2)加強(qiáng)物質(zhì)保障和數(shù)字化建設(shè)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)須有獨(dú)立的辦公場所、辦公設(shè)施和充足的經(jīng)費(fèi)。為了凸顯聯(lián)系點(diǎn)的直通性和獨(dú)立性,聯(lián)系點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)避免由當(dāng)?shù)刎?cái)政供給,而是納入設(shè)點(diǎn)主體的預(yù)算。此外需要加強(qiáng)數(shù)字人大和數(shù)字政府建設(shè),將聯(lián)系點(diǎn)的工作納入其中。充分發(fā)揮新興數(shù)字技術(shù)在便捷公眾參與立法,立法意見建議征集和反饋,訴求信息的搜集、傳遞、共享、分析、整合、決策輔助等方面的優(yōu)勢和作用。(3)提升基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員的工作能力。聯(lián)絡(luò)員和信息員的工作積極性和工作能力是影響聯(lián)系點(diǎn)工作質(zhì)量的重要方面。聯(lián)絡(luò)員和信息員要有基本的法律知識、法治思維、法治能力和法治精神。具體承擔(dān)指導(dǎo)責(zé)任的人大常委會(huì)法工委和政府法制部門,要通過多種方式加強(qiáng)對聯(lián)系點(diǎn)及其工作人員的服務(wù)和保障,比如定期向聯(lián)系點(diǎn)寄送法律匯編材料、法律草案及背景材料、法律書籍、法律參閱資料等;不定期邀請聯(lián)系點(diǎn)人員參加立法調(diào)研、外出學(xué)習(xí)、座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)、立法工作培訓(xùn)會(huì)等活動(dòng),旁聽人大常委會(huì)、政府立法會(huì)議等;不定期召開聯(lián)系點(diǎn)工作交流會(huì)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì),加強(qiáng)各聯(lián)系點(diǎn)間的溝通和相互學(xué)習(xí);選派干部到聯(lián)系點(diǎn)掛職鍛煉、蹲點(diǎn)調(diào)研,幫助聯(lián)系點(diǎn)開展工作;聯(lián)系點(diǎn)所在地的縣級人大常委會(huì)、政府法制部門,幫助解決聯(lián)系點(diǎn)工作中遇到的問題和困難,協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)法律資源參與法律解讀、專業(yè)咨詢工作,為聯(lián)系點(diǎn)提供法律知識和工作保障,協(xié)同推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)。(4)健全激勵(lì)考核機(jī)制。制定基層立法聯(lián)系點(diǎn)考評細(xì)則,設(shè)定具體量化指標(biāo),細(xì)化考評的時(shí)間、內(nèi)容、形式、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果的運(yùn)用等。每年至少一次對聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作情況進(jìn)行考評,并將考評結(jié)果作為獎(jiǎng)勵(lì)和調(diào)整聯(lián)系點(diǎn)的重要依據(jù)。對于在推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)工作中成效顯著的聯(lián)系點(diǎn)及其工作人員、多次積極參與的群眾,應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。為了提升聯(lián)系點(diǎn)、工作人員和群眾的參與熱情,采納標(biāo)準(zhǔn)可以從寬處理,無論是涉及法律草案內(nèi)容的修改,還是立法價(jià)值、篇章結(jié)構(gòu)、標(biāo)點(diǎn)符號、立法方法等,只要被立法成果吸收,都應(yīng)該予以肯定獎(jiǎng)勵(lì)。而對于不能履行工作職責(zé)、連續(xù)兩年考評不合格的聯(lián)系點(diǎn),應(yīng)當(dāng)撤銷聯(lián)系點(diǎn)資格。

注釋：

①全國人大常委會(huì)法工委設(shè)立的32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)(立法聯(lián)系點(diǎn))中,有23個(gè)為基層人大常委會(huì)(鎮(zhèn)人民代表大會(huì))。有些地方設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)全部是基層人大常委會(huì)(鄉(xiāng)/鎮(zhèn)人民代表大會(huì)),比如貴州省人大常委會(huì)2017年8月設(shè)立的首批5個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn),分別為遵義市、威寧自治縣、福泉市、玉屏自治縣人大常委會(huì)和興仁縣百德鎮(zhèn)人民代表大會(huì)。河南省人大常委會(huì)2019年確立的20個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn),也全部為市、縣(區(qū))人大常委會(huì)。

②比如深圳市將人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站和立法聯(lián)系點(diǎn)相結(jié)合,充分發(fā)揮聯(lián)絡(luò)站立法聯(lián)系點(diǎn)的功能。江蘇省昆山聯(lián)系點(diǎn)利用全市1654個(gè)社會(huì)治理網(wǎng)格設(shè)立立法信息采集點(diǎn),用“網(wǎng)格化+鐵腳板”實(shí)現(xiàn)立法意見征詢工作全覆蓋。