于瀚學(xué)

（青島市即墨區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，山東青島 266200）

近年來(lái)，《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）修訂出臺(tái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也頒布了一批新的行政法規(guī)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村執(zhí)法人員執(zhí)法辦案提供了最新的法律遵循。但由于地方立法工作的天然滯后性（必須到新法出臺(tái)后配套法規(guī)才能立項(xiàng)）和立法周期長(zhǎng)等原因，一大批仍未廢止的地方性法規(guī)沒(méi)有及時(shí)修訂，因而造成了一定程度上的理解困惑甚至法律適用錯(cuò)誤。因此，加快地方性法規(guī)和單行條例的制修訂，加大新法律法規(guī)的宣傳力度勢(shì)在必行。同時(shí)，新的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）頒布實(shí)施以后，執(zhí)法人員對(duì)其中第二十九條“一事不再罰”的問(wèn)題，仍存在很多模糊認(rèn)識(shí)。本文以一起向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物案為例，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析，以期與國(guó)內(nèi)同行交流探討。

1 案件查處

1.1 案件來(lái)源

2022 年11 月18 日，山東省A 市J 區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)法大隊(duì)”）接區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展服務(wù)中心的涉嫌農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政違法案件線索移送函，稱該區(qū)某養(yǎng)殖場(chǎng)涉嫌從無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)外部非法調(diào)入雛雞。執(zhí)法大隊(duì)高度重視，立即組織執(zhí)法人員對(duì)位于該轄區(qū)內(nèi)的某養(yǎng)殖場(chǎng)開(kāi)展執(zhí)法檢查。現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，該養(yǎng)殖場(chǎng)于2022 年11 月7 日從河北省保定市的某種禽有限公司調(diào)入雛雞3 300 只，養(yǎng)殖場(chǎng)負(fù)責(zé)人劉××不能提供調(diào)入該批雛雞時(shí)應(yīng)辦理的《山東省無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入（過(guò)境）易感動(dòng)物申請(qǐng)單》等申報(bào)材料。該養(yǎng)殖場(chǎng)涉嫌未經(jīng)檢疫合格向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“無(wú)疫區(qū)”）輸入動(dòng)物。經(jīng)請(qǐng)示機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，執(zhí)法大隊(duì)開(kāi)展立案調(diào)查。

1.2 調(diào)查處理

執(zhí)法人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了拍照和錄像，制作了《現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄》，并對(duì)劉××進(jìn)行了調(diào)查詢問(wèn)。經(jīng)查，2022 年11 月7 日，該養(yǎng)殖場(chǎng)從河北省保定市某種禽有限公司調(diào)入3 300 只午褐雛雞，啟運(yùn)前已向當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，但未向輸入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫。該批動(dòng)物（雛雞）調(diào)入時(shí)，未經(jīng)過(guò)動(dòng)物疫病區(qū)或動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。至2022 年11 月18 日檢查時(shí)，該批動(dòng)物（雛雞）正按計(jì)劃被隔離觀察，其長(zhǎng)勢(shì)良好，且未發(fā)現(xiàn)動(dòng)物疫病傳入或傳播。

當(dāng)事人從無(wú)疫區(qū)外調(diào)入動(dòng)物未經(jīng)申報(bào)的違法行為，涉嫌違反了《A 市無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三十三條第一款“從無(wú)疫區(qū)外調(diào)入動(dòng)物以及動(dòng)物產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)向輸入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)擬調(diào)入動(dòng)物以及動(dòng)物產(chǎn)品的產(chǎn)地、品種、數(shù)量、運(yùn)輸路線和方式等進(jìn)行審查。調(diào)入的動(dòng)物以及動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)經(jīng)指定通道進(jìn)入檢疫隔離場(chǎng)所進(jìn)行重新檢疫，合格的方可進(jìn)入無(wú)疫區(qū)”之規(guī)定。

依據(jù)《條例》第三十六條第二項(xiàng)“違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告，處二千元以上一萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款：（二）從無(wú)疫區(qū)外調(diào)入動(dòng)物以及動(dòng)物產(chǎn)品未經(jīng)申報(bào)，或者未經(jīng)指定通道進(jìn)入檢疫隔離場(chǎng)所重新檢疫的”之規(guī)定，參照《A 市農(nóng)業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，當(dāng)事人從無(wú)疫區(qū)外調(diào)入動(dòng)物未經(jīng)申報(bào)的行為，符合“從無(wú)疫區(qū)外調(diào)入動(dòng)物以及動(dòng)物產(chǎn)品未經(jīng)申報(bào)，或者未經(jīng)指定通道進(jìn)入檢疫隔離場(chǎng)所重新檢疫的，未造成動(dòng)物疫病流入或傳播的”違法情節(jié)，違法程度“輕微”，裁量標(biāo)準(zhǔn)為“給予警告，處二千元以上五千元以下罰款”。鑒于當(dāng)事人積極配合案件調(diào)查，及時(shí)改正違法行為且未發(fā)現(xiàn)動(dòng)物疫病流入或傳播，給予當(dāng)事人如下行政處罰：1. 警告；2. 罰款2 000 元。

2 案情分析

2.1 相關(guān)法律適用

正確判斷當(dāng)事人違反了哪些法律法規(guī)，如何處理法律法規(guī)之間的法條競(jìng)合和適用規(guī)則是正確處理案件的關(guān)鍵。在本案中，當(dāng)事人未經(jīng)申報(bào)檢疫向無(wú)疫區(qū)輸入動(dòng)物的行為涉嫌違反了兩部法律規(guī)范：一是《動(dòng)物防疫法》第五十四條：輸入到無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)的規(guī)定向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)所在地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，經(jīng)檢疫合格的，方可進(jìn)入。按照《動(dòng)物防疫法》第九十八條第五項(xiàng)處理，即“處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，并處三萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款”。二是違反了《條例》第三十三條第一款，依據(jù)該條例，應(yīng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告，處二千元以上一萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。

比較《動(dòng)物防疫法》和《條例》，不難發(fā)現(xiàn)，兩者對(duì)同一違法行為設(shè)定了不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。其中《動(dòng)物防疫法》為法律，而《條例》為地方性法規(guī)。按照法律適用原則，上位法高于下位法，因此本案應(yīng)當(dāng)適用《動(dòng)物防疫法》進(jìn)行處置。

2.2 自由裁量考慮

本案中，辦案人員基于“當(dāng)事人積極配合案件調(diào)查，及時(shí)改正違法行為且未發(fā)現(xiàn)動(dòng)物疫病流入或傳播”的理由，給予當(dāng)事人警告，并罰款2 000 元。換言之，以罰款的下限標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施了處罰，即從輕處罰。那么這個(gè)理由是否充分呢？

在《行政處罰法》中，從輕處罰的依據(jù)包括5種情形[1]：（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的；（三）主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的；（四）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的。同時(shí)，如果已滿14 周歲不滿18 周歲的未成年人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。

按照《行政處罰法》的從輕處罰標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人積極配合執(zhí)法人員辦案，并不是從輕處罰的判斷標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)改正違法行為是當(dāng)事人應(yīng)盡的法律義務(wù)，同時(shí)未發(fā)現(xiàn)動(dòng)物疫病流入或傳播雖然是客觀事實(shí)，但并非是當(dāng)事人主動(dòng)作為的后果。因此，以這個(gè)理由從輕處罰，實(shí)際上不符合《行政處罰法》的立法本意和《動(dòng)物防疫法》的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人按照《動(dòng)物防疫法》有關(guān)條款處罰，參照《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第180 號(hào)）第十一條第一項(xiàng)“罰款為一定幅度的數(shù)額，并同時(shí)規(guī)定了最低罰款數(shù)額和最高罰款數(shù)額的，從輕處罰應(yīng)低于最高罰款數(shù)額與最低罰款數(shù)額的中間值，從重處罰應(yīng)高于中間值”，處罰額度應(yīng)當(dāng)在1.65 萬(wàn)元左右。

3 相關(guān)思考

3.1 大力加強(qiáng)配套法規(guī)和地方性法規(guī)的立法工作

3.1.1 《動(dòng)物防疫法》的修訂歷程 《動(dòng)物防疫法》于1997 年頒布實(shí)施，其間2007 年進(jìn)行了一次修訂，為較大的版本更新；2013 和2015 年進(jìn)行了兩次修正，為小范圍增補(bǔ)修正；2021 年1 月22 日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議再次對(duì)其進(jìn)行修訂，將其由10 章85 條修訂為12 章113 條，本次修訂是對(duì)《動(dòng)物防疫法》進(jìn)行了幅度相對(duì)較大的調(diào)整，為指導(dǎo)我國(guó)動(dòng)物防疫檢疫等相關(guān)工作明確了頂層設(shè)計(jì)。

3.1.2 我國(guó)的畜牧業(yè)發(fā)展形勢(shì) 十余年來(lái)，我國(guó)畜牧業(yè)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，畜禽存欄量大幅增長(zhǎng)，養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)更趨合理。與此同時(shí)，非洲豬瘟等外來(lái)輸入型傳染病有所增加，全國(guó)動(dòng)物防疫形勢(shì)發(fā)生了新的變化。《動(dòng)物防疫法》的修訂響應(yīng)了黨中央號(hào)召，適應(yīng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和形勢(shì)發(fā)展需求。其中對(duì)動(dòng)物疫病的凈化消滅，人獸共患病防控機(jī)制、生產(chǎn)者的防疫主體責(zé)任、基層動(dòng)物防疫體系和保障措施，以及法律責(zé)任方面都有了新的提法和要求，特別是為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”指示精神，加大了對(duì)違法行為的處罰力度[2]。

3.1.3 當(dāng)下的立法需求 各地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照新修訂的《動(dòng)物防疫法》要求，及時(shí)清理和修訂地方性法規(guī)，其中與新法不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、相互抵觸的條款應(yīng)當(dāng)盡快修改調(diào)整。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大新法規(guī)的立法工作，盡快將無(wú)疫區(qū)建設(shè)、牛羊定點(diǎn)屠宰等具有區(qū)域特點(diǎn)和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的工作納入法治管理的軌道[3]。此外，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行立法性評(píng)估，準(zhǔn)確調(diào)研立法需求，嚴(yán)格把握立法原則，推進(jìn)社會(huì)治理法治化進(jìn)程。

3.2 準(zhǔn)確把握《行政處罰法》第二十九條法律內(nèi)涵

3.2.1 關(guān)于“一事不再罰”“一事不再罰”原則在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中經(jīng)常遇見(jiàn)，執(zhí)法人員在具體辦案中也經(jīng)常會(huì)將其與一些類似情形混淆。在這里，需要嚴(yán)格把握“一事不再罰”的3 點(diǎn)特征[4]。第一，是指同一違法行為，即當(dāng)事人只有單一的違法行為。這種違法行為一般分為自然一行為或法律一行為，前者可以看做一個(gè)單一違法行為產(chǎn)生了兩種以上的法律責(zé)任，如飼養(yǎng)生豬未對(duì)糞污進(jìn)行處理，同時(shí)違反了污染大氣和水環(huán)境的法律條款；法律一行為是指多個(gè)自然行為基于法律原因結(jié)合成一行為，如運(yùn)輸和經(jīng)營(yíng)病死豬，雖然看上去是兩個(gè)行為，但運(yùn)輸可以看做經(jīng)營(yíng)的一部分，因而可以概括成一個(gè)行為。第二，多個(gè)當(dāng)事人共同違反同一違法行為，不符合“一事不再罰”的情形，如兩家養(yǎng)殖場(chǎng)同時(shí)未經(jīng)檢疫輸入動(dòng)物，雖然可能為同一交通工具，但作為獨(dú)立個(gè)體，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，即應(yīng)對(duì)每個(gè)當(dāng)事人分別予以處罰。第三，“一事不再罰”指的是“不再罰款”，如果當(dāng)事人同一違法行為分別違反了兩部法律法規(guī)，則只能對(duì)其進(jìn)行一次罰款的處罰，如有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰，則可以同時(shí)實(shí)施，并不違反“一事不再罰”原則。

3.2.2 關(guān)于“按照罰款數(shù)額高的處罰”“按照罰款數(shù)額高的處罰”即“擇一重處罰”原則[5]。遵從“擇一重處罰”原則，主要是體現(xiàn)了法律的嚴(yán)肅性和懲戒功能，以提高違法成本，打擊違法行為，保護(hù)正常健康的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。但實(shí)際工作中，經(jīng)常有不同法律適用原則相沖突的時(shí)候，這時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的相關(guān)規(guī)定，對(duì)不同的情形進(jìn)行綜合分析，區(qū)別出來(lái)適用優(yōu)先次序，來(lái)決定適用哪一種處罰原則。

3.2.2.1 上位法優(yōu)于下位法 《立法法》第99 條規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。兩種法律規(guī)范的具體條款發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先適用上位法。也就是說(shuō)，即便下位法的處罰較重，那么仍然首先要服從上位法優(yōu)于下位法原則，優(yōu)先適用上位法，而不是“罰款數(shù)額高的法”。

3.2.2.2 特殊法優(yōu)于一般法 《立法法》第103條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。特別規(guī)定是對(duì)某種行政行為管理措施的進(jìn)一步細(xì)化和解釋，是在存在一般規(guī)定的前提下，仍不足以概括當(dāng)前法律執(zhí)行層面的種種變化，來(lái)對(duì)特定區(qū)域、特定群體、特定事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的規(guī)定[6]。動(dòng)物防疫方面的特別規(guī)定不多，且具有明顯的位階區(qū)別，因此實(shí)踐中干擾《行政處罰法》第29 條條目的并不多。在出現(xiàn)特殊法和一般法、罰款額度低和高的法之間進(jìn)行抉擇的時(shí)候，特殊法高于一般法的規(guī)則優(yōu)先適用。

3.2.2.3 新法優(yōu)于舊法 與前兩點(diǎn)相同，新法優(yōu)于舊法的原則，同樣要優(yōu)先適用。

3.3 準(zhǔn)確適用裁量基準(zhǔn)

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕27號(hào)）指出：“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門(mén)行政管理實(shí)際，按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，以特定形式向社會(huì)公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)?！辈昧炕鶞?zhǔn)的法律意義，一是制定，二是適用。任意一方的忽視和偏廢，都將導(dǎo)致執(zhí)法力度的削弱或扭曲，進(jìn)而對(duì)執(zhí)法結(jié)果產(chǎn)生不良影響。

3.3.1 裁量基準(zhǔn)的制定 各地普遍存在的問(wèn)題，就是重法規(guī)、規(guī)章的制修訂，輕裁量基準(zhǔn)的制修訂。當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄊ马?xiàng)有行政領(lǐng)導(dǎo)重視，有重點(diǎn)部門(mén)參與，有協(xié)同部門(mén)配合，有考核目標(biāo)規(guī)范。但法規(guī)規(guī)章出臺(tái)后需要制定裁量基準(zhǔn)的時(shí)候，就顯得漫不經(jīng)心，投入的資源人力大為減少，成了個(gè)別部門(mén)閉門(mén)造車(chē)。這直接導(dǎo)致的后果就是弱化裁量基準(zhǔn)的科學(xué)性、公正性和統(tǒng)一性，如很多罰款額度都是平均若干份，缺乏對(duì)個(gè)例的審慎把握和精準(zhǔn)的量體裁衣。建議各地對(duì)裁量基準(zhǔn)仍應(yīng)當(dāng)高度重視，以嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的態(tài)度，按照法定制定程序，科學(xué)合理制定裁量基準(zhǔn)，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)和群眾的根本利益。法律法規(guī)出臺(tái)不是終點(diǎn)，裁量基準(zhǔn)的擬定，才是法律法規(guī)落地實(shí)施的起點(diǎn)。

3.3.2 裁量基準(zhǔn)的適用 裁量基準(zhǔn)具有準(zhǔn)法律的特征，在實(shí)際運(yùn)用中要把握兩點(diǎn)：一是要做到公開(kāi)。作為《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》中規(guī)定必須主動(dòng)公開(kāi)的規(guī)范性文件，裁量基準(zhǔn)必須在適當(dāng)渠道向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)，確保公民的知情權(quán)和合法權(quán)益。很多地方將裁量基準(zhǔn)作為普通的應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的文件進(jìn)行處理，不能做到長(zhǎng)期公示以供查詢，是非常錯(cuò)誤的行為。二是準(zhǔn)確把握。裁量基準(zhǔn)將違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，以供執(zhí)法人員對(duì)號(hào)入座，裁量基準(zhǔn)具有嚴(yán)肅性，切忌為了辦案方便，任意逾越現(xiàn)有規(guī)定。在有的案件中，行政相對(duì)人明明并未有“從輕”的情節(jié)，但執(zhí)法人員依然按照最低限處罰，這種處理方式即突破了裁量基準(zhǔn)的要求，是非常不可取，甚至違法的[7]。隨著我國(guó)動(dòng)物防疫立法工作的不斷推進(jìn)，單行法規(guī)、各地地方性法規(guī)和規(guī)章將會(huì)不斷涌現(xiàn)，在豐富動(dòng)物防疫執(zhí)法體系的同時(shí)，也不可避免帶來(lái)執(zhí)法中的困擾，同位法競(jìng)合、法律法規(guī)適用等問(wèn)題也將越來(lái)越突出和復(fù)雜。為不同的立法目的而設(shè)置的法律法規(guī)之間，遵循和保護(hù)的價(jià)值取向也不盡相同。作為執(zhí)法人員，不僅要讀懂字面的涵義，還應(yīng)該對(duì)法律法規(guī)的立法精神有所了解，準(zhǔn)確把握各個(gè)法律之間的差異，只有這樣才能真正達(dá)到懲罰和教育相結(jié)合的目的。