黃怡

自2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）實(shí)施以來(lái)，內(nèi)部控制制度建設(shè)在行政事業(yè)單位的推進(jìn)取得了較為明顯的成效。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，對(duì)于保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全和完整，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位管理效能，更好地防范廉政風(fēng)險(xiǎn)等方面都具有十分重要的意義。然而，一些行政事業(yè)單位在內(nèi)控管理的實(shí)踐過(guò)程中，仍存在內(nèi)部控制制度不完善、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位、評(píng)價(jià)監(jiān)督不足以及內(nèi)控人才短缺等問(wèn)題。為了將內(nèi)部控制制度建設(shè)走深走實(shí)，本文堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，通過(guò)探討內(nèi)部控制中的風(fēng)險(xiǎn)隱患和薄弱環(huán)節(jié)，提出有效的管理方法和措施，為進(jìn)一步提升內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位管理中的功能作用提供借鑒。

行政事業(yè)單位在管理和促進(jìn)科研、教育、醫(yī)療、文體等事業(yè)的發(fā)展中扮演著重要的角色，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的不斷變化，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作有了更高的要求。因此，結(jié)合單位特點(diǎn)和實(shí)際情況，不斷完善內(nèi)部控制建設(shè)，切實(shí)提升行政事業(yè)單位的管理水平和運(yùn)作效率尤為重要。然而，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的日益復(fù)雜化，面對(duì)新問(wèn)題、新局面，行政事業(yè)單位內(nèi)控問(wèn)題的解決也需要尋找新思想、新辦法，新對(duì)策。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

首先，在推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)程中，行政事業(yè)單位需要遵循依法治國(guó)的基本方略，并通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部控制來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡、提升內(nèi)部治理效能。為此，需要對(duì)與財(cái)政資金分配、公共資源交易、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)控等相關(guān)的權(quán)力主體進(jìn)行層級(jí)授權(quán)、職位劃分、定期輪換，按照任務(wù)進(jìn)行權(quán)限管理。行政事業(yè)單位借助強(qiáng)有力的內(nèi)部控制可以有效推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程。

其次，內(nèi)部控制針對(duì)資金流通和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控行政事業(yè)單位在履行社會(huì)事務(wù)監(jiān)督和提供公共服務(wù)等職責(zé)時(shí)，強(qiáng)化內(nèi)部控制可以及時(shí)識(shí)別、評(píng)估和控制潛在風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)資金與財(cái)產(chǎn)管理的不足，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

再次，強(qiáng)化內(nèi)部控制還可以顯著提升行政事業(yè)單位的組織治理水平，規(guī)范單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，從不同角度對(duì)組織的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，預(yù)防貪污腐敗和徇私舞弊等違法違規(guī)行為?？梢砸?guī)范單位內(nèi)部的運(yùn)作流程，提高管理工作的透明度和可靠性，積極助推黨風(fēng)廉政建設(shè)，繼而發(fā)揮出行政事業(yè)單位應(yīng)有的效能。

最后，內(nèi)部控制不僅是某位領(lǐng)導(dǎo)、某個(gè)部門(mén)的簡(jiǎn)單活動(dòng)，其應(yīng)該貫穿全部門(mén)、全業(yè)務(wù)流程，達(dá)到單位全員參與的效果，充分與管理和業(yè)務(wù)相結(jié)合，確保各部門(mén)同向發(fā)力，優(yōu)化內(nèi)部管理流程，減少重復(fù)工作和資源浪費(fèi)，提高單位運(yùn)作的效率，切實(shí)做到降本增效。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)流于形式

行政事業(yè)單位大多根據(jù)《規(guī)范》要求建立了符合規(guī)定的“普適性”的內(nèi)部控制體系，但根據(jù)實(shí)踐結(jié)果觀察，這些新建立的體系都存在著一些漏洞，普適性的體系建立忽略了實(shí)施單位自身業(yè)務(wù)的特殊性，不能針對(duì)性地對(duì)關(guān)鍵業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)設(shè)置監(jiān)管，反而因?yàn)閮?nèi)控體系的建立分散了原本的人力安排，增加了控制失效的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部控制措施可行性及接納度有待提高

有一套完善的內(nèi)部控制措施是實(shí)施內(nèi)部控制的第一步，部分預(yù)算充足的單位會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行制度設(shè)置。這些制度設(shè)置看似考慮了內(nèi)部控制措施實(shí)施單位業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性和全面性，但是實(shí)際實(shí)施效果卻差強(qiáng)人意。首先，內(nèi)控制度的可行性不夠，與單位的核心工作流程匹配度不高，反而因一味強(qiáng)調(diào)內(nèi)控而影響了工作效率；其次，工作人員對(duì)于內(nèi)控制度建設(shè)的接納度有待提高。由于新的規(guī)定難免會(huì)使監(jiān)管人員增加工作量，部分人員的抵觸情緒阻礙了內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位

單位應(yīng)當(dāng)遵循《規(guī)范》的明確要求，建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制。此機(jī)制要求單位每年至少進(jìn)行一次經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但是實(shí)務(wù)中，行政事業(yè)單位普遍存在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位的問(wèn)題。首先，不少單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有按要求落實(shí)此項(xiàng)工作；其次，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致內(nèi)部控制措施不足以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。也存在如評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確、評(píng)估頻率不合理等問(wèn)題，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范風(fēng)險(xiǎn)；最后，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果未被充分利用，包括風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施不完備、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不健全等問(wèn)題，影響了內(nèi)部控制的效果。

（四）預(yù)算控制手段弱化，資產(chǎn)利用率低下

一是預(yù)算管理與資產(chǎn)配置相脫節(jié)?！兑?guī)范》第十一條明確提出要重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算管理情況，做到預(yù)算編制與資產(chǎn)配置相結(jié)合。但是，很多單位在編制預(yù)算時(shí)，忽視存量資產(chǎn)實(shí)際使用效率，對(duì)資產(chǎn)的統(tǒng)籌不夠，新增資產(chǎn)未與存量資產(chǎn)掛鉤。同時(shí)，資產(chǎn)配置預(yù)算僅追求數(shù)量和價(jià)格，忽視資產(chǎn)的質(zhì)量和性能造成資源浪費(fèi)；二是未實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理?！兑?guī)范》第四十四條要求單位建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，做好資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、分析工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。但是，很多單位缺乏對(duì)資產(chǎn)使用情況和增減變動(dòng)情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，存在資產(chǎn)閑置錯(cuò)配、使用效益低下的現(xiàn)象。有的單位實(shí)際辦公配置超過(guò)配置標(biāo)準(zhǔn)，甚至超配置標(biāo)準(zhǔn)后仍繼續(xù)購(gòu)買(mǎi)；有的單位一方面資產(chǎn)配置與實(shí)際需求不符或者存在短缺，需通過(guò)租賃方式補(bǔ)充辦公設(shè)備；另一方面出現(xiàn)辦公資產(chǎn)閑置現(xiàn)象。例如，無(wú)法識(shí)別的長(zhǎng)期閑置、利用率低下的超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)不能被及時(shí)識(shí)別和處理等。

（五）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系不完善

行政事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督不足問(wèn)題也是內(nèi)部控制制度不能有效落實(shí)到具體工作中的一個(gè)重要因素。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督是一項(xiàng)系統(tǒng)性、科學(xué)性的工作，需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)或?qū)徣藛T來(lái)負(fù)責(zé)。但編制有限，沒(méi)有條件設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督部門(mén)或者崗位，兼職工作就破壞了評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制的“獨(dú)立性”。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督的主要責(zé)任機(jī)構(gòu)是審計(jì)機(jī)關(guān)，但部分審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)不夠深入，缺乏對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)的重視和理解，對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)的監(jiān)督力度不夠。此外，財(cái)政部門(mén)每年要求各單位上報(bào)內(nèi)控建設(shè)執(zhí)行情況的報(bào)告。然而，這些報(bào)告僅通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)評(píng)價(jià)分析，無(wú)法真實(shí)反映單位的實(shí)際執(zhí)行情況。即使上傳了佐證資料，無(wú)論其質(zhì)量如何，只要上傳了資料就能得到評(píng)價(jià)得分。這種評(píng)價(jià)結(jié)果的不準(zhǔn)確性可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)法對(duì)單位的實(shí)際工作成效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)和監(jiān)督，也無(wú)法進(jìn)一步完善和優(yōu)化存在的問(wèn)題。如果財(cái)政部門(mén)沒(méi)有相應(yīng)的后續(xù)審查機(jī)制確保報(bào)送資料的質(zhì)量和真實(shí)性，就很難解決此問(wèn)題。

（六）內(nèi)部控制人才短缺

內(nèi)控有效性的關(guān)鍵是落實(shí)到制度實(shí)施人員，這對(duì)實(shí)施人員的資格和專業(yè)能力提出了要求。其應(yīng)該從思想和能力兩方面進(jìn)行改進(jìn)和提升，才能確保內(nèi)控的有效性。內(nèi)控制度中設(shè)置不相容崗位分離和輪崗制度的目的在于用規(guī)則制造物理分隔避免“監(jiān)守自盜”。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，事業(yè)單位在用人制度上受到嚴(yán)格的監(jiān)管，有些單位無(wú)法專設(shè)人員進(jìn)行內(nèi)控制度的實(shí)施，為了保證內(nèi)控實(shí)施的專業(yè)性被安排負(fù)責(zé)執(zhí)行內(nèi)控制度的往往是單位財(cái)務(wù)人員。在工作內(nèi)容上一個(gè)或者一組財(cái)務(wù)工作人員會(huì)同時(shí)負(fù)責(zé)資金收支、內(nèi)控監(jiān)管和監(jiān)管評(píng)價(jià)，這就出現(xiàn)了“自我監(jiān)督”的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，新時(shí)代新形勢(shì)下的內(nèi)部控制工作既要在宏觀層面進(jìn)行系統(tǒng)性、全面性的規(guī)劃，又要在流程、環(huán)節(jié)上做到精細(xì)化操作，而不同單位的財(cái)務(wù)人員能力存在差異，往往導(dǎo)致內(nèi)部控制存在執(zhí)行力不足等問(wèn)題，因此專業(yè)化的內(nèi)控人才需求更為迫切。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的對(duì)策和建議

（一）完善內(nèi)部控制制度建設(shè)

完善內(nèi)控制度建設(shè)是應(yīng)對(duì)內(nèi)控缺陷的一項(xiàng)重要策略?？芍贫ê托抻唭?nèi)部控制手冊(cè)、規(guī)章制度等，使其更具科學(xué)性和實(shí)用性，與單位整體目標(biāo)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)相適應(yīng)，針對(duì)現(xiàn)有制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題及時(shí)優(yōu)化和調(diào)整。例如，可以簡(jiǎn)化流程、明確權(quán)限劃分，并建立一套有效的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，以促使制度的全面落實(shí)。同時(shí)，建立健全內(nèi)部控制工作機(jī)制，包括制定明確的責(zé)任分工、加強(qiáng)內(nèi)部控制培訓(xùn)和宣傳等，加強(qiáng)溝通與協(xié)作，形成暢通高效的內(nèi)控工作機(jī)制。也可以通過(guò)設(shè)立有效的指標(biāo)體系明確定義內(nèi)部控制目標(biāo)，確定各項(xiàng)控制指標(biāo)，為行政事業(yè)單位提供明確的管理方向和衡量標(biāo)準(zhǔn)，確保內(nèi)部控制措施的有效實(shí)施。

（二）創(chuàng)新內(nèi)部控制手段

行政事業(yè)單位在不斷變化的社會(huì)環(huán)境中也面臨著越來(lái)越復(fù)雜和精細(xì)化的管理。從宏觀方面來(lái)說(shuō)內(nèi)部控制措施保證的是公信力和公眾監(jiān)督的需求；從微觀層面來(lái)說(shuō)保證的是單位內(nèi)部的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。因此，行政事業(yè)單位需要從以下兩個(gè)方法入手，提升內(nèi)部控制的可行性和接納度。

第一，多數(shù)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)是由上至下推動(dòng)的，事實(shí)上應(yīng)該更多地讓一線人員參與到內(nèi)控制度建設(shè)及修訂過(guò)程中，這樣既能保證其實(shí)際業(yè)務(wù)操作的可行性，又能提高制度執(zhí)行的有效性?？梢猿浞旨訌?qiáng)各部門(mén)之間的業(yè)務(wù)、流程、信息等內(nèi)容的交流合作，保障內(nèi)部控制執(zhí)行的暢通。

第二，創(chuàng)新內(nèi)部控制手段，改變“內(nèi)部控制等于多加監(jiān)工”的簡(jiǎn)單思想，讓單位員工切實(shí)感受到內(nèi)部控制建設(shè)帶來(lái)的益處。深入理解《規(guī)范》的精神可以發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部控制本質(zhì)是增加犯錯(cuò)成本來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)，因此可以成立信息化內(nèi)部監(jiān)管平臺(tái)。對(duì)于專業(yè)性較低的金額核對(duì)工作可由全單位隨機(jī)選擇工作人員進(jìn)行審核，限制反饋信息為“一致”或“不一致”就可以達(dá)到這一目的。例如，銀行資金支付的收款人為資金管理相關(guān)人員，此時(shí)就可以將當(dāng)日單位系統(tǒng)支付報(bào)銷單總額與銀行支出金額兩筆數(shù)字上傳至公共監(jiān)管平臺(tái)，由隨機(jī)指定的人員檢查兩筆數(shù)字是否相同，如果一致則付款，不一致則拒絕該筆付款，并要求更高級(jí)別的人員介入。簡(jiǎn)單高效的內(nèi)部控制手段，會(huì)更容易讓大家接納使用。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的前置環(huán)節(jié)就是識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)單位普遍的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，可使單位隨時(shí)對(duì)全業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全方位風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，極大地提高內(nèi)部控制的實(shí)施效率。通過(guò)建立科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和預(yù)警機(jī)制，及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)。為快速找到隱患，準(zhǔn)確制定策略消除隱患，應(yīng)當(dāng)通過(guò)定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控管理制度的缺失和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，采取有效措施加以管控，及時(shí)應(yīng)對(duì)、降低潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）推進(jìn)信息化應(yīng)用，盤(pán)活存量資產(chǎn)

積極推動(dòng)信息化技術(shù)在內(nèi)控管理中的應(yīng)用。一方面，通過(guò)引入先進(jìn)的信息技術(shù)工具，如數(shù)據(jù)分析、人工智能等，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理和信息共享，從而增強(qiáng)內(nèi)部控制工作的有效性。通過(guò)建立信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的全面收集、存儲(chǔ)和分析，可以幫助行政事業(yè)單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，并采取相應(yīng)的控制措施。另一方面，通過(guò)建立數(shù)字化內(nèi)部控制體系，圍繞“保障履職、配置科學(xué)、使用有效、處置規(guī)范、監(jiān)督到位”的管理目標(biāo)，制定明確的資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，逐步搭建從“入口”到“出口”的資產(chǎn)全生命周期管理體系，準(zhǔn)確掌握存量資產(chǎn)信息，推進(jìn)資產(chǎn)盤(pán)活利用。將預(yù)算管理與資產(chǎn)管理有機(jī)結(jié)合。編制預(yù)算時(shí)要以存量資產(chǎn)定新增資產(chǎn)，避免資源浪費(fèi)。只有推動(dòng)合理流動(dòng)才是盤(pán)活閑置資產(chǎn)的關(guān)鍵解題方法。在識(shí)別到利用率低下、超配資產(chǎn)閑置資產(chǎn)后，應(yīng)該將其投放到公共流轉(zhuǎn)平臺(tái)進(jìn)行二次適配發(fā)揮這些資產(chǎn)的使用效益。

（五）充分發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用

在任何組織中財(cái)務(wù)監(jiān)督都是必不可少的組成部分。財(cái)會(huì)監(jiān)督在內(nèi)部控制中扮演著基石的角色，對(duì)于確保單位的財(cái)務(wù)安全、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和促進(jìn)高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。通過(guò)參與內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)與更新完善，可以確保內(nèi)部控制措施的制定和執(zhí)行能夠適應(yīng)和應(yīng)對(duì)不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。審計(jì)可以有效發(fā)現(xiàn)潛在的財(cái)務(wù)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)關(guān)鍵控制活動(dòng)與流程定期審計(jì)，并提供改進(jìn)意見(jiàn)。充分發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)、檢查和抽樣測(cè)試等方法監(jiān)督內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，可以確保內(nèi)部控制制度和規(guī)范得到有效執(zhí)行，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正執(zhí)行中的問(wèn)題和偏差。

（六）注重人才隊(duì)伍建設(shè)

關(guān)鍵崗位工作人員的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德水平是提升內(nèi)部控制體系有效性的基礎(chǔ)。為此，在選拔任用關(guān)鍵崗位工作人員時(shí)，要把專業(yè)知識(shí)、技能、從業(yè)資格和道德背景作為聘用標(biāo)準(zhǔn)，把好人才關(guān)。此外，入職后要提供繼續(xù)學(xué)習(xí)平臺(tái)，保證及時(shí)了解相關(guān)的國(guó)家法律法規(guī)和最新工作方法，做到合規(guī)工作、專業(yè)工作。同時(shí)，行政事業(yè)單位也應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)道德教育，確保關(guān)鍵崗位工作人員遵守職業(yè)道德要求。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違反職業(yè)道德的行為，應(yīng)及時(shí)加以懲戒?？傊瑔挝粦?yīng)不斷完善人才培養(yǎng)方案，積累內(nèi)控人才蓄水池，才能保證內(nèi)部控制隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)的常態(tài)化和持續(xù)化，確保內(nèi)控體系的有效性。

結(jié)語(yǔ)：

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的好壞關(guān)系到公共資源的合理合法配置、關(guān)系到人民群眾對(duì)政府的信任，解決不好就會(huì)引起各種連鎖反應(yīng)。行政事業(yè)單位針對(duì)常見(jiàn)的內(nèi)部控制漏洞，要全盤(pán)摸清存在的問(wèn)題，然后根據(jù)《規(guī)范》中的精神因地制宜地制定解決方案，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源的高效利用和可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：上海市體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校）