梁梅
行政事業(yè)單位作為重要的市場主體,承擔著提供公共產品和服務的重要職責,在國家治理體系和治理能力現代化的背景下,如何才能提升行政事業(yè)單位的財務管理水平成為有關部門關注的焦點。2019年,新政府會計制度的實施對行政事業(yè)單位財務管理環(huán)境產生了重要影響。文章闡述了新政府會計制度帶來的變化以及行政事業(yè)單位財務管理的概念與內容,梳理了行政事業(yè)單位財務管理中存在的問題,最后從多個角度提出了對策。
2017年財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》,該文件要求行政事業(yè)單位在實踐中建立“雙基礎、雙功能、雙報告”的雙會計體系。這給長期以收付實現制為核算基礎的行政事業(yè)單位財務管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。事實上,在新政府會計制度模式下,諸多行政事業(yè)單位在財務管理中還存在一些弊端和漏洞,比如會計人員素質不足、信息系統(tǒng)建設滯后、資產管理制度不健全等?;谶@種背景,開展新政府會計制度下行政事業(yè)單位財務管理的研究,具有較強的必要性。
新政府會計制度帶來的變化和創(chuàng)新主要體現在四個方面。首先,重構了政府會計核算模式。新政府會計制度構建了財務會計與預算會計適度分離又相互銜接的模式,比如要進行平行記賬,出具財務報表與預算會計報表等。其次,統(tǒng)一了現行的各項單位會計制度。在新政府會計制度實施之前,各行政事業(yè)單位存在分行業(yè)分領域的會計制度,比如醫(yī)院會計制度、高校會計制度等。新政府會計制度統(tǒng)一了不同行業(yè)會計制度的科目、報表、核算內容和會計政策,實現了會計信息的可比性。再次,完善了預算會計功能。在核算內容上,預算會計需要核算的內容有預算收入、預算支出和預算結余;在核算基礎上,除了預算法規(guī)定的開展財務會計核算的內容之外,均以收付實現制為基礎核算,這種模式能清晰反映現金流量的變化,能有效規(guī)避虛列收支的問題;在核算科目上,新增加了債務預算收入、債務還本支出等科目,進一步擴大了會計核算范圍。最后,整合了基建會計核算?;椖坎辉龠M行單獨的會計核算,而是按照新政府會計制度規(guī)定實施統(tǒng)一的會計核算。
根據2021年財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位財務規(guī)則》,行政事業(yè)單位財務管理是指行政事業(yè)單位在執(zhí)行事業(yè)計劃,開展業(yè)務活動中有關運行經費的籌集、使用、控制和監(jiān)督的過程。也有研究認為,行政事業(yè)單位財務管理是依據相關法律法規(guī),管理和控制財務活動,協調財務關系的一系列制度、程序和方法。通常而言,行政事業(yè)單位財務管理的內容主要體現為以下幾點。
第一,單位預算管理。單位預算由收入和支出預算組成,行政事業(yè)單位應該在以前年度預算數據的基礎上,充分考慮本年度影響預算數據增減的因素,編制收入預算和支出預算草案,并報主管部門和財政部門同意。待預算編制通過之后,行政事業(yè)單位應嚴格執(zhí)行預算,確保達到效果。
第二,收入支出管理。行政事業(yè)單位應將各項收入納入預算范圍,未有預算收入的不得安排支出,并對收入實行統(tǒng)一核算和管理。同時,行政事業(yè)單位應將各項支出納入預算,實施項目制管理,按照國家規(guī)定的開支標準和范圍進行管理。
第三,結轉結余和專用基金管理。結轉結余是單位收入和支出相抵后的余額。對于非財政撥款結轉可以在下一年度繼續(xù)使用,非財政撥款結余可以按照規(guī)定提取專項基金。專項基金是行政事業(yè)單位提取的具備專門用途的資金,行政事業(yè)單位應該按照規(guī)定提取并貫徹??顚S玫脑瓌t。
第四,資產管理。資產是指行政事業(yè)單位能夠支配的經濟資源,行政事業(yè)單位應健全資產管理制度,明確資產管理崗位責任,設置資產臺賬,規(guī)范固定資產的采購、處置和報銷管理,保障資產的安全性和完整性。
第五,負債管理。行政事業(yè)單位應對不同性質的負債實施分類管理,及時清理債務,加強財務風險預警,嚴格遵守債務審批程序,不得違規(guī)舉債或提供擔保。
第六,財務報告和決算報告。行政事業(yè)單位應按照規(guī)定定期向主管部門和財政部門報送財務報告和決算報告,接受上級部門審查和監(jiān)督。
新政府會計制度對行政事業(yè)單位財務管理的影響主要體現在三個方面。首先,能提升資產配置的合理性。在新政府會計制度實施之前,諸多文件并未明確規(guī)定行政事業(yè)單位應當對資產按期計提折舊和費用攤銷,這就導致行政事業(yè)單位資產的實際價值損耗無法在賬面上反映出來。在新政府會計制度下,財務會計模式要求對固定資產按期計提折舊,這樣就能實現資產配置和運行費用的匹配,清晰反映資產的使用狀況,有利于行政事業(yè)單位優(yōu)化提升資產配置的合理性。
其次,能夠提升會計信息質量?!半p基礎”的會計核算模式,要求行政事業(yè)單位對符合條件的交易事項以權責發(fā)生制和收付實現制為基礎進行核算,不僅能對單位隱藏的隱性債務進行呈現,還能形成各部門承擔的成本數據,這大幅提升了會計信息的可靠性和可比性,提升了會計信息質量。
最后,有助于加強財政資金預算績效管理。通過預算管理,行政事業(yè)單位能對財政部門撥付的財政資金進行妥善安排,并依據《預算績效評價共性指標評價體系框架》設計預算績效評價指標。新政府會計制度提出的權責發(fā)生制核算基礎提升了預算編制質量,更加關注財政資金的支出效果,這有助于加強財政資金預算的績效管理。
(一)財務人員素質不高
新政府會計制度下,會計核算、賬務處理和報表管理都是由財務人員完成的,因此,財務人員的素質直接影響財務管理水平。實際上,行政事業(yè)單位財務人員的素質提升空間較大。一方面,單位財務人員習慣了收付實現制的核算模式,存在明顯的思維定勢,對“雙基礎”的會計核算模式還不適應,對新政府會計制度的理解還不夠深刻,同時,要想提升新政府會計制度的應用效果,有必要對財務流程進行梳理,然而單位基礎會計人員占比較大,具有高水平財務能力的人才匱乏,無法完成財務流程的標準化。另一方面,行政事業(yè)單位制定的會計人員培訓制度還不完善。行政事業(yè)單位主要采取理論培訓的模式,即組織會計人員學習網絡課程,缺乏案例教學和實踐教學,致使培訓效果不理想。三是財務人員準入門檻降低,自取消了會計人員從業(yè)資格證以來,財務人員的素質和能力就出現差異化,上崗的財務人員會因缺乏專業(yè)的業(yè)務知識,而對不同層面的問題理解不同,從而出現不同的財務結果。
(二)資產管理不規(guī)范
資產作為行政事業(yè)單位支配的資源,能為行政事業(yè)單位正常運轉提供支撐,然而部分行政事業(yè)單位的資產管理還不規(guī)范。一方面,單位資產管理內控制度還不完善。在政府采購固定資產驗收環(huán)節(jié),一些行政事業(yè)單位未能嚴格依據驗收規(guī)定對固定資產的數量、規(guī)格、型號和質量進行檢查和評估,存在“紙面驗收”的情形,同時,資產管理的崗位責任制度還不健全,各科室各崗位的資產管理權限還不明確,存在資產管理職責相互交叉重疊的情況。另一方面,固定資產清查盤點制度未能有效落實。部分行政事業(yè)單位在清查固定資產時習慣采取對比財務臺賬和業(yè)務臺賬的方式,較少深入一線開展實地盤點,同時,在外部環(huán)境對單位造成較大影響時,缺乏開展不定期盤點的意識,從而滋生固定資產賬實不符的風險。
(三)財務監(jiān)督力度不足
行政事業(yè)單位財務監(jiān)督的范圍較為廣泛,包括行政事業(yè)單位財務管理的全部內容。在實踐中,部分行政事業(yè)單位財務監(jiān)督的力度不足。一方面,依靠財務部門的自我稽核對財務人員的自律意識和職業(yè)道德水平要求較高,很難達到監(jiān)督效果,同時,承擔內部審計職能部門的獨立性不足,很難真正基于客觀公允的角度實施審計程序,出具的審計意見缺乏精準性。另一方面,財政部門、審計部門以及紀檢監(jiān)察部門尚未形成共同監(jiān)督的合力。各部門的監(jiān)督比較膚淺,主要集中在對行政事業(yè)單位報告的審核層面。同時,根據政府會計制度,行政事業(yè)單位應定期依法披露財務信息。實際上,部分行政事業(yè)單位缺乏信息公開的自覺性,這導致社會監(jiān)督很難發(fā)揮作用。
(四)信息化建設滯后
信息化建設滯后是影響行政事業(yè)單位財務管理的重要因素,一方面,行政事業(yè)單位的財務管理信息系統(tǒng)和其他部門系統(tǒng)之間還存在信息梗阻。業(yè)務部門需要從系統(tǒng)中導出數據,并通過EXCEL編輯傳遞給財務部門,即各部門無法實現數據信息的互聯互通,需要財務人員進行數據口徑的轉換。同時,預算管理一體化信息系統(tǒng)的建設進程較為滯后,還無法實現與其他系統(tǒng)的兼容。另一方面,系統(tǒng)的安全機制還不完善。部分行政事業(yè)單位信息系統(tǒng)未能定期添加補丁和升級,在使用過程中時常發(fā)生宕機風險。同時,信息系統(tǒng)操作權限未能嚴格分離,部分員工能夠超越權限進行系統(tǒng)操作,對數據和程序進行篡改,極大阻礙了財務管理工作運行。
(一)提升財務人員素質
一方面,在會計人員招錄方面,在堅持“逢進必考”原則的基礎上,行政事業(yè)單位還應在面試環(huán)節(jié)加入對專業(yè)科目的考核,確保所招錄的人才能深入理解新政府會計制度的運行邏輯,能盡快適應本職工作。同時,行政事業(yè)單位還應考慮到人才招錄的靈活性,比如可以實施專業(yè)人才引進,定期從社會層面引入具備工作經驗、受教育程度和職業(yè)道德水準高的會計人員,從源頭上保障會計人員的質量。另一方面,要加強對會計人員的培訓。行政事業(yè)單位應通過多種渠道打造系統(tǒng)的政府會計制度課程,并通過理論教學和實踐教學相結合的方式開展培訓。同時,行政事業(yè)單位還應定期對會計人員的綜合素質進行考核,選取學習能力強、專業(yè)底蘊深厚的會計人員打造成高水平財務管理人才。
(二)加強資產管理
一方面,行政事業(yè)單位應完善資產內控制度。在政府采購固定資產驗收環(huán)節(jié),行政事業(yè)單位應組織財務部門、采購部門、合同部門和使用部門相關人員成立資產驗收小組,必要時可引入第三方專家參與制定驗收方案。在實地驗收環(huán)節(jié),應對照合同對固定資產的數量、規(guī)格、型號、質量進行檢查和評估,確保固定資產能滿足行政事業(yè)單位需求。同時,要明確資產管理崗位責任制度,厘清各科室各崗位的資產管理責任和權限,明確具體工作流程,激發(fā)資產管理人員的使命感。另一方面,要嚴格執(zhí)行固定資產清查盤點制度。行政事業(yè)單位要加強對固定資產的臺賬管理和實物管理,除了定期深入一線對固定資產進行盤點之外,還應將信息及時錄入單位固定資產管理系統(tǒng),確保賬實相符。此外,行政事業(yè)單位資產管理信息系統(tǒng)依據資產的盤盈盤虧情況進行加減,而且系統(tǒng)審批程序較為復雜,很難及時完成登記,造成了資產信息管理上的滯后性。
(三)加強財務監(jiān)督
行政事業(yè)單位應從多方面入手加強財務監(jiān)督。一方面,行政事業(yè)單位應加強對財務人員的職業(yè)道德培訓,增強財務人員自我稽核和監(jiān)督的意識,并將財務部門自我監(jiān)督納入績效考核體系,定期對財務部門自我監(jiān)督中發(fā)現的問題情況、整改情況實施考核,以倒逼財務部門落實監(jiān)督責任。同時,行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮內部審計部門的職能,減少審計過程中的干擾,推動審計部門客觀、公允執(zhí)行審計程序。另一方面,要形成各部門齊抓共管的監(jiān)督合力。財政、審計部門可以選擇下沉到行政事業(yè)單位一線開展監(jiān)督,并將監(jiān)督中發(fā)現的違法違紀問題移送紀檢監(jiān)察部門,同時各級行政事業(yè)單位應加強信息公開,依法全面及時公開信息,自覺接受社會群眾監(jiān)督。
(四)加強信息化建設
行政事業(yè)單位應加強對新政府會計制度的理解,錨定財務管理升級的目標,加強信息化建設。一方面,行政事業(yè)單位應打通各部門系統(tǒng)之間的信息梗阻,在同供應商協商系統(tǒng)設計時要兼具安全性和功能性需求,實現多個信息系統(tǒng)數據口徑的統(tǒng)一,比如要統(tǒng)一國庫集中支付系統(tǒng)、國有資產清查系統(tǒng)的技術標準和數據口徑。同時,要在主管部門的引導下加速預算管理一體化信息系統(tǒng)建設,推動該系統(tǒng)早上線、早應用、早成熟。另一方面,要加強信息安全機制建設。在技術層面,可以實施雙層防火墻建設,并對信息系統(tǒng)進行定期更新和升級;在制度層面,應落實系統(tǒng)操作的定期輪崗制度、崗位分離制度、數據備份制度和數據庫巡檢制度等,將信息技術的固有風險、人為舞弊風險控制在行政事業(yè)單位可承受范圍內。此外,行政事業(yè)單位還應對系統(tǒng)操作人員進行培訓,提升操作人員規(guī)范、安全使用信息系統(tǒng)的能力。
對于行政事業(yè)單位而言,新政府會計制度的實施既是機遇也是挑戰(zhàn)。行政事業(yè)單位應緊抓新政府會計制度實施的有利契機,主動跟進,依據會計制度文件不斷優(yōu)化和提升財務管理制度。文章針對行政事業(yè)單位財務管理中存在的問題,提出了多層面的對策,比如提升財務人員素質、加強財務監(jiān)督、完善資產管理、加強信息化建設等。以期能為新政府會計制度下行政事業(yè)單位財務管理水平的提升提供一定的參考和借鑒。
(作者單位:梧州臨港經濟區(qū)綜合服務中心)