收稿日期：20220823修訂日期：20231212

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目：科學(xué)構(gòu)建數(shù)據(jù)治理體系研究（21JZD036）

作者簡介：

周林楓，法學(xué)博士研究生，主要從事行政許可、行政強(qiáng)制研究，Email：zhou_linfeng_good@126.com。

摘要：

公共數(shù)據(jù)流通是滿足社會(huì)公眾多元化需求、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)利用、發(fā)揮公共數(shù)據(jù)價(jià)值的重要方式。公共數(shù)據(jù)概念內(nèi)涵不一、外延不清，這在一定程度上造成公共數(shù)據(jù)流通不暢，同時(shí)也形成公共數(shù)據(jù)流通制度建構(gòu)的桎梏。在厘清各地立法機(jī)關(guān)與學(xué)術(shù)界對(duì)公共數(shù)據(jù)概念不同界定的基礎(chǔ)上，以行政權(quán)力運(yùn)行為視角，可以將公共數(shù)據(jù)概念解構(gòu)為三層邏輯結(jié)構(gòu)：第一層是行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)在履行公共管理職能過程中收集、產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)；第二層是與行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生行政委托關(guān)系或行政合同關(guān)系的社會(huì)企業(yè)以及承擔(dān)社會(huì)公共職能的社會(huì)組織收集、產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)；第三層是社會(huì)企業(yè)等產(chǎn)生、收集的以及由個(gè)人數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)。以公共數(shù)據(jù)概念三層邏輯結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，通過行政權(quán)運(yùn)行視角，可以分析各公共數(shù)據(jù)主體在三層結(jié)構(gòu)中的定位，并描繪在公共數(shù)據(jù)三層結(jié)構(gòu)中的行政權(quán)運(yùn)行脈絡(luò)。通過“政政”數(shù)據(jù)共享、“政企”數(shù)據(jù)開放、“企政”數(shù)據(jù)匯集、“企企”數(shù)據(jù)互通的公共數(shù)據(jù)流通模式，立足于我國公共數(shù)據(jù)流通現(xiàn)狀，有利于建構(gòu)橫向與縱向上的“跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)、跨層級(jí)”公共數(shù)據(jù)共享、共用制度，建構(gòu)分級(jí)分類的公共數(shù)據(jù)開放與管理制度以及公共數(shù)據(jù)行政許可交易模式。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)流通；數(shù)據(jù)分級(jí)分類；數(shù)據(jù)共享；數(shù)據(jù)開放

中圖分類號(hào)：D922.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16738268（2024）02005412

隨著數(shù)字時(shí)代的來臨，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智慧化、區(qū)塊鏈等技術(shù)迅速發(fā)展，其所代表的數(shù)字技術(shù)正變革著社會(huì)生活。數(shù)字技術(shù)的革新讓數(shù)字總量呈指數(shù)級(jí)增長，隨之也形成了區(qū)別于物理世界但又相互聯(lián)系的數(shù)字世界，形成與生物學(xué)意義上“人”所對(duì)應(yīng)的數(shù)字世界的“人”，當(dāng)然也形成了“數(shù)字人”以外的“非人數(shù)據(jù)”，如商業(yè)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)。法律在規(guī)制物理世界的同時(shí)，也實(shí)然規(guī)制著與之相對(duì)應(yīng)的數(shù)字世界。但是因數(shù)字的可復(fù)制、傳播便利、有價(jià)值等特性，僅用“一物一權(quán)”等法律規(guī)制模式顯然力有不逮。在建設(shè)數(shù)字法治政府的過程中，法律也應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)字領(lǐng)域的新型法律關(guān)系作出回應(yīng)與規(guī)制。

目前，各國對(duì)數(shù)據(jù)的立法較多集中在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)因個(gè)人數(shù)據(jù)非本文討論重點(diǎn)，故此處未對(duì)各國在個(gè)人信息與個(gè)人數(shù)據(jù)的立法模式與概念差異方面做過多比較。，而對(duì)于非個(gè)人數(shù)據(jù)中的商業(yè)數(shù)據(jù)，則多是在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的前提下，兼顧保護(hù)商業(yè)數(shù)據(jù)安全與促進(jìn)數(shù)據(jù)流通［1］；關(guān)于公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)的立法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及前者。我國在數(shù)據(jù)領(lǐng)域制定了《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》為行文簡潔，以下涉及我國法律文本名稱時(shí)，均將“中華人民共和國”省略。）《數(shù)據(jù)安全法》等多部法律，但是，對(duì)于公共數(shù)據(jù)，并沒有在國家層面制定統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)法，而是由各地分別進(jìn)行立法。本文采用文獻(xiàn)分析、比較研究等方法，嘗試以《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》為背景，以行政權(quán)運(yùn)行為視角，以公共數(shù)據(jù)概念的三層結(jié)構(gòu)作為概念基礎(chǔ)，在嘗試分析公共數(shù)據(jù)流通理論的基礎(chǔ)上分析數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)處理者、數(shù)據(jù)控制者三者之間的關(guān)系，嘗試分析建構(gòu)公共數(shù)據(jù)的流通模式，以期為公共數(shù)據(jù)的流通提供理論基礎(chǔ)，并為下一步公共數(shù)據(jù)流通的制度建構(gòu)提供思路，進(jìn)而建立適用于我國的公共數(shù)據(jù)流通制度，統(tǒng)一各地公共數(shù)據(jù)流通的無序狀態(tài)，平衡我國公共數(shù)據(jù)自由流通與數(shù)據(jù)安全保護(hù)，并逐步建立我國的數(shù)據(jù)流通體系，強(qiáng)化我國的國際數(shù)據(jù)話語權(quán)。

一、公共數(shù)據(jù)概念的行政權(quán)基礎(chǔ)

法律概念指有法律意義的概念，是各種有關(guān)法律事物、狀態(tài)、行為概況而形成的法律術(shù)語［2］。要分析公共數(shù)據(jù)流通的理論基礎(chǔ)，并進(jìn)一步建構(gòu)公共數(shù)據(jù)的流通制度，首先應(yīng)當(dāng)明確公共數(shù)據(jù)概念的涵攝范圍。將公共數(shù)據(jù)概念界定清晰，有利于為分析公共數(shù)據(jù)流通的理論與制度提供明確的坐標(biāo)參數(shù)。公共數(shù)據(jù)概念的涵攝范圍在靜態(tài)上關(guān)系到公共數(shù)據(jù)概念中是否包含政務(wù)數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)，同時(shí)關(guān)系到數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者等公共數(shù)據(jù)主體本文如無特別強(qiáng)調(diào)，公共數(shù)據(jù)主體指包含數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者等在公共數(shù)據(jù)三層結(jié)構(gòu)或公共數(shù)據(jù)法律關(guān)系中的主體。在公共數(shù)據(jù)流通時(shí)的權(quán)利義務(wù)范圍；在動(dòng)態(tài)上關(guān)系到行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等主體在公共數(shù)據(jù)流通中的職責(zé)范圍與管理方式，關(guān)系到橫向上的不同省份與縱向上的國家、省、市之間公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍及流通方式的一致性，也關(guān)系到公共數(shù)據(jù)在行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)與私主體之間的流通方式。然而，目前的各地立法與學(xué)界研究對(duì)公共數(shù)據(jù)的概念有著不同的界定與闡釋。

（一）公共數(shù)據(jù)概念的立法差異

自2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》以來，各省、市級(jí)行政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于公共數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。各地對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行專門立法時(shí)所規(guī)定的公共數(shù)據(jù)概念并不相同，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：公共數(shù)據(jù)的行為主體、行為性質(zhì)、行為方式以及數(shù)據(jù)形式。其中僅有江蘇省參見《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》（江蘇省人民政府令第148號(hào)）第2條。對(duì)公共數(shù)據(jù)的范圍進(jìn)行價(jià)值性限定，即具有公共使用價(jià)值的信息的記錄。

首先是公共數(shù)據(jù)的行為主體為方便表述，下文統(tǒng)一稱為“公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)”。大部分規(guī)定都以行政機(jī)關(guān)（部分表述為國家機(jī)關(guān)、政務(wù)部門）為公共數(shù)據(jù)管理的主體，僅有廣東省參見《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》（廣東省人民政府令第290號(hào)）第3條。、貴州省參見《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》第38條。、福建省參見《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第49條。、深圳市參見《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第2條。規(guī)定公共數(shù)據(jù)管理主體為公共機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)企業(yè)、公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)。但是行政機(jī)關(guān)以外的公共數(shù)據(jù)管理主體卻不盡相同，企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體等主體在不同省、市可成為公共數(shù)據(jù)管理主體。

其次是公共數(shù)據(jù)的行為性質(zhì)。大部分規(guī)定都以公共數(shù)據(jù)主體履職過程作為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生過程，也有部分規(guī)定將提供公共服務(wù)、公共管理或服務(wù)職能的過程作為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生過程。僅有南寧市參見《南寧市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》（南數(shù)發(fā)〔2020〕34號(hào)）第2條。將生產(chǎn)經(jīng)營過程作為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生過程。

再次是公共數(shù)據(jù)的行為方式。大部分規(guī)定都以產(chǎn)生、形成、采集、收集、制作、獲取、獲得等作為公共數(shù)據(jù)的來源方式，其中貴州省參見《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》第38條。、成都市參見《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》（成都市人民政府令（第197號(hào)）第2條。、深圳市參見《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第2條。、哈爾濱市參見《哈爾濱市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》（哈政辦規(guī)〔2020〕14號(hào)）第3條。分別將使用、管理、處理、保存的方式作為數(shù)據(jù)來源方式。

最后是公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)形式。各地對(duì)公共數(shù)據(jù)的形式規(guī)定也不一致，存在諸如文件、資料、圖表、電子檔案、文件等分類形式。分類形式的差異與區(qū)別不是本文討論重點(diǎn)，故本文不對(duì)此展開討論。

（二）公共數(shù)據(jù)的概念外延

各地方在進(jìn)行公共數(shù)據(jù)立法與學(xué)界在研究公共數(shù)據(jù)時(shí)，均未對(duì)公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)、“公開性”個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行概念區(qū)分，從而出現(xiàn)公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)概念界定不清、交叉使用的情況。對(duì)公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)、“公開性”個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)分，厘清公共數(shù)據(jù)與二者的關(guān)系，有助于界定公共數(shù)據(jù)的概念外延。

1.公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)

部分省、市在數(shù)據(jù)立法時(shí)未對(duì)公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)分規(guī)定，使二者概念混同，造成行政機(jī)關(guān)管理時(shí)在數(shù)據(jù)公開和交易管理等職責(zé)上界定不清。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為政務(wù)數(shù)據(jù)收集、使用的主體，并且法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織為履行法定職責(zé)開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的，同樣適用此章規(guī)定參見《數(shù)據(jù)安全法》第38條、第43條。。根據(jù)文義解釋，政務(wù)數(shù)據(jù)是國家機(jī)關(guān)以及具有管理公共事務(wù)職能的組織在履職中收集、使用的數(shù)據(jù)。同時(shí)，根據(jù)體系解釋，《數(shù)據(jù)安全法》在第五章以專章形式規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)的安全與開放參見《數(shù)據(jù)安全法》第37條至第43條。，這表明政務(wù)數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)（廣義）中的一種，此外還應(yīng)當(dāng)包括公共數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)。

從公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)的概念對(duì)比可以看出，政務(wù)數(shù)據(jù)中行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)自身產(chǎn)生的政務(wù)數(shù)據(jù)（如內(nèi)部數(shù)據(jù)），并不在公共數(shù)據(jù)的概念范圍內(nèi)；而公共數(shù)據(jù)中，社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、公司等產(chǎn)生、收集的以及由個(gè)人數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，并不在政務(wù)數(shù)據(jù)的概念范圍內(nèi)。

2.公共數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)

從公共數(shù)據(jù)包含的信息種類看，公共數(shù)據(jù)包括交通與醫(yī)療等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、自然資源等環(huán)境數(shù)據(jù)以及公民個(gè)人信息等個(gè)人數(shù)據(jù)。明確公共數(shù)據(jù)與公民個(gè)人數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，有利于明確公共數(shù)據(jù)流通中的可交易數(shù)據(jù)范圍。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定，個(gè)人信息是自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息參見《個(gè)人信息保護(hù)法》第4條。，且在《信息安全技術(shù) 個(gè)人信息安全規(guī)范》中“指能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人身份或者反映特定自然人活動(dòng)情況的各種信息”參見《信息安全技術(shù) 個(gè)人信息安全規(guī)范》第3.1條。。

從公民個(gè)人的角度看，個(gè)人信息是與自然人有關(guān)并可以單獨(dú)識(shí)別或與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息，包括“公開性”的個(gè)人信息與個(gè)人隱私信息［3］。對(duì)于個(gè)人隱私數(shù)據(jù)，只有涉及國家利益與重大公共利益時(shí)，在國家利益與公共利益優(yōu)先的原則下平衡個(gè)人利益與公共利益，才對(duì)個(gè)人隱私信息的處理實(shí)行豁免［4］。而“公開性”的個(gè)人信息是個(gè)人隱私信息之外的、可以被社會(huì)公眾知曉的個(gè)人信息個(gè)人信息可以被公眾知曉，并不意味著公共數(shù)據(jù)管理機(jī)關(guān)在未去識(shí)別化的情況下可以直接公布特定自然人的“公共性”個(gè)人信息。。由于管控國家網(wǎng)絡(luò)信息安全與維護(hù)承載于個(gè)人信息上的公共利益的需要，公法的介入勢(shì)在必行［5］?！秱€(gè)人信息法》明確個(gè)人信息不包括匿名化處理后的信息參見《個(gè)人信息保護(hù)法》第4條。，公民個(gè)人信息在經(jīng)過去標(biāo)識(shí)化（脫敏）處理后就轉(zhuǎn)化為公共數(shù)據(jù)［6］，而不再是個(gè)人信息；但未經(jīng)過去標(biāo)識(shí)化（脫敏）處理的公共數(shù)據(jù)，也具有公民個(gè)人信息的屬性。

可以看出，公民個(gè)人隱私信息的大部分（涉及國家利益、公共利益除外）并不在公共數(shù)據(jù)的范圍內(nèi)；公民個(gè)人信息只是公共數(shù)據(jù)的一部分，公共數(shù)據(jù)還包括自然地理等環(huán)境信息。但是，在行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)在履行公共管理過程中收集、產(chǎn)生的“公開性”個(gè)人信息中，兩者存在重疊。

（三）公共數(shù)據(jù)概念行政權(quán)基礎(chǔ)的三層結(jié)構(gòu)

界定公共數(shù)據(jù)概念，首先應(yīng)當(dāng)分析公共數(shù)據(jù)范圍及其來源。由于公共數(shù)據(jù)中很多數(shù)據(jù)并不必然由法人、公民等主體產(chǎn)生，如政務(wù)數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、自然資源數(shù)據(jù)等，所以從公共數(shù)據(jù)生成主體的角度出發(fā)，可以更好地界定公共數(shù)據(jù)概念的涵攝范圍；且界定公共數(shù)據(jù)主體要素的目的是劃定范圍，將之與非公共數(shù)據(jù)區(qū)分開來［7］。

公共數(shù)據(jù)的生成主體，是指通過制作、收集等方式，在履行行政職能、公共服務(wù)職能等過程中生成有公共價(jià)值數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)主體，以及作為分子單位產(chǎn)生有公共價(jià)值數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)主體，具體包括：行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，即在履職過程中作為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集主體；社會(huì)企業(yè)，即在履行行政委托、行政合同、日常生產(chǎn)經(jīng)營中作為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集主體；社會(huì)組織，即在承擔(dān)公共職能過程作為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集主體；社會(huì)企業(yè)、公民個(gè)人，即在日常生產(chǎn)經(jīng)營、工作、生活中作為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生主體。

以公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生主體作為基礎(chǔ)，將行政權(quán)力運(yùn)行作為視角，可判斷公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)范圍。公共數(shù)據(jù)概念具有三層結(jié)構(gòu)：第一個(gè)層次是行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)在履行公共管理職能過程中收集、產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)；第二個(gè)層次是與行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生行政委托關(guān)系或行政合同關(guān)系的社會(huì)企業(yè)以及承擔(dān)社會(huì)公共職能的社會(huì)組織收集、產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)；第三個(gè)層次是社會(huì)企業(yè)等產(chǎn)生、收集的以及由個(gè)人數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)。

首先是第一層結(jié)構(gòu)。立法權(quán)是國家權(quán)力運(yùn)行和行使的起始性權(quán)力，是國家存在和發(fā)展的大前提［8］。國家通過立法權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)和具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)以行政權(quán)力，是行政權(quán)力的首次行使。所以，行政機(jī)關(guān)與具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生、收集公共數(shù)據(jù)，是法律賦予其履行公共事務(wù)管理的行政權(quán)力；行政權(quán)力在公共數(shù)據(jù)的第一層結(jié)構(gòu)中得到最完整與最充分的行使。

其次是第二層結(jié)構(gòu)。受行政機(jī)關(guān)委托的社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織收集公共數(shù)據(jù)是基于行政機(jī)關(guān)的委托，而非基于法律、法規(guī)授權(quán)以行使行政任務(wù)［9］；受托組織能夠根據(jù)委托行使一定的行政職能［10］，是公權(quán)力的一次讓渡。行政合同是社會(huì)組織、公民等私權(quán)利主體與行政機(jī)關(guān)共同負(fù)擔(dān)起行政責(zé)任［11］，也是公權(quán)力的一次讓渡。因此，社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織據(jù)此收集公共數(shù)據(jù)，具有一定的行政權(quán)力屬性。當(dāng)行政權(quán)力在公共數(shù)據(jù)的第二層結(jié)構(gòu)時(shí)，雖然不能得到最充分的行使，但依然可以讓被委托方、行政合同相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任，要求其履行相關(guān)義務(wù)。另外，社會(huì)組織一經(jīng)成立就負(fù)擔(dān)起社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)公益活動(dòng)的重任［12］。同時(shí)，在政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì)組織參與公共服務(wù)、政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)可以有效促進(jìn)政府公共服務(wù)轉(zhuǎn)型［13］。可以看出，在政府職能轉(zhuǎn)變與行政權(quán)發(fā)展的進(jìn)程中，行政權(quán)力的一部分被讓渡給了社會(huì)組織。

最后是第三層結(jié)構(gòu)。社會(huì)企業(yè)、公司以及公民個(gè)人都是公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生主體。行政權(quán)力在到達(dá)第三層次時(shí)，就僅剩對(duì)社會(huì)企業(yè)、公司以及公民個(gè)人在收集、交易公共數(shù)據(jù)時(shí)的行政監(jiān)管權(quán)力。

二、公共數(shù)據(jù)流通的理論基礎(chǔ)

經(jīng)過分析公共數(shù)據(jù)三層結(jié)構(gòu)中各公共數(shù)據(jù)主體的行政權(quán)基礎(chǔ)，可以更直觀地觀察出各公共數(shù)據(jù)主體在公共數(shù)據(jù)流通時(shí)所處的位置，也可以直觀觀察公共數(shù)據(jù)在三層結(jié)構(gòu)中流通時(shí)的行政權(quán)運(yùn)行脈絡(luò)。公共數(shù)據(jù)流通時(shí)的行政權(quán)運(yùn)行脈絡(luò)，可分別從各公共數(shù)據(jù)主體在數(shù)據(jù)法律關(guān)系中的定位進(jìn)行梳理。

（一）第一層與第二層公共數(shù)據(jù)主體之間的數(shù)據(jù)流通

從行政組織法的角度看，在行政機(jī)關(guān)及具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)成立之初，《憲法》就賦予其產(chǎn)生、收集公共數(shù)據(jù)的行政權(quán)能，因?yàn)樵陂_展日常管理、公共服務(wù)職能過程中自然會(huì)產(chǎn)生、收集公共數(shù)據(jù)本文采取公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)范圍存在交叉但不完全重疊的觀點(diǎn)，如《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第49條對(duì)公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)分別進(jìn)行了規(guī)定。。而第二層公共數(shù)據(jù)主體中，社會(huì)企業(yè)雖然也可以在生產(chǎn)經(jīng)營中產(chǎn)生、收集公共數(shù)據(jù)，但因其并未與行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能機(jī)構(gòu)產(chǎn)生行政委托關(guān)系、簽訂行政合同，其所收集公共數(shù)據(jù)的行為并不具有行政權(quán)屬性，是社會(huì)企業(yè)的權(quán)利而非權(quán)力。在兩者產(chǎn)生行政委托關(guān)系、簽訂行政合同后，可以對(duì)其按照行政委托與行政合同的行為類型分兩方面進(jìn)行討論。首先是行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)因技術(shù)專業(yè)性、設(shè)備維護(hù)、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)等諸多因素，通過行政委托、行政合同的方式，將部分?jǐn)?shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、平臺(tái)維護(hù)等工作委托給社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)。此時(shí)行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的單位是數(shù)據(jù)的控制者，而第二層結(jié)構(gòu)中的社會(huì)企業(yè)與社會(huì)組織是數(shù)據(jù)處理者，因?yàn)樵撋鐣?huì)企業(yè)與社會(huì)組織手中雖然掌握著大量的公共數(shù)據(jù)，但只可被看成是行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)之工具，其本身并不具有單獨(dú)或共同處理公共數(shù)據(jù)的權(quán)力。此種情形下，雖然數(shù)據(jù)在行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)與社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織之間雙向流動(dòng)本文所指數(shù)據(jù)流動(dòng)，即數(shù)據(jù)實(shí)體意義上的傳輸或輸送過程。數(shù)據(jù)流通則指通過行政合同、行政委托、民事合同等，在權(quán)利義務(wù)視角下，于各數(shù)據(jù)主體之間的數(shù)據(jù)流通過程。，如前者將非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)等原始數(shù)據(jù)傳輸給后者，后者經(jīng)過處理后反饋、傳輸給前者，但是從行政權(quán)運(yùn)行的角度看，僅為單向度流通，僅僅是后者將數(shù)據(jù)收集、處理后提供給前者。

其次是行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能機(jī)構(gòu)因轉(zhuǎn)變政府職能、社會(huì)大眾需求多元化等原因，將部分行政權(quán)通過購買公共服務(wù)等方式交由社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)行使。這使得不具備公共服務(wù)職能的社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)擁有一定的行政權(quán)。此時(shí)，社會(huì)組織與社會(huì)企業(yè)所產(chǎn)生、收集的公共數(shù)據(jù)中，一部分是為提供公共服務(wù)而專門產(chǎn)生、收集，一部分則是在提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、收集。因?yàn)樯鐣?huì)組織與社會(huì)企業(yè)行使著前者所讓渡的行政權(quán)，其自然擁有控制其所產(chǎn)生、收集公共數(shù)據(jù)的權(quán)力，自然應(yīng)當(dāng)被看成獨(dú)立的個(gè)體而非前者的工具。所以，此種情形的社會(huì)組織與社會(huì)企業(yè)應(yīng)當(dāng)被看作為數(shù)據(jù)控制者；從行政權(quán)運(yùn)行的角度看，數(shù)據(jù)為單向度流通，僅僅是行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)為監(jiān)督后者公共服務(wù)的有效運(yùn)行，由后者將數(shù)據(jù)收集、處理后提供給前者。

（二）第一層與第三層公共數(shù)據(jù)主體之間的數(shù)據(jù)流通

對(duì)此層數(shù)據(jù)法律關(guān)系，可以分為兩個(gè)方面進(jìn)行梳理。首先是行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)從社會(huì)企業(yè)、個(gè)人處收集公共數(shù)據(jù)。如上文指出，行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)從其誕生之初便擁有產(chǎn)生、收集個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)力，雖然在一定程度上公共數(shù)據(jù)與社會(huì)企業(yè)的商業(yè)數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)主體的個(gè)人數(shù)據(jù)存在交叉范圍，但是第一層公共數(shù)據(jù)主體在日常管理中自然產(chǎn)生或?yàn)槿粘９芾矶占矓?shù)據(jù)。比如，稅務(wù)部門為開展稅收工作而掌握著社會(huì)企業(yè)的交易數(shù)據(jù)，雖然社會(huì)企業(yè)的交易數(shù)據(jù)對(duì)于其他社會(huì)企業(yè)來講為商業(yè)數(shù)據(jù)（商業(yè)秘密），但稅務(wù)部門因?qū)嵤┬姓袨槎占纳鐣?huì)企業(yè)商業(yè)數(shù)據(jù)依然為公共數(shù)據(jù)此處公共數(shù)據(jù)為禁止公開公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)的分級(jí)分類公開將在后文展開。社會(huì)企業(yè)的商業(yè)秘密被脫密處理后，可以當(dāng)成不同類別的公共數(shù)據(jù)，如GDP數(shù)據(jù)。。另如，衛(wèi)生、醫(yī)療部門在提供公共衛(wèi)生服務(wù)的過程中掌握著患者的相關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)，雖然患者的個(gè)人健康信息對(duì)于特定范圍以外的人為個(gè)人數(shù)據(jù)（個(gè)人隱私），但從行政權(quán)運(yùn)行的角度看仍為公共數(shù)據(jù)。

其次是行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)向社會(huì)企業(yè)、個(gè)人提供公共數(shù)據(jù)。因公共數(shù)據(jù)有價(jià)值性、可流通性、非競(jìng)爭(zhēng)性等特性［14］，為公民提供滿足其基本需求和基本發(fā)展所需的公共數(shù)據(jù)資源成為數(shù)字政府承擔(dān)的一項(xiàng)新使命，并進(jìn)一步落實(shí)轉(zhuǎn)化為公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行記錄、采集和統(tǒng)計(jì)并將其無償（或以成本價(jià)格）向社會(huì)開放的法定義務(wù)［15］。各地組建大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的方式多種多樣，或重新組建政府工作部門，或在原有職能部門上加掛牌子，或在政府直屬部門下設(shè)事業(yè)單位［16］。雖然我國還未對(duì)行政機(jī)關(guān)、具有公務(wù)服務(wù)職能機(jī)構(gòu)作為數(shù)據(jù)控制者時(shí)公開公共數(shù)據(jù)的職責(zé)進(jìn)行明確，但立法機(jī)關(guān)都賦予公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)各地公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)名稱并不統(tǒng)一，本文中統(tǒng)一使用公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的概念。以開放公共數(shù)據(jù)的行政權(quán)限。此種情況，從行政權(quán)運(yùn)行的角度看為單向度流通，僅僅是行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)為釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素利用而向社會(huì)企業(yè)、個(gè)人開放公共數(shù)據(jù)。

（三）第二層與第三層公共數(shù)據(jù)主體之間的數(shù)據(jù)流通

此層數(shù)據(jù)法律關(guān)系可以分為兩個(gè)方面。首先是同行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生行政委托關(guān)系或行政合同關(guān)系的社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織與社會(huì)企業(yè)、個(gè)人之間的法律關(guān)系。經(jīng)過上文分析，當(dāng)同第一層公共數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生行政委托關(guān)系或行政合同關(guān)系的社會(huì)企業(yè)與社會(huì)組織作為公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理者時(shí)，其不但在提供公共服務(wù)過程中從社會(huì)企業(yè)、個(gè)人處收集公共數(shù)據(jù)，其自身也產(chǎn)生公共數(shù)據(jù)。該社會(huì)企業(yè)收集、產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)在向公眾提供公共服務(wù)時(shí)，也將公共數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素用于自身的生產(chǎn)經(jīng)營中。這從行政權(quán)運(yùn)行的角度看為雙向度流通，一方面從第三層公共數(shù)據(jù)主體處收集公共數(shù)據(jù)，另一方面將部分社會(huì)企業(yè)產(chǎn)生、收集的公共數(shù)據(jù)用于生產(chǎn)經(jīng)營。雖區(qū)別于第一層公共數(shù)據(jù)主體開放公共數(shù)據(jù)的行政權(quán)運(yùn)行，但是此第二層公共數(shù)據(jù)主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)不但具有民事屬性，也具有一定程度的行政屬性。第二層公共數(shù)據(jù)主體在作為數(shù)據(jù)控制者時(shí)，僅從社會(huì)企業(yè)、個(gè)人處收集公共數(shù)據(jù)，并將收集到的公共數(shù)據(jù)交由行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，這從行政權(quán)運(yùn)行的角度看為數(shù)據(jù)的單向度流通，此時(shí)該社會(huì)組織僅僅為第一層公共數(shù)據(jù)主體與第三層公共數(shù)據(jù)主體之間的流通橋梁；第二層公共數(shù)據(jù)主體在作為數(shù)據(jù)處理者時(shí)，不僅從社會(huì)企業(yè)、個(gè)人處收集公共數(shù)據(jù)，而且將公共數(shù)據(jù)用于自身的生產(chǎn)經(jīng)營，這從行政權(quán)運(yùn)行的角度看為雙向度流通。

其次是未產(chǎn)生行政委托關(guān)系或行政合同關(guān)系的社會(huì)組織與社會(huì)企業(yè)、個(gè)人之間的法律關(guān)系。社會(huì)企業(yè)如果未接受行政委托或簽訂行政合同，則為第三層次結(jié)構(gòu)中的社會(huì)企業(yè)，故此處僅討論社會(huì)組織。社會(huì)組織雖未接受行政委托或簽訂行政合同，但在成立之初便具有公共服務(wù)的職能，具備由政府轉(zhuǎn)移的部分行政權(quán)，便能在向公眾提供公共服務(wù)的過程中產(chǎn)生、收集公共數(shù)據(jù)。此處社會(huì)企業(yè)、個(gè)人向社會(huì)組織流通公共數(shù)據(jù)的行政權(quán)運(yùn)行的關(guān)鍵之處在于，社會(huì)組織向社會(huì)企業(yè)、個(gè)人流通公共數(shù)據(jù)。雖然法律對(duì)部分社會(huì)組織作出了公開的規(guī)定，如基金會(huì)應(yīng)公布相關(guān)工作報(bào)告參見《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第38條。，但信息公開與數(shù)據(jù)開放兩者的目的并不一致，前者更強(qiáng)調(diào)公眾的知情權(quán)與對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，而后者更強(qiáng)調(diào)將公共數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素來促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營。目前法律并未對(duì)社會(huì)組織的公共數(shù)據(jù)開放作出規(guī)定。社會(huì)組織不具有營利性，但這并不代表其不開展?fàn)I利性活動(dòng)，只是不以營利為最終目的且成員不參與盈利分紅；而社會(huì)組織將公共數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素開展?fàn)I利活動(dòng)時(shí)，必然與社會(huì)企業(yè)、個(gè)人產(chǎn)生數(shù)據(jù)流通。所以，從行政權(quán)運(yùn)行的角度看，未產(chǎn)生行政委托關(guān)系或行政合同（外包）關(guān)系的社會(huì)組織與社會(huì)企業(yè)、個(gè)人之間的公共數(shù)據(jù)流通為雙向度流通。

（四）各層公共數(shù)據(jù)主體之間的數(shù)據(jù)流通

各層數(shù)據(jù)法律關(guān)系可以分為三個(gè)方面。首先是行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系。對(duì)政府集聚的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行共享的權(quán)利，包括部門數(shù)據(jù)共享權(quán)與公共數(shù)據(jù)開放權(quán)［17］。部門間數(shù)據(jù)的共享則是對(duì)其政治價(jià)值的極大發(fā)揮，可以消除數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，打通政府運(yùn)行的數(shù)據(jù)壁壘，為法治政府的運(yùn)行提供動(dòng)力［18］；同時(shí)，也有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、提高行政效率、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值的作用［19］。這從行政權(quán)運(yùn)行的角度看為數(shù)據(jù)的雙向度流通，是行政機(jī)關(guān)、具有公共數(shù)據(jù)服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)之間為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合而共用、共享公共數(shù)據(jù)。

其次是第二層社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織之間的法律關(guān)系。當(dāng)?shù)诙由鐣?huì)企業(yè)、社會(huì)組織作為公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)控制者時(shí)，并不能將其掌握的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行流通；當(dāng)其作為公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理者將公共數(shù)據(jù)用于生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)，從行政權(quán)運(yùn)行的角度看，雖然第二層結(jié)構(gòu)中社會(huì)企業(yè)所產(chǎn)生、收集的公共數(shù)據(jù)具有一定行政權(quán)屬性，但第二層結(jié)構(gòu)中社會(huì)企業(yè)之間的關(guān)系與第三層結(jié)構(gòu)中的社會(huì)企業(yè)之間的關(guān)系無異。

最后是第三層社會(huì)企業(yè)、個(gè)人之間的法律關(guān)系。在第三層結(jié)構(gòu)中的社會(huì)企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行收集、產(chǎn)生公共數(shù)據(jù)的行為已經(jīng)完全脫離行政權(quán)屬性，為單純民事行為，但這并不代表社會(huì)企業(yè)、個(gè)人在公共數(shù)據(jù)交易環(huán)節(jié)沒有行政權(quán)參與。比如，在公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類中，有部分公共數(shù)據(jù)為限制開放數(shù)據(jù)，該公共數(shù)據(jù)僅對(duì)特定主體開放；該公共數(shù)據(jù)主體僅能使用該公共數(shù)據(jù)，而不能將其用于交易。從行政權(quán)運(yùn)行的角度看，行政機(jī)關(guān)雖然不直接參與公共數(shù)據(jù)的交易，但是對(duì)公共數(shù)據(jù)的交易安全實(shí)施監(jiān)管，這也是公共數(shù)據(jù)流通中的行政權(quán)運(yùn)行。

三、公共數(shù)據(jù)流通的制度進(jìn)路

上文通過行政權(quán)為視角分析得出公共數(shù)據(jù)三層結(jié)構(gòu)中所包含的公共數(shù)據(jù)主體，并通過各公共數(shù)據(jù)主體在公共數(shù)據(jù)法律關(guān)系中扮演的角色，分析得出各公共數(shù)據(jù)主體在公共數(shù)據(jù)流通時(shí)的定位，進(jìn)而梳理出公共數(shù)據(jù)在各公共數(shù)據(jù)主體之間流通的行政權(quán)運(yùn)行脈絡(luò)，這為下一步公共數(shù)據(jù)流通的制度構(gòu)建打下了理論基礎(chǔ)。

公共數(shù)據(jù)有序、高效、安全的流通應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建公共數(shù)據(jù)流通制度為基礎(chǔ)。作為數(shù)字產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國，美國更加注重促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流通，采用“數(shù)據(jù)自由與行業(yè)自律”的數(shù)據(jù)立法模式；而歐盟則更加注重個(gè)人信息和隱私的保護(hù)，在數(shù)據(jù)領(lǐng)域立法也較為嚴(yán)格［20］。但是，二者無不以建立制度作為規(guī)制、平衡各方利益的手段?！蛾P(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。我國也應(yīng)該在統(tǒng)一各地公共數(shù)據(jù)流通的無序狀態(tài)的基礎(chǔ)上，平衡我國公共數(shù)據(jù)自由流通與數(shù)據(jù)安全保護(hù)之間的關(guān)系，逐步建立我國的數(shù)據(jù)流通體系，強(qiáng)化我國的國際數(shù)據(jù)話語權(quán)。

（一）完善公共數(shù)據(jù)的共享、共用制度

截至2022年9月，全國已建設(shè)26個(gè)省級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)、257個(gè)市級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)、355個(gè)縣級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)。國家電子政務(wù)已實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上行政區(qū)域100%覆蓋，構(gòu)建起覆蓋國務(wù)院部門、31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的數(shù)據(jù)共享交換體系，全國一體化政務(wù)數(shù)據(jù)共享樞紐已接入各級(jí)政務(wù)部門5 951個(gè)，發(fā)布53個(gè)國務(wù)院部門的各類數(shù)據(jù)資源參見國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》（國辦函〔2022〕102號(hào)）。。我國數(shù)據(jù)要素流通公共服務(wù)體系正朝著“政政”數(shù)據(jù)共享、“政企”數(shù)據(jù)開放、“企政”數(shù)據(jù)匯集、“企企”數(shù)據(jù)互通四個(gè)方向建立和完善［21］。

現(xiàn)行“政政”數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)流通制度以政務(wù)數(shù)據(jù)為主要流通數(shù)據(jù)。一部分原因是現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)之間的數(shù)據(jù)共享以政務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，也有一部分原因是現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)之間界定不明。數(shù)據(jù)作為以數(shù)字為基本單位的生產(chǎn)要素，具有數(shù)據(jù)規(guī)模與數(shù)字價(jià)值成正比的特性。政務(wù)數(shù)據(jù)的共享以優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、提高行政效率為首要價(jià)值追求，而公共數(shù)據(jù)的共享則以促進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合、挖掘數(shù)據(jù)資源價(jià)值、擴(kuò)大社會(huì)總體生產(chǎn)為首要價(jià)值追求。作為公共數(shù)據(jù)共享權(quán)中的“部門數(shù)據(jù)共享權(quán)”，以促進(jìn)公共數(shù)據(jù)在公共部門內(nèi)部流通、打破部門之間條塊分割為目的。

截至2023年8月，我國已有226個(gè)省級(jí)和城市地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，其中省級(jí)平臺(tái)22個(gè)（不含直轄市和港澳臺(tái)），城市平臺(tái)204個(gè)（含直轄市、副省級(jí)和地級(jí)行政區(qū)）［22］。

公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的建立呈現(xiàn)出跨行政區(qū)域、機(jī)構(gòu)級(jí)別高的特點(diǎn)。將公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)級(jí)別設(shè)置過高，不利于社會(huì)公眾的申請(qǐng)與開放；且省級(jí)平臺(tái)承載全省的公共數(shù)據(jù)開放業(yè)務(wù)量，與全省行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)對(duì)接，將因工作量太大而導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)質(zhì)量下降。將公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)級(jí)別設(shè)置過低，不利于公共數(shù)據(jù)資源整合，因?yàn)榭h級(jí)公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)雖然更利于向公眾開放公共數(shù)據(jù)，但由于公共數(shù)據(jù)的跨區(qū)域、規(guī)模與價(jià)值成正比的特點(diǎn)，故不利于公共數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。綜上，可以將公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置為省級(jí)、市級(jí)兩級(jí)，省級(jí)公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)維護(hù)全省公共數(shù)據(jù)庫、與省級(jí)公共數(shù)據(jù)資源共享和統(tǒng)合各市公共資源庫；市級(jí)公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)與行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)對(duì)接，受理公共數(shù)據(jù)開放申請(qǐng)而開放公共數(shù)據(jù)資源。

從公共數(shù)據(jù)主體的性質(zhì)角度看，公共數(shù)據(jù)三層結(jié)構(gòu)機(jī)構(gòu)中既有行政機(jī)關(guān)、也有具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織。第一層結(jié)構(gòu)中的行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)在產(chǎn)生、收集公共數(shù)據(jù)后，將其共享至公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“政政”共享；第二層結(jié)構(gòu)中與具有行政委托、行政合同關(guān)系的社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織，在產(chǎn)生、收集公共數(shù)據(jù)后，也將其共享至行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，進(jìn)而共享至公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“企政”匯集。

從行政機(jī)關(guān)部門性質(zhì)的角度看，公共數(shù)據(jù)三層結(jié)構(gòu)機(jī)構(gòu)中有部分行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，在部門業(yè)務(wù)上實(shí)行縱向的垂直管理，且部分涉及公共安全的禁止開放公共數(shù)據(jù)不宜被納入統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理。不開放不代表行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的單位不能在日常工作中使用。建立上下級(jí)之間公共數(shù)據(jù)的雙向流通、共同使用制度，實(shí)現(xiàn)同部門公共數(shù)據(jù)共用，有利于促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放、提升行政效率和打破數(shù)據(jù)孤島。

綜上，應(yīng)當(dāng)在橫向上建立省級(jí)、市級(jí)公共數(shù)據(jù)共享制度，在縱向上建立以省級(jí)、市級(jí)公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)為單位的公共數(shù)據(jù)共享制度、以業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為單位的公共數(shù)據(jù)共用制度，從而實(shí)現(xiàn)“跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)、跨層級(jí)”的公共數(shù)據(jù)共享、共用。

（二）完善公共數(shù)據(jù)的開放制度

行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)都在不同程度上成為公共數(shù)據(jù)主體，扮演著數(shù)據(jù)處理者、數(shù)據(jù)控制者的不同角色。雖然從行政行為的角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)開放行為是公共數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公眾實(shí)施的一次行政行為；但是從行政機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，可以將公共數(shù)據(jù)的開放行為分解為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與收集、加工與處理及開放行為。

公共數(shù)據(jù)開放行為包含處理與加工行為。首先，因?yàn)樵诠矓?shù)據(jù)中既有包含個(gè)人隱私的個(gè)人數(shù)據(jù)，也有包含商業(yè)秘密的商業(yè)數(shù)據(jù)，故需要將此類不宜公開的個(gè)人數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏、脫密處理。其次，由于公共數(shù)據(jù)天然具備公共利益性，其中天然包含著涉及公共安全、國家安全等不宜開放的數(shù)據(jù)，故需要對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)分處理。最后，鑒于公共數(shù)據(jù)的原始性，其中部分公共數(shù)據(jù)屬于原始數(shù)據(jù)，需要經(jīng)過加工、處理后才具備開放條件，具有公共價(jià)值。

對(duì)于公共數(shù)據(jù)的開放行為，從公共數(shù)據(jù)的利用角度看，行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織都有將自身產(chǎn)生、收集的公共數(shù)據(jù)用于行政管理、公共服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)限，但是上述公共數(shù)據(jù)主體在公共數(shù)據(jù)的開放權(quán)限上卻并未得到統(tǒng)一規(guī)定。從各地采取的公共數(shù)據(jù)開放策略來看，大部分將公共數(shù)據(jù)的開放職責(zé)賦予各自建立的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、公共數(shù)據(jù)交易平臺(tái)等機(jī)構(gòu)，而未分別對(duì)各公共數(shù)據(jù)主體賦予開放公共數(shù)據(jù)的權(quán)限。

將公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與收集、處理與加工及開放賦予不同的主體，將產(chǎn)生不同的影響。

如果由公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)處理原始公共數(shù)據(jù)將顯得力有不逮，那么從專業(yè)性角度來講，對(duì)公共數(shù)據(jù)開放中的處理與加工行為，行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織具有天然的專業(yè)性，對(duì)數(shù)據(jù)的處理與加工較公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)更具專業(yè)性；

如果由公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行更正將造成與原始數(shù)據(jù)不相符、更正不及時(shí)等情況，那么從數(shù)據(jù)更正角度講，當(dāng)公共數(shù)據(jù)出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織可以在處理與加工過程中及時(shí)更正。

對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放中的開放行為，從數(shù)據(jù)集合的角度來講，由于部分公共數(shù)據(jù)的利用需要跨部門的數(shù)據(jù)整合，如果將開放職責(zé)賦予行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織，將造成所公開的數(shù)據(jù)集過于單一，進(jìn)而間接形成數(shù)據(jù)孤島；如果將開放職責(zé)賦予公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，則有利于公共數(shù)據(jù)資源整合。從權(quán)力分散的角度來講，如果將開放職責(zé)賦予行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織，將因公共數(shù)據(jù)主體性質(zhì)各異、數(shù)量眾多而造成各自為政、權(quán)力分散的局面。如果將開放職責(zé)賦予公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，則會(huì)統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)出口。

在對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的制度建構(gòu)中，將公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生與收集、加工與處理及開放職責(zé)打包賦予行政機(jī)關(guān)、具有公共數(shù)據(jù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或者公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，都不利于公共數(shù)據(jù)開放制度的實(shí)施，故應(yīng)分別對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生與收集、處理與加工及開放的行為分別進(jìn)行賦權(quán)，即將公共數(shù)據(jù)開放中的產(chǎn)生與收集、加工與處理等權(quán)力（利）賦予行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織，而將公共數(shù)據(jù)開放職責(zé)賦予公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。

綜上，對(duì)于完全開放的公共數(shù)據(jù)，由行政機(jī)關(guān)、具有公共數(shù)據(jù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織在產(chǎn)生、收集后，對(duì)原始公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類等處理、加工并匯入公共數(shù)據(jù)庫，再由公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾進(jìn)行開放。對(duì)于限制開放的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)由公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理社會(huì)公眾的開放申請(qǐng)，將申請(qǐng)開放的公共數(shù)據(jù)集從公共數(shù)據(jù)庫中提取并開放；對(duì)需要經(jīng)過特別加工與處理的公共數(shù)據(jù)，則由原公共數(shù)據(jù)主體處理后匯入公共數(shù)據(jù)庫，再由公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)開放。

（三）完善公共數(shù)據(jù)的交易制度

數(shù)據(jù)原始價(jià)值的增加在于擴(kuò)大生產(chǎn)，共享價(jià)值的增加在于持續(xù)共享，其中共享的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于擴(kuò)大生產(chǎn)的成本。因此，數(shù)據(jù)價(jià)值增加的關(guān)鍵在于共享價(jià)值的增加［23］。而公共數(shù)據(jù)在私主體“企企”之間互通，因其為私主體之間數(shù)據(jù)流通且數(shù)據(jù)有償性而被認(rèn)為是數(shù)據(jù)交易［24］。公共數(shù)據(jù)的無形性和可重復(fù)利用性決定著由不同目的驅(qū)動(dòng)的利用行為間并不存在必然的互斥關(guān)系，故通過妥善的制度安排完全可能實(shí)現(xiàn)其不同利益訴求［15］。雖然公共數(shù)據(jù)承載著公共利益，且“政政”數(shù)據(jù)共享、“政企”數(shù)據(jù)開放、“企政”數(shù)據(jù)匯集、“企企”數(shù)據(jù)互通在數(shù)據(jù)主體、利用行為上存在差異，但是在促進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享價(jià)值增加上并不互相排斥。

公共數(shù)據(jù)資源的開放利用與公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)安全要求及多方權(quán)益之間的緊張關(guān)系，是公共數(shù)據(jù)開放中必須面對(duì)的最突出矛盾，也是公共數(shù)據(jù)開放治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［25］。數(shù)據(jù)交易可以分為直接交易與大數(shù)據(jù)平臺(tái)交易兩種類型。數(shù)據(jù)直接交易是交易主體之間買賣數(shù)據(jù)；大數(shù)據(jù)平臺(tái)交易是一種中間商交易，數(shù)據(jù)交易平臺(tái)作為數(shù)據(jù)交易主體的中間商［26］。而公共數(shù)據(jù)的交易中存在著滿足社會(huì)公眾多元化需求、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值與公共數(shù)據(jù)安全與公共利益安全之間的天然矛盾關(guān)系，故而公共數(shù)據(jù)交易平臺(tái)將更多地承擔(dān)平衡各方利益矛盾的職能。

公法對(duì)平衡私主體間不對(duì)稱的關(guān)系、有效治理數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)、保障數(shù)據(jù)公平獲取和使用、促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值分享等有著不可或缺性［27］。公共數(shù)據(jù)交易平臺(tái)的行政權(quán)運(yùn)行路徑可以分為行政指導(dǎo)、行政監(jiān)管、行政處罰等行政行為模式：行政指導(dǎo)可以對(duì)公共數(shù)據(jù)交易行業(yè)的交易政策、交易模式等進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)；行政監(jiān)管可以對(duì)公共數(shù)據(jù)交易行為是否合法合規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)違法的數(shù)據(jù)交易行為進(jìn)行行政處罰。但是，對(duì)平衡社會(huì)公眾多元化需求、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值與公共數(shù)據(jù)安全、公共利益安全，三種行政行為模式略顯孱弱。

《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出，要推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。行政許可作為一種政府管制社會(huì)的手段，是現(xiàn)代政府管理社會(huì)以及干預(yù)經(jīng)濟(jì)的普遍形式；只要存在著政府對(duì)于社會(huì)管理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，就會(huì)有行政許可制度，政府想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)干預(yù)和社會(huì)規(guī)范化管理就必然會(huì)在程序上體現(xiàn)為行政許可［28］。行政許可是行政許可主體針對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，依法判定并確認(rèn)行政相對(duì)人是否已具備從事某種特定活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N特定行為的條件或資格，并對(duì)判定并確認(rèn)的活動(dòng)或行為進(jìn)行全過程監(jiān)管的過程性行政行為［29］，是對(duì)行政相對(duì)人從法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)在權(quán)利的確認(rèn)。在公共數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域適時(shí)引入行政許可交易模式，可以有效平衡上述矛盾。具體講，公共數(shù)據(jù)的交易制度進(jìn)路可以從三個(gè)角度進(jìn)行分析。

一是公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類角度。公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類是平衡社會(huì)公眾多元化需求、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值與公共數(shù)據(jù)安全、公共利益安全的工具。行政許可交易模式結(jié)合公共數(shù)據(jù)的分級(jí)分類制度，可以更好地平衡上述矛盾。公共數(shù)據(jù)分為無條件開放公共數(shù)據(jù)、限制開放公共數(shù)據(jù)和禁止開放公共數(shù)據(jù)。禁止開放公共數(shù)據(jù)因其一旦開放就將危害公共安全、國家安全，因此即使具有一定的公共價(jià)值，亦被列為禁止開放的公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)交易平臺(tái)對(duì)該類公共數(shù)據(jù)的交易行為實(shí)施最強(qiáng)程度的監(jiān)管，禁止一切形式的交易。而無條件開放公共數(shù)據(jù)則可以較好地滿足社會(huì)公眾多元化需求、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值增長，且開放后不會(huì)對(duì)公共安全產(chǎn)生影響。公共數(shù)據(jù)交易平臺(tái)可以對(duì)此類公共數(shù)據(jù)交易行為采取寬松的監(jiān)管模式。限制開放公共數(shù)據(jù)正是處于上述兩類公共數(shù)據(jù)的中間地帶，公共數(shù)據(jù)交易平臺(tái)可以對(duì)此類數(shù)據(jù)交易行為采取介于自由交易與禁止交易之間的制度：行政許可交易模式。通過對(duì)交易適格主體、行政許可交易條件的控制，達(dá)到在保障公共安全的基礎(chǔ)上滿足社會(huì)公眾多元化需求、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值增長的目的。

二是交易主體資質(zhì)角度。限制開放公共數(shù)據(jù)與公共安全的關(guān)聯(lián)性較大，所以應(yīng)對(duì)申請(qǐng)開放主體的數(shù)據(jù)使用目的、數(shù)據(jù)安全能力等作出資質(zhì)要求和準(zhǔn)入條件，公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)只有在申請(qǐng)主體滿足相應(yīng)條件后方能對(duì)其開放公共數(shù)據(jù)資源［30］。因限制開放公共數(shù)據(jù)對(duì)申請(qǐng)主體（即使用主體）有安全性等資質(zhì)要求，故而限制開放數(shù)據(jù)并不能由該申請(qǐng)主體直接用于公共數(shù)據(jù)交易，否則公共數(shù)據(jù)的限制開放將失去意義。但因?yàn)檠苌鷶?shù)據(jù)本身承載著其生產(chǎn)經(jīng)營的價(jià)值疊加，該申請(qǐng)主體對(duì)其所申請(qǐng)的開放公共數(shù)據(jù)的衍生數(shù)據(jù)具有自己的數(shù)權(quán)，該申請(qǐng)主體雖不能直接將所申請(qǐng)開放的公共數(shù)據(jù)用于交易，但對(duì)開放公共數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)可以用于交易。因?yàn)檠苌鷶?shù)據(jù)也在一定程度上關(guān)系公共安全，故而對(duì)限制開放公共數(shù)據(jù)的衍生數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)作出一定的交易管制，適時(shí)對(duì)此類數(shù)據(jù)采取行政許可交易模式，實(shí)現(xiàn)在保證限制開放公共數(shù)據(jù)及其衍生數(shù)據(jù)安全、保障公共安全的基礎(chǔ)上達(dá)到上述目的。

三是交易主體國別角度。數(shù)據(jù)使用、交易等行為的結(jié)果會(huì)體現(xiàn)或影響國家主權(quán)。對(duì)于數(shù)據(jù)相關(guān)主體及其價(jià)值利益而言，主權(quán)國家具有主張主權(quán)的實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求［31］。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制關(guān)乎個(gè)人權(quán)利保護(hù)、數(shù)據(jù)主權(quán)與國家安全以及經(jīng)濟(jì)效益。公共數(shù)據(jù)本身與公共安全、國家安全關(guān)聯(lián)性較大，雖然無條件開放公共數(shù)據(jù)在我國境內(nèi)的自由流通、自由交易并不會(huì)對(duì)我國的公共安全、國家安全產(chǎn)生威脅與影響，但是如果此類數(shù)據(jù)被傳輸、儲(chǔ)存至境外，則會(huì)對(duì)我國的公共安全、國家安全產(chǎn)生威脅，同時(shí)也意味著限制開放公共數(shù)據(jù)與禁止開放公共數(shù)據(jù)的境內(nèi)外交易將產(chǎn)生更大威脅。故而在我國境內(nèi)社會(huì)企業(yè)與境外主體開展數(shù)據(jù)交易行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取較為嚴(yán)格的許可交易模式，對(duì)公共數(shù)據(jù)交易主體的國別、交易目的、交易環(huán)境等進(jìn)行嚴(yán)格把控，實(shí)現(xiàn)在保護(hù)國家安全、公共安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的價(jià)值增長。

綜上，結(jié)合公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類、交易主體資質(zhì)、交易主體國別等多種因素，我國在公共數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域適時(shí)引入行政許可交易制度，可以在充分保障公共數(shù)據(jù)安全、公共利益安全、國家安全的基礎(chǔ)上，滿足社會(huì)公眾多元化需求，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值增長。

四、結(jié)語

本文以公共數(shù)據(jù)概念的三層結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，并以行政權(quán)運(yùn)行為視角，分析各公共數(shù)據(jù)主體在三層結(jié)構(gòu)中的定位，進(jìn)而描繪公共數(shù)據(jù)在三層結(jié)構(gòu)中流通的行政權(quán)運(yùn)行脈絡(luò)；通過“政政”數(shù)據(jù)共享、“政企”數(shù)據(jù)開放、“企政”數(shù)據(jù)匯集、“企企”數(shù)據(jù)互通四種數(shù)據(jù)流通模式，提出相應(yīng)制度建構(gòu)建議：我國應(yīng)當(dāng)在橫向上建立省級(jí)、市級(jí)公共數(shù)據(jù)共享制度，在縱向上建立以省級(jí)、市級(jí)公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)為單位的公共數(shù)據(jù)共享制度，以業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為單位的公共數(shù)據(jù)共用制度；建立由公共數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生與收集、處理與加工，由公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)開放的公共數(shù)據(jù)開放制度；在公共數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域適時(shí)引入行政許可交易模式等。

參考文獻(xiàn)：

［1］齊愛民.數(shù)據(jù)法原理［M］.北京：高等教育出版社，2022：15.

［2］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2018：113.

［3］孫清白，王建文.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息“公共性”的法律邏輯與法律規(guī)制［J］.行政法學(xué)研究，2018（3）：5361.

［4］唐要家.中國個(gè)人隱私數(shù)據(jù)保護(hù)的模式選擇與監(jiān)管體制［J］.理論學(xué)刊，2021（1）：6977.

［5］張力，黃鑫.大數(shù)據(jù)背景下個(gè)人信息保護(hù)的公私法銜接［J］. 重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（1）： 4755.

［6］余圣琪.重大公共衛(wèi)生事件數(shù)據(jù)法律保護(hù)［J］.上海法學(xué)研究（集刊），2020（17）：109109.

［7］鄭春燕，唐俊麒.論公共數(shù)據(jù)的規(guī)范含義［J］.法治研究，2021（6）：6779.

［8］詹滿福.中國行政法問題研究［M］.北京：中國方正出版社，2001：70.

［9］周佑勇.行政法專論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：177.

［10］姜明安.行政法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2017：194.

［11］哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論［M］.高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：362364.

［12］戚枝淬.社會(huì)組織法律制度研究［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2018：49.

［13］喻建中.社會(huì)組織立法研究［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2017：2430.

［14］趙加兵.公共數(shù)據(jù)開放許可的規(guī)范建構(gòu)［J］.河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（3）：3541.

［15］齊英程.公共數(shù)據(jù)增值性利用的權(quán)利基礎(chǔ)與制度構(gòu)建［J］.湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022（1）：1220.

［16］門理想.地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)研究：組建方式與職能界定［J］.蘭州學(xué)刊，2019（11）：146156.

［17］張欽昱.數(shù)據(jù)權(quán)利的歸集：邏輯與進(jìn)路［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢），2021（4）：113130.

［18］張亞楠.政府?dāng)?shù)據(jù)共享：內(nèi)在要義、法治壁壘及其破解之道［J］.理論探索，2019（5）：2026.

［19］耿亞東.地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)變革：定位、挑戰(zhàn)與行動(dòng)路徑［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（4）：2130.

［20］武長海.國際數(shù)據(jù)法學(xué)［M］.北京：法律出版社，2021：216.

［21］陳軍君.中國大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展報(bào)告NO.5（2021）［R］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2021：11.

［22］復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室.中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報(bào)告——省域（2023年度）［R/OL］.（20231101）［20231115］.http：//ifopendata.fudan.edu.cn/report.

［23］連玉明.數(shù)權(quán)法2.0 數(shù)權(quán)的制度建構(gòu)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020：148.

［24］鄭磊.開放不等于公開、共享和交易：政府?dāng)?shù)據(jù)開放與相近概念的界定與辨析［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2018（9）：8391.

［25］徐珉川.論公共數(shù)據(jù)開放的可信治理［J］.比較法研究，2021（6）：143156.

［26］劉紅.大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)保護(hù)法律研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2018：143.

［27］陳越峰.超越數(shù)據(jù)界權(quán)：數(shù)據(jù)處理的雙重公法構(gòu)造［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2022（1）：1831.

［28］張康之.行政審批制度改革：政府從管制走向服務(wù)［J］.理論與改革，2003（6）：4245.

［29］羅文燕.行政許可制度研究［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2003：4557.

［30］王錫鋅，黃智杰.公平利用權(quán)：公共數(shù)據(jù)開放制度建構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2022（2）：5972.

［31］連玉明.數(shù)權(quán)法1.0 數(shù)權(quán)的理論基礎(chǔ)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019：174.

（編輯：刁勝先）