石俊慧 余廷康

（1.中國人民公安大學 北京 100038 ；2.湖州市公安局吳興分局 浙江湖州 313000）

一、“城警一體”協(xié)同治理模式建設(shè)背景

新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理，習近平總書記常說：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作。”[1]黨中央已多次出臺基層治理文件，要求加強和創(chuàng)新社會治理，推動市域社會治理現(xiàn)代化。對此，浙江省黨委對標黨中央基層治理文件，于2021 年11 月25 日浙江省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議通過《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》（以下簡稱條例），該條例按照整體政府理念，以數(shù)字化改革為牽引，通過優(yōu)化配置執(zhí)法職責、整合精簡執(zhí)法隊伍、下沉執(zhí)法權(quán)限和力量、創(chuàng)新執(zhí)法方式，開展跨部門、跨區(qū)域、跨層級的行政執(zhí)法活動。[2]該條例的核心在于執(zhí)法下基層、執(zhí)法要協(xié)同兩大要以。

國家層面的頂層設(shè)計，為基層治理指明了方向、提供了依據(jù)。X 街道屬中心城區(qū)五個街道之一，該街道作為典型的老城區(qū)，大多數(shù)道路較為狹窄、道路兩側(cè)建筑使用年限久、人口密度大，導(dǎo)致交通擁堵、違章停車、噪音污染、鄰里矛盾等問題頻發(fā)。綜合行政執(zhí)法隊員在處置市容市貌、改善衛(wèi)生環(huán)境時，經(jīng)常遇到部分商販不服從執(zhí)法甚至對抗執(zhí)法的現(xiàn)象，也會遇到店內(nèi)“僵尸肉”的現(xiàn)象，以及車輛違停、占道經(jīng)營的現(xiàn)象。對抗暴力執(zhí)法需要公安派出所的保駕護航，食材腐爛需要市場監(jiān)管人員的專業(yè)檢測，車輛違停、占道經(jīng)營需要交警部門的協(xié)同執(zhí)法。此外，該街道常發(fā)生噪音類、糾紛類、資訊類、求助類非警務(wù)警情，大量非警務(wù)警情占據(jù)民警日常工作內(nèi)容，浪費了大量的警力資源。單一部門執(zhí)法無法高效處置基層難題，多元主體協(xié)同治理已成為推進基層治理的新趨勢。[3]

綜上，國家層面大力加強和創(chuàng)新社會治理模式，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革為“城警一體”聯(lián)勤警務(wù)站的建立提供了前置條件。同時公安部門在基層治理過程中面臨大量的非警務(wù)警情需要綜合行政執(zhí)法部門協(xié)同執(zhí)法，綜合行政執(zhí)法部門在執(zhí)法工作中遇到的對抗執(zhí)法、拒絕執(zhí)法需要公安機關(guān)保障執(zhí)法，多部門的需求互補推動“城警一體”聯(lián)勤警務(wù)站的誕生。

二、“城警一體”協(xié)同治理模式機制具體實踐及成效

協(xié)同治理理論作為國家治理現(xiàn)代化重要的理論基礎(chǔ)，在我國不斷創(chuàng)新發(fā)展。德國著名物理學家哈肯首次提出協(xié)同治理的概念。他認為，協(xié)同治理是某一系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)相互配合、相互合作形成的治理合力。[4]面對社會眾多矛盾，僅靠單一的執(zhí)法部門難以治理問題源頭，需要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合各執(zhí)法部門，整合各資源要素，聯(lián)合解決棘手問題事項，做到根除問題源頭，進一步實現(xiàn)協(xié)同治理的長期過程。

（一）“城警一體”協(xié)同治理模式具體實踐

“城警一體”聯(lián)勤警務(wù)站的基本要素包括協(xié)同執(zhí)法主體、協(xié)同執(zhí)法平臺、協(xié)同執(zhí)法機制，三要素相互支持、相互配合，共同推進警務(wù)站的高效運轉(zhuǎn)。

1.協(xié)同治理的主體多元化：“城警一體”警務(wù)站協(xié)同治理的首要要素是協(xié)同治理的主體。第一、黨組織?！俺蔷惑w”聯(lián)勤警務(wù)站在街道黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，搭建一個聯(lián)勤平臺、健全一套聯(lián)動機制、落實一個聯(lián)處閉環(huán)。積極依靠并推動黨政，建成涵蓋公安、行政執(zhí)法、交警、市場監(jiān)管等多部門入駐的“城警一體”聯(lián)勤警務(wù)站，并由街道黨工委班子牽頭制定規(guī)章制度，明確各部門職責，實現(xiàn)多部門聯(lián)動協(xié)同處置機制。第二、政府職能部門?！俺蔷惑w”聯(lián)勤警務(wù)站實行公安派出所、交警、行政執(zhí)法中隊、市場監(jiān)管四方力量常態(tài)聯(lián)合執(zhí)勤工作機制，警務(wù)站設(shè)站長一名，由派出所副所長、執(zhí)法中隊副中隊輪值擔任。第三、社區(qū)基層組織。社區(qū)網(wǎng)格員作為社區(qū)基層治理組織中的一員，負責居民的日常需求和問題解決，巡邏監(jiān)測社區(qū)內(nèi)的治安情況，協(xié)助執(zhí)法人員出謀劃策，化解矛盾。

2.協(xié)同治理的平臺共享化：協(xié)同治理平臺包括實體警務(wù)站與基層智治綜合工作平臺。X 街道“城警一體”聯(lián)勤站上下2 層，面積約200 平方米。根據(jù)四部門常態(tài)入駐辦公的功能布局需要，設(shè)置了聯(lián)合黨支部室、巡防宣教區(qū)、指揮中心室、糾紛調(diào)解室、聯(lián)席會議室等空間。堅持數(shù)字賦能助推基層社會治理現(xiàn)代化，多部門依托由信息技術(shù)搭建的“基層智治綜合工作平臺”實現(xiàn)信息共享、數(shù)字治理，充分發(fā)揮聯(lián)勤站中心指揮室可視化效能，利用雙非警情分流處理平臺和執(zhí)法系統(tǒng)的指揮平臺，保證隊員坐在指揮中心，能夠精準發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的問題點位，做到精準巡防。

3.協(xié)同治理的機制科學化：在工作機制上，街道黨委積極探索新形勢下公安、綜合行政執(zhí)法、市場監(jiān)管部門協(xié)同治理的新思路、新舉措，通過實行支部聯(lián)建、隊伍聯(lián)訓、執(zhí)法聯(lián)動、巡防聯(lián)勤、糾紛聯(lián)處、服務(wù)聯(lián)動的“六聯(lián)機制”不斷提升工作效能，健全協(xié)同機制、強化綜合治理，實現(xiàn)融合治理、精準治理、智慧治理的一體化聯(lián)合執(zhí)法。在工作流程上，由街道辦領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合四部門共制治理問題清單、聯(lián)勤需求清單，執(zhí)行雙非警情任務(wù)、巡防聯(lián)勤。通過每日站長例會，反饋問題治理需求，工作執(zhí)行報告，對復(fù)雜治理難題，共制聯(lián)解方案。每日循環(huán)往復(fù)，推動基層高效治理。

（二）“城警一體”協(xié)同治理模式實踐成效

“城警一體”聯(lián)勤模式有效化解基層治理的困境，徹底改變單個執(zhí)法隊伍“單打獨斗”的局面。通過聯(lián)合執(zhí)法，取得了執(zhí)法效率顯著提高、城市精細化管理水平日益提升、非警務(wù)警情科學分流、治安形勢大幅好轉(zhuǎn)的良好成效。

1.破解“木桶效應(yīng)”，促進執(zhí)法效率提升

公安、交警、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管四個部門在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下聯(lián)合執(zhí)法，促進了執(zhí)法效率提升，增強了執(zhí)法疊加效應(yīng)。無論是公安部門還是綜合行政執(zhí)法部門，其執(zhí)法目的都是提升城市治理效能。在綜合行政執(zhí)法人員治理團伙性張貼小廣告任務(wù)中，違法人員行為表面上影響了市容市貌，但實際上交織著違法犯罪活動，[5]僅靠行政執(zhí)法中隊難以根除問題源頭。因此，需充分發(fā)揮“公安執(zhí)法、城管協(xié)防，城管執(zhí)法、公安保障”機制效能，在打擊周邊市場盜竊、詐騙等專項活動中，調(diào)配行政執(zhí)法隊伍人員協(xié)助派出所民輔警工作。在城管執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的重大違法案件、潛在治安風險及刑事案件線索，及時通報公安部門進行協(xié)同會商、調(diào)查取證。每周在犬類管理、跨區(qū)域處置建筑垃圾、燃氣安全管理、生態(tài)環(huán)境保護等有職權(quán)交叉的執(zhí)法領(lǐng)域開展一次以上聯(lián)合執(zhí)法行動。實現(xiàn)各部門的“互補”執(zhí)法，有效破解“交警不管市容管理、城管不管社會治安、派出所不管交通秩序”的“三不管”難題。

2.實現(xiàn)警情分流，緩解基層民警處警壓力

非警務(wù)活動是指公安機關(guān)及人民警察所從事或參與的超越法定職權(quán)范疇的各種活動。隨著社會大力宣傳有困難找警察，以及公安部門向社會承諾“四有四必”，使得公安機關(guān)職責泛化突出，非警務(wù)活動現(xiàn)象十分普遍，鄰里糾紛、噪聲污染、市容管理等非警務(wù)問題占據(jù)了公安民警大量時間，極大消耗了基層民警的精力。自警務(wù)站成立以來，派出所綜合指揮室接處警人員將非警務(wù)警情分流至警務(wù)站人員，有效緩解了基層民警的處警壓力。據(jù)統(tǒng)計，2021 年7 月-2022 年7 月X 派出所有效警情共3232 起，2022 年7 月-2023 年7 月有效警情共2830 起（自2023 年起，該派出所實現(xiàn)非警務(wù)警情分流，故2023 年后的有效警情不包括非警務(wù)警情），同期下降12.44%，警情數(shù)量的下降不僅得益于政府部門的高效科學治理，也與非警務(wù)警情科學分流密切相關(guān)。非警務(wù)警情的科學分流，緩解了基層民警出警壓力，強化了公安民警的本職工作。

3.細化基層治理，推動城市精細化管理

“天下大事、必做于細”。精細化管理即是基層治理的理念也是最終目的，精細化目標的實現(xiàn)需要嵌入到市域基層的方方面面。[6]隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市社區(qū)精細化管理日趨復(fù)雜，車輛違停、環(huán)境臟亂差、店鋪占道經(jīng)營、各種商販鄰里糾紛等問題往往糅雜在一起，提高了城市基層治理的難度，僅靠單個執(zhí)法部門，存在執(zhí)法不徹底、效果不明顯等突出問題。不同部門的合作與協(xié)同，可以實現(xiàn)信息共享、精準施策，避免因各部門之間的單一行動導(dǎo)致問題的滋生和擴大，從而更好地有針對性地解決城市治理問題，減少資源浪費，提高治理效果?！俺蔷惑w”聯(lián)勤站成立以來，就緊盯細節(jié)，直面短板，全面提升城市管理水平?！吧习肽旯矂駥?dǎo)糾正違停車輛1200 余輛，查處車輛違法停放100 余起，清理整治占道經(jīng)營365 起、取締流動販賣100 余個，投訴舉報同比下降72%?！盵7]有效破解城市“牛皮癬”“候鳥車”、車輛占道經(jīng)營等治理難題，打通了城市的“毛細血管?！?/p>

4.加強協(xié)同巡防，促使基層治安形勢持續(xù)向好

城警巡防聯(lián)勤工作機制中，將公安干警、交警、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管統(tǒng)一納入隊伍管理，科學調(diào)度執(zhí)勤巡防力量，聯(lián)勤警務(wù)站以“1+N”的勤務(wù)布局，開展多部門聯(lián)合執(zhí)勤巡防，針對周邊關(guān)鍵點位，每日聯(lián)巡3 次，對出現(xiàn)的問題及時上交相關(guān)部門處理。聯(lián)巡模式極大增強街面巡邏防控力量，提高街面“見警率”，對違法犯罪分子起到震懾作用，有效預(yù)防街面犯罪，實現(xiàn)街面盜竊、搶奪、搶劫犯罪數(shù)量持續(xù)下降。警務(wù)站正式運轉(zhuǎn)以來，轄區(qū)總警情同比下降5.91%，環(huán)城東路片區(qū)警情同比下降50.8%，詐騙案件刑事立案同比下降35.71%，案件損失同比下降59.65%，其中，中心農(nóng)貿(mào)市場和小商品市場警情數(shù)僅為個位數(shù)，盜竊實現(xiàn)零發(fā)案。聯(lián)合執(zhí)法通過綜合資源利用、信息共享與協(xié)調(diào)、專業(yè)配合與協(xié)同作戰(zhàn)、治安防控的全方位覆蓋以及治理手段和手法的創(chuàng)新，有效改善社會治安形勢。

三、“城警一體”聯(lián)勤模式運行困境

“城警一體”聯(lián)勤實體警務(wù)站運行以來，有效提高了基層社會治理的成效。但由于成立時間較短，各項機制仍處于早期探索階段，多部門聯(lián)合執(zhí)法還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。

（一）協(xié)同執(zhí)法頂層設(shè)計不足

法律應(yīng)當服務(wù)于國家的發(fā)展目標，通過頂層設(shè)計，使法律在適應(yīng)社會需求的同時也具備前瞻性。首先，基層協(xié)同治理作為國家的長期發(fā)展目標，應(yīng)當有協(xié)同執(zhí)法的法律依據(jù)、以及協(xié)同執(zhí)法的機制制度。但目前國家尚未出臺聯(lián)合執(zhí)法的法律文件。2015 年12 月24 日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》中提出，公安機關(guān)要依法打擊妨礙城市管理執(zhí)法和暴力抗法的行為，對涉嫌犯罪的，應(yīng)當依照法定程序處理?！吨笇?dǎo)意見》的出臺，為各地探索“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法模式提供了正當性來源。[8]2021 年11 月25 日，浙江省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議通過的《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》指出，建立健全跨部門行政執(zhí)法協(xié)同工作機制，行政執(zhí)法機關(guān)依法獲取的證據(jù)材料符合證據(jù)效力要求的，其他行政執(zhí)法機關(guān)可以作為其行政執(zhí)法證據(jù)使用。但是這兩個文件僅是指導(dǎo)性文件，并不具備法律強制力，并且對于跨部門協(xié)同運行機制、模式、責權(quán)劃分沒有明確的界定。

其次，在雙非警情嚴重影響基層民警工作效率背景下，警務(wù)輔助人員處置雙非警情存在法律及規(guī)范文件的缺位。目前，協(xié)同執(zhí)法能夠有效處置雙非警情，但是雙非警情的處置原則依然是民警帶頭，警務(wù)輔助人員協(xié)助處理。警務(wù)輔助人員能否獨自處理非警務(wù)活動，我國法律并沒有明確規(guī)定，從而起不到真正的警情分流、釋放警力的目標。

（二）聯(lián)勤人員綜合素養(yǎng)需不斷提高

多部門聯(lián)合執(zhí)法人員的組成結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，各部門人員的來源、年齡、文化程度、執(zhí)法經(jīng)驗不一，執(zhí)法素質(zhì)參差不齊，在執(zhí)法過程中易造成與執(zhí)法對象關(guān)系緊張，進而導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳，從而給跨部門聯(lián)合執(zhí)法造成不必要的影響。公安與綜合行政執(zhí)法在法律法規(guī)中具有不同的職責權(quán)限，同時各部門有不同的執(zhí)法標準和執(zhí)法程序，同一問題有時涉及多個法律規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法過程中不可避免出現(xiàn)法律適用困難現(xiàn)象。因此，聯(lián)合執(zhí)法需要綜合素質(zhì)能力高的專業(yè)人員化解社會矛盾糾紛，然而現(xiàn)階段，不論是公安部門還是綜合行政執(zhí)法部門均存在人力短缺現(xiàn)象，致使聯(lián)勤警務(wù)站中的常駐人員多為協(xié)助人員。[9]由于專業(yè)背景不匹配、職業(yè)培訓不足等問題，一定程度影響聯(lián)勤中協(xié)同工作效能。同時，“萬能警察”“有困難找警察”的口號標語不僅為廣大群眾爛熟于心，其他部門的執(zhí)法人員也存在一定的思維固化。在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，存在其他部門人員過于依賴公安部門的情況，造成警察權(quán)被濫用的現(xiàn)象。

（三）長效機制需不斷完善

建立穩(wěn)定、健全的協(xié)同治理機制是推進基層智慧治理的必要手段。在聯(lián)勤協(xié)同執(zhí)法模式實施中，長效機制仍需不斷完善。首先，跨部門協(xié)作保障不足。任何工作的高效運轉(zhuǎn)，離不開必要的經(jīng)費保障。公安、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管均屬于不同的執(zhí)法部門，很多部門并沒有統(tǒng)一的待遇政策標準，然而在跨部門聯(lián)合執(zhí)法的背景下，各執(zhí)法人員工資待遇參差不齊，差距較大，長久以來必然會影響隊員的思想穩(wěn)定及工作的積極性。其次，績效導(dǎo)向作用欠缺。各勤務(wù)人員歸屬不同部門，各部門考核評價、獎懲激勵體系不同，進而導(dǎo)致勤務(wù)人員在執(zhí)行任務(wù)過程中，會因非本部門主導(dǎo)而產(chǎn)生消極應(yīng)對思想，最終造成推諉扯皮、不作為和亂作為的現(xiàn)象。最后，主動治理模式有待加強。傳統(tǒng)的突擊管理、運動式管理模式采取頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的應(yīng)對方式，難以形成長效機制，致使同一糾紛問題循環(huán)往復(fù)。[10]當下基層智慧治理仍然處于被動治理階段，深入不到基層社區(qū)的群眾生活、對糾紛矛盾缺乏定期回訪機制，無法有效化解矛盾糾紛的循環(huán)往復(fù)，致使部分民事糾紛轉(zhuǎn)向刑事案件。

四、“城警一體”聯(lián)勤模式完善路徑

為了更好地發(fā)揮多元協(xié)同基層治理模式的效果，充分發(fā)揮其應(yīng)有的價值，應(yīng)當針對其在運行中的問題，從完備聯(lián)合執(zhí)法有關(guān)法律規(guī)定、強化聯(lián)勤人員綜合素質(zhì)、健全鞏固長效機制方面完善多元協(xié)同治理模式。

（一）完備聯(lián)合執(zhí)法有關(guān)法律規(guī)定

開展、推進聯(lián)勤執(zhí)法，加強領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局、政府主導(dǎo)作用，實現(xiàn)組織牽動一體化，運行保障法制化、規(guī)范化。首先，加強國家和地方立法。在法律中明確協(xié)同執(zhí)法的概念、主體、協(xié)同機制、評估機制等有關(guān)內(nèi)容，厘清各部門的職責權(quán)限、規(guī)定協(xié)同執(zhí)法中主導(dǎo)方與協(xié)助方的中立地位，做到相互監(jiān)督，明確聯(lián)勤站的人才招聘、人員培訓、福利保障及入站出站機制等內(nèi)容。其次，為了進一步釋放警力，將雙非警情化解在前，政府部門應(yīng)出臺輔警處置雙非警情的規(guī)范性文件，明確規(guī)定雙非警情的類別、輔警處置雙非警情的資格條件、處置流程、風險化解流程、處置后的跟蹤回訪等機制。對于輔警處置雙非警情時，遇到的身份不認同、糾紛難化解等風險問題，建立一套標準嚴格、流程規(guī)范的風險化解機制。

（二）強化聯(lián)勤人員綜合素質(zhì)

首先，建立入站機制，嚴格選拔人員。市公安局應(yīng)從輔警隊伍中選拔出一批“政治可靠、具備一定的法律基礎(chǔ)、具有較好的語言表達和協(xié)調(diào)溝通能力”的人員組建一支高質(zhì)量警務(wù)輔助隊伍，公安局與市司法局合作開展輔警培訓考試，合格者經(jīng)報市司法局備案，取得人民調(diào)解員證書并成為入駐警務(wù)站的資格必備條件。其他部門也應(yīng)通過嚴格的考核，使聯(lián)勤人員具備入站資格。其次，強化隊員的教育培訓。為有效提升執(zhí)法人員跨部門協(xié)作的執(zhí)法能力，應(yīng)成立跨部門協(xié)作人員培訓小組，統(tǒng)籌、組織、指導(dǎo)協(xié)助執(zhí)法人員的培訓，定期開展執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓、典型案例矛盾糾紛化解講解、規(guī)范執(zhí)法流程，從源頭上解決不作為、亂作為的亂象。最后，建立出站機制，強化日常的監(jiān)督考核。多元協(xié)同執(zhí)法人員身處基層第一線、執(zhí)法涉及面廣、直接面對人民群眾，其執(zhí)法行為和執(zhí)法方式直接代表了國家的執(zhí)法形象，因而需要對跨部門執(zhí)法人員建立健全日常監(jiān)督考核機制，從而對聯(lián)勤警務(wù)站的工作效能展開科學的考核。建立常態(tài)化協(xié)同執(zhí)法督察組，采取明察暗訪等方式加強對跨部門協(xié)同執(zhí)法隊伍的監(jiān)督、考核，通過考核機制、群眾評價機制、工作反饋機制等建立人員評價指標體系，將考評分數(shù)不合格人員進行出站培訓。

（三）健全鞏固長效機制

基層治理涉及面廣、治理難度大，僅靠公安、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管部門協(xié)同聯(lián)勤是不夠的。要建立聯(lián)勤長效機制，首先，要充分發(fā)揮政府在基層治理中的主導(dǎo)作用。對標黨中央治理文件要求，建立更加廣泛、更加深入的多元聯(lián)勤機制，將聯(lián)勤主體擴展到基層法院、律師、應(yīng)急管理等部門，以推動城市的精細化管理，將聯(lián)勤模式走深、走實。其次，要積極發(fā)動群眾支持，通過媒體宣傳、社區(qū)活動、宣傳欄等途徑，向公眾普及聯(lián)勤警務(wù)站的功能、運行模式等，積極爭取民眾支持，提升民眾參與度。再次，加強經(jīng)費投入保障?？绮块T執(zhí)法人員的教育培訓、學習、辦公裝備設(shè)施等都需要適時的經(jīng)費保障，進一步提高警務(wù)站經(jīng)費保障力度，適當提高聯(lián)勤執(zhí)法隊員的福利待遇。同時，發(fā)揮績效導(dǎo)向作用，建立科學的獎勵機制。針對在處置案件中表現(xiàn)突出的個體實施針對性的獎勵，以提高執(zhí)法人員工作的積極性。最后，通過技術(shù)嵌入提升智治水平。推進協(xié)同治理大數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌與應(yīng)用，加強數(shù)據(jù)采集、儲存與開發(fā)，完善數(shù)據(jù)資源共融、共用、共享，針對基層糾紛做到被動治理向主動治理、末端執(zhí)法向源頭治理的轉(zhuǎn)變，防止基層糾紛向民轉(zhuǎn)刑、刑轉(zhuǎn)命的方向發(fā)展。