国产日韩欧美一区二区三区三州_亚洲少妇熟女av_久久久久亚洲av国产精品_波多野结衣网站一区二区_亚洲欧美色片在线91_国产亚洲精品精品国产优播av_日本一区二区三区波多野结衣 _久久国产av不卡

?

論學(xué)前教育立法的三重邏輯

2024-05-29 09:45:20嚴仲連
關(guān)鍵詞:正義幼兒教師法律

嚴仲連,趙 琳

(東北師范大學(xué) 教育學(xué)部,吉林 長春 130024)

自2001年我國學(xué)前教育研究者提出學(xué)前教育立法以來(1)龐麗娟、韋彥:《學(xué)前教育立法——一個重大而現(xiàn)實的課題》,《學(xué)前教育研究》2001年第1期。,經(jīng)過各界人士二十余年的持續(xù)努力,學(xué)前教育法被正式提交人大討論,這意味著我國即將存在專門的學(xué)前教育法。這將是中國學(xué)前教育發(fā)展史上的一件大事,必將推動中國的學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)、持續(xù)、有效地發(fā)展。學(xué)習(xí)《中華人民共和國學(xué)前教育法(草案)》(征求意見稿)(2)本文中的《學(xué)前教育法》均指《中華人民共和國學(xué)前教育法(草案)》征求意見稿。及總結(jié)《學(xué)前教育法》的立法過程時,可以發(fā)現(xiàn)我國的《學(xué)前教育法》大致遵循了實踐邏輯、歷史邏輯、法理邏輯。

一、立足學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實需求:學(xué)前教育立法的實踐邏輯

如果說法律的目的在于保障社會的公平、正義(3)萬高隆:《和諧社會視角下弱勢群體出路的法律思考》,《江西社會科學(xué)》2007年第4期。,那么平等、正義、全體人的全面發(fā)展則是教育立法的理念(4)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學(xué)》,北京:教育出版社,2017年,第100—122頁。。從這個原理出發(fā),學(xué)前教育法要立足于現(xiàn)實中的公平問題、正義問題、人的全面發(fā)展與和諧發(fā)展問題,通過法律手段實現(xiàn)學(xué)前教育的公平、正義、全面發(fā)展與和諧發(fā)展。隨著2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的頒布與實施,我國的學(xué)前教育發(fā)生了很大變化,入園率顯著上升,到2020年,我國學(xué)前兒童毛入園率達到85.2%(5)教育部:《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,2021年8月27日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/ content_5633911.htm,2021年8月28日。,幼兒園園長和專任教師素質(zhì)有了明顯改善,學(xué)歷在??埔陨系膱@長、專任教師占比85.7%,學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)的專任教師占比達到72.3%。當(dāng)前,學(xué)前教育領(lǐng)域還存在一些未能解決的現(xiàn)實問題,體現(xiàn)了人民對美好生活的向往與學(xué)前教育現(xiàn)實供給水平之間的矛盾,在現(xiàn)實中表現(xiàn)為學(xué)前教育領(lǐng)域的公平與正義問題,這是學(xué)前教育立法的實踐邏輯。

(一)公平與正義是學(xué)前教育立法的現(xiàn)實訴求

從正義發(fā)生和實現(xiàn)的角度來看,正義有道德正義、經(jīng)濟正義、政治正義、法律正義等(6)張文顯:《法理學(xué)》,北京:高等教育出版社,2018年,第338—339頁。。社會基本結(jié)構(gòu)上的正義包括兩個層面:一是社會各種資源、利益以及負擔(dān)之分配上的正義,這是實質(zhì)正義;二是社會利益沖突之解決上的正義,這是形式正義。

教育領(lǐng)域的正義有兩種:一是強調(diào)弱勢群體優(yōu)先;二是利益沖突時的法律正義。弱勢群體優(yōu)先原則是資源再分配中的正義原則。所有的教育資源在機會公平的前提下向所有人開放是教育公平的要求,也體現(xiàn)了教育正義之所在,是教育正義的另一種表現(xiàn)(7)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學(xué)》,第122頁。。以人民利益為中心,維護廣大人民群體的利益是當(dāng)代法律的使命,也是當(dāng)代政府的職責(zé)。

學(xué)前教育領(lǐng)域的實質(zhì)正義,除了保障形式上的公平(即政府為每個幼兒提供接受學(xué)前教育的機會)外,還應(yīng)該強調(diào)弱勢兒童優(yōu)先。當(dāng)學(xué)前教育資源有限時,應(yīng)該把有限的學(xué)前教育資源優(yōu)先向弱勢兒童傾斜,如城鄉(xiāng)之間農(nóng)村優(yōu)先、貧困家庭子女優(yōu)先等。

(二)學(xué)前教育領(lǐng)域公平問題的現(xiàn)實存在

自十七大以來,我國學(xué)前教育發(fā)生了很大變化,城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間的學(xué)前教育發(fā)展差異有了明顯縮小,農(nóng)村學(xué)前教育、西部學(xué)前教育的發(fā)展速度明顯高于城市和東部地區(qū)。受地方經(jīng)濟發(fā)展水平的影響,農(nóng)村地區(qū)和西部地區(qū)的社會公共服務(wù)還存在許多的不足。特別是由于城鄉(xiāng)居民收入差異、東西部發(fā)展差異的存在,農(nóng)村地區(qū)、西部地區(qū)的幼兒教師崗位吸引力遠不如城市地區(qū)、東部地區(qū)。

學(xué)前教育領(lǐng)域長期存在著不公平現(xiàn)象,這種不公平主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異的存在,即城鄉(xiāng)幼兒受教育權(quán)和入園機會可能會有失衡(8)洪秀敏、羅麗:《公平視域下我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展差異分析》,《教育學(xué)報》2012年第5期。。在地方政府財力有限的情況下,地方政府對學(xué)前教育領(lǐng)域的投入存在不公平對待,如傾向于“縣直機關(guān)幼兒園”(9)宋映泉:《不同類型幼兒園辦學(xué)經(jīng)費中地方政府分擔(dān)比例及投入差異》,《教育發(fā)展研究》2011年第17期。。在國家以及省級政府介入的情況下,多數(shù)農(nóng)村幼兒園的狀況有了較大改變。據(jù)2010—2017年的數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)村幼兒園的入園率、在園幼兒數(shù)量以及農(nóng)村幼兒園的設(shè)施、圖書等方面雖然有很大改觀,但是城鄉(xiāng)差距依舊存在,特別是班級規(guī)模、師幼比方面,農(nóng)村依舊不及城市(10)吳會會:《“政策之窗”何以開啟:學(xué)前教育立法進程透視》,《教育學(xué)報》2021年第1期;張玲、裴昌根、陳婷:《我國學(xué)前教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展程度的測評研究——基于基尼的測評研究》,《西南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第2期。。這種不公平同時也存在于幼兒園教育的整個過程(11)楊寧、任越境、羅麗紅等:《過程性質(zhì)量轉(zhuǎn)向:城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展的新著力點》,《中國教育學(xué)刊》2020年第5期。。

機會平等是指制度安排中其基本權(quán)利對于社會公眾同等對待,不論他們之間存在什么差別,都有獲得地位、權(quán)利和利益的同等機會(12)倪愫襄:《制度倫理研究》,北京:人民出版社,2008年,第153頁。。對于兒童的平等問題,有不同的表現(xiàn)形式,即權(quán)利平等、形式平等、實質(zhì)平等。受教育權(quán)的平等,除了形式上的國家保障公民享有教育權(quán)外,還要保證公民平等地享有受教育權(quán),即教育權(quán)利平等(13)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學(xué)》,第110頁。。但是由于家庭資本的差異,兒童在接受學(xué)前教育方面的權(quán)利并不平等。一般來說,家庭資本高(公務(wù)員家庭或經(jīng)濟富裕家庭)的子女有更多機會享有優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育。

質(zhì)量高的幼兒園成本高,在地方財政投入有限情況下(即使政府按比例分擔(dān)),幼兒園等級越高,家長分擔(dān)的成本也越多(14)劉焱:《學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的條件保障研究》,北京:北京師范大學(xué)出版社,2014年,第226頁。。如浙江某市的學(xué)前教育財政投入方面,地方政府實行的是按比例分擔(dān),省示范幼兒園的生均經(jīng)費投入是6839元,其中生均財政投入是3892元(占56.9%);合格幼兒園的生均經(jīng)費投入是3623元,其中生均財政投入是1132元(占比43%)。除去政府補貼外,家長還要分擔(dān)幼兒園的成本。一般情況下,幼兒上合格幼兒園家長的交費是1500元,而上省示范幼兒園的家長則需要投入3000元。但是77.86%的家長選擇上合格幼兒園,選擇省示范幼兒園的家長則為15.42%(剩下6.72%的家長則選擇中等幼兒園)。雖然省示范幼兒園的質(zhì)量是最高的,但是省示范幼兒園的平均學(xué)費或保教費要高于其他幼兒園,這是阻止弱勢群體子女入好園的經(jīng)濟障礙(15)宋映泉:《不同類型幼兒園辦學(xué)經(jīng)費中地方政府分擔(dān)比例及投入差異》,《教育發(fā)展研究》2011年第17期。。這說明家庭收入是影響學(xué)前教育領(lǐng)域公平的重要因素。

(三)學(xué)前教育領(lǐng)域存在非正義現(xiàn)象

由于法制不健全,學(xué)前教育領(lǐng)域存在著許多法律上的正義沖突,即形式正義或“訴訟正義”。出于正義的要求,對于不規(guī)范行為應(yīng)該做出否定評價,對于善行應(yīng)該給予褒揚(16)肖光輝:《法理學(xué)》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2015年,第278頁。。在中國教育的所有階段中,學(xué)前教育階段的民辦教育機構(gòu)占比最大。由于法制不健全,中國民辦學(xué)前教育機構(gòu)存在諸多違背正義的問題。

首先,資本過度逐利在現(xiàn)實中比較突出,這應(yīng)該給予否定評價。在2005年前后,由于部分地方實行公退民進的學(xué)前教育政策,雖然為解決入園難問題提供了機會,同時也帶來了許多問題,特別是部分營利性幼兒園的過度逐利行為比較突出。漲價式高收費是一種直接的逐利行為,變相克扣幼兒伙食和教師工資則是一種隱性的逐利,甚至為了維持幼兒園的效益給幼兒喂藥則具有更大的隱蔽性,實質(zhì)還是為了資本的增值。這些行為都違背了社會的公序良俗,違背了社會主義的價值觀。學(xué)前教育立法在一定程度上是為了維護社會的正義。應(yīng)該對這些行為進行約束,以維護幼兒教師和幼兒的正當(dāng)權(quán)益。

其次,學(xué)前教育領(lǐng)域還存在諸多違法現(xiàn)象。如虐童、欺騙等現(xiàn)象近年來層出不窮,特別是學(xué)前教育市場具有的信息不對稱取向,難以保障幼兒的人身合法權(quán)益(17)申素平、周航:《學(xué)前教育立法亟待厘清的幾個問題》,《中國教育學(xué)刊》2019年第4期。。這些情況雖然不是普遍現(xiàn)象,卻極大地損害了整個學(xué)前教育在民眾中的公信力。無證辦園者為了獲得更大的收益,往往過高地宣傳自己,實際卻在幼兒照顧服務(wù)中縮減成本(18)周曉唯、白蕓:《規(guī)范我國學(xué)前教育市場無證辦園行為的經(jīng)濟學(xué)分析》,《學(xué)前教育研究》2012年第3期。。如某幼兒園收取進口水果的費用,提供給兒童的卻是腐爛變質(zhì)的地產(chǎn)作物,甚至在牛奶中兌水,夸大服務(wù)水平(19)《大理一幼兒園牛奶兌水還克扣伙食》,https://news.163.com/18/1106/16/DVULKMMK0001875P.html.。2016年哈爾濱一國際幼兒園被爆出給幼兒食用的大米發(fā)霉。2017年,合肥一幼兒園被爆出給幼兒食用爛蘋果。2018年安徽兩家幼兒園被爆出給幼兒食用發(fā)臭的雞腿(20)《幼兒園4包牛奶兌水給20個孩子喝,用劣質(zhì)食材,還做出這種事……網(wǎng)友:泯滅人性!》,2018年11月16日,http://www.sohu.com/a /276018346_739039.。此外,近年來的“虐童”事件也屢見不鮮,這也需要法律層面的行為規(guī)范,以此維護學(xué)前教育領(lǐng)域的正義。

(四)幼兒教師編制問題集中反映了教育領(lǐng)域公平公正的不足

由于學(xué)前教育在我國教育體系中的地位以及學(xué)前教育領(lǐng)域自身存在的差異,學(xué)前教育在國民教育體系中長期處于弱勢地位,這種弱勢地位造成了幼兒教師地位的整體低下(21)王海英:《學(xué)前教育不公平的社會表現(xiàn)、產(chǎn)生機制及其解決的可能途徑》,《學(xué)前教育研究》2011年第8期。。特別是一段時間的幼兒教師編制持續(xù)減少,幼兒教師整體待遇低下,導(dǎo)致許多優(yōu)秀幼兒教師流失。2009年后,隨著國家的重視,幼兒教師的地位有所改善。但由于各種原因,地方幼兒園依舊存在著編制少的問題。許多公辦幼兒園,只有園長或副園長才有編制。幼兒園教師職業(yè)的吸引力依舊不大。教師編制問題是教育領(lǐng)域的普遍問題,這一問題在學(xué)前教育領(lǐng)域更為突出。由于歷史原因,主要是2005年前后幼兒園的轉(zhuǎn)制政策(22)王海英:《深圳公辦園轉(zhuǎn)企現(xiàn)象透視》,《學(xué)前教育研究》2009年第8期。,一方面把幼兒園推向市場,另一方面對體制內(nèi)的幼兒園實施只退不增的政策,導(dǎo)致幼兒園教師編制數(shù)量整體下降。

非在編教師待遇低下,不同工同酬問題突出。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布實施以前,幼兒園教師的地位整體低于中小學(xué)教師,主要體現(xiàn)在經(jīng)濟收入與社會地位上。與此同時,還存在行業(yè)內(nèi)的不公平,特別是非在編幼兒教師的經(jīng)濟收入普遍低于在編幼兒教師。行業(yè)內(nèi)的不公平現(xiàn)象,目前尤其明顯。以中部省Q縣為例(23)通過訪談Q縣某園長獲取的數(shù)據(jù)。,在編幼兒教師分為農(nóng)村與縣城??h城在編幼兒教師月收入為4500元,農(nóng)村幼兒教師月收入為4700元。但是非在編教師收入就比較低,縣城非在編幼兒教師月收入2000元,農(nóng)村非在編幼兒園教師月收入只有1600元。民辦幼兒園教師的收入更低,其中縣城民辦幼兒園教師月收入只有1500元,農(nóng)村民辦幼兒園教師月收入更少(1300元)。

二、尊重我國學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗與過往:學(xué)前教育立法的歷史邏輯

任何一件事的發(fā)生、發(fā)展,都不是憑空產(chǎn)生的,一定有其歷史根源。從歷史的角度來看待事物的發(fā)生、發(fā)展,結(jié)合分析客觀對象的內(nèi)在要素與外在因素在歷史進程中相互作用而形成的內(nèi)在必然性和歷史規(guī)定性,從歷史事實中映像和提煉出來的基本歷史法則和規(guī)律,尊重現(xiàn)有學(xué)前政策與現(xiàn)實問題的淵源,這體現(xiàn)了對歷史的尊重,是一種歷史的邏輯(24)羅建文:《論習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的“三大邏輯”》,《理論探討》2018年第2期。。

對于學(xué)前教育問題的思考所遵循的歷史邏輯有兩層含義:一是重視現(xiàn)實問題的歷史根源。學(xué)前教育領(lǐng)域的現(xiàn)實問題有特定的歷史根源,對現(xiàn)實問題的解決要透過歷史發(fā)展過程,找到問題的根源。二是尊重學(xué)前領(lǐng)域的認識與現(xiàn)有政策及學(xué)前教育領(lǐng)域的科學(xué)管理制度。中國現(xiàn)已形成關(guān)于學(xué)前教育的若干認識,這些認識的形成有一個過程,在這些認識的基礎(chǔ)上形成了不同時期的學(xué)前教育政策。

(一)重視現(xiàn)實問題的歷史根源

首先,尊重學(xué)前教育領(lǐng)域的相關(guān)歷史格局。學(xué)前教育立法自提出以來,以維護社會的公平與正義為出發(fā)點,對民辦園問題一度有一些爭議,特別是2018年12月國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化學(xué)前教育改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中強調(diào)“公辦園與民辦園比例為各50%,普惠性幼兒園比例為80%”,這在一定程度上引起了民辦園的恐慌:社會是不是留給民辦園的空間越來越小了?甚至還有人會疑慮2035年的中國學(xué)前教育是否還有民辦園等。

從中國學(xué)前教育發(fā)展的歷史來看,民辦園大規(guī)模進入學(xué)前教育領(lǐng)域,是20世紀80年代改革開放之后的事情,興辦民辦園、鼓勵民間機構(gòu)創(chuàng)辦幼兒園,是中國改革開放的產(chǎn)物。學(xué)前教育立法,肯定不是拋棄改革開放,這是對歷史的尊重,也是對中國改革開放的尊重。因此,民辦園在中國學(xué)前教育的生存空間依舊還會存在,這是歷史的選擇。學(xué)前教育立法不拋棄民辦園,是歷史的邏輯。

其次,部分需要解決的現(xiàn)實問題有一定的歷史根源,解決類似問題要放到歷史的背景中去考慮,不能僅僅關(guān)注當(dāng)下的問題。如學(xué)前教育領(lǐng)域的不公平問題,有歷史的原因,特別是政治、經(jīng)濟等因素的影響,但整體上還是政府責(zé)任的缺失導(dǎo)致的。

新中國成立以后,我國的幼兒教育首先服務(wù)于婦女就業(yè),即服務(wù)于解放生產(chǎn)力的幼兒教育功能把農(nóng)村婦女排除在外,農(nóng)村幼兒教育就未能納入政府財政預(yù)算。而1956年開始實行公有制計劃經(jīng)濟,只有以國家機關(guān)單位和集體經(jīng)濟體為依托的幼兒教育才有可能被納入財政投入體系。這兩點促成了我國城鄉(xiāng)二元幼兒教育財政體制的形成(25)田景正、馬麗群、周端云:《我國城鄉(xiāng)二元幼兒教育財政體制的形成與變革》,《教育與經(jīng)濟》2010年第2期。。

與此同時,受到特殊時期社會經(jīng)濟的制約以及國家戰(zhàn)略發(fā)展需要的影響,基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的特殊教育政策也對幼兒園教育有一定影響。20世紀50年代,我國大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)急需大批各種人才,為了快出人才、早出人才、出好人才,政府采取了集中稀缺教育資源辦好重點學(xué)校的教育發(fā)展政策(26)王善邁:《基礎(chǔ)教育“重點校”政策分析》,《教育研究》2008年第3期。。不能肯定基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的政策對幼兒教育財政投入的城鄉(xiāng)差異化政策有什么大的影響,但至少在這種“重點?!闭哂绊懴?城市的重點幼兒園會受到更多的關(guān)照。

改革開放后,我國實行的教育管理制度,在一定程度上也加劇了城鄉(xiāng)間的不均衡發(fā)展。我國1985年實行的“分級辦學(xué)”社會制度,使城鄉(xiāng)教育投入受到地方財政不均衡因素的影響很大,農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政投入主體是鄉(xiāng)政府和農(nóng)民。這在客觀上導(dǎo)致城鄉(xiāng)幼兒教育的不公平。而政府在制定規(guī)劃的時候,也有意地采用城鄉(xiāng)間的不同標準,鞏固了城鄉(xiāng)間不公平的合理性(27)周燕、楊瑞華:《影響城鄉(xiāng)學(xué)前教育公平與均衡發(fā)展的制度因素分析》,《學(xué)前教育研究》2010年第5期。。

學(xué)前教育立法要從根源上重視這種城鄉(xiāng)差異現(xiàn)象的存在,并試圖破解導(dǎo)致城鄉(xiāng)不公平的經(jīng)濟制度與公共服務(wù)領(lǐng)域的財政投入制度,就應(yīng)該正視政府責(zé)任(28)張憲冰:《論學(xué)前教育的公益性與政府責(zé)任》,《東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期。,并把各級政府責(zé)任統(tǒng)一起來。這是對中國學(xué)前教育發(fā)展歷史和社會發(fā)展歷史的正視。

(二)尊重學(xué)前教育領(lǐng)域的認識與現(xiàn)有政策

我國現(xiàn)行政府部門頒布的諸多政策性文件都涉及學(xué)前教育的發(fā)展,這些政策文本是學(xué)前教育立法的政策基礎(chǔ),為學(xué)前教育立法研究提供了借鑒。這說明,學(xué)前教育立法與學(xué)前教育政策的關(guān)系緊密,具體表現(xiàn)在:

一是專門的學(xué)前教育政策。未來的學(xué)前教育專門法應(yīng)該會尊重現(xiàn)有的學(xué)前教育政策。一般來說,我國現(xiàn)有的學(xué)前教育政策在一定程度上都經(jīng)過一定時間的研討與醞釀,有學(xué)前教育領(lǐng)域的研究者參與,基本反映了中國學(xué)前教育研究者對中國學(xué)前教育的認識。如《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》《幼兒園工作規(guī)程》等行業(yè)性政策,體現(xiàn)了學(xué)前教育的規(guī)律。這些政策并不是一蹴而就的,都有一些發(fā)展過程,而且這些政策都是針對一些具體的問題。

1989年國務(wù)院批準并發(fā)布的《幼兒園管理條例》、2001年教育部印發(fā)的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》、2010年的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》、2012年的《關(guān)于加強幼兒園教師隊伍建設(shè)的意見》以及2016年的《幼兒園建設(shè)標準》,分別指向現(xiàn)實中學(xué)前教育的師資問題和建設(shè)標準等問題。2012年的《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》強化了幼兒教育內(nèi)容的規(guī)范性與科學(xué)性。2012年的《幼兒園教師專業(yè)標準》和2014年的《幼兒園園長專業(yè)標準》進一步強化了幼兒園師資與管理者的規(guī)范化問題。2018年的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》與2019年的《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》則進一步指向制約幼兒教育發(fā)展的現(xiàn)實問題,如小學(xué)化、民辦幼兒園過度逐利、幼兒園安全問題,強化了幼兒園教育的服務(wù)性與福利性價值取向。其中,《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園管理條例》被認為是推進幼兒教育法治化的標志性事件(29)張利洪:《改革開放40年我國學(xué)前教育政策法規(guī)的歷程、成就與反思》,《陜西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。。

當(dāng)然,也有一些政策現(xiàn)在看來是不符合今天的社會發(fā)展現(xiàn)實的,特別是人民對高質(zhì)量學(xué)前教育的需要。如1995年的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》和1997年的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》都定位于“推進幼兒教育走向社會化”,但在現(xiàn)在看來,由于這兩個政策推卸了政府責(zé)任,并沒有起到促進幼兒教育發(fā)展的作用。

二是散見于其他政策法規(guī)中與幼兒教育相關(guān)的政策,如對我國幼兒教育影響深遠的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》,其中就專章論述幼兒教育。1991年的《中華人民共和國未成年人保護法》、1993年的《中華人民共和國教師法》、1994年的《中華人民共和國母嬰保健法》、1995年《中華人民共和國教育法》以及《中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要(1991—2000;2001—2010)》分別涉及兒童、教師的權(quán)益。這些政策法規(guī)在一定程度上加深了人們對兒童、教師權(quán)益的認識,為兒童發(fā)展和幼兒教育的發(fā)展營造了良好的政策和法律環(huán)境。

三、遵循立法的法律技術(shù)要求:學(xué)前教育立法的法理邏輯

學(xué)前教育立法還應(yīng)該有一定的技術(shù)要求,即本身應(yīng)該是依法立法和科學(xué)立法。

(一)依法立法是學(xué)前教育立法的法理要求

依法立法主要體現(xiàn)在依憲立法、依權(quán)限和守程序立法等方面(30)張文顯:《法理學(xué)》,第230—231頁。。由于我國現(xiàn)有教育法律體系不全,各法律之間不僅存在交叉重復(fù),而且有較多法律空白,因此教育領(lǐng)域的立法需要考慮各法律之間的協(xié)調(diào),處理好同位法律、上位法與下位法間的協(xié)調(diào)(31)秦惠民、谷昆鵬:《對完善我國教育法律體系的思考》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第2期。。如《幼兒園工作規(guī)程》和一些省市的《學(xué)前教育條例》是學(xué)前教育法的下位法,學(xué)前教育法要考慮這些現(xiàn)行下位法的合理性。教育法、教師法、民辦教育促進法等是同一位階的法律,學(xué)前教育法是學(xué)前教育方面的最新規(guī)定,根據(jù)立法法的規(guī)定,是可以超越同一位階的現(xiàn)行法律。憲法是我國的根本大法,是學(xué)前教育法的上位法,學(xué)前教育法不能違反憲法。此外,與學(xué)前教育相關(guān)的國際法,也是學(xué)前教育立法必須遵守的規(guī)范,如《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》和《兒童權(quán)利公約》得到全國人大常委會批準,學(xué)前教育立法不能違反(32)袁征:《學(xué)前教育供求雙方的法律保障》,《教育發(fā)展研究》2013年第6期。。

特別是在幼兒園民營化、企業(yè)化、集團化運營的背景下,民間資本大量涌入學(xué)前教育領(lǐng)域,導(dǎo)致幼兒園的公益性特征不斷弱化,使學(xué)前教育立法所倡導(dǎo)的公益性難以區(qū)分與界定。因此,關(guān)于民辦園治理方面的有關(guān)法律條款要與民辦教育促進法進行有效的銜接(33)吳遵民、黃欣、屈璐:《我國學(xué)前教育立法的若干思考》,《復(fù)旦教育論壇》2018年第1期。。

(二)科學(xué)立法是對學(xué)前教育立法的根本要求

科學(xué)立法指尊重立法的規(guī)律,克服立法中的主觀隨意性和盲目性,減少后期法律執(zhí)行中的錯誤和失誤,提高立法效益(34)張文顯:《法理學(xué)》,第232頁。。一般來說,學(xué)前教育立法應(yīng)該符合教育立法的原則:較高的概括性、較強的操作性、相對的穩(wěn)定性(35)黃崴:《教育法學(xué)》,北京:高等教育出版社2007年,第242頁。。立法一般要求具有科學(xué)性、適時性、民主化、合憲性等原則(36)劉作翔:《法理學(xué)》,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2005年,第299—301頁。。

教育立法所規(guī)定的相對穩(wěn)定性(37)黃崴:《教育法學(xué)》,第244頁。與立法的適時性原則相一致,都強調(diào)法律規(guī)制必須不斷地順應(yīng)歷史發(fā)展和時代的變化(38)劉作翔:《法律學(xué)》,第299頁。。教育立法遵循穩(wěn)定性原則,強調(diào)教育立法應(yīng)有一定的穩(wěn)定性而不能朝令夕改。這要求教育立法應(yīng)有一定的前瞻性,以免因為立法的穩(wěn)定性而影響了教育的發(fā)展(39)張文顯:《法理學(xué)》,第314頁。。既要考慮當(dāng)下的發(fā)展需要,也要為未來的學(xué)前教育發(fā)展提供支持,即要處理好當(dāng)下發(fā)展與未來發(fā)展的關(guān)系。

現(xiàn)代意義上的教育機會平等原則不同于平均主義的教育機會絕對均等的概念(40)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學(xué)》,第112頁。,在某種意義上是一種實質(zhì)平等。只有每個個體得到適合發(fā)展,才是教育領(lǐng)域的真正公平,形式上的平均主義對兒童發(fā)展來說并不適合??梢?現(xiàn)代意義上的平等是在肯定了個體之間平等關(guān)系的基礎(chǔ)上為每個社會成員提供基本的發(fā)展機會。這種平等觀看到了每個個體人所具有的發(fā)展?jié)摿Φ牟煌?因而又為每個個體在教育機會方面留出了不同的發(fā)展空間(41)李江源、王蜜:《論教育機會平等》,《河北師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2007年第4期。。這種平等觀有了教育學(xué)的意義,即成為實質(zhì)上的平等。

當(dāng)學(xué)前教育領(lǐng)域徹底實現(xiàn)機會平等(即學(xué)前教育入園率達到100%)以后,學(xué)前教育的發(fā)展思路將徹底從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量、從一元轉(zhuǎn)向多元,即學(xué)前教育將從機會平均主義走向?qū)嵸|(zhì)平等,這對未來的學(xué)前教育管理提出新的挑戰(zhàn)。一元化學(xué)前教育背景下的質(zhì)量標準是單一的,而多元化背景下的學(xué)前教育標準則是多元的。如何在多元化的學(xué)前教育中確定底線標準、共同標準,將是未來學(xué)前教育面臨的一大挑戰(zhàn)。與此同時,學(xué)前教育質(zhì)量的提高也意味著學(xué)前教育的大眾化質(zhì)量標準或底線標準的提升,這同時也意味著政府財政投入的增加。對于學(xué)前教育的投入應(yīng)該有一個明確的規(guī)定,由于幼兒身心年齡的特殊性,對幼兒階段的安全保護性措施更多,活動面積、場地設(shè)施要求更多,對教師的素質(zhì)要求更高,對學(xué)前教育的財政投入比例及其增長比例高于義務(wù)教育階段,生均教育經(jīng)費也應(yīng)該高出義務(wù)教育階段水平。

科學(xué)立法強調(diào)從我國實際出發(fā),正確處理立法與改革的關(guān)系(42)張文顯:《法理學(xué)》,第233頁。,這在民辦幼兒園問題上表現(xiàn)得特別明顯。妥善處理好民辦園的辦園積極性與大眾的利益,這是學(xué)前教育法立法討論以來學(xué)者們都在關(guān)注的焦點問題之一。

(三)技術(shù)立法:學(xué)前教育立法的三重要求

對學(xué)前教育立法來說,有三重要求:一是尊重學(xué)前教育規(guī)律;二是遵循政策制定與實施的規(guī)律;三是恪守立法的法理要求。研究者認為,學(xué)前教育立法的邏輯起點是兒童受教育權(quán)的實現(xiàn)與保護,在此基礎(chǔ)上,把不同行事主體間的權(quán)責(zé)區(qū)分作為學(xué)前法的邏輯結(jié)構(gòu),通過明確各種權(quán)責(zé)的邊界實現(xiàn)權(quán)責(zé)的合理歸置,達到兒童受教育權(quán)的最大限度實現(xiàn)(43)程晨、虞永平:《我國學(xué)前教育立法研究的回顧與展望》,《教育學(xué)術(shù)月刊》2019年第9期。。

自2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布實施以來,學(xué)前教育迎來了發(fā)展歷史上的機遇,學(xué)前教育整體發(fā)展有了進步,不管是入園率、在園兒童數(shù)量、教師數(shù)量都有了增長,而且辦園質(zhì)量、辦園設(shè)施也有了大幅提升。2018年的入園率達到81.7%,2020年則超過85%,2035年的入園率則會達到100%。進一步提升幼兒入園率,面臨的難點是貧困地區(qū)的入園率提升和學(xué)前教育質(zhì)量的整體提升?,F(xiàn)在擔(dān)心的問題是教師素質(zhì)和經(jīng)費的保障,以及當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展受到挫折的時候,當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育是否會受到?jīng)_擊。

在立法的技術(shù)邏輯上,還有比較立法,其強調(diào)在立法過程中要通過橫向比較的方式,對比不同法律制度的異同。特別是通過不同法律制度的比較,提供域外參考和立法的別樣思路,為自身立法活動提供可行的法律方案(44)張文顯:《法理學(xué)》,第237頁。。事實上,我國學(xué)前教育研究者在討論國外學(xué)前教育問題時(45)單文頂、王小英:《新西蘭學(xué)前教育機構(gòu)許可管理制度的經(jīng)驗與啟示》,《中國教育學(xué)刊》2019年第8期;宋麗芹:《挪威高質(zhì)量普及學(xué)前教育的制度保障及啟示》,《外國中小學(xué)教育》2019年第4期;龐麗娟、夏婧、張霞:《世界主要國家和地區(qū)學(xué)前教育免費政策:特點及啟示》,《比較教育研究》2010年第10期。,均討論到了學(xué)前教育發(fā)展的法律保障問題,這在一定程度上促進了我國學(xué)前教育立法的信心和決心。關(guān)于國外學(xué)前教育立法的背景、過程,學(xué)者也有一定的介紹(46)錢雨:《美國學(xué)前教育立法的發(fā)展、經(jīng)驗與啟示》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2020年第3期;劉翠航:《美國聯(lián)邦學(xué)前教育立法演變與當(dāng)前法律結(jié)構(gòu)分析》,《學(xué)前教育研究》2012年第10期。,這些觀點對我國學(xué)前教育立法有一定的啟示。

這種比較還包括相關(guān)法律實施后的效果比較,如對比西方部分國家過度福利政策實施的后果,我國學(xué)者提出了“警惕福利陷阱、促進事業(yè)發(fā)展”的觀點(47)管華:《警惕福利陷阱 促進事業(yè)發(fā)展》,《中國教育學(xué)刊》2019年第10期。,這是對當(dāng)前部分學(xué)者倡導(dǎo)學(xué)前教育立法理想化的一種提醒,是對學(xué)前立法的理性認識。

四、辯證統(tǒng)一:三重邏輯在學(xué)前教育立法實踐中的共存

從立法學(xué)的角度來看,任何一門專門法都遵循了相應(yīng)的法理邏輯,這種法理邏輯本質(zhì)上體現(xiàn)了對歷史淵源與現(xiàn)實需要的尊重。學(xué)前教育立法立足于學(xué)前教育現(xiàn)實的公平與正義,關(guān)注弱勢群體,同時還尊重相關(guān)的政策與法律,并用歷史的視角考量學(xué)前教育領(lǐng)域的現(xiàn)實問題,以此達到學(xué)前教育法在現(xiàn)實中的推行,繼而實現(xiàn)學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展。所以,未來的學(xué)前教育法應(yīng)該能體現(xiàn)出對歷史邏輯、實踐邏輯、法理邏輯的尊重,是三重邏輯的統(tǒng)一。

(一)可實施:學(xué)前教育立法既需要尊重歷史又需要立足現(xiàn)實

學(xué)前教育領(lǐng)域的許多現(xiàn)實問題都可以從學(xué)前教育發(fā)展歷程中找到原因,即學(xué)前教育領(lǐng)域許多問題的解決需要有面對歷史的勇氣。學(xué)前教育諸多問題的產(chǎn)生是由于認識上的偏差,如過于強調(diào)家庭責(zé)任,強調(diào)市場介入,而忽略了其公共性、慈善性與福利的普惠性,使中國的學(xué)前教育事業(yè)一度陷入發(fā)展的低谷。政府責(zé)任缺失導(dǎo)致學(xué)前教育發(fā)展在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域處于滯后狀態(tài)。整體投入不足、幼兒教師編制嚴重缺乏,特別是農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)、中西部地區(qū)和東部地區(qū)的差異存在,是當(dāng)今學(xué)前教育公平問題的主要表現(xiàn),是學(xué)前教育歷史問題的延續(xù)。處理好學(xué)前教育領(lǐng)域的諸多不公平問題,是歷史問題與現(xiàn)實問題的統(tǒng)一要求,體現(xiàn)了歷史邏輯與現(xiàn)實邏輯的一致性與連貫性。要以學(xué)前教育立法的形式,避免政府在學(xué)前教育領(lǐng)域的責(zé)任回避,同時還應(yīng)該通過某種方式(如補償性投入)面對這段歷史。

可實施的法律有兩層含義:一是確定學(xué)前教育立法的執(zhí)法和守法的可行性;二是學(xué)前教育法律與社會發(fā)展的匹配性(適應(yīng)性)。學(xué)前教育立法要考慮地方政治、經(jīng)濟、文化特點以及執(zhí)法人員的素養(yǎng),這要求法律具有可操作性。法律規(guī)則強調(diào)對象的普遍性,即法律規(guī)范針對的是抽象的人、一般的人而不是具體的人。法律規(guī)則強調(diào)內(nèi)容的確定性以及可操作性。法律規(guī)則中對遵守或違反法律的行為有肯定或否定的評價,即有一定的法律后果(48)劉焱:《學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的條件保障研究》,第39—41頁。。

這種可執(zhí)行的法律主要體現(xiàn)在:一是可以實現(xiàn)的法律,即指法律提出的要求在現(xiàn)實中可以達到。如果標準太高,多數(shù)人難以完成,就會加大法律執(zhí)行的難度,所以當(dāng)下的質(zhì)量標準不宜過高(49)管華:《學(xué)前教育立法應(yīng)處理好十大關(guān)系》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2019年第1期。。法律的制定旨在破解現(xiàn)實中的各種問題,達到社會所追求的公平與正義。但這一過程卻同時還要考慮到法律實施過程中的環(huán)境。由于受地位環(huán)境、歷史發(fā)展機遇、地方經(jīng)濟政策等因素的影響,我國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡,呈現(xiàn)東強西弱、城強農(nóng)弱的整體勢態(tài)。目前學(xué)前教育法律所規(guī)定的核心責(zé)任傾向于“以縣為主”的地方政府責(zé)任。由于地方經(jīng)濟水平不一致,各地的學(xué)前教育質(zhì)量標準又具有一定的相對性,只有立足于地方質(zhì)量標準基礎(chǔ)上的學(xué)前教育質(zhì)量標準,才具有一定的可行性。

在教育領(lǐng)域的各階段教育中,地方政府對各級教育的重視與高考的距離相反:離高考距離越遠,越不受重視。由于處于教育體系中的底層,學(xué)前教育在很多地方非常不受重視,可有可無。幼兒教師地位最低,收入沒有保障。地方政府推卸學(xué)前教育的責(zé)任,使家長承受學(xué)前教育階段的所有負擔(dān)。

特別是在農(nóng)村地區(qū),有法不依、違法難究現(xiàn)象突出。很多地方存在違反教育法的現(xiàn)象,地方法律部門對違反各種教育法的違法者束手無策。或者即便執(zhí)行了法律,但由于違法成本低,違法現(xiàn)象也屢禁不止,如體罰兒童、虐待兒童。雖然有關(guān)部門對這些違法現(xiàn)象進行了暴露,但類似現(xiàn)象卻一直存在。

二是可操作的法律,即違法后果可操作。對于具體違反學(xué)前教育法的主體應(yīng)承擔(dān)的法律后果,應(yīng)具有明顯的可操作性,而不是彈性的法律。學(xué)前教育政策法規(guī)中關(guān)于幼兒教師師德失范行為有一定的涉獵,但未說明如何認定“情節(jié)嚴重”。也就是說,法院判決幼兒教師師德失范行為時沒有明確的依據(jù),這是解雇類司法判罰難題(50)曹燕:《幼兒教師勞動權(quán)益保障的立法完善:問題、判例與法理》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2019年第3期。。

教育行政執(zhí)法體制不完善、教育行政執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不高、教育行政執(zhí)法監(jiān)管力度不夠等(51)金東海、藺海灃:《當(dāng)前我國縣級教育行政執(zhí)法的困境與對策》,《教育理論與實踐》2014年第23期;嚴仲連、何靜:《我國農(nóng)村學(xué)前教育政策實施現(xiàn)狀與執(zhí)行策略》,《東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期。,會加大法律實施的難度。對于違法問題,未來的學(xué)前教育法可能會面臨執(zhí)行難,特別是農(nóng)村地區(qū),法律意識不強,執(zhí)法要面臨宗法與地方傳統(tǒng)習(xí)俗的挑戰(zhàn)。如對于幼兒園教師權(quán)益,雖然有勞動合同法,但在執(zhí)行過程中并不是所有涉及幼兒教師權(quán)益的案例的判決都維護幼兒教師的利益,有的司法判決會以社會保險費征繳屬于社會保險部門的行政職責(zé)為由,而不予受理相關(guān)幼兒教師的投訴(52)參見安徽省五河縣人民法院(2017)皖0322民初字3864號民事判決書。。

由于學(xué)前教育領(lǐng)域的現(xiàn)行問題通常是多種問題交織在一起,如政府的財政投入不足、幼兒教師編制缺乏、幼兒教師待遇低下等,通常會導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)幼兒教師流失。特別是農(nóng)村地區(qū)和部分地區(qū)的幼兒教師崗位缺乏吸引力,低素質(zhì)的教師難以保障學(xué)前教育質(zhì)量,致使“虐童”現(xiàn)象層出不窮,幼兒權(quán)益難以得到保障。也就是說,未來的學(xué)前教育法也有可能面臨執(zhí)法難。

(二)可持續(xù):學(xué)前教育立法應(yīng)立足現(xiàn)實,面向未來

促進學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的學(xué)前教育法,既要考慮目前的處境,又要考慮到未來的發(fā)展趨勢,不能剛出臺就過時,一般至少要定位在未來10—15年依然適用。這對當(dāng)下的立法是一個技術(shù)性的挑戰(zhàn)。這里有不同的思路:一種思路是只針對弱勢兒童群體立法,強調(diào)國家責(zé)任(53)劉翠航:《美國聯(lián)邦學(xué)前教育立法演變與當(dāng)前法律結(jié)構(gòu)分析》,《學(xué)前教育研究》2012年第10期。,對弱勢兒童群體的財政投入與教師的權(quán)益保障可以用這種思路;還有一種思路是把地方立法也考慮進來,把地方標準與國家的原則相統(tǒng)一。相對來說,地方學(xué)前教育質(zhì)量標準更適合地方的實際情況,更容易實施與推廣。這種思路對學(xué)前教育質(zhì)量標準以及民辦園的綜合治理,應(yīng)該有一定的借鑒意義。

有一些內(nèi)容則具有相對的穩(wěn)定性,如關(guān)愛幼兒、熱愛幼兒的師德,幼兒教師素質(zhì)對幼兒教育質(zhì)量的決定作用,幼兒教育市場中的誠信,政府在學(xué)前教育領(lǐng)域中的責(zé)任等是亙古不變的。立足于懲惡揚善的法律,應(yīng)該在這些方面具有一定的穩(wěn)定性原則,以此促進學(xué)前教育的持續(xù)發(fā)展。

一般意義上的可持續(xù)發(fā)展是一個復(fù)合的概念,包括的范圍很廣,但核心在于良好秩序的建立,形成正向發(fā)展機制。這種秩序?qū)τ谏频男袨檫M行褒揚,對惡的行為進行否定。從近些年的發(fā)展歷程來看,學(xué)前教育領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展主要在于政府責(zé)任的發(fā)揮。地方政府應(yīng)盡到主體責(zé)任。研究者認為,學(xué)前教育立法能夠促進學(xué)前教育政策法律化,以保障學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展(54)程晨、虞永平:《我國學(xué)前教育立法研究的回顧與展望》,《教育學(xué)術(shù)月刊》2019年第9期。。但由于學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育范疇,地方政府對學(xué)前教育的方式也不同于其他階段。在2000年前后,部分地方政府采取“甩包袱”的方式,把公辦幼兒園推向市場,極大地傷害了中國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。這是政府在當(dāng)時對于學(xué)前教育地位認識錯誤導(dǎo)致的,也反映出中國學(xué)前教育缺少專門法律支持。

猜你喜歡
正義幼兒教師法律
法律解釋與自然法
法律方法(2021年3期)2021-03-16 05:57:02
從出文看《毛詩正義》單疏本到十行本的演變
天一閣文叢(2020年0期)2020-11-05 08:28:16
幼兒教師能力提升策略
甘肅教育(2020年4期)2020-09-11 07:41:20
幼兒教師專業(yè)成長的三個維度
有了正義就要喊出來
山東青年(2016年3期)2016-02-28 14:25:49
讓人死亡的法律
山東青年(2016年1期)2016-02-28 14:25:30
“互助獻血”質(zhì)疑聲背后的法律困惑
倒逼的正義與溫情
讓法律做主
浙江人大(2014年5期)2014-03-20 16:20:27
法律與正義
浙江人大(2014年5期)2014-03-20 16:20:26
布拖县| 山东省| 临澧县| 波密县| 石屏县| 连平县| 太原市| 黑水县| 临海市| 琼结县| 临泉县| 荣昌县| 屯门区| 漠河县| 泸溪县| 大理市| 石林| 紫云| 瓮安县| 金塔县| 香港 | 佳木斯市| 东城区| 宜兰县| 嘉峪关市| 湘阴县| 靖江市| 潼关县| 奉化市| 类乌齐县| 乐平市| 江北区| 潜山县| 清镇市| 红桥区| 金门县| 安化县| 潮州市| 怀化市| 五莲县| 樟树市|