付士成,谷靜萱

(南開大學(xué)法學(xué)院,天津 300350)

近年來(lái),跨省突發(fā)事件多發(fā),突破省域邊界的危機(jī)影響范圍大且極具破壞力,對(duì)我國(guó)應(yīng)急行政提出新挑戰(zhàn)(1)例如京津冀地區(qū)于2023年連遭極端暴雨侵襲,損失慘重,三地間的上下游關(guān)系使得各方無(wú)法獨(dú)善其身,一地的行洪、泄洪安排將直接影響相鄰區(qū)域的安全狀況。。根據(jù)法律規(guī)定(1)②②《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定:“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的,由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé),或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。”,跨省突發(fā)事件由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé),但地方與中央之間的科層鏈條過長(zhǎng)等因素的存在,導(dǎo)致由各省政府部門協(xié)同應(yīng)對(duì)跨省突發(fā)事件是大勢(shì)所趨。我國(guó)的應(yīng)急管理體制遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的原則,“分級(jí)負(fù)責(zé)”和“屬地管理”已基本得到較好落實(shí),但“綜合協(xié)調(diào)”仍不順暢,其中的“重縱向,輕橫向”問題更是凸顯,無(wú)法有效回應(yīng)跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同制度構(gòu)建的需求。為此,打破區(qū)域治理碎片化才能有效回應(yīng)跨省突發(fā)事件下地方政府應(yīng)急管理權(quán)邊界日趨模糊的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之和”。

跨省應(yīng)急協(xié)同是區(qū)域合作的內(nèi)容之一,但當(dāng)前關(guān)于區(qū)域合作的研究多聚焦區(qū)域發(fā)展而忽視應(yīng)急合作。相較于常態(tài)化行政,應(yīng)急行政也有其自身特點(diǎn)。本研究以跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制為對(duì)象,在闡釋跨省突發(fā)事件的特點(diǎn)和橫向府際應(yīng)急協(xié)同制度邏輯的基礎(chǔ)上,梳理應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀,并結(jié)合其中的問題,從合法性保障與實(shí)效保障等層面提出制度完善建議,以期為政府提升應(yīng)急水平提供參考。由于省級(jí)以下地方政府間的橫向府際應(yīng)急協(xié)同與省域之間的協(xié)同機(jī)制有一定相似性,部分結(jié)論對(duì)下級(jí)地方政府同樣存在借鑒意義。

一、跨省突發(fā)事件背景下的橫向府際應(yīng)急協(xié)同

跨省突發(fā)事件呈現(xiàn)跨越省域邊界、處置困難、危害嚴(yán)重等特征,政府的應(yīng)急行政水平面臨重大考驗(yàn)。國(guó)務(wù)院在2022年印發(fā)的《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出了2035年“應(yīng)急管理體制更加完善……協(xié)同機(jī)制更趨合理”的建設(shè)目標(biāo),如何加強(qiáng)府際協(xié)同備受關(guān)注。作為府際協(xié)同重要內(nèi)容之一的橫向府際協(xié)同制度亟待完善,這是因?yàn)闄M向府際應(yīng)急協(xié)同制度是跨省突發(fā)事件的破解之法與必然抉擇,該種避害型府際協(xié)同因區(qū)域間存在緊密關(guān)系而具備有效運(yùn)行的可能性,是契合我國(guó)應(yīng)急管理制度改革方向的應(yīng)急行政手段。

1.跨省突發(fā)事件的特點(diǎn)

意欲明確跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的必要性,明晰現(xiàn)行制度的痛點(diǎn)、難點(diǎn),針對(duì)性地提升政府應(yīng)急能力,實(shí)現(xiàn)“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序”的應(yīng)急行政目標(biāo)(1)參見《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一條。,首先應(yīng)當(dāng)解構(gòu)跨省突發(fā)事件的特點(diǎn)。

跨省突發(fā)事件主要有三大特點(diǎn):其一,跨越省級(jí)行政區(qū)劃界線。行政區(qū)劃是政治結(jié)構(gòu)在空間上的投影和國(guó)家進(jìn)行地方治理的支撐單元,是人為劃定的“有關(guān)人民政府行使區(qū)域管轄權(quán)的分界線”(1)②②參見《行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第353號(hào))第二條。?；谖C(jī)的不可控性和區(qū)域聯(lián)動(dòng)性、社會(huì)流動(dòng)性的不斷深化,突發(fā)事件具有外部性之溢出效應(yīng),單一區(qū)域的行政機(jī)關(guān)無(wú)法突破管轄權(quán)桎梏實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對(duì)。其二,具有復(fù)雜性、不確定性與突發(fā)性。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下,自然因素、經(jīng)濟(jì)因素和行政行為因素等均可能導(dǎo)致危機(jī)的發(fā)生,突發(fā)事件發(fā)生前無(wú)征兆、發(fā)生時(shí)無(wú)準(zhǔn)備,即使是可預(yù)測(cè)的自然災(zāi)害也可能突然變化,需要行政機(jī)關(guān)及時(shí)反應(yīng)。其三,災(zāi)害后果嚴(yán)重。突破省域邊界本就意味著災(zāi)害影響范圍大,造成的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失還可能來(lái)源于突發(fā)事件本身及其衍生后果兩個(gè)方面(1)③③以京津冀暴雨為例,截至2023年8月10日,僅京、冀二地,暴雨本身造成至少500萬(wàn)人受災(zāi)、60余人死亡,直接經(jīng)濟(jì)損失超千億,水務(wù)設(shè)施、電力設(shè)施、交通設(shè)施等均毀損嚴(yán)重,災(zāi)后重建難度大。衍生后果如可能導(dǎo)致自然疫源性疾病,“大災(zāi)之后必有大疫”便是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。。減少危機(jī)后果要求行政機(jī)關(guān)迅速處理,不斷提升應(yīng)急管理能力。

2.跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同的制度邏輯

跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同制度的邏輯起點(diǎn)是區(qū)域間的唇齒關(guān)系。一般而言,跨省府際協(xié)同不隨機(jī)發(fā)生于毗鄰省份之間,目前多見于長(zhǎng)三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)以及京津冀地區(qū)。以京津冀地區(qū)為例,三地府際應(yīng)急協(xié)同具備必要性與可能性的原因在于:一是地緣相鄰關(guān)系。在地理位置上,河北省內(nèi)環(huán)京津,三地相連使得突發(fā)事件“牽一發(fā)而動(dòng)全身”,尤其在自然災(zāi)害層面,京津冀屬于同一生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)區(qū)域,在應(yīng)對(duì)氣候變化、水域污染、汛情旱情等方面有必要保持密切合作。二是人緣相親關(guān)系。京津冀地區(qū)歷元明清三朝800余年本為一家,1949 年后,天津經(jīng)歷了作為中央直轄市與河北省轄市的幾度反復(fù)[1]。長(zhǎng)時(shí)間的融合使得該地區(qū)民俗相近,文化一脈,在應(yīng)急策略上容易保持一致。三是戰(zhàn)略發(fā)展關(guān)系。中共中央政治局于2015年審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》,提出推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略,該地區(qū)在我國(guó)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中意義重大。根據(jù)國(guó)家政策,應(yīng)急管理活動(dòng)是國(guó)家區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容之一(1)參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃的通知》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等。。

跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同制度的屬性是避害型府際協(xié)同。從動(dòng)機(jī)出發(fā),府際協(xié)同可作如下理論二分:其一是趨利型府際協(xié)同,指通過參與公益物品的合作提供,取得單方治理難以達(dá)到的效益,本質(zhì)上是“利益相關(guān)的個(gè)體即區(qū)域內(nèi)各政府,在一個(gè)有限的‘囚徒困境’博弈中而產(chǎn)生的一種合作均衡”[2],是一種以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益為動(dòng)機(jī)的主動(dòng)式合作;其二是避害型府際協(xié)同,指緊急情況下的、以防御危機(jī)為目的、以保障基本生產(chǎn)生活秩序安全為內(nèi)容的區(qū)域協(xié)同,只有通過聯(lián)合行動(dòng),才能避免損失[3]。應(yīng)急府際協(xié)同是一種避害型府際協(xié)同,合作的根本動(dòng)因在于不合作可能導(dǎo)致區(qū)域共同損失,但由于跨省突發(fā)事件后果嚴(yán)重,合作或?qū)⒏冻龈甙撼杀?因而表現(xiàn)出更強(qiáng)的被動(dòng)性,如何促成各省的應(yīng)急協(xié)同成為一項(xiàng)重要議題。

跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同的制度評(píng)價(jià)是契合中國(guó)特色應(yīng)急管理制度改革方向。我國(guó)應(yīng)急管理制度呈現(xiàn)從割裂走向協(xié)同的趨勢(shì):從應(yīng)急管理體制上看,經(jīng)歷了由專業(yè)部門分類管理某一災(zāi)種的單災(zāi)種應(yīng)急管理體制向成立應(yīng)急管理部的綜合管理體制的轉(zhuǎn)變,應(yīng)急管理工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷加強(qiáng)。從應(yīng)急管理主體上看,由政府管控逐漸發(fā)展為多元主體參與,國(guó)家“支持引導(dǎo)社會(huì)力量規(guī)范有序參與應(yīng)急救援行動(dòng),完善突發(fā)事件社會(huì)協(xié)同防范應(yīng)對(duì)體系”(1)參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕2號(hào))的規(guī)定。,營(yíng)造出應(yīng)急管理人人有責(zé)的社會(huì)現(xiàn)象。前述趨勢(shì)催生了區(qū)域應(yīng)急協(xié)同,建立健全區(qū)域性應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同,構(gòu)建“聯(lián)合指揮、災(zāi)情通報(bào)、資源共享、跨域救援等機(jī)制”成為我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的重要任務(wù)(1)②②參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十四五”規(guī)劃的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕36號(hào))的規(guī)定。。

二、跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀

跨省突發(fā)事件可能在短時(shí)間內(nèi)導(dǎo)致社會(huì)失序,為保障應(yīng)急行政的有效開展、降低危機(jī)影響后果,實(shí)踐中出現(xiàn)了多樣化的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。然而,形式多樣的協(xié)同機(jī)制面臨合法性與實(shí)效性兩方面的問題,亟待制度完善。

1.多樣化的跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制

跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制主要包括:簽訂應(yīng)急協(xié)同協(xié)議、新設(shè)應(yīng)急協(xié)同組織、召開行政聯(lián)席會(huì)議、舉行會(huì)商,等等。

(1)簽訂應(yīng)急協(xié)同協(xié)議

府際協(xié)議是一種行政協(xié)議,指不同政府或其職能部門之間以簽訂文本文件的方式建立的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制[4],多被命名為協(xié)議、備忘錄、方案、合作指南等。從協(xié)議內(nèi)容上看,應(yīng)急協(xié)同協(xié)議涵蓋預(yù)警、危機(jī)處置、信息傳播、救援全過程,主要涉及信息共享、常態(tài)化聯(lián)絡(luò)和預(yù)警通報(bào)工作。從協(xié)議締結(jié)主體上看,省、市、區(qū)三級(jí)政府部門均積極構(gòu)建跨省協(xié)同制度,形成了“多層次、多層級(jí)”的特點(diǎn)?？缡「H協(xié)議多存在于平等的行政主體之間,斜向府際關(guān)系之下的協(xié)議情形不多見。從協(xié)議締結(jié)程序上看,以聯(lián)席會(huì)議通過府際協(xié)議是最常見的形式之一,《京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難工作綱要》經(jīng)第一次京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難聯(lián)席會(huì)議審議通過,在征求三地安委會(huì)成員單位意見后,再經(jīng)國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心及北京市、天津市和河北省安全監(jiān)管局審定,而一些協(xié)議也可由政府部門領(lǐng)導(dǎo)人在座談會(huì)上簽署后即生效。簽訂協(xié)議本身既是一種協(xié)同機(jī)制,也可能是其他機(jī)制的運(yùn)行依據(jù)。

(2)新設(shè)應(yīng)急協(xié)同組織

為提高各省協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力,省級(jí)政府根據(jù)實(shí)踐需求在其職能部門內(nèi)新設(shè)專門的應(yīng)急協(xié)同組織,指揮跨省應(yīng)急協(xié)同工作。以京津冀應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難為例,《京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難工作綱要》明確提出要建立協(xié)同應(yīng)急組織管理機(jī)制,要求京津冀三省(市)安全監(jiān)管局建立省級(jí)協(xié)同應(yīng)急分中心。在重特大事故發(fā)生后需要協(xié)同應(yīng)對(duì)時(shí),按照就近調(diào)動(dòng)的原則,由事發(fā)地省級(jí)協(xié)同應(yīng)急分中心協(xié)調(diào),統(tǒng)一調(diào)度區(qū)域內(nèi)應(yīng)急隊(duì)伍。此外,有學(xué)者建議借鑒德國(guó)區(qū)域聯(lián)合會(huì)的經(jīng)驗(yàn),設(shè)立跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮組織統(tǒng)一負(fù)責(zé)應(yīng)急處置,確保行動(dòng)一致[5]。應(yīng)急行政權(quán)賦予區(qū)域?qū)用娴慕M織將突破行政區(qū)劃的壁壘,打破行政管理體制的制約。

(3)召開行政聯(lián)席會(huì)議

所謂聯(lián)席會(huì)議,就是由來(lái)自不同地區(qū)或不同部門的代表(如負(fù)責(zé)人或其他工作人員),為特定目的而聯(lián)合召開的會(huì)議[6]。行政聯(lián)席會(huì)議指主要由行政主體或公務(wù)人員組織或參加的聯(lián)席會(huì)議,分為因個(gè)別事項(xiàng)而臨時(shí)召集的臨時(shí)性聯(lián)席會(huì)議與作為長(zhǎng)期協(xié)作機(jī)制而存在的常設(shè)性行政聯(lián)席會(huì)議,其中的常設(shè)性行政聯(lián)席會(huì)議既是行政組織形態(tài),又是一種合作機(jī)制[7],兼具行政組織法與行政行為法雙重意義。如《京津冀救災(zāi)物資協(xié)同保障聯(lián)席會(huì)議制度(試行)》明確了聯(lián)席會(huì)議為救災(zāi)物資協(xié)同應(yīng)急保障的應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),同時(shí)組建了聯(lián)席會(huì)議辦公室,聯(lián)席會(huì)議就近期應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作情況展開交流并部署下一階段工作任務(wù)。《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于依托公安消防部隊(duì)加強(qiáng)綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的意見》規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生后,根據(jù)應(yīng)急處置和救援工作的需要,突發(fā)事件應(yīng)急救援工作聯(lián)席會(huì)議制度轉(zhuǎn)為相應(yīng)的應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu),在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,組織開展災(zāi)害或事故現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急救援行動(dòng)。

(4)舉行會(huì)商

構(gòu)建會(huì)商機(jī)制的目的是為各地方政府建立渠道暢通、機(jī)制靈活、靶向準(zhǔn)確、高效快捷的溝通機(jī)制和工作平臺(tái),及時(shí)了解各方突發(fā)事件以及應(yīng)急管理工作情況。會(huì)商機(jī)制分為常態(tài)會(huì)商與非常態(tài)會(huì)商兩種形式:常態(tài)會(huì)商側(cè)重在信息交流的基礎(chǔ)上部署相關(guān)應(yīng)急管理協(xié)同工作。非常態(tài)會(huì)商則一般在突發(fā)事件發(fā)生后開展,主要目的是及時(shí)預(yù)報(bào)預(yù)警,積極應(yīng)對(duì)危機(jī),減少損害后果。例如京津冀建立的2h會(huì)商聯(lián)絡(luò)機(jī)制,是京津冀三地應(yīng)急、氣象、水務(wù)等部門在暴雨后進(jìn)行聯(lián)合會(huì)商,第一時(shí)間下發(fā)降雨防范安全提示,強(qiáng)化隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)管控,做好應(yīng)急處突各項(xiàng)準(zhǔn)備。

2.跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)實(shí)梗阻

跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)實(shí)梗阻主要表現(xiàn)為協(xié)同機(jī)制合法性存疑、協(xié)同機(jī)制效力薄弱、府際協(xié)同動(dòng)力不足、協(xié)同機(jī)制未突破區(qū)域壁壘等等。

(1)協(xié)同機(jī)制合法性存疑

協(xié)同機(jī)制功能發(fā)揮的前提是具備合法性,跨省橫向府際協(xié)同事關(guān)我國(guó)行政管理體制甚至央地關(guān)系,茲事體大,當(dāng)于法有據(jù)。當(dāng)下,有觀點(diǎn)指出區(qū)域行政機(jī)關(guān)間的協(xié)同或合作存在地域管轄權(quán)的障礙[8],與憲法、法律的規(guī)定不符?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第一百零七條等將地方政府的職權(quán)行使范圍限于“本行政區(qū)域內(nèi)”;《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)條文也多是關(guān)于政府部門之間或是縱向府際之間的“綜合協(xié)調(diào)”;《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)第八十條雖賦予地方人民政府建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的權(quán)力,但由于規(guī)定趨于原則化,也缺乏相關(guān)條文互為照應(yīng),該條能否為所有協(xié)同機(jī)制提供合法性支撐尚存疑問。

(2)協(xié)同機(jī)制效力薄弱

實(shí)踐中的協(xié)同機(jī)制雖呈多樣化,但效力薄弱。應(yīng)急協(xié)同協(xié)議并不具備地方政府規(guī)章的法律效力,原因在于協(xié)同協(xié)議的內(nèi)容已超越行政區(qū)劃的界限(1)根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第九十三條的規(guī)定,地方政府可以就“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”制定規(guī)章。,其制定與通過程序也不符合《規(guī)章制定程序條例》的要求。有觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)同協(xié)議只能是發(fā)文單位認(rèn)可的內(nèi)部規(guī)則,不具有完整意義上的法律效力,理論上即使是三方共同認(rèn)可的備忘錄或會(huì)議決議,任何一方均可以隨時(shí)依據(jù)情勢(shì)變動(dòng)而拒絕執(zhí)行[9]。即使將其視作“準(zhǔn)契約”,協(xié)議的履行也主要依靠契約守信的精神和政治競(jìng)爭(zhēng)、民意的壓力[10]。關(guān)于行政聯(lián)席會(huì)議和會(huì)商,相關(guān)決議實(shí)施與否主要依靠領(lǐng)導(dǎo)人的意志,如果領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此忽視或發(fā)生任職變動(dòng),很可能使協(xié)同機(jī)制形同虛設(shè)。在我國(guó)法律未明確規(guī)定跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)議的效力、府際應(yīng)急協(xié)同義務(wù)和責(zé)任的背景下,只能依靠誠(chéng)實(shí)信用原則、法治政府理念約束政府行為,協(xié)同機(jī)制的效果難以保障。

(3)府際協(xié)同動(dòng)力不足

公共選擇理論認(rèn)為,政府與其他經(jīng)濟(jì)主體都是追求自身利益最大化的組織,具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“經(jīng)濟(jì)人”屬性[11],這一屬性削弱了府際應(yīng)急協(xié)同動(dòng)力。當(dāng)出現(xiàn)跨省危機(jī)時(shí),地方政府可能會(huì)出于規(guī)避咎責(zé)、趨利避害的目的,在轄區(qū)利益最大化的理性驅(qū)動(dòng)下片面強(qiáng)調(diào)本地的風(fēng)險(xiǎn)處置,而忽視甚至擱置毗鄰區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)問題。在沒有約束機(jī)制的條件下,地方政府也可能會(huì)通過權(quán)衡自身的策略收益和合作協(xié)調(diào)成本進(jìn)行策略選擇,容易出現(xiàn)各方均不合作的現(xiàn)象[12]。對(duì)于該種避害型合作,提出合作比實(shí)施合作更加重要。

(4)協(xié)同機(jī)制未突破區(qū)域壁壘

實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用娴膽?yīng)急協(xié)同效果具備現(xiàn)實(shí)必要性,但現(xiàn)行協(xié)同機(jī)制并未突破區(qū)域壁壘:首先,跨省應(yīng)急協(xié)同協(xié)議并不構(gòu)成對(duì)各省行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的直接約束,協(xié)議多轉(zhuǎn)化為地方政策后施行[13]或由行政機(jī)關(guān)酌情履行;其次,協(xié)同機(jī)制多是“紐帶式”的協(xié)調(diào)型平臺(tái),各省行政機(jī)關(guān)的職權(quán)并未發(fā)生優(yōu)化轉(zhuǎn)移或整合重組,而是在互相溝通后轉(zhuǎn)而繼續(xù)在“本行政區(qū)域內(nèi)”履行管理職責(zé);最后,應(yīng)急信息與資源仍多由各省分別公告與調(diào)動(dòng)。各省的應(yīng)急信息呈現(xiàn)碎片化,區(qū)域應(yīng)急資源整合度不高,一旦需要跨區(qū)域調(diào)動(dòng)應(yīng)急人員和物資,多是組建臨時(shí)性的應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu),資源在短時(shí)間內(nèi)難以及時(shí)整合,從而貽誤應(yīng)對(duì)危機(jī)的黃金時(shí)機(jī)。綜上,跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制事實(shí)上并未打破行政區(qū)劃的剛性約束,各地很難獲得區(qū)域內(nèi)法定意義上的行政應(yīng)急管轄權(quán),相關(guān)應(yīng)急合作依然屬于“閉合式行政”模式[14]。

三、跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的合法性保障

地方政府協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件已是各國(guó)的通行實(shí)踐,例如美國(guó)聯(lián)邦憲法明確授予各州締結(jié)協(xié)議的權(quán)力,各州主要通過簽署州際應(yīng)急管理援助協(xié)議進(jìn)行地方合作(1)該法第一條第十款的規(guī)定:“無(wú)論何州,未經(jīng)國(guó)會(huì)同意……不得與另一州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或條約”。。在我國(guó),《憲法》第一百零七條等將地方政府的職權(quán)行使范圍限于“本行政區(qū)域內(nèi)”?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)第四條明確規(guī)定應(yīng)急以“屬地管理為主”,“綜合協(xié)調(diào)”難以成為橫向府際協(xié)同的依據(jù)。該法第八條是對(duì)部門協(xié)調(diào)與縱向府際間協(xié)調(diào)的規(guī)定,第三十七條第二款僅要求加強(qiáng)地方政府上下級(jí)之間的跨區(qū)域信息交流與情報(bào)合作(1)該條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng),匯集、儲(chǔ)存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息,并與上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作”。,不僅合作內(nèi)容局限,也并未突破省域界線。對(duì)于應(yīng)急協(xié)同的合法性質(zhì)疑不無(wú)道理,有觀點(diǎn)也指出應(yīng)當(dāng)通過修憲的方式賦予地方政府締約權(quán)[15]。但事實(shí)上,相關(guān)質(zhì)疑值得商榷,憲法與《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)為跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同提供了一定的法治保障,只是仍待制度完善。下文首先澄清協(xié)同機(jī)制合法性質(zhì)疑的本質(zhì),在分析現(xiàn)制的基礎(chǔ)上提出補(bǔ)強(qiáng)協(xié)同機(jī)制合法性的立法建議。

1.協(xié)同機(jī)制合法性質(zhì)疑的問題澄清

“機(jī)制”嚴(yán)格意義上并非規(guī)范用語(yǔ)或?qū)W術(shù)用語(yǔ),當(dāng)聚焦協(xié)同機(jī)制的合法性基礎(chǔ)時(shí),談?wù)摰氖恰皺C(jī)制”外衣下的什么?跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制本質(zhì)上是地方政府間的合作行為,公法對(duì)政府行為的關(guān)切點(diǎn)不在于“行為”外觀,而在于包裹其中的行政“職權(quán)”,亦即職權(quán)法定原則?；诼殭?quán)法定原則,行政權(quán)之主體應(yīng)受其組織法所賦予職務(wù)的限制,不得逾越其管轄權(quán)和權(quán)限[16]。行政職權(quán)依靠行政組織行使,與職權(quán)法定原則相伴共生的是組織法定原則。由于行政組織的設(shè)立、人員構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制等影響國(guó)家財(cái)政支出與行政效率,與人民權(quán)益息息相關(guān),行政組織依法設(shè)定被視作法治原則的體現(xiàn)。因此,檢視協(xié)同機(jī)制的合法性需要找尋組織與職權(quán)行使依據(jù),研判當(dāng)前機(jī)制是否有違組織法定原則與職權(quán)法定原則。

2.跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的憲法基礎(chǔ)

(1)地方政府的組織和職權(quán)非屬憲法保留事項(xiàng)

憲法是國(guó)家的根本大法,一些關(guān)乎國(guó)家根本制度和根本任務(wù)等的重大事項(xiàng)只能由憲法規(guī)定,即便是立法機(jī)關(guān)也不能通過制定法律的方式來(lái)加以規(guī)定,此即憲法保留原則的基本內(nèi)涵。憲法出現(xiàn)的原因是人們希望他們的政府體制有新的開端[17],因此,憲法的首要任務(wù)就是規(guī)定政府的組織架構(gòu)及運(yùn)行體制[18]。

跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同是地方政府行使行政職權(quán)的行為,是否屬于我國(guó)憲法保留的范疇?識(shí)別現(xiàn)行憲法中“憲法保留”條款的途徑至少有三:一是憲法條文明確規(guī)定只能由憲法規(guī)定或是明文禁止由法律規(guī)定的事項(xiàng),我國(guó)憲法尚無(wú)相關(guān)規(guī)定;二是沒有明確規(guī)定“依照法律規(guī)定”應(yīng)當(dāng)合理推定為“憲法保留”事項(xiàng),例如關(guān)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定(1)憲法第二條第二款規(guī)定:“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”,該事項(xiàng)不存在由法律規(guī)定的空間。;三是未“明確”授權(quán)法律規(guī)定的事項(xiàng)構(gòu)成憲法保留事項(xiàng)[19],例如《憲法》第一百二十九條第三款明確“人民法院的組織由法律規(guī)定”,但對(duì)于人民法院的“職權(quán)”能否由“法律”規(guī)定,憲法文本并未“明確”授權(quán),可以視為“憲法保留”事項(xiàng),地方政府的組織與職權(quán)均不屬于憲法保留事項(xiàng)。《憲法》第九十五條第二款明確“地方各級(jí)人民政府的組織由法律規(guī)定”;第一百零七條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府“依照法律規(guī)定”的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。因此,法律可以成為地方政府的組織和職權(quán)依據(jù),而不必須由憲法作出明確規(guī)定。

(2)跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同具備實(shí)質(zhì)合憲性

由于地方政府的組織和職權(quán)均非必須由憲法授予,《地方組織法》第八十條賦予縣級(jí)以上的地方人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的權(quán)力(1)該條規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,結(jié)合地方實(shí)際需要,可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制,加強(qiáng)區(qū)域合作”。。但是,該條是否違背憲法第一百零七條將地方政府的職權(quán)行使范圍限于“本行政區(qū)域內(nèi)”的規(guī)定?

一方面,憲法并不反對(duì)地方政府合作。從制憲者的本意看,《憲法》第一百零七條等的規(guī)定目的是厘定地方政府在地理范圍上的管轄權(quán),防止地方政府之間在職權(quán)行使上發(fā)生沖突,是一種防御性或消極性的法規(guī)范[20],而非積極主動(dòng)地轄制地方政府。憲法僅對(duì)地方政府職權(quán)做原則性規(guī)定,鼓勵(lì)“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”。隨著區(qū)域聯(lián)動(dòng)性、社會(huì)流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)性等要素的不斷深化,憲法解釋也需要與時(shí)俱進(jìn)。

另一方面,憲法精神是《地方組織法》第八十條立法的憲法依據(jù)。合憲性中的“憲”,既包括憲法文本、憲法原則與憲法解釋,也包括憲法精神的內(nèi)在價(jià)值與理念[21]。跨省府際協(xié)同具備實(shí)質(zhì)合憲性:其一,跨省府際協(xié)同應(yīng)急契合憲法維護(hù)國(guó)家安全的理念(1)國(guó)家安全事關(guān)國(guó)家存續(xù)之根本,憲法序言部分、第二十八條與第四十條等均表現(xiàn)出國(guó)家安全是憲法的根本追求之一。。國(guó)家安全既包括政治、國(guó)防與外交的傳統(tǒng)安全,也包括生態(tài)安全與人的安全等非傳統(tǒng)安全[22],國(guó)家的總體性安全取決于任何一個(gè)子系統(tǒng)的周全狀態(tài),跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同有助于維護(hù)區(qū)域生態(tài)與人的安全。其二,跨省府際協(xié)同應(yīng)急契合憲法尊重和保障人權(quán)的理念?！稇椃ā返谌龡l明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”,跨省域突發(fā)事件極易對(duì)公民的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)造成重大損害,應(yīng)急府際協(xié)同有利于提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)效果(1)2023年,應(yīng)急管理部黨委書記、部長(zhǎng)王祥喜在全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),“必須以保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全為根本任務(wù),把人民至上、生命至上作為根本價(jià)值遵循?！薄Ｆ淙?跨省府際協(xié)同應(yīng)急契合憲法發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念。憲法明確國(guó)家的根本任務(wù)是沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路,集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。安全是發(fā)展的前提,跨省府際協(xié)同應(yīng)急有利于化解各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),維護(hù)國(guó)家安全,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3.跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的法律依據(jù)

跨省府際協(xié)同是省際區(qū)域合作中最重要的一環(huán)。關(guān)于區(qū)域合作的法律規(guī)定見于《地方組織法》第八十條第一款(1)《地方組織法》第八十條第一款規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,結(jié)合地方實(shí)際需要,可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制,加強(qiáng)區(qū)域合作”。,適用該條須滿足以縣級(jí)以上地方政府為主體、以國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)、以地方實(shí)際需要為原則和以加強(qiáng)區(qū)域合作為目的的4個(gè)法律要件[23],可以從以下角度作進(jìn)一步闡述:

第一,《地方組織法》是行政管理體制的基本法,一般認(rèn)為其效力高于其他一般法?！兜胤浇M織法》關(guān)乎國(guó)家行政管理體制這一重大問題,由全國(guó)人大制定并通過,具有基本法地位?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則由全國(guó)人大常委會(huì)通過,效力低于《地方組織法》。因此,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于“屬地管理為主”的規(guī)定不能排除跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的合法性,即使該法未就應(yīng)急協(xié)同機(jī)制作出明確規(guī)定,《地方組織法》仍是相關(guān)機(jī)制的合法性基礎(chǔ)。

第二,《地方府組織法》第八十條不是所有區(qū)域合作的依據(jù)。該條所稱“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”當(dāng)前多表現(xiàn)為中共中央和國(guó)務(wù)院批復(fù)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及國(guó)務(wù)院批復(fù)的實(shí)施方案,體現(xiàn)了中央關(guān)于區(qū)域治理的決策和意志[24],其他區(qū)域合作不在此列。應(yīng)予強(qiáng)調(diào)的是,“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”的內(nèi)涵不限于積極發(fā)展經(jīng)濟(jì),應(yīng)急管理是題中之義,相關(guān)規(guī)定可見于《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。

第三,《地方組織法》第八十條是組織法規(guī)范。該條是授權(quán)規(guī)范,為實(shí)踐中的區(qū)域合作組織如法定機(jī)構(gòu)、合署辦公等提供組織法上的依據(jù),前述京津冀聯(lián)席會(huì)議辦公室的設(shè)立也于法有據(jù)。同時(shí),該條也僅是組織法規(guī)范,因?yàn)槠淞杏凇暗胤礁骷?jí)人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置”而非“地方各級(jí)人民政府的職權(quán)”一節(jié),不能成為協(xié)同機(jī)制當(dāng)然享有地方政府職權(quán)或是重新調(diào)整地方政府法定職權(quán)的授權(quán)依據(jù)。

4.跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的合法性補(bǔ)強(qiáng)

從組織法上看,“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”下的地方政府可以依法設(shè)立區(qū)域協(xié)同組織。從職權(quán)行使上看,法律并未賦予地方政府突破行政區(qū)域的職權(quán)。因此,理想的區(qū)域協(xié)同機(jī)制僅是“紐帶式”的協(xié)調(diào)型機(jī)制。前述不涉及政府職權(quán)調(diào)整的應(yīng)急協(xié)同協(xié)議、行政聯(lián)席會(huì)議、會(huì)商等協(xié)調(diào)機(jī)制在行為外觀上雖突破了管轄權(quán)界限,但各省政府部門形成合意后仍在原行政區(qū)劃的職權(quán)范圍內(nèi)開展應(yīng)急行政管理工作,其管理活動(dòng)未引發(fā)職權(quán)變動(dòng),不違背職權(quán)法定原則,具備合法性。然而,新設(shè)應(yīng)急協(xié)同組織統(tǒng)一行使原本屬于各地方政府部門職權(quán)的方式,突破了區(qū)域壁壘,形成了區(qū)域性應(yīng)急行政權(quán),雖有助于跨省突發(fā)事件的應(yīng)對(duì),回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需求,但相關(guān)法制依據(jù)應(yīng)當(dāng)完善。

(1)形成區(qū)域性應(yīng)急行政權(quán)的必要性

基于前文對(duì)跨省突發(fā)事件特點(diǎn)的描述,應(yīng)急行政與常態(tài)管理有很大差異,需要集中權(quán)力形成區(qū)域?qū)用娴膽?yīng)急行政權(quán):一是應(yīng)急決策應(yīng)當(dāng)更具統(tǒng)一性與權(quán)威性,二是領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)分布力求扁平化,三是指令形成的程序應(yīng)精簡(jiǎn)化,如此才能確保應(yīng)急行政的高效[24]。因此,通過協(xié)同機(jī)制協(xié)商后再轉(zhuǎn)由各省分別實(shí)施應(yīng)急管理活動(dòng)的模式與減少?zèng)Q策環(huán)節(jié)、縮短行為鏈條的目的不符,僅僅“紐帶式”的協(xié)調(diào)平臺(tái)也無(wú)法滿足實(shí)踐需求,必須打破橫向行政組織間的結(jié)構(gòu)壁壘、整合行政資源,形成區(qū)域性應(yīng)急行政權(quán),以在短期內(nèi)凝聚力量來(lái)應(yīng)對(duì)具有極大不確定性、外溢性的突發(fā)事件[25]。

區(qū)域性應(yīng)急行政權(quán)可以依托具體組織形成:一是由區(qū)域性組織統(tǒng)一行使應(yīng)急行政權(quán),如由跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心或必要時(shí)轉(zhuǎn)為應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)的聯(lián)席會(huì)議,指揮應(yīng)急工作;二是由各省政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使應(yīng)急行政權(quán),如京津冀三省(市)建立的省級(jí)協(xié)同應(yīng)急分中心或由突發(fā)事件發(fā)生地政府統(tǒng)一行使應(yīng)急行政權(quán)。在這一點(diǎn)上,《地方組織法》已完成組織法依據(jù)供給,但仍缺乏改變?cè)殭?quán)行使范圍的行為法依據(jù)。

(2)區(qū)域應(yīng)急行政權(quán)的行政授權(quán)方案

形成區(qū)域性應(yīng)急行政權(quán)涉及政府部門的職權(quán)調(diào)整,如何完善相關(guān)法制保障以破解“良性違法”困局?關(guān)于區(qū)域性組織職權(quán)來(lái)源的理論有二(1)需要說明的是,無(wú)論是由區(qū)域性組織還是各省政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使應(yīng)急行政權(quán),本質(zhì)上均是行政機(jī)關(guān)超越原本職權(quán)而形成跨行政區(qū)劃的區(qū)域?qū)用娴臋?quán)力,二者的權(quán)力來(lái)源無(wú)根本性區(qū)別,只是權(quán)力行使主體有所不同。因此,關(guān)于區(qū)域性組織職權(quán)來(lái)源的理論同樣適用于后者。由于目前多是關(guān)于區(qū)域性組織權(quán)力來(lái)源的論述,由各省政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使區(qū)域性職權(quán)的現(xiàn)象尚未受到關(guān)注,因而特作說明。:一是權(quán)力讓渡說,即認(rèn)為多個(gè)政府將某一項(xiàng)公共事務(wù)的管理權(quán)限通過協(xié)商一致,通過行政協(xié)議授予一個(gè)公共組織[10],行政聯(lián)席會(huì)議和會(huì)商的決議也可看作一種實(shí)質(zhì)意義上的行政協(xié)議。該種讓渡遵循自由、自愿原則,是地方自主權(quán)的體現(xiàn)。二是行政授權(quán)說,即認(rèn)為區(qū)域合作的行政管理機(jī)構(gòu)屬于政府的授權(quán)機(jī)構(gòu),其特殊性在于獲得了多個(gè)行政授權(quán)[26]。行政授權(quán)是指行政機(jī)關(guān)基于立法者有關(guān)授權(quán)的許可性規(guī)定,通過作出授權(quán)行為實(shí)現(xiàn)職權(quán)轉(zhuǎn)移的一種法律制度,其法律效果在于使被授權(quán)主體獲得原本不享有的行政職權(quán),并以自己的名義實(shí)施行政行為,自行承擔(dān)法律后果[27]。筆者認(rèn)為權(quán)力讓渡說存在局限:一方面,與尊崇意思自治原則的私法不同,公法奉行依法行政原則,行政機(jī)關(guān)不得自主處分職權(quán)。另一方面,區(qū)域性權(quán)力的權(quán)威會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單個(gè)的地方自主權(quán)或自治權(quán)本身,并有可能進(jìn)而挑戰(zhàn)中央的權(quán)威從而影響政治平衡[15]。應(yīng)急行政權(quán)的整合符合行政授權(quán)的本質(zhì),應(yīng)當(dāng)于法有據(jù),遵循行政授權(quán)的相關(guān)要求。

就行政授權(quán)而言,作為授權(quán)依據(jù)的法律規(guī)范在效力位階上至少須與確定原管轄權(quán)分配秩序的法規(guī)屬于同一層級(jí)[28]。我國(guó)是單一制國(guó)家,地方政府的職權(quán)由國(guó)家授予,省政府的(應(yīng)急)權(quán)力主要見于《地方組織法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,因此,區(qū)域性應(yīng)急行政權(quán)的形成有賴于法律的授權(quán)?？梢杂伞锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)區(qū)域之間的行政授權(quán)作出許可性規(guī)定,給予各省行政機(jī)關(guān)之間整合應(yīng)急職權(quán)的容許性,彌補(bǔ)制度供給的不足。此外,突發(fā)事件的影響范圍具有不確定性,應(yīng)急協(xié)同需求不只存在于“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”下的地區(qū)之間,《地方組織法》僅為該戰(zhàn)略所涉區(qū)域合作組織的設(shè)立提供了合法性支撐,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展該范圍,為其他地區(qū)應(yīng)急協(xié)同組織的設(shè)立留下空間,滿足立法的前瞻性要求。

四、跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的實(shí)效保障

關(guān)于跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同制度,清掃其合法性障礙至關(guān)重要,發(fā)揮協(xié)同機(jī)制的實(shí)效同樣舉足輕重,地方政府在推進(jìn)應(yīng)急管理制度的創(chuàng)新中要持續(xù)關(guān)注“常態(tài)-轉(zhuǎn)換態(tài)-應(yīng)急態(tài)”等3種社會(huì)治理形態(tài)之間的協(xié)同[29]。當(dāng)前,相關(guān)機(jī)制呈現(xiàn)“弱聯(lián)合”特點(diǎn),應(yīng)急協(xié)同多停留在形式階段,實(shí)效欠佳,需從協(xié)同協(xié)議、協(xié)同組織、信息協(xié)同與協(xié)同動(dòng)力4個(gè)維度進(jìn)一步完善跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。

1.強(qiáng)化應(yīng)急協(xié)同協(xié)議的法律效力

我國(guó)跨省橫向應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的內(nèi)容多見于應(yīng)急協(xié)同協(xié)議,其是應(yīng)急管理合作的主要制度性措施之一,協(xié)議效力直接影響協(xié)同機(jī)制的實(shí)效。但實(shí)踐中,協(xié)同協(xié)議法律效力較弱、有些協(xié)議可執(zhí)行性不強(qiáng),致使其形同虛設(shè),應(yīng)當(dāng)多措并舉提升協(xié)議的法律效力與實(shí)效。

在強(qiáng)化協(xié)同協(xié)議的法律效力層面,主要措施有三:一是由法律明定協(xié)同協(xié)議效力。域外實(shí)踐說明區(qū)域行政協(xié)議離不開硬法的效力保障,無(wú)論是美國(guó)《聯(lián)邦憲法》、西班牙《公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》,還是日本《地方自治法》,都明確了地方政府締結(jié)合作協(xié)議的權(quán)能和協(xié)議的效力[30]。由于應(yīng)急協(xié)同具有被動(dòng)性,協(xié)同協(xié)議的效力更是亟須法律保障?？紤]到當(dāng)前區(qū)域行政協(xié)議立法時(shí)機(jī)尚未成熟,可先由《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》僅就應(yīng)急協(xié)同協(xié)議賦予強(qiáng)制力,此舉也避免了各省根據(jù)協(xié)同協(xié)議再行訂定本省地方規(guī)則的煩瑣。二是完善協(xié)同協(xié)議的制定與核準(zhǔn)程序。應(yīng)急協(xié)同協(xié)議應(yīng)由各方充分參與并經(jīng)相關(guān)部門嚴(yán)格審定,前述《京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難工作綱要》的通過提供了良好的范本。此外,對(duì)于可能改變地方與中央的權(quán)力平衡或者可能侵害中央政府利益的行政協(xié)議,應(yīng)由協(xié)議的成員方遞交給國(guó)務(wù)院,由其作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定[31]。三是增強(qiáng)協(xié)議可執(zhí)行性。一些應(yīng)急協(xié)同協(xié)議中存在過多諸如倡導(dǎo)性條款的抽象性規(guī)范,可操作性差,無(wú)法切實(shí)指引應(yīng)急行政行為,將規(guī)則具體化有助于協(xié)同協(xié)議發(fā)揮法律效力。

2.重視應(yīng)急協(xié)同的組織保障

管理是由一系列決策組成的,決策是管理的心臟,正確決策的前提是存在科學(xué)設(shè)置的決策組織,良好的組織結(jié)構(gòu)可以簡(jiǎn)化行為機(jī)制。但是,機(jī)構(gòu)設(shè)置仍要遵循“如無(wú)必要,勿增實(shí)體”的奧卡姆剃刀原理,綜合衡量任務(wù)取向、財(cái)政因素與經(jīng)濟(jì)性原則等因素[32]。

一方面,要重視協(xié)同組織的設(shè)立。聯(lián)席會(huì)議、會(huì)商等松散型機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于能夠?yàn)楦魇√峁┳杂善降鹊慕涣髌脚_(tái),但缺點(diǎn)在于機(jī)制本身沒有權(quán)威性。由于跨省應(yīng)急協(xié)同具有被動(dòng)性,各省政府部門間不存在相互隸屬關(guān)系,設(shè)置相對(duì)固定的機(jī)構(gòu)、賦予其執(zhí)行和監(jiān)督合意的權(quán)力是降低各方合作啟動(dòng)成本的有效方式。如果各省已存在協(xié)同機(jī)構(gòu),只是存在區(qū)域信息阻礙、政策不一致等問題,可以就各省應(yīng)急行政職權(quán)進(jìn)行重新調(diào)整[33],也可以進(jìn)一步設(shè)立常態(tài)化的區(qū)域性協(xié)同組織,授權(quán)其統(tǒng)一作出“區(qū)域行政行為”[34]。根據(jù)法律規(guī)定(1)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱,由本級(jí)人民政府提出方案,經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后,報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并,還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。,地方人民政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立須報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。因此,為防止機(jī)構(gòu)設(shè)置的疊床架屋,跨省應(yīng)急協(xié)同組織應(yīng)當(dāng)由有關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合提出申請(qǐng),提出擬成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名稱、組成成員單位、設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要性論證,由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)[9]。

另一方面,要健全協(xié)同機(jī)制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。協(xié)同機(jī)制雖有助于實(shí)現(xiàn)合作與統(tǒng)一決策,但協(xié)同決策的實(shí)施仍要由其內(nèi)部結(jié)構(gòu)加以保障。在協(xié)同機(jī)制內(nèi)部,應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要確定是否以及如何設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu),明確機(jī)構(gòu)地位、職能以及相關(guān)議事規(guī)則;在人員管理方面,需要確定人員構(gòu)成,細(xì)化權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任?？傊?組織結(jié)構(gòu)設(shè)置合理、管理科學(xué)可以實(shí)現(xiàn)整體力量的匯聚和放大效應(yīng),否則可能削弱組織力量。

3.構(gòu)建區(qū)域性應(yīng)急信息共享平臺(tái)

為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,需要通過多主體對(duì)應(yīng)急信息的共同交流、加工、利用以滿足應(yīng)急信息需求[35]。如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息互通,突發(fā)事件發(fā)生時(shí)即無(wú)法及時(shí)通知各方預(yù)警、研判災(zāi)情或獲得救援,信息的有效篩選、傳輸在應(yīng)急行政中尤為重要,這也是高效便民原則的體現(xiàn)。近年來(lái),各地應(yīng)急行政中已大量借助大數(shù)據(jù)、人工智能等高科技的便利,使用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段存儲(chǔ)并傳遞應(yīng)急信息,如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)京津冀區(qū)域重特大突發(fā)事件應(yīng)急處置協(xié)同聯(lián)動(dòng)建設(shè)的意見》提出,要“建設(shè)互聯(lián)互通應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺(tái),實(shí)現(xiàn)京津冀應(yīng)急管理一張圖”。為此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索區(qū)域性應(yīng)急信息平臺(tái)的建設(shè),助力形成“集中接警、統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)同作戰(zhàn)”的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制[36]。

一是樹立“防大于救”理念,加強(qiáng)常態(tài)化信息收集與共享。各省間要明確共享信息的范圍及責(zé)任主體,以牽頭部門為核心,建立“統(tǒng)一接入、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一服務(wù)”數(shù)據(jù)治理系統(tǒng),為應(yīng)急管理工作提供穩(wěn)定、安全、高效的支撐和服務(wù)。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中,救援資源共享十分重要。為實(shí)現(xiàn)有效共享,應(yīng)將轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急物資種類、數(shù)量和儲(chǔ)備地點(diǎn)以及專業(yè)救援隊(duì)伍的數(shù)量和救援裝備等信息存入數(shù)據(jù)庫(kù)以方便查詢,一旦公共危機(jī)爆發(fā),可以通過應(yīng)急資源的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系來(lái)快速調(diào)配[37]。

二是樹立“實(shí)時(shí)共享”意識(shí),加強(qiáng)突發(fā)事件預(yù)警及處置信息共享。時(shí)間的緊迫性是突發(fā)事件與常規(guī)事件的基本差別之一,這意味著決策者必須在有限的時(shí)間內(nèi)整合必要的信息資源、作出有價(jià)值的決策判斷。為迅速獲取、避免重復(fù)收集應(yīng)急信息,應(yīng)及時(shí)而全面地將突發(fā)事件信息直接上傳至區(qū)域性應(yīng)急信息平臺(tái),如此還可以減少信息過濾環(huán)節(jié),避免信息在傳遞時(shí)被做“加減法”,使決策層難以獲得形成決策所需的客觀信息[23]。

4.增強(qiáng)應(yīng)急協(xié)同的動(dòng)力

有論者通過博弈模型分析推知,地方政府是否選擇協(xié)同應(yīng)急受到三方面的影響,分別是地方政府間的協(xié)同基礎(chǔ)、協(xié)同帶來(lái)的凈收益以及中央政府的影響[12],增強(qiáng)應(yīng)急協(xié)同動(dòng)力需要對(duì)癥下藥:

第一,夯實(shí)協(xié)同觀念基礎(chǔ)與信任基礎(chǔ)。觀念是行動(dòng)的先驅(qū),是塑造社會(huì)的無(wú)形密碼。即使觀念強(qiáng)化也無(wú)法完全消除不合作的風(fēng)險(xiǎn),但能夠使各省間產(chǎn)生互信期待,為此應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)調(diào)區(qū)域間的唇齒關(guān)系以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略(1)②②區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是黨的十六屆三中全會(huì)提出的新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略之一,是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分,諸如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等區(qū)域發(fā)展綱要無(wú)不強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。,形成各省應(yīng)急協(xié)同的隱性推力。此外,在一個(gè)共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大,地方政府間的相互信任源自日常工作的不斷積累。以京津冀地區(qū)為例,三地共同編制應(yīng)急預(yù)案,建立長(zhǎng)期的應(yīng)急交流機(jī)制并有效開展常態(tài)化的跨省域應(yīng)急演練,形成了良好的信任基礎(chǔ),一旦發(fā)生跨省域突發(fā)事件,三地的協(xié)同慣性將催促地方政府啟動(dòng)應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。

第二,增加協(xié)同收益,降低協(xié)同成本。在應(yīng)急協(xié)同活動(dòng)中,地方政府的最大收益是共享其他地區(qū)的應(yīng)急資源,主要包括信息資源以及救援資源。信息資源共享有賴于區(qū)域性應(yīng)急信息平臺(tái)的建設(shè)與完善,形成區(qū)域應(yīng)急行政權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)救援資源的高效共享。增加應(yīng)急協(xié)同的凈收益還需要降低地方政府的成本,除技術(shù)性成本外,還包含界定各方權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督及懲罰的行政管理成本。地方政府的權(quán)利義務(wù)需要于相關(guān)法律法規(guī)以及應(yīng)急協(xié)同協(xié)議中進(jìn)一步細(xì)化,對(duì)于違反協(xié)同義務(wù)的行為,應(yīng)當(dāng)設(shè)立嚴(yán)格的追責(zé)制度。官員問責(zé)制背景下,可以通過職務(wù)聲譽(yù)受損或職務(wù)身份喪失、降低等方式使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)職務(wù)行為承擔(dān)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政治責(zé)任[38],以責(zé)任倒逼行政機(jī)關(guān)積極行政。

第三,加強(qiáng)中央政府的高位推動(dòng)。在權(quán)力向上集中的官僚科層體系中,高位推動(dòng)是政策執(zhí)行的重要方式,中央對(duì)地方的造勢(shì)施壓可以充分提高地方的注意力和重視程度,從而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)[39]。我國(guó)各個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與應(yīng)急管理水平存在差異,趨于“自給自足”的省份或是應(yīng)急管理觀念相對(duì)落后的省份往往協(xié)同動(dòng)力不足,完全依靠地方政府間自我組織、自我協(xié)調(diào)的方式可能會(huì)使應(yīng)急協(xié)同無(wú)法開展或效率低下。上級(jí)政府的權(quán)威是維系府際協(xié)同的關(guān)鍵力量,一旦上級(jí)政府采取弱監(jiān)管策略,下級(jí)政府便開始選擇消極執(zhí)行[40],打通中央與地方政府之間的壓力傳導(dǎo)機(jī)制有利于促成各省的協(xié)同應(yīng)急。中央政府應(yīng)當(dāng)通過總體設(shè)計(jì)、政策協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌指導(dǎo)、督促推動(dòng)等,發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,為建立更加有效協(xié)同的省際聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮推動(dòng)者、催化者和促進(jìn)者角色[41],增強(qiáng)各地的應(yīng)急協(xié)同動(dòng)力并最終實(shí)現(xiàn)正和博弈。

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)下,呈現(xiàn)普遍性、復(fù)雜性、不可預(yù)測(cè)性和擴(kuò)展性等特征的區(qū)域性突發(fā)事件并不罕見,行政區(qū)行政已難以滿足國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求。如何打破區(qū)域壁壘實(shí)現(xiàn)應(yīng)急協(xié)同,不僅是有效應(yīng)對(duì)具體突發(fā)事件的關(guān)鍵所在,也是面向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)韌性治理的根本要求。本研究梳理了跨省橫向府際應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀及問題,在規(guī)范分析的基礎(chǔ)上提出了合法性保障及實(shí)效保障建議。以下問題仍值得繼續(xù)關(guān)注:一是強(qiáng)制協(xié)同義務(wù)。應(yīng)急協(xié)同不能如常態(tài)區(qū)域合作一般,放任地方政府完全基于自愿原則進(jìn)行,否則可能誘發(fā)財(cái)政、責(zé)任等層面的機(jī)會(huì)主義行為,進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域應(yīng)急合作的碎片化和無(wú)序狀態(tài)。由此,應(yīng)該考慮將特定情形下區(qū)域各方的合作上升為自愿之外的強(qiáng)制性義務(wù)[42]。二是靈活性要求。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的緊迫性催生對(duì)應(yīng)急行政的靈活性要求,行政機(jī)關(guān)可能成為“彈性行政組織”,毗鄰區(qū)救援隊(duì)伍可能在事發(fā)地政府未及時(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)的情況下自動(dòng)響應(yīng)[43],協(xié)同機(jī)制如何回應(yīng)靈活性要求仍待研究。當(dāng)今社會(huì)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)階段,面對(duì)應(yīng)急需求急劇增長(zhǎng)的國(guó)家治理新局面,應(yīng)當(dāng)探索增強(qiáng)政府應(yīng)急能力的新舉措,如此才能切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全,推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化。