高秦偉

提要：新時(shí)代背景下,政府規(guī)制理念發(fā)生了巨大的變化,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性、不可預(yù)期性等特征,均導(dǎo)致法律必須以多元化的樣態(tài)來(lái)加以回應(yīng)。行政法學(xué)不僅應(yīng)當(dāng)聚焦實(shí)踐的革新,更應(yīng)該具有反思和體系化的能力,從而使學(xué)科更具有解釋力與持續(xù)力。規(guī)制結(jié)構(gòu)作為勾連不同學(xué)科知識(shí)、實(shí)踐與理論的轉(zhuǎn)介工具,可以將多樣的行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制關(guān)聯(lián)起來(lái),在主體、行為、關(guān)系、任務(wù)之間建立體系并與行政現(xiàn)實(shí)相嵌套?；谝?guī)制結(jié)構(gòu),行政法需要秉持一種設(shè)計(jì)型的理念,通過(guò)包容性規(guī)制,充分吸納民意及持續(xù)評(píng)估、學(xué)習(xí),推進(jìn)行政法總論與分論互動(dòng)映射,切實(shí)提升行政的合法性和正確性。中國(guó)正處于國(guó)家治理體系和治理能力不斷完善的關(guān)鍵時(shí)期,各種新的復(fù)雜問(wèn)題層出不窮。行政法強(qiáng)調(diào)規(guī)制結(jié)構(gòu)的建構(gòu)以及通過(guò)設(shè)計(jì)融入多元主體、多元工具、多種關(guān)系,以協(xié)商、合作實(shí)現(xiàn)共識(shí)的局面將力促中國(guó)行政法學(xué)蓬勃發(fā)展。

一、問(wèn)題的提出

行政法的變遷遠(yuǎn)非其他部門(mén)法可比擬,近20年來(lái)的理念創(chuàng)新似乎更印證了這一點(diǎn)。之所以如此,與學(xué)術(shù)累積、理論發(fā)展密切關(guān)聯(lián),亦與行政改革、規(guī)制緩和、民主進(jìn)程的復(fù)雜性息息相關(guān),賡續(xù)調(diào)適實(shí)屬必然。(1)See Jody Freeman &Sharon Jacobs, “Structural Deregulation,” Harvard Law Review, Vol.135, No.2, 2021, pp.612, 620-622.例如,近些年來(lái)信息公開(kāi)、公眾參與規(guī)則制定的程序因資源充足的企業(yè)或其他組織過(guò)度使用而無(wú)法兌現(xiàn)讓更多普通公眾參政議政的承諾,行政機(jī)關(guān)與公眾的民主鏈條在一定程度上被阻斷。為此,新近幾個(gè)理論試圖紓解這一抵牾:(1)行政法學(xué)者開(kāi)始將規(guī)制結(jié)構(gòu)視為行政實(shí)踐中保障公民權(quán)利的一個(gè)重要層面來(lái)加以研究,(2)See Gillian E. Metzger &Kevin M. Stack, “Internal Administrative Law,” Michigan Law Review, Vol.115, No.8, 2017, pp.1239-1308.“內(nèi)部行政法”的概念及其建構(gòu)受到重視。(3)參見(jiàn)劉國(guó)乾:《法治政府建設(shè)——一種內(nèi)部行政法的制度實(shí)踐探索》,《治理研究》2021年第3期。(2)行政立憲主義的觀點(diǎn)著眼于行政機(jī)關(guān)如何利用其規(guī)制權(quán)為基本權(quán)利注入活力,強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)規(guī)制結(jié)構(gòu)予以全面聚焦,因?yàn)榉ㄔ涸趯彶樾姓C(jī)關(guān)的行為時(shí)并不愿意介入規(guī)制結(jié)構(gòu)之中。(4)See Bertrall L. II Ross, “Administrative Constitutionalism as Popular Constitutionalism,” University of Pennsylvania Law Review, Vol.167, No.7, 2019, pp.1783-1822.(3)有學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為行政法中對(duì)恣意的拘束應(yīng)成為規(guī)制結(jié)構(gòu)合法化的重要準(zhǔn)據(jù)。(5)See Lisa Schultz Bressman, “Beyond Accountability: Arbitrariness and Legitimacy in the Administrative State,” New York University Law Review, Vol.78, No.2, 2003, pp.461-556.(4)包容性規(guī)制的理念重申行政機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)現(xiàn)更多包容、平等內(nèi)容的公民權(quán)利,法院由此也將更加尊重行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)。(6)See Olatunde C.A. Johnson, “Overreach and Innovation in Equality Regulation,” Duke Law Journal, Vol.66, No.8, 2017, pp.1771-1806.(5)有學(xué)者對(duì)公眾參與展開(kāi)了檢視,指出設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)膮⑴c機(jī)制可能降低規(guī)制國(guó)家的民主合法性。(7)See Brian D. Feinstein, “Identity-Conscious Administrative Law: Lessons from Financial Regulators,” George Washington Law Review, Vol.90, No.1, 2022, pp.1-82.諸如此類(lèi)的理論涉及對(duì)規(guī)制結(jié)構(gòu)、行政行為以及司法審查如何影響社會(huì)的深度闡釋,其中強(qiáng)調(diào)通過(guò)設(shè)計(jì)促使行政法實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變革的議題尤其值得關(guān)注。時(shí)移世易,不斷系統(tǒng)反思行政法的結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)機(jī)制,將推進(jìn)行政機(jī)關(guān)通盤(pán)考量所有相關(guān)的因素,諸如行政機(jī)關(guān)如何收集和分析數(shù)據(jù)、行政機(jī)關(guān)如何與公眾互動(dòng)(一個(gè)經(jīng)常被忽視的問(wèn)題)、行政改革如何使其日常運(yùn)作與行政任務(wù)緊密關(guān)聯(lián)等。如果說(shuō)規(guī)制結(jié)構(gòu)概念的提出可以使行政法更加體系化的話,那么行政法設(shè)計(jì)型理念可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)形成更具包容性的政策、執(zhí)法與合規(guī)方法,更能督促行政法總論與行政法分論的同步互補(bǔ)并與行政現(xiàn)實(shí)相契合。為此,本文將以規(guī)制結(jié)構(gòu)為轉(zhuǎn)介工具,提出行政法如何有效設(shè)計(jì)并回應(yīng)時(shí)代需求,希冀相關(guān)的討論能夠?yàn)樾姓▽W(xué)方法論的深入討論與發(fā)展提供素材。

二、作為轉(zhuǎn)介概念的規(guī)制結(jié)構(gòu)

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨轉(zhuǎn)型的時(shí)期,行政法學(xué)既要高效處置此間濫觴的各種復(fù)雜事件,又要孕育成熟且自主的學(xué)科體系,使依法行政原則能夠真正落實(shí)于規(guī)范并切實(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。如此雙重需求之下,行政法中引入治理概念并予以推進(jìn)便極具理論和現(xiàn)實(shí)意義。(8)參見(jiàn)余德厚、蔣文玉:《國(guó)家治理現(xiàn)代化的行政法調(diào)適》,《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第1期。此種引介導(dǎo)致行政法具備了多重面向,不僅具有制約行政權(quán)力、維持社會(huì)秩序的功能,而且作為促成公共決策的法律機(jī)制演進(jìn)。一直以來(lái),行政法學(xué)很少省思(規(guī)訓(xùn))轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治決定或者其他學(xué)科的知識(shí),而以徑直接納為慣常做法。這或許與視行政法學(xué)為技術(shù)性操作,不似憲法學(xué)需要處理社會(huì)價(jià)值變遷和由此帶來(lái)的價(jià)值沖突相關(guān)。(9)參見(jiàn)李忠夏:《憲法教義學(xué)反思——一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)理論的視角》,《法學(xué)研究》2015年第6期。不過(guò),面對(duì)治理帶來(lái)的沖擊,仍然需要通過(guò)法學(xué)方法論檢視行政法學(xué)的變遷及其響應(yīng)?！耙?guī)制結(jié)構(gòu)”是多元主體、多元工具、多元關(guān)系融入行政法后的轉(zhuǎn)介概念與工具,以其來(lái)觀察行政法的運(yùn)行,能夠更為全面地了解行政法規(guī)范適用的整體形態(tài),合理借鑒其他學(xué)科知識(shí)并堅(jiān)持法律思維,促進(jìn)行政法的深遠(yuǎn)發(fā)展和轉(zhuǎn)型。

(一)治理的引入與規(guī)制的復(fù)雜化

域外行政法學(xué)者論述規(guī)制及其改革時(shí),多以市場(chǎng)與政府的界分為前提。(10)See Terence Daintith, “Regulation, ” in Richard Buxbaum &Ferenc Madl eds., International Encyclopedia of Comparative Law, Volume XVII, ‘State and Economy’, Oceana Publications, 1997, pp.8-9.實(shí)踐亦復(fù)如是,即使所謂的“后規(guī)制國(guó)家”崛起,(11)See Colin Scott, “Regulation in the Age of Governance: The Rise of the Post-Regulatory State, ” in Jacint Jordana &David Levi-Faur, The Politics of Regulation: Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance, Edward Elgar, 2004, pp.145-161.混淆、模糊了公與私、政府與市場(chǎng)的畛域,規(guī)制本身的作用并未因此而被全面否定。(12)See Barak Orbach, “What is Regulation,” Yale Journal on Regulation Online, Vol. 30, 2012, pp.1-10.這一點(diǎn)對(duì)于中國(guó)以及發(fā)展中國(guó)家至關(guān)重要,行政法的任務(wù)仍然在于建立有效的規(guī)制體系。(13)See Brian Levy &Pablo T. Spiller, Regulations, Institutions and Commitment: Comparative Studies of Telecommunications, Cambridge University Press, 1996.對(duì)于西方國(guó)家而言,伴隨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的涌現(xiàn),強(qiáng)化政府規(guī)制在所難免。于是,在自我規(guī)制、政府規(guī)制、規(guī)制緩和、更好的規(guī)制之間逐漸形成了一個(gè)循環(huán)性的光譜,市場(chǎng)與政府會(huì)因差別化的情境而因勢(shì)利導(dǎo),此種變化導(dǎo)致行政法也在不斷地變遷,時(shí)刻需要行政法學(xué)作出回答。(14)參見(jiàn)高秦偉:《食品安全法治中的自我規(guī)制及其學(xué)理反思》,《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第3期。由此,“治理”概念受到了行政法學(xué)者的高度關(guān)注。(15)參見(jiàn)徐繼敏:《國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與行政法的回應(yīng)》,《法學(xué)論壇》2014年第2期。治理非新生事物,亙古有之。英文中的“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ),原意為“控制、引導(dǎo)和操縱”,長(zhǎng)久以來(lái)與“統(tǒng)治”一詞交叉運(yùn)用,主要用于與公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。域外政治學(xué)家之所以重提治理概念,主張用其代替“統(tǒng)治”一詞,是因?yàn)樗麄兗瓤吹绞袌?chǎng)失靈,也窺見(jiàn)政府失靈。國(guó)際政治領(lǐng)域通常將治理描述為缺乏主權(quán)的協(xié)調(diào)與控制結(jié)構(gòu)、實(shí)踐,如無(wú)統(tǒng)治的治理;國(guó)內(nèi)政治領(lǐng)域則聲稱(chēng)公共機(jī)構(gòu)依靠國(guó)家權(quán)力無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題,于是政府通常會(huì)與私人主體協(xié)商、合作,倚重社會(huì)自我規(guī)制。(16)See Renate Mayntz, New Challenges to Governance Theory, Jean Monnet Chair Papers, 1998.20世紀(jì)80年代以來(lái),歐美公共部門(mén)的改革導(dǎo)致公共服務(wù)民營(yíng)化,政治學(xué)者稱(chēng)此現(xiàn)象為從統(tǒng)治到治理。目前,治理一般被定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域的調(diào)控機(jī)制,有些雖然沒(méi)有得到法律的正式授權(quán),卻能有效發(fā)揮作用。

從以上定義來(lái)看,治理與法特別是傳統(tǒng)行政法的概念還是存在著一定的差異。不過(guò)各種概念、提法確實(shí)極具誘惑力,以至于中國(guó)行政法亦及時(shí)導(dǎo)入了治理,即使相關(guān)背景與西方迥然相異,卻依然是對(duì)當(dāng)下現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)。(17)參見(jiàn)操小娟:《合作治理的法律困境和出路》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2008年第2期。然而,對(duì)參與、共享、整合與優(yōu)化多元治理力量認(rèn)知不足,導(dǎo)致規(guī)制更加復(fù)雜。(18)參見(jiàn)韓兆柱、肖家杰:《國(guó)內(nèi)合作治理研究——?dú)v程、現(xiàn)狀與展望》,《學(xué)習(xí)論壇》2022年第5期。實(shí)踐中過(guò)于堅(jiān)持開(kāi)放合作,不去追求治理體系的整合,可能使行政法治的運(yùn)行呈現(xiàn)一種無(wú)序或者失序的境況。缺乏必要的機(jī)制支撐,合作往往只是揚(yáng)湯止沸,如何進(jìn)一步協(xié)調(diào)多元主體的多元化需求,如何使各種規(guī)制方式得以綜合運(yùn)用等均付之闕如。(19)參見(jiàn)關(guān)保英、汪駿良:《基于合作治理的數(shù)字法治政府建設(shè)》,《福建論壇》(人文社會(huì)科學(xué)版)2022年第5期?！熬蛯?shí)際而言,我國(guó)目前在資源管理與整合、城市建設(shè)與功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀評(píng)估、社區(qū)發(fā)展計(jì)劃與管理模式、小流域治理舉措、小額貸款、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域開(kāi)展的合作治理實(shí)踐,更多意義是私方個(gè)體在有關(guān)程序中的被動(dòng)參與,而非主動(dòng)合作。”(20)郭永良:《行政法視角下合作治理的困境及回應(yīng)》,《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期。更有學(xué)者尖銳地指出合作未必可以讓公眾參與最大化;(21)參見(jiàn)汪自成:《合作行政——服務(wù)行政行為的一種模式》,《南京社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。對(duì)于實(shí)質(zhì)目標(biāo)的關(guān)切,可能導(dǎo)致規(guī)制過(guò)程中民主、法治、問(wèn)責(zé)因素的缺失。(22)參見(jiàn)王瑞雪:《論行政法上的治理責(zé)任》,《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第4期。引言部分所列舉的諸多理論使人們意識(shí)到行政實(shí)踐中的創(chuàng)新的重要性,亦意識(shí)到若要這些創(chuàng)新產(chǎn)生實(shí)效就應(yīng)更多地將其納入行政過(guò)程之中。故而,行政法必須重新思考制度結(jié)構(gòu)和具體機(jī)制,以更好地反映相關(guān)利益需求,否則未經(jīng)批判地吸納外來(lái)學(xué)科知識(shí),將導(dǎo)致規(guī)制實(shí)踐更加駁雜。

(二)治理與行政法的關(guān)系

在將治理有效納入行政法學(xué)體系之際,有必要深入探討兩者之間的關(guān)系,并解決一些疑問(wèn):行政法和治理總是兩種差異現(xiàn)象嗎?有沒(méi)有不是治理的行政法?治理總是嵌在行政法之中嗎?有無(wú)不合行政法規(guī)范的治理?行政法是治理的一種手段,抑或治理還有相異于行政法的手段?治理是否為創(chuàng)制行政法的一種方式,抑或尚存其他方式?相關(guān)答案可從治理與行政法關(guān)系的三種觀察視角中找尋。(23)See A.L.B. Colombi Ciacchi, “Comparative Law and Governance: Towards a New Research Method,” in A.L.B. Colombi Ciacchi et al. eds., Law &Governance: Beyond the Public-Private Law Divide, Eleven International Publishing, 2013, pp.221-240.一為等同性視角。這一視角主張治理和法(包括行政法)具有同一性,雖然兩者是不同學(xué)科體系的知識(shí)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的保障中,兩者互為手段,如作為法的治理強(qiáng)調(diào)法是實(shí)現(xiàn)治理的重要方式,而作為治理的法則認(rèn)為治理會(huì)實(shí)現(xiàn)法的目標(biāo),特別是私人主體積極參與政策的形成。(24)作為法的治理也存在不足,如對(duì)法的確定性、平等性與民主產(chǎn)生威脅。相關(guān)討論,可參見(jiàn)關(guān)保英:《論行政合作治理中公共利益的維護(hù)》,《政治與法律》2016年第8期。二為相關(guān)性視角。這一視角認(rèn)識(shí)到兩者的差異及互動(dòng),一般有包涵(治理在法中或者法在治理中)、借助(通過(guò)法實(shí)現(xiàn)治理或者通過(guò)治理實(shí)現(xiàn)法治)以及反對(duì)(治理反對(duì)法或者法反對(duì)治理)等互動(dòng)關(guān)系?！爸卫碓诜ㄖ小笔侵刚咝纬傻默F(xiàn)象嵌在法中。如在法創(chuàng)制過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)會(huì)將規(guī)制權(quán)授予職業(yè)協(xié)會(huì),后者制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為法律適用的重要輔助,進(jìn)而形成了公私合作型治理。(25)參見(jiàn)馬迅:《“政府法治論”中的合作行政觀》,《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。“法在治理中”是指法律現(xiàn)象被嵌入政策形成之中。(26)參見(jiàn)高秦偉:《行政過(guò)程中的政策形成——一種方法論上的追問(wèn)》,《當(dāng)代法學(xué)》2012年第5期?！巴ㄟ^(guò)法實(shí)現(xiàn)治理”指政策形成的工具包含法律現(xiàn)象。涉及的問(wèn)題在于多大程度上法被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)善治的工具?在多大程度上國(guó)家行動(dòng)者(公共治理)是通過(guò)法來(lái)限制非國(guó)家行動(dòng)者(私人治理)在政策形成過(guò)程中的能力的?這兩個(gè)問(wèn)題的討論和深入推進(jìn),可使“通過(guò)法實(shí)現(xiàn)治理”遠(yuǎn)比“治理在法中”所提及的公私合作型治理的協(xié)同更為充分?！巴ㄟ^(guò)治理實(shí)現(xiàn)法治”指政策形成是法實(shí)施的工具?！爸卫矸磳?duì)法”是指政策形成違反了法律規(guī)范。涉及的問(wèn)題在于多大程度上政策形成的違法性可以通過(guò)合法推理得以正當(dāng)化,如對(duì)于非正義的法的公民不服從就是最好的例證。是否存在非法的治理形式的疑問(wèn),導(dǎo)致有關(guān)治理的正當(dāng)性、合法性問(wèn)題及其相關(guān)性也值得關(guān)注?！胺ǚ磳?duì)治理”是指一個(gè)群體或者一個(gè)組織在政策形成中法與之相對(duì)抗,且法被認(rèn)為是有害的。三為區(qū)隔性視角。這一視角認(rèn)為治理和法并無(wú)互動(dòng),其表現(xiàn)為兩種形式,即治理遠(yuǎn)離法、法遠(yuǎn)離治理。前者是指政策形成與法無(wú)關(guān),而是通過(guò)其他方式實(shí)現(xiàn),如政治或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。當(dāng)然,法與其他社會(huì)現(xiàn)象是否有界線亦需要進(jìn)一步厘清。后者同樣是指法與政策形成無(wú)關(guān)。(27)See Aurelia Colombi Ciacchi &Dietmar von der Pfordten, “Exploring the Relationship between Law and Governance: A Proposal,” The Theory and Practice of Legislation, Vol.11, No.2, 2023, pp.151-167.

在相關(guān)性視角下,治理概念尤其強(qiáng)調(diào)多元主體、工具及其相互作用,這一現(xiàn)象與20世紀(jì)80年代民營(yíng)化、全球化等現(xiàn)象關(guān)聯(lián),導(dǎo)致法學(xué)特別是行政法(其以國(guó)家與公民關(guān)系為主)在引入治理之后亦在持續(xù)思考:誰(shuí)控制了誰(shuí)?使用了什么工具?責(zé)任如何承擔(dān)?行政法能夠接納治理概念及其視角的原因在于:行政法必須回應(yīng)社會(huì)多元化發(fā)展的需求,待完成任務(wù)的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性需要由不同層級(jí)的國(guó)家、非國(guó)家行動(dòng)者以差異化的形式和手段執(zhí)行。行政的實(shí)態(tài)今非昔比,日趨成為一個(gè)體制結(jié)構(gòu)內(nèi)為實(shí)現(xiàn)某些目的而行動(dòng)的國(guó)家和非國(guó)家行動(dòng)者的結(jié)合,任務(wù)通過(guò)廣泛參與者的互動(dòng)告竣。此等現(xiàn)實(shí)已然超越了傳統(tǒng)組織的界限,使得行政法必須對(duì)治理的核心和關(guān)鍵命題,即關(guān)于特定體制結(jié)構(gòu)內(nèi)行動(dòng)者的行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制和效果加以探究。面對(duì)治理引入的沖擊,近年來(lái)中國(guó)行政法學(xué)界展開(kāi)了探討。如有學(xué)者指出“確立‘治理’理念,就是選擇了法治”(28)應(yīng)松年:《加快法治建設(shè)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期。。也有學(xué)者徑直冠以“行政法治理”之名,并強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制行政手段及平等協(xié)商的運(yùn)用。(29)崔卓蘭、張繼紅:《從壓制型到回應(yīng)型——行政法治理模式的轉(zhuǎn)換:群體性事件的行政法反思》,《社會(huì)科學(xué)輯刊》2014年第6期。亦有學(xué)者認(rèn)為治理更為關(guān)注公私伙伴的合作治理,應(yīng)格外關(guān)注非政府主體的功用。(30)參見(jiàn)趙謙:《公私合作監(jiān)管的原理與策略——以土地復(fù)墾為例》,《當(dāng)代法學(xué)》2021年第2期。對(duì)于行政法學(xué)體系的發(fā)展,學(xué)者們認(rèn)為治理概念的援用促成了“多元行政法”“合作行政法”“現(xiàn)代行政法的第三形態(tài)”等新類(lèi)型行政法的興起。(31)“多元化行政法的興起,反映出行政法學(xué)者希望將治理理論順利融入行政法框架的一種嘗試。”參見(jiàn)王瑞雪:《治理語(yǔ)境下的多元行政法》,《行政法學(xué)研究》2014年第4期。亦可參見(jiàn)王學(xué)輝、王留一:《通過(guò)合作的法治行政——國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下行政法理論基礎(chǔ)的重構(gòu)》,《求實(shí)》2015年第6期;江必新、邵長(zhǎng)茂:《社會(huì)治理新模式與行政法的第三形態(tài)》,《法學(xué)研究》2010年第6期。這些研究可謂切中肯綮,然而對(duì)于中國(guó)行政法學(xué)體系如何形成,如何不僅僅局限于教義學(xué)的研究,而是通過(guò)借鑒其他學(xué)科的資源充實(shí)學(xué)科體系等問(wèn)題則缺乏系統(tǒng)性探索。進(jìn)一步地,合作規(guī)制時(shí),行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和降低風(fēng)險(xiǎn)的成本知之甚少,而被規(guī)制者則有動(dòng)機(jī)隱瞞信息以降低合規(guī)的成本,致使合作的基礎(chǔ)相對(duì)脆弱。如為保護(hù)特定物種或一般環(huán)境而對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)引入的監(jiān)測(cè)制度,要求廣泛報(bào)告銷(xiāo)售產(chǎn)品的故障或副作用的制度等都是如此。(32)See Charles F. Sabel &William H. Simon, “Minimalism and Experimentalism in the Administrative State,” Georgetown Law Journal, Vol.100, No.1, 2011, pp.53-94.由于缺乏結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì),無(wú)法確保私人利益與公共利益相平衡,或者無(wú)法集成分散化的主體與工具及其作用,最終抑制了此類(lèi)制度的成效。(33)See Robin Kundis Craig &J. B. Ruhl, “Designing Administrative Law for Adaptive Management,” Vanderbilt Law Review, Vol.67, No.1, 2014, pp.1-88.如今的規(guī)制過(guò)程多以行政指南的方式來(lái)體現(xiàn)靈活性,但導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、外部之間的框架模糊不清,其反映了諸多的公私合作的內(nèi)容,問(wèn)責(zé)、透明、正當(dāng)程序等拘束則屈指可數(shù)。(34)See Peter Strauss, “Domesticating Guidance, ” Environmental Law, Vol.49, No.3, 2019, pp.765-792.

(三)規(guī)制結(jié)構(gòu)的意義與作用

行政法與治理之間存在著一定的差異,(35)參見(jiàn)陶國(guó)根、程峰:《治理理論的興起與行政法的變遷》,《行政與法》2006年第2期。故而,行政法學(xué)要將治理概念順利導(dǎo)入,尚須憑借一定的轉(zhuǎn)介或者媒介工具?！靶姓ㄒ仓挥性谧鳛轶w系性的學(xué)術(shù)時(shí),才能對(duì)今日行政環(huán)境的重大挑戰(zhàn)作出響應(yīng),不論是對(duì)學(xué)術(shù)及科技發(fā)展所引發(fā)的機(jī)會(huì)與危險(xiǎn),不論是就民營(yíng)化到來(lái)所引在‘國(guó)家與社會(huì)’架構(gòu)下負(fù)責(zé)領(lǐng)域之位移,或是日益短絀之財(cái)政條件,或是法律、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)過(guò)程與事件之歐盟化或國(guó)際化?！?36)施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》,林明鏘等譯,北京大學(xué)出版社,2012年,第4頁(yè)。治理縱橫交錯(cuò),如果可以精確成功地將一個(gè)治理措施或者行為歸入、定性為行政行為,則可直接援引行政法學(xué)體系加以處理;反之,因?yàn)樾姓▽W(xué)體系的存在,亟須提供一個(gè)輔助的框架,從而衍生出相應(yīng)的解決方案。即如果法律體系允許第三方履行公共職能,特別是通過(guò)參與行政決策而影響行政決定,那么行政法能夠在規(guī)則和結(jié)構(gòu)方面提供什么?答案在于國(guó)家有義務(wù)為政府規(guī)制、自我規(guī)制的互動(dòng)提供法律基礎(chǔ)設(shè)施。引入治理概念時(shí)亦應(yīng)如此考慮,從而更好地利用其他學(xué)科知識(shí),豐富既有的行政法學(xué)體系。行政法學(xué)對(duì)治理的觀察,并非似治理本身主要以協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的行動(dòng)為核心,而是關(guān)注權(quán)利及權(quán)力控制,這也使得有關(guān)法律問(wèn)題的探討在治理論辯中能夠獲得一席之地。協(xié)調(diào)不僅通過(guò)法律規(guī)范,還通過(guò)其他治理模式,此時(shí),行動(dòng)者行為的體制結(jié)構(gòu)由法律和非法律形式的協(xié)調(diào)組成,特別是以法律與非法律行動(dòng)協(xié)調(diào)形式展開(kāi),極大拓展了法學(xué)的視角。即使如此,協(xié)調(diào)往往受到法律的影響和塑造,或與實(shí)現(xiàn)某些目的的權(quán)利關(guān)聯(lián)。為此,行政法學(xué)應(yīng)提出“規(guī)制結(jié)構(gòu)”概念來(lái)加以回應(yīng),實(shí)現(xiàn)行為、利益與任務(wù)達(dá)成之間的關(guān)聯(lián),以避免因雜糅與堆砌而滋生的新危機(jī)。

質(zhì)言之,規(guī)制結(jié)構(gòu)就是協(xié)調(diào)相互依存的行動(dòng)者及其行動(dòng)的結(jié)構(gòu)。作為一種平衡結(jié)果合法性與過(guò)程合法性的轉(zhuǎn)換性工具,規(guī)制結(jié)構(gòu)可以將跨學(xué)科的交流連接在一起,如將調(diào)控、信息、合作、激勵(lì)、責(zé)任、組織、網(wǎng)絡(luò)、透明度、有效性、創(chuàng)新、合法化等概念加以融合,并轉(zhuǎn)化為規(guī)范性概念、合理性結(jié)構(gòu)、事實(shí)假設(shè)等,從而促進(jìn)含義的可理解性及其一致性。行政法的注意力不再集中于干預(yù)、行動(dòng)者的控制活動(dòng)上,而是集中在包含了利益、任務(wù)、行為與責(zé)任協(xié)調(diào)互動(dòng)的規(guī)制結(jié)構(gòu)上,更在于通過(guò)情境激勵(lì)、引導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)理性行動(dòng)。行政法要定義合作框架,評(píng)估利益并相應(yīng)地調(diào)整合作過(guò)程中的立場(chǎng),保障合作過(guò)程和結(jié)果與公共利益相一致,從而確保其具有可接受性。(37)See Aurelia Colombi Ciacchi, Lieselot Bisschop &Rene Repasi, “The Public-Private Challenge in Comparative Law and Governance, ” European Journal of Comparative Law and Governance, Vol.9, No.2, 2022, pp.115-117.此舉并非簡(jiǎn)單地將行政法與治理混合的問(wèn)題,而是給合作治理設(shè)計(jì)規(guī)制結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。當(dāng)然,這也不意味著合作和非正式行為完全法律化,重點(diǎn)應(yīng)聚焦于法律的另一個(gè)作用上,即合作的促成、合作的結(jié)構(gòu)以及相關(guān)的限制。規(guī)制結(jié)構(gòu)的概念使人們有可能討論總體聯(lián)系,并利用這些聯(lián)系來(lái)分析各個(gè)參與者、標(biāo)準(zhǔn)、工具等的作用,評(píng)估其規(guī)范性后果。規(guī)制結(jié)構(gòu)還能夠回答為什么用某種安排、某種工具來(lái)完成某項(xiàng)任務(wù),并依賴(lài)情境,建立任務(wù)制定、執(zhí)行、評(píng)估、學(xué)習(xí)等全過(guò)程調(diào)控鏈條。一個(gè)新的法學(xué)學(xué)理形成之時(shí),以傳統(tǒng)規(guī)制模式為參照物是其必經(jīng)路徑,唯有如此才能將其他學(xué)科的知識(shí)內(nèi)化,才能在實(shí)踐中自覺(jué)地將治理方式作為傳統(tǒng)規(guī)制工具的替代或者補(bǔ)充。(38)See David M. Trubek &Louise G. Trubek, “New Governance &Legal Regulation: Complementarity, Rivalry and Transformation, ” Columbia Journal of European Law, Vol. 13, No. 3, 2007, p.543, n.9.然而僅采取雜糅方式顯然不利于學(xué)科發(fā)展,行政法學(xué)的任務(wù)在于反思法律與治理之間的關(guān)系如何,法律或者法學(xué)如何從治理中獲得某些變化。對(duì)此,學(xué)者們的探討并不多見(jiàn)。(39)See Gráinne de Búrca &Joanne Scott, Law and New Governance in the EU and the US, Hart Publishing, 2006, p.4.在這一點(diǎn)上,規(guī)制結(jié)構(gòu)的概念顯然能夠發(fā)揮作用,既承繼傳統(tǒng)又堅(jiān)持體系化思維,既有利于將其他學(xué)科知識(shí)引入行政法學(xué)領(lǐng)域,又能從紛繁復(fù)雜的法律事實(shí)中篩選、提煉、概括,并在學(xué)科中固定下來(lái)。當(dāng)出現(xiàn)新問(wèn)題時(shí),穩(wěn)定的行政法學(xué)體系就像一個(gè)隨時(shí)可供使用的巨大“倉(cāng)庫(kù)”,能夠?yàn)榱⒎ㄕ咛峁┵Y源,這些立法亦會(huì)更加穩(wěn)定、科學(xué),富有持久的生命力。

行政法學(xué)如果僅僅是多種概念簡(jiǎn)單累積、制度堆徹,并無(wú)縝密的邏輯關(guān)系,則勢(shì)必對(duì)法治所需的連續(xù)性、可預(yù)期性和穩(wěn)定性造成阻卻,亦可能使“合作規(guī)制”蛻變?yōu)楦鞣教颖茇?zé)任的場(chǎng)域。正是由于理論的欠缺,實(shí)踐中雖極為強(qiáng)調(diào)各方主體參與,但事實(shí)上各方在達(dá)成合意方面困難重重。(40)See Mark Seidenfeld, “Empowering Stakeholders: Limits on Collaboration as the Basis for Flexible Regulation, ” William and Mary Law Review, Vol. 41, No.2, 2000, p.450.應(yīng)當(dāng)講,前述中國(guó)行政法學(xué)者所提出的理論主張或者制度設(shè)計(jì)均具有一定的價(jià)值,但不足之處在于缺乏體系化、整合性理念,從形式上看僅僅是多元主體、多種方式、多種規(guī)范的混雜,遇到其他新生事物之時(shí),并不能真正減輕法律實(shí)務(wù)上的負(fù)擔(dān),并無(wú)法律解釋學(xué)上的功能以及法政策上的功能。(41)參見(jiàn)施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》,林明鏘等譯,第5—6頁(yè)。因此,行政法學(xué)并不能滿足于對(duì)個(gè)別法律規(guī)定及法律制度作詮釋性整理或者立法政策學(xué)上的呼吁,而是要對(duì)具體規(guī)定或者制度發(fā)生效力的條件加以探究。只有從理論上進(jìn)行探討,以行政法學(xué)體系化方式進(jìn)行反思,才能讓個(gè)別機(jī)制與其他制度相互銜接,才能使行政法實(shí)現(xiàn)其既定的立法目標(biāo)和秩序任務(wù)。體系化時(shí)既要回應(yīng)現(xiàn)實(shí),又要與現(xiàn)實(shí)保持“必要距離”,防止便宜主義的做法;要有必要的解釋能力,否則“永遠(yuǎn)疲于應(yīng)付現(xiàn)實(shí)變化,而未經(jīng)過(guò)濾沉淀的倉(cāng)促回應(yīng)又時(shí)時(shí)沖擊和打破它剛剛建立起的穩(wěn)定和平衡”(42)趙宏:《法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論與制度實(shí)踐研究》,法律出版社,2012年,第86頁(yè)。。未來(lái),行政法學(xué)有必要從目前過(guò)多關(guān)注多元主體的行動(dòng)者中心主義轉(zhuǎn)向關(guān)注規(guī)制結(jié)構(gòu),也就是說(shuō),規(guī)制問(wèn)題的重心應(yīng)從何者以何種方式規(guī)制何者,轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝?guī)制結(jié)構(gòu)內(nèi),行動(dòng)者采取行為、結(jié)構(gòu)如何塑造行為以及在法律框架內(nèi)以此行為是否可達(dá)成擬實(shí)現(xiàn)目的的討論。規(guī)制結(jié)構(gòu)將演變?yōu)槿诤铣绦蚝蛯?shí)體內(nèi)容的概念,將在中觀層面彌補(bǔ)而非取代傳統(tǒng)行政法單一行為視角,并于此框架內(nèi)展開(kāi)對(duì)行動(dòng)者、行為標(biāo)準(zhǔn)、工具間作用關(guān)聯(lián)性、替代關(guān)系與補(bǔ)充關(guān)系的磋商。

三、規(guī)制結(jié)構(gòu)的源流、機(jī)理及對(duì)設(shè)計(jì)型理念的需求

針對(duì)治理理論與實(shí)踐對(duì)行政法的影響,域外學(xué)者展開(kāi)了較為體系化的詮釋,特別是從行政法學(xué)自身的視角展開(kāi)了相應(yīng)的調(diào)適。首先,法學(xué)研究最早關(guān)注治理的問(wèn)題僅局限于國(guó)家與私人合作完成行政任務(wù),隨著研究的深入,目前可能更應(yīng)該從廣義的觀念出發(fā),且不再局限于關(guān)注多元主體導(dǎo)入的問(wèn)題。這一點(diǎn),構(gòu)成了規(guī)制結(jié)構(gòu)概念產(chǎn)生的基礎(chǔ)和源頭。其次,應(yīng)當(dāng)將研究的重點(diǎn)置于關(guān)注法律特別是行政法塑造社會(huì)關(guān)系的能力層面。社會(huì)系統(tǒng)功能分殊化導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部的行為受到限制。國(guó)家與立法供應(yīng)不足、法律執(zhí)行不力、法律執(zhí)行與非正式行政行為合作形式如何展開(kāi)皆是人們需要深思熟慮的課題。再次,“規(guī)制結(jié)構(gòu)”應(yīng)當(dāng)成為行政法學(xué)上討論治理概念的制度框架、實(shí)現(xiàn)治理概念的轉(zhuǎn)介工具。(43)參見(jiàn)Hans-Heinrich Trute:《行政法學(xué)中的治理概念——以大學(xué)為例》,王韻茹、姚崇略譯,(臺(tái)灣)《中正大學(xué)法學(xué)集刊》2012年第2期。同時(shí),尚須以設(shè)計(jì)理念作為支撐,以使行動(dòng)者行為、利益、任務(wù)、責(zé)任等與制度結(jié)構(gòu)相得益彰。

(一)行政法學(xué)自身的調(diào)適

21世紀(jì)以來(lái),不同的法律學(xué)派都在思考如何彌補(bǔ)傳統(tǒng)規(guī)制理論的不足,為新時(shí)代引入新理念,雖然并未就新的體系尤其是名稱(chēng)達(dá)成共識(shí),但是一致性的認(rèn)知在于集中式的規(guī)制與放權(quán)式的規(guī)制緩和完全對(duì)立、水火難容的二分法明顯不合時(shí)宜,相互結(jié)合、彼此補(bǔ)充漸成趨勢(shì)。(44)See Orly Lobel, “The Renew Deal: The Fall of Regulation and the Rise of Governance in Contemporary Legal Thought, ” Minnesota Law Review, Vol.89, No.2, 2004, p.343.多數(shù)學(xué)者從外部視角展開(kāi)調(diào)適,產(chǎn)生了不勝枚舉的稱(chēng)謂,如“反身法”“合作治理”“回應(yīng)性規(guī)制”“規(guī)制外包”“后規(guī)制法”“規(guī)制多元主義”“后設(shè)規(guī)制”“契約型法律”“協(xié)商型治理”“合作型執(zhí)行”“深度民主與賦權(quán)型、參與式治理”“非競(jìng)爭(zhēng)型伙伴關(guān)系”等。(45)參見(jiàn)馬懷德主編:《行政法前沿問(wèn)題研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2018年,第291—292頁(yè)。這些提法的本質(zhì)均是將其他學(xué)科的知識(shí)從外部直接引入行政法學(xué)領(lǐng)域,略顯雜亂。為此,美國(guó)學(xué)者試圖以“新治理”將不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)整合成一個(gè)系統(tǒng)化的理論。(46)See Bradley C. Karkkainen, “‘New Governance’ in Legal Thought and in the World: Some Splitting as Antidote to Overzealous Lumping, ” Minnesota Law Review, Vol.89, No.2, 2004, p.472.不過(guò)該種努力僅是淺嘗輒止而已,在描摹各國(guó)政府創(chuàng)新性實(shí)踐的同時(shí),缺乏“法律思維”或者“法學(xué)方法”的意蘊(yùn),其嘗試將自己的主張推廣到各個(gè)具體行政領(lǐng)域時(shí),欠缺指引性的框架,對(duì)法學(xué)發(fā)展難有實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。“新治理”概念同其他類(lèi)似概念相比并無(wú)新意,且與“企業(yè)治理”“全球治理”“善治”等術(shù)語(yǔ)縱橫交錯(cuò),令人難以理解。(47)See R.A.W. Rhodes, “The New Governance: Governing without Government, ” Political Studies, Vol.44, No.4, 1996, pp.652-667.還有學(xué)者將德國(guó)學(xué)者的“法律自創(chuàng)生”與“反身法”理論作為新治理模式存在的依據(jù),(48)See Eric W. Orts, “Reflexive Environmental Law, ”Northwestern University Law Review, Vol.89, No.4, 1995, pp.1254-1255.但亦有一些持新治理觀點(diǎn)的學(xué)者并不認(rèn)為該等理論發(fā)揮了作用。(49)See Michael C. Dorf, “The Domain of Reflexive Law, ” Columbia Law Review, Vol.103, No.2, 2003, pp.398-399.因?yàn)橥幸啦技{聲稱(chēng)自創(chuàng)生性法律的特點(diǎn)在于法律的自治、規(guī)范封閉性、動(dòng)態(tài)穩(wěn)定性等,那么在一個(gè)封閉的自治、自我限制、自我規(guī)制的體系中,法律構(gòu)成了自我指涉的環(huán)狀,而現(xiàn)實(shí)卻是開(kāi)放與動(dòng)態(tài)發(fā)展的。(50)See Gunther Teubner, “The King’s Many Bodies: The Self-Deconstruction of Law’s Hierarchy,” Law &Society Review, Vol.31, No.4, 1997, pp.764-765.

于是,行政法學(xué)內(nèi)部的調(diào)適便備受矚目:一是普通法系學(xué)者對(duì)“受規(guī)制的自我規(guī)制”的倡導(dǎo)與研究。英國(guó)學(xué)者稱(chēng)之為強(qiáng)制型自我規(guī)制,(51)See Bridget M. Hutter, Regulation and Risk: Occupational Health and Safety on the Railways, Oxford University Press, 2001, pp.135-157.澳大利亞學(xué)者稱(chēng)之為元規(guī)制。(52)See Peter Grabosky, “Meta-Regulation,” in Peter Drahos ed., Regulatory Theory: Foundations and Applications, Australian National University Press, 2017, pp.149-158.此種調(diào)適認(rèn)為純粹的自我規(guī)制雖發(fā)生于立法程序之外,但多數(shù)自我規(guī)制活躍于公私合作的制度安排之中,公共機(jī)構(gòu)設(shè)立目標(biāo),私人主體實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。由此,自我規(guī)制被嵌入正式的官僚性的政策決定結(jié)構(gòu)當(dāng)中。二是大陸法系學(xué)者提出作為調(diào)控科學(xué)的行政法學(xué)。(53)參見(jiàn)金健:《德國(guó)食品安全領(lǐng)域的元規(guī)制》,《中德法學(xué)論壇》2018年第1期。這一學(xué)說(shuō)在堅(jiān)持傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,主張未來(lái)規(guī)范通常僅能發(fā)揮其作為基本模式的功能,它要與其他建構(gòu)形式及模式共同組合成多面單元的規(guī)范體系。(54)參見(jiàn)林明鏘:《德國(guó)新行政法》,臺(tái)灣五南圖書(shū)出版股份有限公司,2019年,第59—80頁(yè)。首先,法的拘束性和行政權(quán)的正當(dāng)性已經(jīng)不再單獨(dú)視行政法為自上而下的作用與結(jié)果,相反應(yīng)將其作為一個(gè)整體的過(guò)程加以審視。其次,行政組織也不再被單獨(dú)視為對(duì)外封閉、對(duì)內(nèi)呈階層架構(gòu)的組織,相反應(yīng)將其視為既區(qū)隔又復(fù)雜且共同組合而成的組織。再次,行政行為更多依賴(lài)行政機(jī)關(guān)的首次判斷,且形式愈來(lái)愈多樣化。(55)See Gunnar Folke Schuppert, “Governance: A Legal Perspective,” in Dorothea Jansen, ed., New Forms of Governance in Research Organizations: Disciplinary Approaches, Interfaces and Integration, Springer, 2007, pp.35-37.兩種類(lèi)型的調(diào)適均是基于自身的行政法學(xué)傳統(tǒng)展開(kāi)的有益探索,在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上差異并不明顯,后期彼此借鑒,均認(rèn)為傳統(tǒng)國(guó)家與社會(huì)二元分立,分立意味著距離,并強(qiáng)調(diào)社會(huì)自我規(guī)制的積極功效。但合作國(guó)家下,國(guó)家與社會(huì)的跨度發(fā)生改變,兩者互相交織。行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)對(duì)合作關(guān)系的各個(gè)連接環(huán)節(jié)均予以法制度化和法規(guī)范化,如此才能使各方的責(zé)任具有可計(jì)算性;合作過(guò)程必須公開(kāi)、多元,參與機(jī)會(huì)必須得到保障。(56)參見(jiàn)恩斯特-哈紹·里特爾:《合作國(guó)家——對(duì)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的考察》,趙宏譯,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。德國(guó)學(xué)者進(jìn)一步指出受規(guī)制的自我規(guī)制是一個(gè)完整的過(guò)程,規(guī)制手段根據(jù)情境的變化而加以調(diào)整,持續(xù)收集新信息,權(quán)衡不同的利益關(guān)系,同時(shí),亦認(rèn)為合作規(guī)制的精巧設(shè)計(jì)仍有廣闊空間。(57)參見(jiàn)金健:《德國(guó)公私合作規(guī)制理論及其對(duì)中國(guó)的啟示》,《南京政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。然而,相關(guān)調(diào)適雖然聲稱(chēng)如今的社會(huì)具有高度復(fù)雜性,但未能充分呈現(xiàn)政府、非政府組織之間的交織及與任務(wù)的互動(dòng),僅將其化約為政府規(guī)制與自我規(guī)制的光譜,未能全面回答多元主體是通過(guò)什么參與規(guī)制以及如何實(shí)現(xiàn)互動(dòng)等關(guān)鍵性問(wèn)題;借鑒諸如系統(tǒng)理論雖可證成國(guó)家的撤退,但忽略了不同功能的子系統(tǒng)之間的內(nèi)部結(jié)構(gòu),未能為多元工具的集成、多種利益之表達(dá)等建立有效的制度框架。無(wú)論是受規(guī)制的自我規(guī)制還是調(diào)控理論,在法理基礎(chǔ)上仍以國(guó)家和政府為主,基于行動(dòng)者中心主義的立場(chǎng),而治理理論則將調(diào)控主體、客體相混合,洞悉結(jié)構(gòu)和機(jī)制的分析。也就是說(shuō),通過(guò)從重視行動(dòng)者到強(qiáng)調(diào)互動(dòng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,治理方得以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控與協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足,相關(guān)調(diào)適顯然對(duì)此置若罔聞。當(dāng)然,德國(guó)學(xué)者對(duì)此也作出了一定的剖析,指出受規(guī)制的自我規(guī)制是行政法的重要發(fā)展,體現(xiàn)為從上下層級(jí)到網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)、從命令式到合作性的行為形式、從正當(dāng)性鏈條到正當(dāng)性平面、從部分法秩序的聯(lián)結(jié)到兜底的理念。其表述未必特別明確,但承認(rèn)行政法體系應(yīng)與行政現(xiàn)實(shí)相嵌套,且如果設(shè)計(jì)合理、匹配得當(dāng),行政法將發(fā)揮其調(diào)控的作用,獲得持續(xù)發(fā)展。(58)參見(jiàn)埃博哈德·施密特-阿斯曼:《受規(guī)制的自我規(guī)制——作為行政法體系建構(gòu)的組成部分》,金健譯,章劍生主編:《公法研究》(第20卷),浙江大學(xué)出版社,2020年,第285—286頁(yè)。

上述學(xué)者的論斷一方面說(shuō)明了應(yīng)堅(jiān)持行政法學(xué)內(nèi)部調(diào)適的視角和正確方向,有關(guān)對(duì)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)、合作秩序的重視為規(guī)制結(jié)構(gòu)的創(chuàng)立提供了制度源流;另一方面也彰顯了既有理論存在少許缺陷,需要借助規(guī)制結(jié)構(gòu)這個(gè)轉(zhuǎn)介工具有效吸納治理的合理要素。治理的意蘊(yùn)是在復(fù)雜的系統(tǒng)中關(guān)注控制和協(xié)調(diào),其打破了不同系統(tǒng)之間的界線且處于動(dòng)態(tài)調(diào)和過(guò)程中,僅僅強(qiáng)調(diào)對(duì)自我規(guī)制加以規(guī)制或者單純強(qiáng)調(diào)國(guó)家調(diào)控,顯然無(wú)法涵蓋與呈現(xiàn)治理模式中多元化、組織化的行動(dòng)者及其互動(dòng)的方式(如體現(xiàn)為層級(jí)制、競(jìng)爭(zhēng)制、網(wǎng)絡(luò)制與共同體等形態(tài))。(59)有學(xué)者注意到了這一問(wèn)題,提出了治理的“節(jié)點(diǎn)”觀察視角,但仍過(guò)于分散化。See Scott Burris, Peter Drahos &Clifford Shearing, “Nodal Governance,” Australian Journal of Legal Philosophy, Vol.30, 2005, pp.30-58.故而,行政法要從以行動(dòng)者為中心轉(zhuǎn)向重視規(guī)制結(jié)構(gòu),這是因?yàn)橐?guī)制結(jié)構(gòu)影響著行動(dòng)者的行為,其既關(guān)注治理中的行動(dòng)者,也重視治理中的工具選擇、關(guān)系形塑,不同網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的互動(dòng)也形成了對(duì)規(guī)制結(jié)構(gòu)的形塑。最終意味著行政法學(xué)放棄了單以行動(dòng)者為中心,而將分析重點(diǎn)放在了控制多元行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)與機(jī)制層面。當(dāng)然,也有觀點(diǎn)認(rèn)為行政法學(xué)上的法律關(guān)系理論或者行政程序的裝置可以發(fā)揮轉(zhuǎn)介作用,不必再提出規(guī)制結(jié)構(gòu)。行政法律關(guān)系理論雖具時(shí)代解釋力,但缺乏制度化、體系化的支撐。(60)參見(jiàn)趙宏:《法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局》,《法學(xué)家》2015年第3期。行政程序的裝置作為一種法制度,重視方法、步驟或者措施等因素,雖然其對(duì)行政過(guò)程具有結(jié)構(gòu)性的影響,但是在改造形塑行政組織、聯(lián)動(dòng)利益與任務(wù)層面則較為乏力。(61)有學(xué)者試圖將多元主體、多元價(jià)值等問(wèn)題納入行政程序之中,但顯然這些已經(jīng)超出了行政程序應(yīng)有的范疇。參見(jiàn)喻少如:《合作行政背景下行政程序的變革與走向》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第2期。還有諸多研究在非正式行為方式上著力,但僅將之納入行政程序之中,未涉及多元主體、多方關(guān)系的互動(dòng),勢(shì)必使得非正式行為方式難以施展其應(yīng)有的專(zhuān)長(zhǎng)。(62)參見(jiàn)陳軍:《公私合作背景下行政程序變化與革新》,《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。更為重要的是,過(guò)于強(qiáng)調(diào)程序的開(kāi)放性,可能導(dǎo)致民主、法治價(jià)值的消弭。(63)參見(jiàn)趙寶:《合作行政視閾下行政程序的革新》,《政法學(xué)刊》2021年第5期。

(二)規(guī)制結(jié)構(gòu)的理念與機(jī)理

行政具有復(fù)雜性、多元性、主動(dòng)性的特征,自然要面對(duì)龐雜的、不確定的情境。而規(guī)制結(jié)構(gòu)可以將行政的方式、多元主體、行政救濟(jì)體系等加以關(guān)聯(lián)從而形成“橋梁”,并輸送回轉(zhuǎn),上接憲法原則,下連行政法體系,進(jìn)行結(jié)構(gòu)性跨域匯合,再融貫聯(lián)通各種行政任務(wù)并加以實(shí)現(xiàn)。規(guī)制結(jié)構(gòu)既可以利用行政程序?qū)π姓c公民之間的系統(tǒng)展開(kāi)調(diào)控,亦可以在結(jié)構(gòu)上將復(fù)雜性、不確定性予以調(diào)適(而不是簡(jiǎn)化),使行政組織、行政行為、行政救濟(jì)等機(jī)制與行政任務(wù)關(guān)聯(lián),使多元主體、多元工具、多元關(guān)系發(fā)揮功效,從而提升行政的合法性與正確性。(64)學(xué)者注意到行政法中互動(dòng)關(guān)系的重要性,參見(jiàn)趙宏:《合作行政與行政法的體系變革》,姜明安主編:《行政法論叢》(第17卷),法律出版社,2015年,第21—45頁(yè)。規(guī)制結(jié)構(gòu)既可以針對(duì)行政程序的形式選擇也可以直視行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,從而正面面對(duì)行政決策的復(fù)雜性、應(yīng)對(duì)措施之間的變動(dòng)性。在一定程度上,規(guī)制結(jié)構(gòu)既可作為理念也可作為運(yùn)行機(jī)理而存在,其中特別強(qiáng)調(diào)任務(wù)、結(jié)構(gòu)及規(guī)范的作用。

第一,作為與任務(wù)相關(guān)的體制安排的“規(guī)制結(jié)構(gòu)”。傳統(tǒng)行政法并沒(méi)有說(shuō)明國(guó)家為社會(huì)服務(wù)的空間,無(wú)法發(fā)揮行政作為社會(huì)設(shè)計(jì)手段的重要作用。(65)See Thorsten Kingreen, “Rule of Law versus Welfare State,” in Hermann Pünder &Christian Waldhoff eds., Debates in German Public Law, Hart Publishing, 2014. p.106.規(guī)制結(jié)構(gòu)的概念被視為治理方法的法學(xué)表達(dá),作為分析框架,其可以全面展開(kāi)針對(duì)行動(dòng)者、行動(dòng)和工具之間的效果以及替代和互補(bǔ)關(guān)系的探討,對(duì)任務(wù)的關(guān)切構(gòu)成了其與傳統(tǒng)模式的重大差異。最初,在民營(yíng)化、規(guī)制緩和的時(shí)期,規(guī)制結(jié)構(gòu)的功能是應(yīng)對(duì)國(guó)家和非國(guó)家行動(dòng)者之間任務(wù)的相互作用,并將其作為一種結(jié)構(gòu)加以描述和分析,以確定規(guī)范性要求,適用于合作。如從行政法角度觀察,經(jīng)營(yíng)者必然要實(shí)現(xiàn)私人利益和公共利益的平衡。進(jìn)而,規(guī)制結(jié)構(gòu)的概念是為了實(shí)現(xiàn)共同的福利目標(biāo),此時(shí)更需要與行政任務(wù)緊密關(guān)聯(lián),相關(guān)要求必須適用于整個(gè)體制的安排。如針對(duì)不同類(lèi)型主體設(shè)計(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則或者要求決定作成更加程序化。以上兩種屬于規(guī)范性的分析,展現(xiàn)了從對(duì)單個(gè)國(guó)家行動(dòng)者及其決定的要求轉(zhuǎn)移至協(xié)調(diào)國(guó)家、私人行動(dòng)者互動(dòng)的規(guī)制結(jié)構(gòu)機(jī)理。在規(guī)制過(guò)程中,為全面完成行政任務(wù),考量的重點(diǎn)議題將是:國(guó)家組織和私人行動(dòng)者的互動(dòng)授權(quán)是否以及在多大程度上符合公共利益?應(yīng)防止為完成某行政任務(wù)而采行功利的經(jīng)驗(yàn)立場(chǎng),亦應(yīng)反對(duì)無(wú)視某項(xiàng)行政任務(wù)而虛化法治原則的做法,由此,行政任務(wù)本身的確定也需要納入規(guī)制結(jié)構(gòu)之中加以闡釋。相伴而生的保障國(guó)家模型和理論是國(guó)家擁有壓倒一切的責(zé)任,抑或私人自主性越發(fā)強(qiáng)烈?國(guó)家與社會(huì)之間相互依存并非對(duì)去實(shí)質(zhì)化市場(chǎng)機(jī)制的漠視,反而是要確立其重要的地位。傳統(tǒng)行政法強(qiáng)調(diào)關(guān)注一體化的組織及其行為方式,而規(guī)制結(jié)構(gòu)則認(rèn)為組織、程序和人員等不同元素之間相互作用本身就具有規(guī)范意義,其創(chuàng)造行動(dòng)范圍和方式,而非傳統(tǒng)的僅針對(duì)個(gè)體作出決定,毋寧是基于行政任務(wù)的整體性設(shè)計(jì)。規(guī)制結(jié)構(gòu)的框架使得行政法關(guān)注的問(wèn)題更多,如要關(guān)注非國(guó)家行動(dòng)者如何合法地追求其他非公共利益目標(biāo),要關(guān)注協(xié)調(diào)行動(dòng)者互動(dòng)的法律框架以及非法律機(jī)制。規(guī)制結(jié)構(gòu)不僅要解決單個(gè)規(guī)制系統(tǒng)的聚合問(wèn)題,而且要關(guān)注基于特定任務(wù)的體制安排,不同行動(dòng)者的互動(dòng)及其協(xié)調(diào)。

第二,規(guī)制結(jié)構(gòu)與主體/行為/決策之間的關(guān)系。對(duì)特定領(lǐng)域的規(guī)制而言,規(guī)制結(jié)構(gòu)涵蓋了規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)制形式與規(guī)制工具等多種要素,更將形成制度性結(jié)構(gòu),以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定性。(66)參見(jiàn)宋華琳:《邁向規(guī)制與治理的法律前沿——評(píng)科林·斯科特新著〈規(guī)制、治理與法律:前沿問(wèn)題研究〉》,《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。就規(guī)制結(jié)構(gòu)中涉及的主體及其任務(wù)分配而言,不僅僅包括規(guī)制機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)能與任務(wù)分配的問(wèn)題,還包括政府與私人之間的任務(wù)分配問(wèn)題。這是因?yàn)橹卫碓诤艽蟪潭壬细淖兞藝?guó)家的功能與作用,使得行政法必須提供一個(gè)多元的框架以允許多元主體參與行政過(guò)程。(67)See Hal K. Colebatch, “Making Sense of Governance,” Policy and Society, Vol.33, No.4, 2014, pp.307-316.規(guī)制結(jié)構(gòu)對(duì)多元主體實(shí)踐的影響應(yīng)僅限于行動(dòng)者改變自身的能力,并特別強(qiáng)調(diào)各行動(dòng)者的自我管理。同時(shí)亦不輕易將某個(gè)主體(如數(shù)字平臺(tái))置于客體位置,而是通過(guò)其在規(guī)制結(jié)構(gòu)上的自主性,盡量發(fā)揮其固有的功用。此外,規(guī)制結(jié)構(gòu)也涉及國(guó)家行動(dòng)者之間的關(guān)系,會(huì)對(duì)國(guó)家行動(dòng)者的多樣性及其內(nèi)部構(gòu)成展開(kāi)分析,并將行動(dòng)者之間的相互作用作為由規(guī)范構(gòu)成的、與任務(wù)有關(guān)的背景加以處理。當(dāng)治理涉及體制結(jié)構(gòu)中行動(dòng)者的行動(dòng)時(shí),結(jié)構(gòu)和行為之間的關(guān)系便至關(guān)重要。此處既有傳統(tǒng)行政執(zhí)法的問(wèn)題,也有法律和非法律形式之間的互動(dòng)問(wèn)題。在復(fù)雜的情況下,行政機(jī)關(guān)越來(lái)越有責(zé)任利用包括行政計(jì)劃、自我承諾等方式與行動(dòng)者展開(kāi)有效合作。(68)參見(jiàn)程明修:《行政私法與私行政法》,臺(tái)灣新學(xué)林出版股份有限公司,2016年;李以所:《德國(guó)公私合作制促進(jìn)法研究》,中國(guó)民主法制出版社,2013年。法律和非法律形式的行動(dòng)協(xié)調(diào)需要跨學(xué)科的關(guān)聯(lián),并回答如何在規(guī)制結(jié)構(gòu)這一概念中體現(xiàn)常態(tài)以及如何將其他學(xué)科的知識(shí)有意義地納入法律科學(xué)之中(如形成新的行政類(lèi)型)。從法律角度來(lái)看,治理可以將結(jié)構(gòu)主題化,超越個(gè)人行為傾向,并在概念框架內(nèi),通過(guò)規(guī)制結(jié)構(gòu)審查和處理法律行為主體及其聯(lián)系的多元化問(wèn)題。規(guī)制結(jié)構(gòu)處理多元關(guān)系時(shí),要使各種利益得到充分表達(dá)和闡明。面對(duì)不斷變化的情境,規(guī)制結(jié)構(gòu)需要利用信息反饋機(jī)制,持續(xù)動(dòng)態(tài)評(píng)估、修正規(guī)制政策,并要具有學(xué)習(xí)能力以及合作的彈性。(69)參見(jiàn)柳亦博、李倩:《論后工業(yè)化時(shí)代的動(dòng)態(tài)合作治理》,《管理現(xiàn)代化》2014年第4期。值得指出的是,規(guī)制結(jié)構(gòu)在處理與主體、行為、決策關(guān)系時(shí)與規(guī)制空間的概念頗有相似之處,差異在于后者雖然強(qiáng)調(diào)要重視所有規(guī)制資源與主體關(guān)系,但是缺乏進(jìn)一步推進(jìn)的方案且仍給人雜亂無(wú)章之感,其如何調(diào)適空間與主體、行為、決策之間的關(guān)系則未見(jiàn)深入剖析。(70)See Frank Vibert, The New Regulatory Space: Reframing Democratic Governance, Edward Elgar, 2014.

第三,在法律規(guī)范中形塑治理體制。治理的引入確實(shí)使行政法將注意力投向更為多元的行為主體與工具及其關(guān)系,強(qiáng)調(diào)規(guī)制決策根據(jù)制度情境的應(yīng)變能力,開(kāi)辟了更多的渠道展開(kāi)學(xué)習(xí)、試驗(yàn)。已有學(xué)者從傳統(tǒng)行政法上組織、行為、救濟(jì)等層面對(duì)治理帶來(lái)的沖擊展開(kāi)了回應(yīng),(71)如參見(jiàn)楊靖文:《合作治理結(jié)構(gòu)的組織法保障研究》,《蘭州學(xué)刊》2021年第6期。不過(guò),此類(lèi)回應(yīng)仍然是單向與個(gè)體化的,并沒(méi)有將多元主體、工具及其關(guān)系整合成為整體性的結(jié)構(gòu)且可能遺漏諸多的治理因素?？梢灾v,治理方法只有在能夠幫助回答規(guī)范性問(wèn)題時(shí)才具有法律效力,治理永遠(yuǎn)無(wú)法替代法律教義。(72)參見(jiàn)章志遠(yuǎn):《邁向公私合作型行政法》,《法學(xué)研究》2019年第2期。問(wèn)題的關(guān)鍵并非誰(shuí)實(shí)施規(guī)制以及如何規(guī)制,而在于如何協(xié)調(diào)不同層級(jí)的調(diào)控機(jī)制,以及各層級(jí)之間和不同層級(jí)、不同節(jié)點(diǎn)之間如何實(shí)現(xiàn)相互了解并達(dá)成共識(shí)。在這一點(diǎn)上,近年來(lái)行政法學(xué)中提及的元規(guī)制理念意在制定以原則為基礎(chǔ)的規(guī)范,考量規(guī)制手段、機(jī)制的多樣性,規(guī)制層級(jí)與協(xié)調(diào)等因素,頗有將規(guī)制結(jié)構(gòu)納入的意涵。(73)參見(jiàn)科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問(wèn)題研究》,安永康譯,清華大學(xué)出版社,2018年,第16—17頁(yè)。不過(guò),不能將元規(guī)制理解為政府規(guī)制對(duì)自我規(guī)制的援用或者兩者形成合作規(guī)制那般概略,元規(guī)制作為學(xué)理亦需要借助工具加以落實(shí)。(74)參見(jiàn)劉紹宇:《超大互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)中個(gè)人信息保護(hù)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的元規(guī)制論》,《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué))2023年第5期。規(guī)制結(jié)構(gòu)意義正在于此,其機(jī)理更傾向于法規(guī)范化、法制度化。如今的規(guī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施需要具有彈性、面向具體情境并且適宜學(xué)習(xí)的指示,必須掌握足夠的信息等,因而出現(xiàn)了許多聯(lián)結(jié)性的概念,如效率,新的規(guī)制策略與選擇情境實(shí)現(xiàn)法化極其困難。傳統(tǒng)類(lèi)型化方法仍將發(fā)揮作用,如將規(guī)制區(qū)分為政府規(guī)制、自我規(guī)制、合作規(guī)制等,但其對(duì)如何實(shí)現(xiàn)交錯(cuò)則關(guān)注不夠。沿襲傳統(tǒng)的做法,可逐一對(duì)組織、行為與救濟(jì)機(jī)制加以完善,并特別考量其相關(guān)性。如針對(duì)行政組織的調(diào)整,可考慮層級(jí)制行政的多元化問(wèn)題,在行政內(nèi)部引入專(zhuān)家,使利益團(tuán)體等有機(jī)會(huì)參與程序或決定。再如可考慮將社會(huì)自主協(xié)調(diào)體系制度化,考慮建立公私聯(lián)動(dòng)的協(xié)商體系,如行政內(nèi)部的約定、市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制、專(zhuān)業(yè)性的自我審查機(jī)制等。在建立公私協(xié)商體系時(shí)必須留意參與協(xié)商管道的開(kāi)放及其互動(dòng)的設(shè)計(jì),一方面必須維持參與者的自主性,另一方面必須確保公私均致力于共同目標(biāo)的追求?；诖?行政法學(xué)必須借助規(guī)制結(jié)構(gòu)來(lái)理解治理,個(gè)別的建構(gòu)形式要安置于更大的脈絡(luò)中,彼此相互協(xié)調(diào),而非單兵作戰(zhàn),以確保治理體系能夠受到法律規(guī)范的充分調(diào)整?？傊?既加強(qiáng)傳統(tǒng)的類(lèi)型化研究,又反省被簡(jiǎn)化的規(guī)制現(xiàn)實(shí);既建構(gòu)新的主導(dǎo)理念,又建立引導(dǎo)認(rèn)知的關(guān)鍵概念,回歸到釋義學(xué)的立場(chǎng)。這樣不僅可以克服雜糅的弊端,而且亦會(huì)減輕法律實(shí)務(wù)工作的負(fù)擔(dān),為發(fā)展出新的一般性法律思想、原則、價(jià)值決定、制度與行為形式奠定基礎(chǔ)。

(三)設(shè)計(jì)型理念對(duì)規(guī)制結(jié)構(gòu)的支撐作用

行政法學(xué)因?yàn)楸仨毭媾R快速變動(dòng)的規(guī)制環(huán)境,尤其是科技、自然環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的劇烈變動(dòng),因此有必要進(jìn)行經(jīng)常性改革。但是改革并非簡(jiǎn)單地、不加批判地吸納,社會(huì)系統(tǒng)理論和法律自創(chuàng)生理論認(rèn)為可以通過(guò)結(jié)構(gòu)耦合實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)與合作,卻未能對(duì)行政法提供具體的操作方法;治理理論供給了大量有關(guān)公私合作、權(quán)力下放與授權(quán)的理念,但何時(shí)授權(quán)、何時(shí)使用自我規(guī)制則曖昧不明。面對(duì)其他學(xué)科知識(shí)的籠統(tǒng)性,行政法提出規(guī)制結(jié)構(gòu)有著深刻的意義。規(guī)制結(jié)構(gòu)以規(guī)范性的概念出現(xiàn),試圖讓法律回歸治理議題之中,試圖讓跨學(xué)科的知識(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)介。事實(shí)上其吸納了近20年來(lái)行政法改革的重要內(nèi)容,立足行政法本身,意在形成結(jié)構(gòu)并逐步推進(jìn)探討不同情境下主體、工具、關(guān)系的選擇適用問(wèn)題;同時(shí)又持開(kāi)放性的態(tài)度,不僅旨在解決法律政策與法律制定的問(wèn)題,也在于呈現(xiàn)新的法律解釋方法、實(shí)施工具等內(nèi)容。在轉(zhuǎn)化與內(nèi)化的過(guò)程中,需要行政法秉持一種設(shè)計(jì)型的理念,如此才能使規(guī)制結(jié)構(gòu)化解多元主體由組織形式的復(fù)雜性、差異性等帶來(lái)的實(shí)施困境,并作為平臺(tái)提供協(xié)商的機(jī)會(huì);消除運(yùn)營(yíng)與管理層面的風(fēng)險(xiǎn),不斷利用評(píng)估展開(kāi)動(dòng)態(tài)調(diào)整;克服責(zé)任的缺失,從源頭上吸納更多的公眾意見(jiàn),在過(guò)程與結(jié)果上實(shí)現(xiàn)多方關(guān)聯(lián);在行政法總論與各論之間形成論述層次,聯(lián)結(jié)行政任務(wù)、不同模式,觀察不同行政法各論面對(duì)類(lèi)似問(wèn)題情境的解決方式,并檢驗(yàn)個(gè)別解決方案一般化的可能性。(75)參見(jiàn)李東穎:《行政法學(xué)作為調(diào)控科學(xué)——以公私部門(mén)伙伴關(guān)系為例》,社團(tuán)法人臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編:《行政法學(xué)作為調(diào)控科學(xué)》,臺(tái)灣元照出版有限公司,2018年,第50頁(yè)。對(duì)于設(shè)計(jì)的問(wèn)題,中國(guó)在引入治理之后,多側(cè)重于宏觀場(chǎng)景的論述,重視外部合作卻輕疏內(nèi)部合作,鮮見(jiàn)具體合作過(guò)程的體系化建構(gòu)。(76)參見(jiàn)徐國(guó)沖:《邁向合作治理:從新公共管理運(yùn)動(dòng)說(shuō)起》,《江海學(xué)刊》2023年第2期。對(duì)此,學(xué)者建議應(yīng)在規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、信息公開(kāi)、評(píng)估機(jī)制、合作契約規(guī)范化、公眾參與有效化等方面下功夫,(77)參見(jiàn)王學(xué)輝、王留一:《通過(guò)合作的法治行政——國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下行政法理論基礎(chǔ)的重構(gòu)》,《求實(shí)》2015年第6期;蔡嵐:《合作治理——現(xiàn)狀和前景》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期。或強(qiáng)調(diào)要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)治理、共同生產(chǎn)、合作共治、伙伴關(guān)系、權(quán)力共享、多中心等理念和方式,不僅關(guān)切行政機(jī)關(guān)與公民的互動(dòng),更要以多種機(jī)制支持公眾參與合作等。(78)參見(jiàn)儲(chǔ)修玙、郭田甜:《論國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下行政法理論中的合作理念》,《湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第9期。整體來(lái)看,理論界和實(shí)務(wù)界都缺乏自覺(jué)設(shè)計(jì)的意識(shí)。

除可堅(jiān)持規(guī)范性方向外,設(shè)計(jì)型理念對(duì)于規(guī)制結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的支撐作用還在于能夠提供包容性規(guī)制,更好地滿足公眾的需求,這正是設(shè)計(jì)型理念的核心目標(biāo)。(79)See Olatunde C.A. Johnson, “Overreach and Innovation in Equality Regulation,” Duke Law Journal, Vol.66, No.8, 2017, p.1788.包容性規(guī)制成為滿足響應(yīng)性、有效性和一致性要求的手段,旨在確保法律更加清晰、明確和易于執(zhí)行,幫助消除執(zhí)法成本高、易受操縱等問(wèn)題,并彌補(bǔ)大多數(shù)規(guī)制所固有的事后性質(zhì)的不足。其可確保利益相關(guān)者參與所有規(guī)制過(guò)程,(80)See Ximena Benavides, “Inequitable by Design: The Patent Culture, Law, and Politics behind COVID-19 Vaccine Global Access,” University of Michigan Journal of Law Reform, Vol.56, No.2, 2023, pp.455-542.執(zhí)法權(quán)力的分散與多樣化,基于結(jié)果來(lái)權(quán)衡規(guī)制或者立法。(81)See Bethel Uzoma Ihugba, “The Governance of Corporate Social Responsibility: Developing an Inclusive Regulation Framework,” International Journal of Law and Management, Vol.56, No.2, 2014, p.112.傳統(tǒng)規(guī)制工具具有強(qiáng)制性,過(guò)于僵化,為此包容性規(guī)制要求采取備案、信息共享、告知承諾、預(yù)防式規(guī)制等工具,從而深入拓展吸納民意的渠道。(82)參見(jiàn)王偉:《數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系的運(yùn)行邏輯——以合作治理為視角的考察》,《電子政務(wù)》2023年第10期。傳統(tǒng)行政法為了修正這一問(wèn)題,特別架構(gòu)了第三人權(quán)利保護(hù)的機(jī)制。(83)參見(jiàn)王世杰:《行政法上第三人保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2022年第2期。此機(jī)制認(rèn)為早先的行政法律關(guān)系較為簡(jiǎn)略,僅指行政機(jī)關(guān)與行政行為直接指向的相對(duì)人之間的法律關(guān)系,但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,利益日益分化,越來(lái)越多的多邊行政法律關(guān)系出現(xiàn),各種不同的、相互沖突的利益復(fù)雜地交織在一起,如果固守傳統(tǒng)模式,可能會(huì)疏忽受到行政行為影響的第三人。“行政在作出為或者不為一定行為的決定時(shí),應(yīng)該考量其決定可能給不同利益主體帶來(lái)的各種影響。在授予權(quán)益時(shí),應(yīng)考慮競(jìng)爭(zhēng)者等相關(guān)人員的利益;在進(jìn)行規(guī)制時(shí),要考慮受規(guī)制影響的其他一些人的利益。它需要在這不同的利益之間權(quán)衡,從而作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和決定?！?84)王貴松:《行政裁量的構(gòu)造與審查》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016年,第214頁(yè)。而問(wèn)題在于第三人利益在內(nèi)容上千姿百態(tài),未必整齊劃一,第三人利益之間可能存在彼此對(duì)立的情況,或者第三人利益又與公共利益相融合。此類(lèi)相關(guān)的修正顯然未必周全,如未充分考慮自我規(guī)制亦應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持包容性規(guī)制的理念,社會(huì)與產(chǎn)業(yè)中的自我規(guī)制需要由確保多方代表參與和闡明各方利益的機(jī)制支撐。治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體、多元工具、多種關(guān)系,通過(guò)共享、動(dòng)員、融合、協(xié)商和行動(dòng),來(lái)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。唯有精巧設(shè)計(jì),使利益相關(guān)者共同努力,找出系統(tǒng)性問(wèn)題,并設(shè)計(jì)干預(yù)措施,方可防止不良結(jié)果的產(chǎn)生或再現(xiàn)。(85)See Margaret Hagan, “Participatory Design for Innovation in Access to Justice,” Daedalus, Vol.148, No.1, 2019, pp.120-127.設(shè)計(jì)型理念能夠從個(gè)人所具有的好奇心和同理心出發(fā),利用與組織互動(dòng)的人的生活經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定組織、個(gè)人之間的合理形態(tài)。設(shè)計(jì)型理念促使行政機(jī)關(guān)優(yōu)先考慮和公眾溝通,將法律授權(quán)與行政任務(wù)相關(guān)聯(lián),并隨著時(shí)間的推移持續(xù)性地衡量和跟蹤規(guī)制結(jié)構(gòu)。設(shè)計(jì)型理念能夠克服傳統(tǒng)行政法注重法律制定和執(zhí)行,而忽視其動(dòng)態(tài)發(fā)展、反饋調(diào)適、評(píng)估修正的不足,可使規(guī)制結(jié)構(gòu)更具動(dòng)態(tài)性。

四、行政法設(shè)計(jì)型理念的初步展開(kāi)

法律旨在解決社會(huì)問(wèn)題,法學(xué)為規(guī)范之學(xué),以問(wèn)題為導(dǎo)向建構(gòu)法學(xué)思維方法與法律規(guī)范體系,實(shí)屬理所當(dāng)然。時(shí)移世易,法學(xué)思維和法律規(guī)范體系亦需要不斷調(diào)適。規(guī)制結(jié)構(gòu)若想成為法律關(guān)系的形塑機(jī)制、正當(dāng)程序的連續(xù)標(biāo)的、行政執(zhí)行的基礎(chǔ)要件、行政爭(zhēng)訟的構(gòu)造元素,必須通過(guò)設(shè)計(jì)方可實(shí)現(xiàn)。通過(guò)設(shè)計(jì)可以消解因合作治理而映現(xiàn)的國(guó)家與社會(huì)、行政與個(gè)人之間的模糊性;可以祛除非型式化與非制度化對(duì)行政法確定性的傷害;可以系統(tǒng)設(shè)計(jì)的靈活性彌補(bǔ)行政可控性和可問(wèn)責(zé)制的缺失。規(guī)制結(jié)構(gòu)是對(duì)現(xiàn)代行政更迭的穩(wěn)定性的調(diào)和,在于持續(xù)性地尋繹建構(gòu)學(xué)科內(nèi)在的整全性與融貫性,以確保行政法學(xué)思維的清晰性;同時(shí)也汲取法學(xué)所需要的各種法外知識(shí)與思維,對(duì)社會(huì)有所感知與響應(yīng)。而設(shè)計(jì)型理念則是行政法體系適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、靈活性的展現(xiàn),它堅(jiān)持行政法秩序的建構(gòu)思維,即不只是居于一般抽象式、一視同仁的規(guī)范層面,還進(jìn)一步聯(lián)結(jié)特定的行政任務(wù)與問(wèn)題范疇,挖掘并確定完結(jié)行政任務(wù)的解決方案。多元主體及行為、關(guān)系的選擇,需要行政法總論與分論同步互補(bǔ),共同擔(dān)負(fù)整合及合作的調(diào)控功能。法律工具的配置與組織運(yùn)作的彈性,均應(yīng)以達(dá)成行政目的為方向,對(duì)行政內(nèi)部的瞵視,可使設(shè)計(jì)型理念將包容性的思想合理地融入行政過(guò)程,可以合作行動(dòng)的決策模式動(dòng)態(tài)地形成共識(shí)、協(xié)調(diào)地達(dá)致目標(biāo)。當(dāng)然,對(duì)于共識(shí)形成如何理性科學(xué)地加以判斷,以及如何保證合作治理參與者對(duì)話的真實(shí)性等議題,亦值得砥志研思。(86)參見(jiàn)唐莉晶:《合作治理問(wèn)題研究——一個(gè)文獻(xiàn)的綜述》,《理論觀察》2021年第1期。規(guī)制結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)型理念的結(jié)合,既能維系依法行政,亦可朝著良好行政邁進(jìn)。(87)See Rhita Bousta, “Who Said There is a ‘Right to Good Administration’? A Critical Analysis of Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union,” European Public Law, Vol.19, No.3, 2013, pp.481-488.

(一)行政法總論與分論相互作用的設(shè)計(jì)

行政法學(xué)的發(fā)展使得體系上不僅建立了行政法總論的架構(gòu),也產(chǎn)生了許多行政法分論的學(xué)術(shù)領(lǐng)域,如警察法、公務(wù)員法、食品安全法、道路交通法等。(88)參見(jiàn)高秦偉:《中國(guó)行政法法典化的體系性與民主性取向》,《北方法學(xué)》2022年第5期。行政法總論作為行政法學(xué)的一支,旨在歸整個(gè)別、零散的行政法規(guī)范、學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù),建立系統(tǒng)的行政法的法體系與知識(shí)體例。(89)See Martin Eifert, “Conceptualizing Administrative Law-Legal Protection versus Regulatory Approach,” in Hermann Pünder &Christian Waldhoff eds., Debates in German Public Law, Hart Publishing, 2014, p.204.行政法的一般化思維過(guò)程具有法結(jié)構(gòu)性的“秩序功能”,有助于提升規(guī)范理性,并維持學(xué)說(shuō)論理、法律制定與法律適用的一貫性。行政法總論作為一種秩序理念,與行政法分論之間形成某種有機(jī)的交互傳輸關(guān)系,有助于確保行政法秩序的明晰性,提高行政法制作業(yè)的效率,減少行政實(shí)務(wù)思維蕪雜與執(zhí)法行動(dòng)無(wú)章的現(xiàn)象,并為將來(lái)情境預(yù)留設(shè)想的余地。行政法分論一方面可向行政法總論傳遞新制度與知識(shí),另一方面亦可降低行政法分論到總論的抽象化工作難度。相對(duì)而言,行政法總論較為成熟,但受治理理論的沖擊也似乎更大,行政法分論則因面臨一線,更需時(shí)常作出調(diào)適。由于行政法總論與分論是最能體現(xiàn)行政法功能結(jié)構(gòu)的框架,(90)See Wolfgang Kahl, “What Is ‘New’ about the ‘New Administrative Law Science’ in Germany?” European Public Law, Vol.16, No.1, 2010, p.109.故而,設(shè)計(jì)型理念就是要在行政法總論和行政法分論之間展開(kāi)聯(lián)動(dòng),結(jié)合行政任務(wù)探討不同模式、不同結(jié)構(gòu)的功效,觀察不同行政法分論面對(duì)類(lèi)似問(wèn)題情境的解決方式,從而檢驗(yàn)個(gè)別解決方案一般化的可能性,以及對(duì)于其他行政領(lǐng)域的相似問(wèn)題解決是否有援用的可能性。(91)參見(jiàn)朱新力、唐明良:《行政法總論與各論的“分”與“合”》,《當(dāng)代法學(xué)》2011年第1期。為使設(shè)計(jì)順利實(shí)施并具示范效應(yīng),行政法總論與分論的改革者必須挑選正確或者適切的專(zhuān)業(yè)類(lèi)目,如環(huán)境法、食品法、科技法等,展開(kāi)實(shí)驗(yàn)與設(shè)計(jì),避免無(wú)的放矢,方能獲得具有轉(zhuǎn)換力的法律材料與爭(zhēng)點(diǎn)要素。

設(shè)計(jì)型理念如何促進(jìn)行政法總論與行政法分論的相互作用,實(shí)現(xiàn)兩者之間的參照借鑒呢?一方面,行政任務(wù)的達(dá)成與法律解決問(wèn)題能力的形成是規(guī)制結(jié)構(gòu)和設(shè)計(jì)型理念特別關(guān)注的,目前行政法總論與分論所秉持的立場(chǎng)、方法在一定程度上區(qū)隔了兩者的相互作用。雖然整體來(lái)看,行政法總論與分論各擅勝場(chǎng),各有短長(zhǎng),但一般化、通則化的行政法總論顯得過(guò)于靜態(tài)化,無(wú)法為行政法分論提供情境控制、回應(yīng)調(diào)適時(shí)的指引。行政法分論蘊(yùn)含豐富的改革動(dòng)因與發(fā)展?jié)撃?隨時(shí)因應(yīng)外在萬(wàn)境而呈浮動(dòng)之態(tài),卻始終無(wú)法全面構(gòu)筑在行政法總論之上,也無(wú)法將各領(lǐng)域的革新動(dòng)態(tài)及時(shí)反饋于行政法總論之中。設(shè)計(jì)型理念承擔(dān)起了聯(lián)結(jié)行政法總論和分論的職責(zé)并發(fā)揮中觀層面的作用,既使各領(lǐng)域的運(yùn)作在行政法總論的軌道上運(yùn)行,亦隨時(shí)感知并適應(yīng)前沿的外在變化,同時(shí)朝著行政法發(fā)展的方向逐步推進(jìn)。另一方面,設(shè)計(jì)型理念可以將行政法分論中的發(fā)展不斷規(guī)范化、概念化,進(jìn)而形成全面的、有條不紊的體系。就目前的情形來(lái)看,行政法分論與各領(lǐng)域的運(yùn)作因治理或者合作規(guī)制而發(fā)生劇變,但多具有便宜主義的傾向,未能在調(diào)控主體、手段、任務(wù)之間形成勾連,難免沖擊行政法總論的框架。(92)參見(jiàn)余凌云:《部門(mén)行政法的發(fā)展與建構(gòu)——以警察(行政)法學(xué)為個(gè)案的分析》,《法學(xué)家》2006年第5期。規(guī)制結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)型理念的提出,可以使一般法與特別法的建構(gòu),法體系的構(gòu)成與法學(xué)的思維方法,相需而用,在經(jīng)驗(yàn)法則與事物本質(zhì)的交替演繹之下,進(jìn)行法理與物理的斟酌損益與排列組合。在設(shè)計(jì)中可以從各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的法律實(shí)踐中抽繹歸整出足以通用于各該領(lǐng)域的一般性規(guī)則;總論架構(gòu)下的通用性規(guī)范,經(jīng)由解釋與適用,于各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域分殊具體化,抽象的統(tǒng)攝性規(guī)范漸次轉(zhuǎn)換成不同形態(tài)的子類(lèi)型與特殊亞型;原本適用于某一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范模式,可再被吸納進(jìn)入總論體系,轉(zhuǎn)而適用于另一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域,也就是將紛繁的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)脈絡(luò)化,使脈絡(luò)條理結(jié)構(gòu)化,交錯(cuò)運(yùn)用于諸般范疇,如此循環(huán)往復(fù)、輾轉(zhuǎn)推陳、周而復(fù)始。行政法的總論具有能納百川的制度容量與運(yùn)用彈性。專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域則適用行政法總論與分論規(guī)定的規(guī)范,如遇新現(xiàn)象、問(wèn)題與挑戰(zhàn),須回到總論并形成某種警示,啟動(dòng)法制改革或者至少引發(fā)省思。行政法總論則進(jìn)而予以回應(yīng)或有所修正,以支援專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域行政執(zhí)法的需求?？傊?兩者的互動(dòng)作用因設(shè)計(jì)而增強(qiáng),具體操作層面可考慮在議程設(shè)定、學(xué)習(xí)反饋等機(jī)制上著力,重視利益調(diào)整的實(shí)體制度建設(shè),重視多元主體的權(quán)力配置等議題。(93)參見(jiàn)李洪雷:《中國(guó)行政法(學(xué))的發(fā)展趨勢(shì)——兼評(píng)“新行政法”的興起》,《行政法學(xué)研究》2014年第1期。

(二)行政內(nèi)部的回應(yīng)與設(shè)計(jì)

長(zhǎng)期以來(lái),授權(quán)構(gòu)成了行政法的核心問(wèn)題,即行政機(jī)關(guān)在立法者“授權(quán)”范圍內(nèi)行使職權(quán)。然而如今的行政法并非完全由立法者或司法機(jī)關(guān)確定,行政本身的實(shí)驗(yàn)性能力全面拓展了行政法的基本特性。(94)See Marta Simoncini, Administrative Regulation Beyond the Non-Delegation Doctrine: A Study on EU Agencies, Hart Publishing, 2018,pp.89-131.這些變化致使行政與其說(shuō)是將規(guī)范適用于具體案件的過(guò)程,毋寧說(shuō)是從行政法規(guī)范本身轉(zhuǎn)向?qū)σ?guī)制結(jié)構(gòu)的塑造。規(guī)制結(jié)構(gòu)從外觀上看是一個(gè)行政決定的作出,但事實(shí)上是組織、工具、參與者、規(guī)范、整個(gè)法律體系共同作用的結(jié)果。近年來(lái)行政法對(duì)私人主體的重視即為例證,進(jìn)而網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)、組織化社會(huì)的要求及其后果又使行政法的演變處于“范疇規(guī)范和語(yǔ)境規(guī)范之間的周期性振蕩”(95)Jerry L. Mashaw, “Accountability and Intellectual Design: Some Thoughts on the Grammar of Governance,” in Michael Dowdle, ed., Public Accountability: Designs, Dilemmas, Experiences, Cambridge University Press, 2006, pp.115, 154 et seq.之中。傳統(tǒng)行政法將“行政行為”作為核心概念,圍繞國(guó)家干預(yù)的合法性問(wèn)題展開(kāi),但在一定程度上忽視了行政機(jī)關(guān)在保障福利、管理基礎(chǔ)設(shè)施方面的作用。行政行為既有外部功能(針對(duì)主觀公權(quán)利),也有內(nèi)部功能(允許行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案進(jìn)行理性決策),進(jìn)而產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人均可以解讀的框架。此種方式過(guò)濾了許多要素,導(dǎo)致行政法的民主合法化要求只能在非常有限的范圍內(nèi)得到承認(rèn)和關(guān)注,對(duì)社會(huì)規(guī)范以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作關(guān)切不足。這些問(wèn)題之所以被長(zhǎng)期忽視,原因在于關(guān)注此類(lèi)問(wèn)題不符合法律的問(wèn)責(zé)制和合法性模式的要求。與大陸法系國(guó)家相比,美國(guó)雖然并沒(méi)有特別關(guān)注“行政行為”的概念,但也沿著相同的路徑,注意力集中于如何確定對(duì)個(gè)人權(quán)利的適當(dāng)干預(yù)形式以及如何確保個(gè)人權(quán)利與公共利益相平衡。(96)See Frank J. Goodnow, Comparative Administrative Law: An Analysis of the Administrative Systems, National and Local, of the United States, England, France and Germany, Beard Books Inc. 2000, pp.6 et seq., 371 et seq.而面對(duì)規(guī)劃、高科技和風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域顯露出的更復(fù)雜的行政決策時(shí),裁量權(quán)行使便極為重要。一開(kāi)始,這些復(fù)雜問(wèn)題就使得公共機(jī)關(guān)、私人糾纏在一起,即技術(shù)問(wèn)題總有社會(huì)層面的維度。雖然隨著時(shí)間的推移,人們?nèi)諠u意識(shí)到行政法從來(lái)就不應(yīng)當(dāng)是立法者的產(chǎn)物或者是立法者參考專(zhuān)業(yè)知識(shí)授權(quán)、提升法的確定性并盡量減少裁量權(quán)的法,而是使程序能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的不確定性和動(dòng)態(tài)特性,進(jìn)而產(chǎn)生約束它們的機(jī)制而已。(97)See Kenneth Bamberger, “Regulation as Delegation: Private Firms, Decision Making and Accountability in the Administrative State,” Duke Law Journal, Vol.56, No.2, 2006, pp.377-468.如今,行政法的重點(diǎn)反而應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行合作、協(xié)調(diào)和學(xué)習(xí)的過(guò)程,強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范與個(gè)人權(quán)利的交互作用,重視功能主觀與客觀化的互動(dòng)過(guò)程。規(guī)劃程序、社會(huì)保障、社會(huì)援助等復(fù)雜性的議題,以及對(duì)數(shù)字技術(shù)的規(guī)制,超出了行政專(zhuān)業(yè)的可及性,除了廣泛借助外部力量和知識(shí),建立更專(zhuān)業(yè)的特定知識(shí)社區(qū),強(qiáng)調(diào)內(nèi)部行政法的建構(gòu)尤為重要。(98)參見(jiàn)章劍生:《作為擔(dān)保行政行為合法性的內(nèi)部行政法》,《法學(xué)家》2018年第6期。應(yīng)當(dāng)指出的是在重申內(nèi)部行政法之前,人們已經(jīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部生成信息、知識(shí)和評(píng)估替代方案等內(nèi)部程序產(chǎn)生了濃厚的興趣,(99)See Lisa Schultz Bressman, “Procedures as Politics in Administrative Law,” Columbia Law Review, Vol.107, No.8, 2007, pp.1749-1821.并認(rèn)為需要對(duì)公私合作等非正式程序的廣泛使用建立法律結(jié)構(gòu),如德國(guó)的行政程序法中加入了公私合作的內(nèi)容,美國(guó)曾提出制定“合作治理行政命令”的草案。(100)See Lisa Blomgren Bingham, “The Next Generation of Administrative Law: Building the Legal Infrastructure for Collaborative Governance,” Wisconsin Law Review, Vol.2010, No.2, 2010, pp.297-356.總體而言,完全法律化的過(guò)程并不十分成功,因?yàn)樵噲D使公私合作合法化、正規(guī)化可能是一種誤導(dǎo)性的做法,其更多的是一種“民主實(shí)驗(yàn)主義”的體現(xiàn),并不完全依賴(lài)事先授權(quán)和立法制定目標(biāo)。

行政行為必須與網(wǎng)絡(luò)、不確定性結(jié)合起來(lái),與私人主體聯(lián)系起來(lái),最近新的復(fù)雜類(lèi)型的程序和決策的演變對(duì)行政機(jī)關(guān)及其協(xié)調(diào)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的影響。相較于以往強(qiáng)調(diào)個(gè)體性的社會(huì)中僅對(duì)更為實(shí)質(zhì)性的、基于規(guī)則的決策類(lèi)型的追求不同,新時(shí)代的行政需要構(gòu)建更多的程序規(guī)則來(lái)處理更為結(jié)構(gòu)化的主體與行為類(lèi)型,需要建設(shè)為復(fù)雜決策提供支撐的信息基礎(chǔ)設(shè)施。為此,行政內(nèi)部的回應(yīng)與設(shè)計(jì)必不可少。內(nèi)部行政法是一個(gè)從行政實(shí)踐中發(fā)展形成的規(guī)范體系,珍視內(nèi)部管理架構(gòu)、層級(jí)指導(dǎo)、行政規(guī)劃、公務(wù)員體系及專(zhuān)業(yè)建構(gòu),從而較好地協(xié)調(diào)了政治意愿、法律規(guī)范和科學(xué)理性的要求。(101)See Christopher J. Walker; Rebecca Turnbull, “Operationalizing Internal Administrative Law,” Hastings Law Journal, Vol.71, No.5, 2020, pp.1225-1248; Gillian E. Metzger &Kevin M. Stack, “Internal Administrative Law Before and After the APA,” in Nicholas R. Parrillo ed., Administrative Law form the Inside Out: Essays on Themes in the Work of Jerry L. Mashaw, Cambridge University Press, 2017, p.163.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部目前的管理架構(gòu)多通過(guò)低級(jí)別的行政決策服從于更高級(jí)別的審查,行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)最終負(fù)責(zé)加以體現(xiàn);在政府部門(mén)之間,最終受政府首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo);亦存在著一些超級(jí)機(jī)構(gòu)或元機(jī)構(gòu),如議事協(xié)調(diào)小組、規(guī)制審查機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)制缺乏一種系統(tǒng)地協(xié)調(diào)它們的過(guò)程或原則,同時(shí)也存在無(wú)法回應(yīng)不確定性或者反應(yīng)不足的窘境,時(shí)而強(qiáng)調(diào)專(zhuān)家的作用時(shí)而強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的意志,并未能提供久經(jīng)考驗(yàn)的真正解決方案的儲(chǔ)存庫(kù),無(wú)法適應(yīng)新的情境。內(nèi)部行政法就是要通過(guò)設(shè)計(jì)使專(zhuān)業(yè)知識(shí)和政治控制有效地相稱(chēng),從而提高規(guī)制國(guó)家應(yīng)對(duì)不確定性的能力,使其符合最低限度的民主法治規(guī)范。一方面,不確定性既是需要應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn),也是一種指南,要求了解知識(shí)具有局限性也需要限制權(quán)威。此時(shí),外部的司法審查仍然是重要的機(jī)制,因?yàn)槠淇梢越鉀Q專(zhuān)家、權(quán)威、社會(huì)技術(shù)理性之間的沖突,(102)See Daniel Farber &Anne Joseph O’Connell, “Agencies as Adversaries,” California Law Review, Vol.105, No.5, 2017, pp.1375-1470.但是必須重視行政內(nèi)部結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì),以確保行政行為合法且合理。另一方面,行政內(nèi)部要加強(qiáng)行政行為作出之后的評(píng)估、學(xué)習(xí)和修訂,要加強(qiáng)過(guò)程性審查,內(nèi)容主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的推理過(guò)程。其并不等同于程序?qū)彶?要求遵從相關(guān)的行政程序),也不同于結(jié)果審查(詢(xún)問(wèn)根據(jù)行政機(jī)關(guān)掌握的證據(jù),確定行政決定是否實(shí)質(zhì)合理)。過(guò)程性審查鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)利用知識(shí)的不確定性,并以合理的結(jié)構(gòu)展開(kāi)調(diào)控。內(nèi)部行政的設(shè)計(jì)和組織改革是對(duì)過(guò)程性審查的重要補(bǔ)充,是改進(jìn)行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的有效手段。傳統(tǒng)行政法有所欠缺,行政內(nèi)部單一層級(jí)式的安排顯然無(wú)法為專(zhuān)業(yè)與權(quán)威的平衡提供更為充分的機(jī)制設(shè)計(jì)。內(nèi)部行政法則被理解為一種質(zhì)量控制體系,行政機(jī)關(guān)通過(guò)該體系糾正決策過(guò)程中的缺陷,以確保為其公共目的服務(wù),而公共目的尤其要求過(guò)程本身的公正性。同時(shí),內(nèi)部行政法的設(shè)計(jì)應(yīng)借鑒多種自我組織的社會(huì)知識(shí)類(lèi)型,包括自我生成的“最佳實(shí)踐”,其意味著在不確定條件下以未來(lái)為導(dǎo)向的實(shí)驗(yàn)性行政行為的創(chuàng)新維度。此時(shí),便導(dǎo)致行政法控制的重點(diǎn)真正轉(zhuǎn)向了更網(wǎng)絡(luò)化的模式,即復(fù)雜領(lǐng)域(如規(guī)劃法、環(huán)境法或高科技法)的行政決策規(guī)則,或其他類(lèi)型的以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的方式(如運(yùn)作鏈和政策網(wǎng)絡(luò))?？刂频膮⒖伎蚣懿辉倬窒抻谝?guī)范、個(gè)人權(quán)利、經(jīng)驗(yàn)或理念概念的穩(wěn)定性,而是以更全面、更開(kāi)放的方式形塑行政決策過(guò)程,以應(yīng)對(duì)在不確定條件下挑戰(zhàn)行動(dòng)所帶來(lái)的限制。(103)See Carol Harlow, “Changing the Mindset: The Place of Theory in English Administrative Law,” Oxford Journal of Legal Studies, Vol.14, No.3, 1994, pp.419-434.

(三)技術(shù)合作規(guī)制中的設(shè)計(jì)

以上兩部分較為抽象地討論了設(shè)計(jì)型理念,可以看出在設(shè)計(jì)的過(guò)程中,需要借助諸多工具,如議程設(shè)定技術(shù),目前的行政議程設(shè)定無(wú)法有效回應(yīng)公眾的需求,需要將行政機(jī)關(guān)人員、規(guī)制過(guò)程中的參與者均納入規(guī)制結(jié)構(gòu)之中,使其探討有關(guān)行政機(jī)關(guān)需要優(yōu)先解決哪些問(wèn)題、替代方案的可行性。(104)See Cary Coglianese &Daniel E. Walters, “Agenda-Setting in the Regulatory State: Theory and Evidence,” Administrative Law Review, Vol.68, No.1, 2016, p.97.再如激勵(lì)與靈活指導(dǎo)的方式,將使行政機(jī)關(guān)人員與生活受到影響的公眾聯(lián)系起來(lái);(105)See Nicholas R. Parrillo, “Federal Agency Guidance: An Institutional Perspective,” Administrative Conference of the United States, 2017, p.15.增強(qiáng)規(guī)則制定前階段的作用;擴(kuò)大公開(kāi)、咨詢(xún)的作用;(106)See Prentiss Cox, Amy Widman &Mark Totten, “Strategies of Public UDAP Enforcement,” Harvard Journal on Legislation, Vol.55, No.1, 2018, pp.37-104.增加技術(shù)的使用,以吸引更多在線參與者等。(107)參見(jiàn)吳進(jìn)進(jìn)、何包鋼:《算法科層制的興起及其形態(tài)》,《社會(huì)學(xué)研究》2023年第6期。不過(guò),這些公共賦能的工具在本質(zhì)上均是非結(jié)構(gòu)化和臨時(shí)性的。為此,有建議提出要展開(kāi)更多評(píng)估,將組織本身作為解決問(wèn)題的手段。(108)See Emily S. Taylor Poppe, “Institutional Design for Access to Justice,” UC Irvine Law Review, Vol.11, No.3, 2021, pp.781-810.之所以重視評(píng)估工作,原因在于行政實(shí)踐中大量行政任務(wù)與行政機(jī)關(guān)當(dāng)前職能脫節(jié),行政機(jī)關(guān)與受行政行為影響方缺乏互動(dòng),或者由于受行政行為影響方的信息不完整而導(dǎo)致信任惡化。行政機(jī)關(guān)的任務(wù)與職能的脫節(jié)會(huì)因行政優(yōu)先事項(xiàng)的轉(zhuǎn)變而發(fā)生,例如規(guī)制緩和的行政人員使用裁量權(quán)來(lái)避免執(zhí)行支持該行政機(jī)關(guān)任務(wù)的法律和規(guī)制。這是一種“結(jié)構(gòu)性的規(guī)制緩和”問(wèn)題,亦可能導(dǎo)致行政法的危機(jī)。更為重要的是,因?qū)⒅T多治理元素加以?xún)?nèi)化,使得諸如評(píng)估這一本應(yīng)是行政法前端或者后期的事項(xiàng)被納入行政過(guò)程,導(dǎo)致行政法的規(guī)制結(jié)構(gòu)具備了政策平衡和利益評(píng)估的功能。為此行政法尚須拓寬視野,尤其要考量公眾參與的實(shí)效性。設(shè)計(jì)型理念是建立一個(gè)更具包容性、強(qiáng)響應(yīng)能力的規(guī)制體系的開(kāi)端,(109)See Margo Schlanger, “Offices of Goodness: Influence Without Authority in Federal Agencies,” Cardozo Law Review, Vol.36, No.1, 2014, pp.56-57.持續(xù)評(píng)估可以增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的規(guī)制和學(xué)習(xí)能力,既全面收集數(shù)據(jù),更了解不同人群之間的相互作用和結(jié)果是如何變化的。同時(shí)通過(guò)規(guī)制結(jié)構(gòu),評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)的整體管理架構(gòu)、整體治理機(jī)制是否在現(xiàn)有技術(shù)水平下盡到了最大努力,從而引發(fā)企業(yè)自我規(guī)制,提升企業(yè)對(duì)法律義務(wù)的履行能力。(110)參見(jiàn)譚冰霖:《論政府對(duì)企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》,《法學(xué)家》2019年第6期。持續(xù)評(píng)估可以使行政法擺脫傳統(tǒng)規(guī)制重心過(guò)度拘泥于一些細(xì)節(jié)問(wèn)題的慣性,從而既處理具體問(wèn)題,也致力于評(píng)估是否存在系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。

本部分?jǐn)M以技術(shù)合作規(guī)制為例來(lái)嘗試初步探討設(shè)計(jì)型理念和規(guī)制結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。近20年來(lái),以信息通信技術(shù)為代表的新興科技給行政法帶來(lái)便利的同時(shí)也產(chǎn)生了諸多的挑戰(zhàn)。最初,對(duì)于信息通信技術(shù)的規(guī)制,學(xué)者們并沒(méi)有評(píng)估國(guó)家與私人主體互動(dòng)情況,而是從科技角度闡釋了數(shù)字編程符號(hào)(即代碼)作為一種自我規(guī)制模式如何發(fā)揮作用。(111)See Joel R. Reidenberg, “Lex Informatica: The Formulation of Information Policy Rules Through Technology,” Texas Law Review, Vol.76, No.3, 1998, pp.553-594.當(dāng)時(shí)最為著名的判斷就是“代碼即法律”。然而由于風(fēng)險(xiǎn)不斷增大與技術(shù)日益進(jìn)步,個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中提出使用“通過(guò)設(shè)計(jì)保護(hù)隱私”的機(jī)制來(lái)加以應(yīng)對(duì),其要求企業(yè)在初期階段就將隱私保護(hù)納入其活動(dòng)和項(xiàng)目中,從而降低侵犯隱私以及相關(guān)規(guī)制行動(dòng)或聲譽(yù)損害的風(fēng)險(xiǎn)。(112)參見(jiàn)張濤:《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)中“通過(guò)設(shè)計(jì)保護(hù)隱私”的基本原理與制度建構(gòu)》,《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。為了提升這種機(jī)制的效能,(113)See Charly Derave et al, “The Risks of Trustworthy Artificial Intelligence: The Case of the European Travel Information and Authorisation System,” European Journal of Risk Regulation (EJRR), Vol.13, No.3, 2022, pp.389-420.技術(shù)合作規(guī)制應(yīng)運(yùn)而生,如許多國(guó)家進(jìn)一步設(shè)計(jì)了隱私影響評(píng)估機(jī)制,用以幫助企業(yè)和組織達(dá)成“通過(guò)設(shè)計(jì)保護(hù)隱私”的要求。(114)參見(jiàn)張欣:《算法影響評(píng)估制度的構(gòu)建機(jī)理與中國(guó)方案》,《法商研究》2021年第2期。作為設(shè)計(jì)型理念的體現(xiàn),影響評(píng)估機(jī)制要求私人主體在系統(tǒng)設(shè)計(jì)之初即加以干預(yù),形成相關(guān)的信息。相比于事后的解釋機(jī)制,(115)參見(jiàn)蘇宇:《優(yōu)化算法可解釋性及透明度義務(wù)之詮釋與展開(kāi)》,《法律科學(xué)》2022年第1期。此類(lèi)信息更能夠?yàn)橄到y(tǒng)問(wèn)責(zé)提供有用的資料,如系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)許多主觀決定是如何得出的,以及為什么這些決定在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是合理的等。同時(shí),影響評(píng)估機(jī)制從一開(kāi)始就需要行政機(jī)關(guān)與負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)的科技人員(多為企業(yè))進(jìn)行一定程度的合作,此時(shí)也對(duì)行政法提出了更高的要求。這是因?yàn)槟承┫冗M(jìn)的技術(shù)(如人工智能系統(tǒng))一開(kāi)始就被視為社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)的一部分,此外還包括了人與相關(guān)的過(guò)程安排的關(guān)聯(lián)(從設(shè)計(jì)到構(gòu)建再到應(yīng)用)。(116)See Jaonas Schuett, “Defining the Scope of AI Regulations,” Law, Innovation and Technology, Vol.15, No.1, 2023, pp.60-82.從目前的實(shí)踐來(lái)看,隱私影響評(píng)估機(jī)制可以分為三種類(lèi)型:基于美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的模式、基于歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的模式、調(diào)查問(wèn)卷模式。由于運(yùn)作時(shí)間較短,尚未形成穩(wěn)定的規(guī)制結(jié)構(gòu)和制度框架,如:第一種類(lèi)型主要借鑒環(huán)境影響評(píng)估中的告知與評(píng)論機(jī)制實(shí)現(xiàn)透明度、公眾參與等要求;第二種類(lèi)型以歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第35條為代表,其要求只要數(shù)據(jù)處理可能對(duì)自然人的權(quán)利和自由造成高風(fēng)險(xiǎn),數(shù)據(jù)處理者就必須執(zhí)行數(shù)據(jù)保護(hù)影響評(píng)估,(117)Commission Regulation 2016/679 of Apr. 27, 2016, General Data Protection Regulation, art. 35(1), 2016 O.J. (L 119) 53.在處理方法上與第一種類(lèi)型異曲同工;第三種類(lèi)型為加拿大政府所采取的方法,根據(jù)其《自動(dòng)化決策指令》,行政機(jī)關(guān)如果要使用算法決策必須在生產(chǎn)前和項(xiàng)目上線前完成算法影響評(píng)估,問(wèn)卷包括了由大約60個(gè)與業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)和系統(tǒng)設(shè)計(jì)決定相關(guān)的問(wèn)題。(118)See Government of Canada, “Directive on Automated Decision-Making (2023) § 6.1”, https://www.tbs-sct.canada.ca/pol/doc-eng.aspx?id=32746, last visited on 8 Dec. 2023.在未來(lái)的實(shí)踐中,希望能夠形成一些共識(shí)性的原則和結(jié)構(gòu)。此外,數(shù)字政府的推行使得數(shù)字系統(tǒng)的設(shè)計(jì)者要確保其系統(tǒng)設(shè)計(jì)包含特定的法律要求,如何實(shí)現(xiàn)行政對(duì)此種設(shè)計(jì)的監(jiān)督,亦需要展開(kāi)進(jìn)一步的探討。(119)See Peter van Cleynenbreugel, “EU By-Design Regulation in the Algorithmic Society: A Promising Way Forward or Constitutional Nightmare in the Making?” in Hans-W. Micklitz et al. eds., Constitutional Challenges in the Algorithmic Society, Cambridge University Press ,2021, p.202.

結(jié) 語(yǔ)

21世紀(jì)的規(guī)制國(guó)家不再存在一成不變的解決方案,以數(shù)字技術(shù)為例,新技術(shù)讓數(shù)據(jù)復(fù)制、傳送、交易等變得極為便捷,自我規(guī)制無(wú)論在成本還是收益方面都要優(yōu)于政府規(guī)制,但其不足亦更加突出。與此同時(shí),行政內(nèi)部的推動(dòng)同樣具有重要意義。新理念之下,法律調(diào)控可能變得更為動(dòng)態(tài)化,具有反身性與靈活性,可能首先會(huì)依靠子系統(tǒng)本身采取內(nèi)部的自我規(guī)制,以克服傳統(tǒng)規(guī)制遵從僅依賴(lài)統(tǒng)一規(guī)范的僵化局面,避免產(chǎn)生“干預(yù)型國(guó)家的危機(jī)”。一時(shí)間,多元主體、多元工具、多元關(guān)系及其互動(dòng)、協(xié)調(diào)、治理,成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界熱議的話題,亦使規(guī)范性?xún)?nèi)容與描述性?xún)?nèi)容之間的界限以及非正式性與功能性機(jī)制之間的界限變得含混不清。行政法學(xué)對(duì)此進(jìn)行了調(diào)適,這意味著釋義學(xué)方法的回歸。故而,一些公共價(jià)值開(kāi)始融入私人主體的經(jīng)濟(jì)生活之中,以克服自我規(guī)制的不足;而行政機(jī)關(guān)亦時(shí)常從基于市場(chǎng)的管理模式或者私人主體那里學(xué)習(xí)到諸多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。為改變因雜糅與堆砌帶來(lái)的無(wú)序狀態(tài)并切實(shí)達(dá)致實(shí)效,行政法應(yīng)利用規(guī)制結(jié)構(gòu)這一轉(zhuǎn)介工具,通過(guò)精巧的設(shè)計(jì)與安排,使參與治理的各個(gè)節(jié)點(diǎn)形成結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的規(guī)制資源,唯此方可協(xié)調(diào)多元利益與行動(dòng),順利實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。中國(guó)行政法正在發(fā)生著巨大的變革,其形象不僅是維護(hù)社會(huì)秩序的準(zhǔn)繩,更是形塑公共政策的法律機(jī)制。行政法正在朝著公眾期待的多重面貌、多元價(jià)值的方向進(jìn)發(fā)。如何通過(guò)引入治理,將主體多元、工具多元、關(guān)系多元的理念融入行政法之內(nèi),通過(guò)更好、更公平、更具參與性、更有包容性的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù),構(gòu)成了新時(shí)代中國(guó)行政法發(fā)展中的核心問(wèn)題。本文將規(guī)制結(jié)構(gòu)作為轉(zhuǎn)介工具,提出行政法設(shè)計(jì)型理念,期待未來(lái)能夠結(jié)合具體領(lǐng)域的討論使之得到進(jìn)一步的完善。由此,行政法可以被視為一個(gè)學(xué)科內(nèi)部關(guān)于差異化競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)域,僅僅將其視為處理規(guī)范性問(wèn)題的學(xué)科過(guò)于草率,單純將其視為確定什么是允許的、什么是不允許的判斷也是輕率的,保持學(xué)科的開(kāi)放性意義重大。正是如此,行政法的體系化任務(wù)極其艱巨。長(zhǎng)計(jì)遠(yuǎn)慮,這或許也是研究行政法學(xué)方法論的魅力之所在,而且其可能亦是多層次的、持續(xù)變化的。