李三輝

（河南省社會科學院，河南鄭州 450002）

黨的二十大報告提出，要“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理?！保?］中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的百年社會治理實踐表明，黨建引領(lǐng)基層社會治理既是中國特色社會主義制度具有獨特優(yōu)勢的力證，也是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的事實展現(xiàn)。當前，中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)正在加速邁進，基層黨建和社會治理都面臨著一系列新形勢、新挑戰(zhàn)，必須把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線，以黨的建設(shè)保障和引領(lǐng)基層社會治理，不斷夯實現(xiàn)代化強國建設(shè)的基礎(chǔ)。

一、黨建引領(lǐng)基層社會治理的應然邏輯

“基層治”關(guān)乎“天下安”。一直以來，如何切實有效加強基層社會治理、維持基層社會良性運轉(zhuǎn)，都是治國理政的重點難點。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，開展社會治理是其重要社會職能。習近平總書記曾深刻指出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”。歷史地看，中國共產(chǎn)黨已領(lǐng)導中國人民開展了百余年的基層社會治理實踐，取得了歷史性成就，基層治理制度不斷完善、基層治理體系不斷健全、基層社會運行有序、人民群眾安居樂業(yè)，進一步夯實了黨的執(zhí)政根基，彰顯了制度優(yōu)勢和治理效能。透過歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實圖景可以發(fā)現(xiàn)，“中國之治”的核心密碼關(guān)鍵在黨，堅持黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)取得勝利的根本保證。因此，黨的二十大報告明確強調(diào)，“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”［1］，可以說，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導是新時代新征程必須堅持的重大原則，只有在黨的堅強領(lǐng)導下才能推動基層社會治理實踐保持正確的前進方向，不斷發(fā)展完善、不斷取得新成績。

新時代新征程，全力推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)偉大事業(yè)，反映到社會領(lǐng)域就是建設(shè)高水平社會、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，而其助推主渠道無疑就是不斷提升社會治理效能。因為基層社會治理最貼近民生，其成效如何直接影響民眾生活質(zhì)量，是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的支撐。而基層黨組織又是黨在城鄉(xiāng)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，肩負著領(lǐng)導廣大人民群眾不斷開創(chuàng)基層社會治理新實踐的重要使命，必須把黨的領(lǐng)導貫穿于基層社會治理全域，使基層社會治理始終沿著正確方向健康發(fā)展［2］。新形勢下，基層黨建和基層社會治理都面臨著更高的時代要求與任務(wù)，也面臨著新挑戰(zhàn)，如何切實提升基層社會治理效能，是必須直面的重大現(xiàn)實課題。應當看到，實現(xiàn)基層治理有效、社會運行有序，不僅關(guān)系社會治理現(xiàn)代化和社會建設(shè)質(zhì)量，也關(guān)乎幸福美好家園建設(shè)和現(xiàn)代化建設(shè)全局。推動實現(xiàn)基層社會治理有效，運行于經(jīng)濟社會發(fā)展實踐中的社會治理制度體系、治理方式手段、治理模式方法等，都需要及時依據(jù)社會發(fā)展形勢變化做出調(diào)整，加快構(gòu)建起與現(xiàn)代化建設(shè)進程相協(xié)調(diào)的社會治理機制。其中，最為重要的是必須把加強黨的領(lǐng)導擺在首位，不斷健全黨組織領(lǐng)導下的基層治理體系，切實以黨的建設(shè)發(fā)展帶動基層社會治理實踐深化拓展。

二、河南推進黨建引領(lǐng)基層社會治理的實踐探索

近年來，河南各地在推動社會治理重心向基層下移上做了不少工作，積極深化了基層社會治理實踐，形成了一些有益的治理樣本，“一中心四平臺”治理模式、“黨建+一中心+兩基礎(chǔ)+四治并進”治理探索、“五星”支部創(chuàng)建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新等就是其中的典型代表。

（一）開封市“一中心四平臺”的治理模式

2018年以來，開封市主動適應社會結(jié)構(gòu)的新變化和城市治理的新需求，把加強基層黨的建設(shè)作為貫穿基層治理的一條紅線，在全市強力推進“一中心四平臺”建設(shè)，逐步探索出了“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”新模式，推動社會治理工作重心不斷下移，促進了基層社會治理和服務(wù)群眾水平的提升。具體來看，開封市突出黨建引領(lǐng)，將全市各個領(lǐng)域的基層黨員作為一個整體來抓，構(gòu)建了黨建引領(lǐng)基層治理的“1+7”制度體系，為開展“一中心平臺”建設(shè)提供了重要的制度遵循。同時，持續(xù)加強“一中心四平臺”建設(shè)，依托“智慧開封”大數(shù)據(jù)平臺建強市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級綜合指揮中心，以“四個平臺”（社會治安、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)）為依托，統(tǒng)籌優(yōu)化各類公共服務(wù)資源以服務(wù)人民群眾生活［3］。從運行效果看，開展“一中心平臺”建設(shè)有力促進了全域網(wǎng)格無縫覆蓋，強化了基層工作隊伍建設(shè)；借助網(wǎng)格化、數(shù)字化優(yōu)勢提升了基層治理效能水平；推進了群眾關(guān)切的“八需八難”民生問題解決，增進了民眾幸福感獲得感，維護了社會和諧穩(wěn)定。

（二）洛陽市“黨建+一中心+兩基礎(chǔ)+四治并進”的治理探索

2020年以來，為有效推動社會治理現(xiàn)代化試點工作開展，洛陽市始終堅持把“社會治理現(xiàn)代化工作”融入全市經(jīng)濟社會發(fā)展大局，成立了高規(guī)格工作小組以強化組織領(lǐng)導，推動社會治理實踐難題破解，創(chuàng)造性形成了“黨建+一中心+兩基礎(chǔ)+四治并進”的社會治理運行模式［4］，在強化基層黨建、激發(fā)社會活力、化解基層矛盾等方面取得了良好的治理效果。具體來看，此模式注重強化黨組織建設(shè)以夯實基層基礎(chǔ)，推行了“基層黨建+”工作模式，發(fā)展形成了“社區(qū)黨組織+網(wǎng)格黨支部+樓棟黨小組+黨員中心戶”的黨組織覆蓋體系，以高質(zhì)量黨建聚民心、引治理。以綜治中心融合社會治理指揮中心、矛盾調(diào)處化解中心、社會心理服務(wù)中心，將其打造成了推進社會治理的核心平臺載體，并以城鄉(xiāng)社區(qū)（村）網(wǎng)格為基礎(chǔ)形成了全市“一張網(wǎng)”統(tǒng)管的社會治理體系，構(gòu)建“綜治中心＋網(wǎng)格化”五級穿透服務(wù)管理模式。結(jié)合時代發(fā)展和本地實際，實施了“黨建引領(lǐng)、‘四治’并進、服務(wù)進村（社區(qū)）”行動，以“網(wǎng)格化+信息化”為基礎(chǔ)，推進了“自治、法治、德治、智治”治理方式融合，有效提升了治理合力與效度。

（三）新鄉(xiāng)市以“五星”支部創(chuàng)建引領(lǐng)基層社會治理的實踐

2022 年4 月，河南省委下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)建“五星”支部引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的指導意見》，新鄉(xiāng)市積極響應落實部署要求，扎實推進“五星”支部創(chuàng)建以提升基層社會治理，接續(xù)抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作。具體來看，新鄉(xiāng)市圍繞基層社會治理各方面任務(wù)，聚焦“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、平安法治、文明幸福、支部過硬”5個方面，細化出了121項任務(wù)清單，各地結(jié)合實際明確了創(chuàng)建目標、問題短板、改進措施等，確保實現(xiàn)“三星”支部全覆蓋、“四星”支部連成片、“五星”支部不斷涌現(xiàn)［5］。同時，充分發(fā)揮“黨建+大數(shù)據(jù)+全科網(wǎng)格”體系作用，探索實行了“逐村觀摩、逐星推進”“先進帶動、支部聯(lián)建”“三級聯(lián)動、鄉(xiāng)村一體”的工作機制。從工作成效上來看，“五星”支部創(chuàng)建活動推動了黨建工作與治理工作的融合互促，推進了軟弱渙散黨支部的整頓，增強了基層黨組織的組織凝聚力和治理領(lǐng)導力，成為了新形勢下加強基層黨建的重要抓手。同時，以大黨建理念為支撐的“五星”支部創(chuàng)建，健全完善了以黨組織為核心的多層次基層治理體系，推動了各方社會力量與社會資源匯入基層治理實踐，探索出了黨建引領(lǐng)基層治理、推動鄉(xiāng)村振興的有效路徑。

綜合來看，通過分析開封市“一中心四平臺”治理模式、洛陽市“黨建+一中心+兩基礎(chǔ)+四治并進”治理探索、新鄉(xiāng)市“五星”支部創(chuàng)建實踐，我們能從中得到一些做好基層社會治理工作的規(guī)律性認識，也能找尋出進一步推進黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新的有益啟示。一是要堅持和加強黨的領(lǐng)導，強化黨支部建設(shè)以筑牢基層社會治理的組織基礎(chǔ)，增強基層黨組織的號召力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，發(fā)揮基層黨建在社會治理體系中的統(tǒng)領(lǐng)和核心作用。二是推進“四治融合”并進深入，協(xié)調(diào)好“四治”間的關(guān)系，以自治為基礎(chǔ)，著力提升村民的治理主體地位、擴大基層議事民主，完善村民自治運行機制；強化法律權(quán)威和法治精神，不斷增強防范化解矛盾糾紛的能力，提升鄉(xiāng)村法治化水平；注重以德治村，完善鄉(xiāng)規(guī)民約、發(fā)揚鄉(xiāng)賢文化，營造向上向善的鄉(xiāng)村文化氛圍；充分運用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段，開展“數(shù)字化+社會治理”，打通信息孤島、提高公共服務(wù)效度，提升基層社會治理精細化與精準化。三是提升為民服務(wù)水平和質(zhì)量。以為民解困、人民滿意為工作目標，不斷加強城鄉(xiāng)基層服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平，調(diào)動黨員干部和群眾志愿者為民服務(wù)的熱情和活力，在提升服務(wù)水平中增強群眾的認同感和滿意度。

三、黨建引領(lǐng)基層社會治理面臨的現(xiàn)實難題

從實踐上看，盡管多地都涌現(xiàn)了一些黨建引領(lǐng)基層社會治理的運行經(jīng)驗與治理樣本，但也必須清醒地看到，當前黨建引領(lǐng)基層社會治理工作依然存在不少挑戰(zhàn)，在理念、體制、能力等方面都面臨著一定的制約障礙，需要給予足夠的重視并加以改進。

（一）黨建引領(lǐng)治理實踐的思想認識不到位

從實踐上看，有些地方對黨的建設(shè)與基層社會治理間內(nèi)在關(guān)系的認識，還存在一定的誤區(qū)。第一，對黨建引領(lǐng)基層社會治理認識淺顯、重視不夠。比如，沒有深刻領(lǐng)悟“抓好黨建就是最大政績”的重大意義，沒有從全局視野看清基層黨建在治國理政中的戰(zhàn)略定位；存在將黨建看作是“虛功”、非主業(yè)的現(xiàn)象，沒有從政治上去把握夯實執(zhí)政基礎(chǔ)、維護社會安定、保障服務(wù)人民的黨建指向，不利于黨建引領(lǐng)基層社會治理的作用發(fā)揮。第二，對現(xiàn)代化治理理念的樹立意識不夠。有些基層黨組織的現(xiàn)代治理理念革新存在“墮距”，仍習慣性地用管控的思維方式看待社會治理，這不僅壓制社會自治、削弱公眾參與，而且?guī)碇卫沓杀驹黾?、政策效能不足，難以適應新時代基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展形勢。

（二）基層黨建和社會治理有機融合不夠

從一些地方的治理實踐看，黨建工作雖然被提到了突出位置，黨組織的規(guī)范建設(shè)日漸提高，但在一定程度上依然存在黨建和治理“兩張皮”的現(xiàn)象，黨組織在社會運行中的統(tǒng)籌作用沒有真正發(fā)揮，懸浮化狀態(tài)的黨建很難真正融入到基層社會治理全域，加劇了基層黨建工作的形式主義風險，而脫節(jié)于社會治理實踐的基層黨建最終只能獲得形式上的效果，根本談不上黨建引領(lǐng)基層社會治理的效果。第一，基層黨建在社會治理中存在“虛化”問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方基層黨組織對自身定位尤其是在社會治理中的角色認識不清，認為社會管理主要靠政府力量，黨建工作只是進行組織建設(shè)并不過多推動社會治理。第二，黨建活動與社會治理需求接續(xù)不足。組織開展社會活動是黨建推進社會治理、擴展社會治理效果的重要方式。然而，從各地黨建活動的開展內(nèi)容和實踐操作看，黨建活動內(nèi)容圍繞社會事務(wù)的聚焦度或深入社會治理內(nèi)在的層次并不高，并沒有與當?shù)厣鐣卫硇枨笞龊勉暯樱嗟厥窃谏鐣?、志愿服?wù)、文化宣傳等方面著力，而圍繞民生建設(shè)、矛盾消解、社會治安等方面的問題關(guān)注不夠，在協(xié)調(diào)各方治理主體參與社會治理上的效度還有很大提升空間，凝聚多元主體打造共建共治共享社會治理格局的黨建引領(lǐng)作用還需進一步強化。

（三）基層黨組織建設(shè)薄弱制約社會治理作用發(fā)揮

總體看來，當前基層黨組織的建設(shè)質(zhì)量和水平還處在薄弱環(huán)節(jié)，普遍表現(xiàn)在核心地位的黨組織領(lǐng)導弱化，黨組織建設(shè)不規(guī)范和黨員管理無規(guī)章，為民服務(wù)意識和能力不足，黨員帶頭作用發(fā)揮不突出等問題。第一，基層社會治理中存在體制機制不順、人員配備不足、經(jīng)費場所受限等軟肋，新時代社區(qū)黨組織所承擔的管理責任和工作任務(wù)越來越多，但其權(quán)力職能并不配套。第二，基層社區(qū)承載的行政事務(wù)越來越繁雜，應以服務(wù)群眾為主的社區(qū)黨組織很難同群眾打成一片，出現(xiàn)了“先唯上、后唯民，多唯上、少唯民”的現(xiàn)象，甚至民眾都不知道黨組織書記，社區(qū)有演化為最低層“衙門”的危險。第三，黨組織和黨員管理不規(guī)范問題突出。一些地方對在冊黨員、流動黨員底數(shù)了解不清，對流動黨員的管理和服務(wù)不到位，“掛空”黨員現(xiàn)象普遍存在，威脅基層黨員隊伍教育管理。第四，黨員作用發(fā)揮不明顯。受限于松散的黨組織建設(shè)和黨員管理不規(guī)范，很難較好地凝聚黨員力量，不利于培育形成意識正確、精神向上、能力突出的黨員隊伍。同時，以老黨員、老干部為代表的“五老”隊員在基層社會治理、矛盾糾紛調(diào)解、文化建設(shè)等方面的力量發(fā)揮上還可大力挖掘，缺少對不同年齡結(jié)構(gòu)黨員作用發(fā)揮的整合力、組織力。

（四）黨建引領(lǐng)社會治理工作機制有待優(yōu)化

現(xiàn)階段，河南經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和治理基礎(chǔ)已發(fā)生深刻改變，以前的社會治理機制越來越難以應對開放性、多元化、信息化的社會形勢，如何創(chuàng)新完善基層社會治理是現(xiàn)代化河南建設(shè)中的重要議題。第一，要強化以黨建為引領(lǐng)的基層社會治理機制，解決好基層黨組織引領(lǐng)作用不足的問題。當前的黨建工作機制還不夠完善，尤其是對近年來不斷壯大的“兩新”組織的黨建工作設(shè)計還很欠缺。黨組織領(lǐng)導下的社會事務(wù)管理仍然存在政府包辦的行為模式，而基層政府權(quán)責不統(tǒng)一的問題也依然在延續(xù)，公眾和社會力量參與社會治理的渠道仍未通暢便捷，黨組織協(xié)調(diào)各方的作用發(fā)揮還需加強。第二，要厘清黨組織領(lǐng)導下的各治理主體職責定位問題。有些地方各治理主體之間的邊界定位、權(quán)責分工非常模糊混亂，如基層黨組織作用虛化、行政事務(wù)過載，這些都限制了各主體對主要職能的精力投入，而當前基層社會治理這一重要職能的行使就面臨此境遇。

四、黨建引領(lǐng)基層社會治理的優(yōu)化路徑

新形勢下，無論是開展基層社會治理實操行動，還是標定治理實踐方向，堅持黨的領(lǐng)導都是最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而將黨的領(lǐng)導貫穿到基層治理全過程，也是實現(xiàn)基層社會穩(wěn)定有序的根本保障。具體來說，需要在推進新時代黨建引領(lǐng)基層社會治理實踐中，著重做好以下幾個方面的基礎(chǔ)性工作。

（一）不斷提升基層黨組織社會治理領(lǐng)導力

推進新時代基層社會治理實踐，需要不斷加強基層黨組織建設(shè)，并保持其領(lǐng)導核心地位。第一，要切實增進基層黨組織的政治領(lǐng)導力。基層黨組織連接著黨和群眾，肩負著社會治理的重大使命，必須從人民宗旨、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度來理解黨建引領(lǐng)基層社會治理。要突出黨組織的政治功能，從政治大局考量基層社會治理實踐，用政治慧眼來把握民意訴求、社會形勢發(fā)展、治理問題變化，找準社會治理多元主體的利益“最大公約數(shù)”。第二，要不斷強化基層黨組織的組織領(lǐng)導力。強大的組織力是中國共產(chǎn)黨的鮮明特征，也是黨不斷發(fā)展壯大、永葆活力和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)能力。正是得益于強大的組織力，黨能夠最大范圍地組織和動員群眾投身中國特色社會主義偉大事業(yè)，將組織優(yōu)勢成功轉(zhuǎn)化為力量優(yōu)勢，組織和帶領(lǐng)中國人民取得了偉大成就。推進新時代基層社會治理實踐，需要繼續(xù)以提升組織力為重點，發(fā)揮黨組織凝聚各方力量共促治理的效能。第三，要不斷強化基層黨組織的行動引領(lǐng)力?；鶎狱h組織要持續(xù)增強黨的理論知識學習、夯實黨建理論功底，用自身行動來貫徹落實黨的路線方針政策，影響廣大群眾樹牢政治方向。要始終踐行以人民為中心的發(fā)展理念，不斷強化宗旨意識，教育引導廣大干部切實為基層群眾謀幸福、紓民困，不斷提高基層黨組織的政治擔當和行動影響力。

（二）健全黨組織領(lǐng)導的城鄉(xiāng)基層社會治理體系

推進社會治理創(chuàng)新的一個很重要的層面和渠道，就是不斷加強社會治理方式方法的革新和改善，因為不管何時何地開展社會治理活動，總要依賴恰當?shù)闹卫眢w系來推動社會治理運行，憑借治理技術(shù)、治理方式的運用來助推社會治理效果呈現(xiàn)。推進新形勢下的基層社會治理工作，要從優(yōu)化治理機制上著力，切實擴大各類社會治理力量參與社會事務(wù)管理的覆蓋面和縱深度，構(gòu)建“四治融合”不斷深化的基層社會治理體系。第一，從基層社會治理的基礎(chǔ)主體看，基層自治是核心。只有基層居民內(nèi)生動力強勁、能力充足、精氣凝聚，治理實踐才會推進迅速且高效恒久，最終趨同于自我治理和自主治理的本質(zhì)追求。第二，從基層社會治理的秩序運行看，法治化建設(shè)無疑是最強有力的規(guī)約保障?；鶎由鐣卫懋斠婪ǘ危軌?qū)⒅卫磉^程中的事務(wù)運轉(zhuǎn)、機制運行“軌道化”，能從根本上塑造穩(wěn)定、有序、平順的發(fā)展環(huán)境。第三，從基層社會治理的價值自覺看，德治是內(nèi)在支撐。推進基層社會治理，要將德治思想融入到自治制度設(shè)計和法治建設(shè)進程中，不斷強化社會秩序的內(nèi)在文化認同和德治導引，扎實提高治理成效，增強善治的思想文化支撐。第四，從基層社會治理的效率追求看，數(shù)治是方向。伴隨數(shù)字社會的建設(shè)與發(fā)展，要大力推進城鄉(xiāng)基層信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)管理，不斷增強基層社會治理的數(shù)字賦能，提升治理的精細化與高效化。

（三）建構(gòu)“一核多元”治理主體格局

推進新時代基層治理現(xiàn)代化，要堅持多元主體共同治理，不斷打造中國共產(chǎn)黨“一核”領(lǐng)導與若干主體參與治理的“一核多元”治理主體格局。第一，把基層黨組織的領(lǐng)導核心地位明晰化。要明確各治理主體的權(quán)責邊界，基層黨組織自覺擔當起推進新時代基層社會治理的政治責任，切實為基層社會治理實踐發(fā)展把準方向、錨定目標，持續(xù)將黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理能力和治理效能。第二，要明確有限政府的職能權(quán)限，推進政府管理與社區(qū)自治有效對接。從基層社會治理的主體參與看，政府的政策引導與資金投入是重要推動力，但有限政府的權(quán)力邊界要清晰?；鶎诱斠詮娀痛龠M公共服務(wù)為抓手，帶動基層政府職能轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)長期以來形成的自上而下管理理念，不再將政府與治理對象看成是主體與客體的劃分，而是不斷激發(fā)治理對象的能動性，將其作為平等并行的治理主體，推進政府管理與群眾自治良性互動。同時，要積極培育基層社會的各類合作社、協(xié)會以及其他社會組織，以政府、社會、市場的關(guān)系理順集聚社會共治力量，增強基層社會治理能力。第三，要強化居民自治能力提升。作為社區(qū)治理最重要的主體，居民參與和群眾自治必須充分體現(xiàn)并發(fā)揮作用，當深化自治實踐以打造多層次基層協(xié)商格局，通過激發(fā)內(nèi)生動力來拓展居民自治實踐，不斷提升居民主體地位和治理能力?！?/p>