李莉

一、前言

全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內容，也是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，如何有效提升財政資金使用效益對做好預算績效審計提出更高要求。近年來，隨著預算管理制度改革的不斷深化，預算績效管理理念基本確立，績效管理體系逐步建立，在發(fā)揮提升部門單位管理效能、促進重大政策落實方面起到積極作用。但通過審計實踐發(fā)現(xiàn)，面對新形勢新要求，部門單位預算績效管理仍面臨許多挑戰(zhàn)，亟待研究和解決。對此，結合審計實踐，探究如何開展部門單位預算績效審計工作，從審計視角分析部門單位在預算績效管理中存在的問題，分析審計關注的內容和重點，并提出建議對策。

二、實施預算績效審計的重要意義

（一）實施預算績效審計是全面實施預算績效管理的必然要求

黨的十九大報告強調，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。黨的二十大報告再次重申構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制需要健全現(xiàn)代預算制度。2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》印發(fā)，提出要構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，力爭以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，著力提高財政資源配置效率和使用效益，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量[1]。同時，在加強績效管理監(jiān)督問責方面，要求審計機關依法對預算績效管理情況開展審計監(jiān)督。

（二）實施預算績效審計是深化預算執(zhí)行審計的必然趨勢

預算執(zhí)行審計是落實黨對審計履行經(jīng)濟監(jiān)督職能的要求，也是審計法賦予審計機關的法定職責。隨著財政管理體制改革的不斷深化，如何通過發(fā)揮預算執(zhí)行審計的綜合效應，提高部門單位的預算管理水平和政策實施效果，推動政府和部門效能提升，客觀需要從傳統(tǒng)的預算執(zhí)行及財政財務收支審計逐步轉變?yōu)轭A算績效管理審計，把績效管理理念及要求貫穿預算執(zhí)行審計全過程，以實施預算績效審計更好服務經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。

（三）實施預算績效審計是提升部門單位管理水平的內在要求

二十屆中央審計委員會第一次會議提出，審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。行政事業(yè)單位作為政府職能和社會公共服務職能的具體實施部門，通過使用財政資金開展各項業(yè)務活動，在財政預算資金能否實際發(fā)揮效用方面起著舉足輕重的作用。通過開展常態(tài)化的預算績效審計，進一步發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、提出建議、督促整改，有助于提升部門單位預算管理的科學性和有效性，促進部門單位積極落實好績效管理工作，完善績效管理制度，提升財政資金使用績效。

三、部門單位預算績效管理中存在的不足

近年來，部門單位預算績效管理工作取得了長足發(fā)展，但審計也發(fā)現(xiàn)，部分行政事業(yè)單位仍未徹底改變“重分配、輕管理，重使用、輕效益”的觀念，部門單位預算績效管理仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

（一）對預算績效管理認識不足

部分預算單位對預算績效管理制度的認識還僅停留在微觀層面，只要預算資金能執(zhí)行完畢，項目能實施完成就行，而對資金使用的效益和項目實施的效果關注不夠，沒有從宏觀層面考慮如何提高財政資源配置效率和使用效益。

（二）績效目標設置不合理

績效目標設定是績效管理的基礎，部分預算單位設定的績效指標缺乏約束性，存在標準不統(tǒng)一、難以量化、不夠細化、缺少關鍵因素、考核難度大等問題，很難作為評價標準使用。有的預算單位為了取得較好的績效測評結果，甚至將績效目標設定為最低水平，評價標準偏低、脫離事業(yè)發(fā)展要求。

（三）績效運行監(jiān)控乏力

個別部門單位對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度未實行有效、全面的“雙監(jiān)控”，同時由于工作安排投入不足，不能及時提出督促改進要求、糾正存在的問題，對項目的管理調度不到位，無法確?？冃繕巳缙诒Ｙ|保量實現(xiàn)。

（四）績效自評質量不高

績效自評階段，由于部分預算單位設定的績效目標偏離業(yè)務工作需求，不能客觀準確地反映資金使用配置情況，使得績效評價的效果大打折扣，績效評價結果運用的效果和質量不高。部分單位缺乏對績效評價工作的認識，存在績效自評結果不真實、得分偏高、自評質量較低的情況，影響了評價結果的公正性和客觀性。

四、部門單位預算績效審計關注的重點內容

（一）部門單位預算績效管理制度是否健全

關注各單位是否結合業(yè)務工作特點和內控要求，完善符合本單位情況的預算績效管理內部工作機制和工作流程，規(guī)范績效目標、績效監(jiān)控、績效評價和結果應用全過程管理。是否按照“花錢必問效，無效低效必問責”的要求，建立責任約束機制，明確各方預算績效管理職責。是否按規(guī)定制定本部門績效評價管理辦法。

（二）部門單位預算績效目標設定是否科學合理

關注各部門單位項目事前績效評估機制是否科學合理，是否對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，對立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等重點內容進行充分論證，并將評估結果作為申請預算的必要條件[2]。關注部門單位在編制預算時，是否結合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學合理測算資金需求，報送績效目標?？冃繕嗽O定是否與部門職能范圍一致，與預算資金額度匹配，能夠全面反映預算資金的預期產出和效果。績效評價指標是否能夠全面反映項目決策、項目和資金管理、產出和效益，是否具有代表性、具體可行、結合實際、可以衡量、符合政策要求等。

（三）部門單位預算績效目標審核、下達、調整是否規(guī)范

關注績效目標是否按照預算管理級次經(jīng)部門和財政審核。是否存在未經(jīng)預算績效目標審核的項目進入項目庫，預算績效目標審核不合格進入下一預算安排流程等行為。預算績效目標是否未與預算同步批復下達，績效目標調整是否合規(guī)，是否存在未按績效目標管理要求和預算調整流程報批而自行調整預算績效目標的情況，是否存在為取得較好的績效評價結果隨意調整績效目標的情況。

（四）部門單位預算績效運行監(jiān)控是否合規(guī)

關注各部門單位是否開展預算績效運行監(jiān)控，對資金運行狀況和預期目標完成情況開展績效監(jiān)督。對績效完成情況不佳的項目，是否及時督促解決存在的問題，確?？冃繕吮Ｙ|保量實現(xiàn)。

（五）部門單位預算績效目標是否完成

關注部門單位是否按要求完成預算績效目標，對政策到期、績效低下的政策和項目是否及時清理退出，對存在嚴重問題的政策、項目是否暫緩或停止預算撥款，督促及時整改落實。

（六）部門單位預算績效自評是否規(guī)范

關注預算執(zhí)行結束后，各部門單位是否以績效目標為依據(jù)，對預算執(zhí)行情況和項目實施效果如實開展績效自評，客觀反映財政支出政策和資金績效情況。是否存在虛假自評、隨意打分、自評成績不真實等情況。

（七）部門單位績效評價結果是否得到有效應用

關注是否將績效評價結果作為預算資金安排、政策調整、專項資金競爭性分配的重要依據(jù)。對績效評分連續(xù)偏低的項目，是否存在仍然安排或未削減下一年度預算，造成資金沉淀。是否存在項目資金大量結轉結余或多年連續(xù)結轉結余，仍然安排同類預算資金等情況。關注各部門是否按照預算信息公開要求，依法向社會公開績效目標、績效評價結果等。

（八）存量資金統(tǒng)籌使用是否有效

關注部門單位存量資金統(tǒng)籌使用情況。審查各部門單位存量資金的規(guī)模、性質、形成原因及存量資金清理、交回情況，摸清可盤活的存量資金規(guī)模。審查以前年度財政撥款結轉資金和非財政撥款結余資金是否納入部門預算統(tǒng)籌使用。預算單位是否嚴格按國庫集中支付有關規(guī)定支付財政資金，是否存在違規(guī)將財政資金從國庫轉入單位實有資金賬戶形成資金沉淀問題，是否及時清理交回結余資金和連續(xù)兩年未用完的結轉資金以及結轉資金中不需要按原用途使用的資金等。揭示結轉結余資金未納入部門預算、上年度結轉資金未實際使用、當年結轉資金無實際用途、往來款長期未清理等問題。

（九）是否將績效管理理念融入國有資產管理環(huán)節(jié)

關注國有資產使用績效管理情況，從推動健全政府采購和資產管理制度，提升部門單位資產管理水平和存量資產效益等方面開展審計。審查部門單位的國有資產配置是否與單位依法履職和事業(yè)發(fā)展需要相匹配，是否考慮存量資產情況、遵守資產配置標準，是否結合績效目標和財政承受能力。國有資產使用是否充分發(fā)揮績效，是否存在資產利用率低、長期閑置、低效運轉等情況。是否按照國家規(guī)定建立國有資產績效管理制度，加強國有資產使用績效管理。

五、案例分析

（一）項目基本情況

一級預算單位A向省財政申請網(wǎng)絡安全及信息化建設項目2020年度預算資金260萬元，并報送該項目支出績效目標表，經(jīng)省財政批復同意后下達項目資金260萬元。項目支出績效目標表中部分指標設置如下：一是新增網(wǎng)絡安全設備數(shù)量20臺，分值設定為滿分20分。二是防火墻殺毒軟件安裝率達到100%，分值設定為滿分15分。三是預算資金執(zhí)行率達到100%，分值設定為滿分15分。四是安全、正版的防火墻系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和操作系統(tǒng)軟件使用率達到100%，分值設定為滿分15分。五是全年巡檢數(shù)量不低于50次，分值設定為10分。

經(jīng)審查A單位提供的相關資料發(fā)現(xiàn)，該單位對網(wǎng)絡安全及信息化建設項目的上述5個績效指標的自評情況如下：一是將“新增網(wǎng)絡安全設備數(shù)量20臺”的指標臨時調整為“新增網(wǎng)絡安全設備數(shù)量15臺”，自評得分20分。二是防火墻殺毒軟件安裝率達到100%，自評得分15分。三是預算資金執(zhí)行率達到100%，自評得分15分。四是將“安全、正版的防火墻系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和操作系統(tǒng)軟件使用率達到100%”的指標臨時調整為“安全、正版的防火墻系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)軟件使用率達到100%”，自評得分15分。五是全年巡檢數(shù)量不低于50次，自評得分10分。另外還發(fā)現(xiàn)，A單位在2019年申報該項目預算時，防火墻殺毒軟件的安裝率已達到99%，該項目采購的網(wǎng)絡安全設備數(shù)量為15臺，項目預算資金支出金額為160萬元，預算資金執(zhí)行率為61%。根據(jù)A單位巡檢工作記錄發(fā)現(xiàn)，2020年度巡檢次數(shù)為40次。

（二）審查項目預算績效管理情況

A單位存在的主要問題有以下幾點：一是項目預算績效目標設定不科學，主要表現(xiàn)為A單位在2019年編制2020年度網(wǎng)絡安全及信息化建設項目預算時，在防火墻殺毒軟件安裝率已達到99%的情況下，仍然設置“防火墻殺毒軟件安裝率達到100%”的績效目標，并賦予較高的分值。由于指標數(shù)量值變化微小且不具有代表性，因此該項指標的設置不能反映項目實施和資金投入后的產出和效益，與績效評價指標應體現(xiàn)重點突出的目標不一致。二是虛假自評、隨意打分、自評成績不真實，主要表現(xiàn)為：隨意調整修改績效指標，將新增網(wǎng)絡安全設備數(shù)量由20臺調整為15臺，將安全、正版的操作系統(tǒng)軟件使用率達到100%的指標刪去，未按照真實的預算執(zhí)行情況和巡檢次數(shù)等項目實施情況，對照績效目標如實開展績效自評，結合預算執(zhí)行率為61%及巡檢次數(shù)完成率為80%的結果，A單位應相應調整績效自評分數(shù)為9分和8分。

（三）案例啟示

通過此案例可以看出，在預算執(zhí)行的具體過程中，仍然存在部分單位預算績效管理理念弱化、績效目標編制不科學不合理、績效自評隨意性大、自評結果不真實等問題。為進一步推動全面實施預算績效管理意見落到實處，審計人員要做好預算績效管理的研究型審計，認真梳理審查預算績效管理的各個關鍵環(huán)節(jié)，揭示行政事業(yè)單位績效管理中可能存在的問題，從健全機制、強化責任追究等方面提出意見建議，以有力有效的審計監(jiān)督推動各部門單位進一步增強預算績效管理的思想和行動自覺。

六、部門單位預算績效管理工作存在薄弱環(huán)節(jié)的原因分析

結合審計實踐發(fā)現(xiàn)，部門單位預算績效管理工作普遍存在薄弱環(huán)節(jié)，形成問題的原因主要包括主觀和客觀三方面的原因。

一是“花錢必問效，無效必問責”的預算績效管理理念尚未牢固樹立。由于績效管理理念弱化，部門單位往往注重資金申請和項目申請，對能否高質量完成績效目標不夠重視，在圍繞單位職責和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮資產和業(yè)務活動，將部門和單位預算收支全面納入績效管理方面做得還有欠缺。同時，由于財力限制和人力限制，也從一定程度上束縛了預算績效工作的開展。受到責任心、工作量及工作難度等因素的影響，部分工作人員開展績效管理工作主動性不夠、工作質量不高，存在預算績效指標編制不科學、績效管理流于形式等潛在風險。

二是預算績效標準體系建設尚不完善。分行業(yè)、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系仍未完全構建起來，同類項目共性指標庫建設導致績效指標體系建設工作處于發(fā)展不均衡的狀態(tài)。預算單位在編制績效指標時由于工作人員專業(yè)水平、理解層面、方法運用等方面的差異，造成同一領域同類型項目的績效評價標準不統(tǒng)一，特別是對專業(yè)性強、復雜度高的項目設定指向明確、細化量化、合理可行、可比可測的績效指標存在較大短板。

三是預算績效管理責任約束機制不健全。部分部門單位壓實預算績效管理主體責任不到位，相關機構和人員履行績效管理職責不明確，關鍵風險點及崗位職責劃分不清等情況仍然存在，層層傳導壓力的局面尚未形成。目前，由于普遍存在缺少貫通部門間協(xié)同配合的有效機制，預算績效管理多部門之間的監(jiān)督合力尚未形成，影響了預算績效管理監(jiān)督的效果和力度。加之預算安排、政策調整與績效評價結果運用未形成嚴格有效的關聯(lián)機制，績效評價信息在部門預算安排和轉移支付分配中發(fā)揮的影響力不足，績效管理激勵約束機制作用發(fā)揮不夠。

七、強化部門單位預算績效管理工作的建議

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。部門單位預算績效管理工作作為績效管理的關鍵環(huán)節(jié)，需著重做好以下幾方面工作：

一是壓實主體責任，強化績效理念。各部門單位要提高思想認識，加強組織領導，認真落實預算績效管理主體責任，牢固樹立全員績效管理意識，及時建立健全相關內部控制制度，完善符合單位實際的預算績效管理工作機制和工作流程，將責任細化分解、落實到人，促進績效管理工作有序開展。

二是優(yōu)化績效指標，科學合理設置。部門單位要切實提高預算績效目標編制質量和預算管理的科學性、規(guī)范性和有效性，圍繞工作實際和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分論證、科學選取、目標突出設定績效指標，科學合理測算資金需求，使績效評價指標體現(xiàn)政策要求、細化量化、具體可行、重點突出、充分反映項目資金管理產出和效益。同時，充分利用借鑒項目共性指標庫、行業(yè)領域核心績效指標和標準體系等資源，有效提升部門預算管理水平。

三是加強運行監(jiān)控，及時督促整改。強化項目實施情況、績效目標完成情況和預算執(zhí)行進度的動態(tài)監(jiān)控、跟蹤監(jiān)督。重點監(jiān)控重大項目實施、重點政策落實、預算資金執(zhí)行、績效目標實現(xiàn)等情況，及時督促整改存在的問題和不足，分析原因，加強管理，落實責任，保證績效目標高質量完成。對由于認識不到位、管理措施不力或重大過失等原因，導致出現(xiàn)項目決策失誤、財政資金損失浪費、預算執(zhí)行與績效目標偏離巨大、執(zhí)行效益嚴重低下或無法實現(xiàn)績效目標等問題，要嚴肅追責問責。

四是完善結果運用，強化激勵約束。要建立健全績效評價結果與預算安排掛鉤的激勵約束機制。加強績效監(jiān)控信息分析運用，對連續(xù)執(zhí)行率低的項目或不確定性項目不再安排預算，避免財政資金閑置，提高績效評價報告質量。將績效評價結果、績效考核結果、整改落實情況作為下年度績效目標審核、預算編審的前置條件，與預算安排、完善政策、改進管理有機銜接，真正體現(xiàn)獎優(yōu)罰劣導向，大力削減低效無效資金，督促相關責任單位整改到位、提高管理水平[3]。同時，結合績效評價結果，通過切實可行的獎懲措施，調動部門單位工作積極性，促進預算單位績效管理水平的整體提高。

八、結語

圍繞部門單位預算績效審計關注的重點，沿著績效制度建立－績效目標設定－績效運行監(jiān)控－績效目標評價－績效結果反饋和運用這條主線，能夠分析了解部門單位預算績效管理存在的薄弱環(huán)節(jié)和需要改進的工作，對提高部門單位的績效管理理念、完善預算績效管理機制、強化績效實質性約束、提高財政資金的配置和使用效率具有積極的意義。

引用

[1]新華社.中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見[EB/OL].（2018-09-01）[2018-09-25].https：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm.

[2]浙江省審計學會課題組，陳英姿，江景叨，等.全面預算績效管理背景下財政資金績效審計研究[J].審計研究，2020（01）：16-23.

[3]董承勇.中央部門預算績效管理的難點和對策[J].中國財政，2021（03）：56-58.

作者單位：山西省內部審計服務中心

責任編輯：王穎振