戴斌 殷英梅

主持人語：文化和旅游融合是國家戰(zhàn)略，從理論上說清楚為什么要融合、誰來融、去融誰、如何融，以及融合的現(xiàn)狀、問題、影響因素和發(fā)展趨勢，是學(xué)術(shù)界必須回答而且要回答好的理論課題和實踐問題。2018年文化和旅游部組建以來，國家社科辦多次就文化和旅游融合設(shè)置重大、重點、一般、青年和后期資助課題，各大學(xué)報和學(xué)術(shù)期刊發(fā)表了眾多的研究成果，從不同學(xué)科、不同維度、不同層面對上述問題做了回答。這次《燕山大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》圍繞“文化和旅游深度融合”選題，集中刊發(fā)系列論文，體現(xiàn)了學(xué)報面向?qū)嵺`、理論建構(gòu)的價值取向。

其中，戴斌、殷英梅合作的《“行動者結(jié)構(gòu)”行政體制變遷對文化和旅游融合的影響研究》，基于結(jié)構(gòu)化理論構(gòu)建了“行動者結(jié)構(gòu)”的分析框架，從政府、企事業(yè)單位和大眾消費者等多行動主體視角，重點闡釋了改革開放以來文化和旅游領(lǐng)域行政體制結(jié)構(gòu)與多元主體的互動、互構(gòu)及其演化進程。強調(diào)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府機構(gòu)和行政管理體制改革，為文化和旅游在更深程度、更廣范圍的融合發(fā)展提供了有力的制度保障。李彬、畢媛媛、張陽合作的《文旅深度融合下市場主體融通創(chuàng)新戰(zhàn)略及其實施路徑研究》，基于市場主體融通創(chuàng)新的視角，研究了旅游演藝市場的三個案例和價值共創(chuàng)、數(shù)智化賦能兩大路徑，對文化的旅游化戰(zhàn)略和旅游的文化化戰(zhàn)略有啟示意義和借鑒價值。宋昌耀、霍蕙苓、康澤華合作的《文旅融合賦能文化軟實力的理論機理與發(fā)展路徑》，在解析文化軟實力的結(jié)構(gòu)維度的基礎(chǔ)上，深度剖析文旅融合賦能文化軟實力的關(guān)鍵問題，提出了文旅融合賦能文化軟實力提升的發(fā)展建議。“行動者結(jié)構(gòu)”行政體制變遷對文化和旅游融合的影響研究

［關(guān)鍵詞］文旅融合；體制改革；結(jié)構(gòu)化理論

［中圖分類號］F592［文獻標(biāo)識碼］A［文章DOI］10.15883/j.131277/c.20240200108

一、 問題的提出

行政體制也叫政府體制，是國家行政機關(guān)設(shè)置、職責(zé)劃分與運行制度等的總稱。它是社會經(jīng)濟發(fā)展最重要的因素之一，也是一種中觀層面上的社會組織模式，反映了特定歷史階段的生產(chǎn)方式和社會構(gòu)型。行政體制在社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演了極其重要的角色，一直都是學(xué)術(shù)研究的重點對象。2018年，中華人民共和國文化與旅游部成立，成為我國文化與旅游領(lǐng)域重大的行政體制變革。這是對黨和國家提出的“要提高國家文化軟實力，努力展示中華文化獨特魅力”要求的呼應(yīng)[1]，也是踐行“人民群眾對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”的具體行動[2]。為文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展帶來了重大機遇的同時，也引發(fā)了學(xué)界對文化與旅游行政體制研究的熱情。學(xué)者主要關(guān)注了文化與旅游行政體制演變的原因與背景、過程與邏輯、問題與效應(yīng)等方面[3-4]。結(jié)論顯示，文化與旅游行政體制變革本質(zhì)上是一個由政府驅(qū)動、多元主體協(xié)同、文化和旅游共振三重機制推動的動態(tài)演進過程[5]。文化和旅游行政體制走過從單純的行政管理向公共治理的發(fā)展變化，治理主體從政府主導(dǎo)走向政府、市場、企業(yè)和個人等多方的共商共建[6]。學(xué)者對重大事件和關(guān)鍵節(jié)點給予更多關(guān)注，遵循行政體制如何服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展的實踐話語邏輯，重點探討了行政體制演化因何與如何等理論與實踐問題，且多采用公共管理、行政管理或歷史研究的視角[7-8]。從成果時間分布看，多為2018年之前對文化和旅游行政系統(tǒng)的分開討論，缺少對二者合并歷史邏輯的分析。

多學(xué)科、多視角的理論思考有助于更深入理解社會現(xiàn)象的本質(zhì)。在人類社會發(fā)展的宏觀視角下，行政體制的變革隸屬于社會發(fā)展和制度變遷的范疇，從社會學(xué)視角討論文化與旅游行政體制變遷，有助于更全面地理解其發(fā)生本質(zhì)。因此，本文擬在實踐社會學(xué)家吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論指導(dǎo)下，對我國文化和旅游行政體制演變的歷史進程與邏輯進程展開系統(tǒng)研究。結(jié)構(gòu)化理論致力于探索社會結(jié)構(gòu)變化的過程和原因，在此視角下，文化和旅游行政體制變革可視為由相關(guān)行動主體具體實踐推動的持續(xù)結(jié)構(gòu)化過程。文章將首先構(gòu)建行政體制結(jié)構(gòu)化研究的理論邏輯，進而梳理建國以來文化和旅游行政體制的演變過程，分析主要行動主體的角色演變及其與體制結(jié)構(gòu)的互動與互構(gòu)，進一步分析文化和旅游部成立這一顯性的結(jié)構(gòu)變革點對主體實踐的影響，為新時期文化和旅游深度融合提供制度變遷的學(xué)理支撐。

二、 吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論及

本研究的理論框架（一） 吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論

吉登斯是當(dāng)代英國著名社會學(xué)家，他反對傳統(tǒng)社會理論將社會結(jié)構(gòu)和行動主體一分為二的做法，提出了社會結(jié)構(gòu)和社會行動互為建構(gòu)的結(jié)構(gòu)化理論。這一理論認(rèn)為：結(jié)構(gòu)作為一種規(guī)則，不是人們行動的制約性因素，而是人們開展日常實踐所依托的資源，人也不是被動的對象，而是能夠利用結(jié)構(gòu)進行社會再生產(chǎn)、具有主體價值和反思性的行動者。結(jié)構(gòu)不僅是行動的中介，它還是行動的結(jié)果，會內(nèi)化為行動者的實踐意識，從而參與到行動者的日常實踐中去[9]。而行動者的日常實踐又持續(xù)不斷地形成著結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)是被形成的，也是可形成的，行動者總是有意無意地推動著結(jié)構(gòu)化的發(fā)生。結(jié)構(gòu)化理論并非是對“社會是什么樣的”簡單描述，而是致力于解釋一個社會何以從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)移到另一種狀態(tài)，根本上是研究社會轉(zhuǎn)型的動力基礎(chǔ)。它將原有對結(jié)構(gòu)本身的研究轉(zhuǎn)向了根植于“行動-結(jié)構(gòu)”的結(jié)構(gòu)生成研究，強調(diào)實踐是持續(xù)不斷進行的過程，而不是某些片段和節(jié)點。

第2期戴斌等“行動者-結(jié)構(gòu)”行政體制變遷對文化和旅游融合的影響研究

燕山大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）2024年

（二） 文化和旅游行政體制變遷的“行動者-結(jié)構(gòu)”互動框架

文化與旅游行政系統(tǒng)是中觀層面上的一種社會結(jié)構(gòu)模式。按照吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，這一結(jié)構(gòu)變遷，必然是相關(guān)主體與結(jié)構(gòu)之間的互動和互構(gòu)所推動的。在結(jié)構(gòu)化理論視角下，特定階段的文化和旅游行政體制，既是相關(guān)主體日常實踐所依托的規(guī)則和資源，也是其導(dǎo)致的結(jié)果。是行動者和結(jié)構(gòu)之間的持續(xù)互動，最終實踐出了我國文化和旅游行政體制變革的歷史路徑。不同歷史時期文化和旅游的行政體制盡管在一定時間維持形態(tài)相對固定，但只要行動者的日常實踐繼續(xù)，表面固定的行政體制下就一直積累著變革的力量，并形塑著變革的方向。實際上，行動者的行動一直在持續(xù)，結(jié)構(gòu)化的過程也一直在發(fā)生。那些能被歷史所記錄和研究所觀察到的顯性結(jié)構(gòu)調(diào)整，僅是持續(xù)性體制變遷中，因意義重大而被標(biāo)記出來的，便于回溯和分析的特定節(jié)點。

在眾多參與到我國文化和旅游行政結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體中，作為權(quán)力載體的政府、產(chǎn)品供給端的企事業(yè)單位、文化參與和旅游消費的國民大眾扮演了關(guān)鍵角色 ，發(fā)揮了重要的作用。其中，政府是行政治理的主體，也是行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化變革的掌舵者和顯性決策者。企事業(yè)單位處在經(jīng)營一線，是推動行政體制變革的最活躍和最前沿的力量，作為消費主體的國民大眾則是推動文化和旅游行政系統(tǒng)變革的底層邏輯和根本動力。三大主體基于不同目的展開日常實踐，政府維護國家統(tǒng)一和政權(quán)穩(wěn)定，企事業(yè)單位致力于生存和盈利，消費者則努力實現(xiàn)效用最大化和人的全面發(fā)展。三大主體參與文化與旅游行政體制結(jié)構(gòu)化的工具也有差異，政府以提高行政效率和項目績效為目標(biāo)，以政策文件和行政管制為顯性工具，以行政權(quán)威為隱性工具，引導(dǎo)文化與旅游行政體制變遷從現(xiàn)實走向理想。企業(yè)以日常經(jīng)營實踐為工具，通過在實踐中探索產(chǎn)品和經(jīng)營的新理念和新方向，聚合消費者關(guān)注，引起行政端注意，進而影響行政體制結(jié)構(gòu)化進程。大眾消費者則以身心發(fā)展的利益訴求為根本出發(fā)點，以消費選擇為力量，引導(dǎo)供給走勢和政府決策，推動行政體制變遷朝向有利于自身利益的方向發(fā)展。

政府、企事業(yè)單位和大眾消費者，在特定行動目的之下，依托不同工具和手段，以當(dāng)時行政體制結(jié)構(gòu)為制約的同時，也以其為行動資源，展開日常實踐活動。在一定的利益交叉、訴求重疊以及行為矛盾下，三大主體之間持續(xù)展開日常實踐并不斷相互博弈，這既建構(gòu)著又解構(gòu)著傳統(tǒng)的行政體制，也孕育未來的發(fā)展方向。結(jié)構(gòu)與主體行為的螺旋式互動和多樣化互構(gòu)，推動了文化和旅游行政體制的改革與創(chuàng)新不斷走向深入。圖1展示了我國文化與旅游行政體制結(jié)構(gòu)化發(fā)展的理論邏輯。

圖1我國文化與旅游行政體制結(jié)構(gòu)化過程的理論邏輯三、 我國文化和旅游

行政體制的演進過程建國以來我國文化與旅游行政體制的變革，可以說走過了政治導(dǎo)向、經(jīng)濟導(dǎo)向和民生導(dǎo)向三個不同發(fā)展階段。

新中國成立之初，國內(nèi)百廢待興，外交形勢復(fù)雜。文化與旅游行政體制呈現(xiàn)出明顯的政治導(dǎo)向性。文化被視為意識形態(tài)宣傳的工具，政府是文化管理的唯一主體，政務(wù)院下設(shè)文化教育委員會，將各類文化團體納入政府的統(tǒng)一管理。1957年，成立了中國國際旅行社，代行旅游管理的行政職能。1964年成立了直屬國務(wù)院的中國旅行游覽事業(yè)管理局。無論文化，還是旅游，均屬事業(yè)性質(zhì)，沒有市場主體，也不具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實條件。1978年黨的十一屆三中全會后，經(jīng)濟、社會、政治和外交形勢等發(fā)生重大變化。市場經(jīng)濟的主體地位逐步確立，行政體制沿著任務(wù)決定職能的原則調(diào)整和改進。文化和旅游的行政體制經(jīng)歷了“放、治、建、轉(zhuǎn)”的四個階段。在這一過程中，旅游確立了“政府推動下的市場優(yōu)先發(fā)展模式”，文化逐步確立了事業(yè)和產(chǎn)業(yè)雙軌發(fā)展的道路。

改革開放以后，文化、旅游部門開始從單一服務(wù)于政治目標(biāo)向政治、經(jīng)濟、社會等多重職能探索，行政體制的設(shè)置目標(biāo)逐步從政治導(dǎo)向向經(jīng)濟導(dǎo)向演進。1978年到1991年，行政體制調(diào)整的目標(biāo)是“放”。文化領(lǐng)域探索“以文補文，多業(yè)助文”等多種經(jīng)營模式，相關(guān)經(jīng)營活動開始被放開。行政部門職能從政事不分、管辦不分向政事分開、管辦分離轉(zhuǎn)變，政府對文化的投入方式由國家大包大攬的單向投入向以激勵為基準(zhǔn)的績效投入轉(zhuǎn)變，所有制形式開始由國家辦文化的單一格局向以公辦文化為主體，民營和社會辦文化協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。旅游管理體制則穩(wěn)步從政治接待型轉(zhuǎn)向經(jīng)濟事業(yè)型。1981年，中國旅行游覽事業(yè)管理總局由外交部代管改由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)。1982年“中國旅行游覽事業(yè)管理總局”更名為“國家旅游局”，并與國旅總社分開辦公。1985年，國務(wù)院明確要求國家旅游局要面向全行業(yè)，統(tǒng)管全國旅游事業(yè)。1986年，旅游業(yè)首次列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，開始轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營型產(chǎn)業(yè)組織。這一階段旅游領(lǐng)域新舊體制并存，旅游行政管理的主要對象是旅游系統(tǒng)直屬企業(yè)和事業(yè)單位，主要目標(biāo)是提供有效供給、搞好經(jīng)營管理，市場主體和消費力量開始發(fā)育并初步發(fā)展。

從1992年鄧小平南方談話，到2001年中國加入世界貿(mào)易組織，文化、旅游行政管理機構(gòu)的職能和重心轉(zhuǎn)向“治”。這一時期，市場主體的活躍度持續(xù)增強，國民的文化和旅游消費逐漸發(fā)育并成為顯性需求。文化體制從行政管理為主轉(zhuǎn)向依法管理為主，成立“文化產(chǎn)業(yè)司”，發(fā)布“三定”方案，將文化行政系統(tǒng)的部分職責(zé)轉(zhuǎn)交給企業(yè)、社會中介組織和地方。旅游管理體制積極加強行業(yè)管理和市場整治，主要目標(biāo)是擴大供給規(guī)模、規(guī)范服務(wù)行為，實施法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指導(dǎo)。1993年發(fā)布的《關(guān)于積極發(fā)展國內(nèi)旅游的意見》，標(biāo)志著國內(nèi)旅游業(yè)正式納入旅游行業(yè)管理的范圍。1998年，國家旅游局直屬的企業(yè)紛紛脫鉤，國家旅游局的工作重心全面轉(zhuǎn)移到行業(yè)管理上來。

2002年到2011年，文化、旅游行政機制的改革重心轉(zhuǎn)向“建”，文化體制改革從理論探索向?qū)嵺`操作層面轉(zhuǎn)變。2003年，中央明確將文化單位分為公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化企業(yè)兩類，啟動自上而下的強制性制度變遷。2008年開始，全國經(jīng)營性文化單位全面展開轉(zhuǎn)企改制工作。2010年中央提出要推動文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)。2012年，國務(wù)院進一步明確要構(gòu)建以“公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展”的現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)格局，為全民參與文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)提供重要指導(dǎo)。旅游行政管理機制主要側(cè)重需求側(cè)，以旅游產(chǎn)業(yè)和消費市場為主要行政對象，聚焦整合資源、優(yōu)化環(huán)境和協(xié)調(diào)促進。2006年提出“全面發(fā)展國內(nèi)旅游、積極發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游”的方針。 2009年提出將旅游業(yè)建設(shè)成為“國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。

黨的十八大以來，中國特色社會主義發(fā)展進入了新時代，文化和旅游領(lǐng)域的改革重點開始走向了轉(zhuǎn)化動能和融合發(fā)展。文化體制改革進入系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的全面深化階段，十八大報告提出建設(shè)社會主義文化強國的戰(zhàn)略目標(biāo)。2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議通過《深化文化體制改革實施方案》；2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》；2016年，中共中央宣傳部出臺《關(guān)于深化國有文化企業(yè)分類改革的意見》；2017年十九大報告提出要堅定文化自信，深化文化體制改革，完善文化管理體制。旅游領(lǐng)域市場化發(fā)展日益成熟，需求呈現(xiàn)大眾化、日?；透哳l發(fā)生的特征，對旅游品質(zhì)和市場秩序提出更高要求，這促使旅游業(yè)的行政管理逐步從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)。2013年，《旅游法》頒布實施，明確了“大市場、總協(xié)調(diào)、寬基礎(chǔ)、小管理”的治理體制。在旅游面對提質(zhì)升級和文化產(chǎn)業(yè)化改革縱深發(fā)展的時代背景下，2018年，國家做出重大戰(zhàn)略決策，撤銷原文化部、國家旅游局，組建文化和旅游部，旅游和文化融合發(fā)展開始進入了行政推動的制度演化新階段。

2018年文化和旅游部成立，標(biāo)志著我國文化與旅游行政體制發(fā)生從經(jīng)濟建設(shè)到民生導(dǎo)向的變革。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，豐富優(yōu)秀文藝作品和優(yōu)質(zhì)文化產(chǎn)品供給成為文化和旅游系統(tǒng)的重點工作和主要任務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)密不可分，要堅持以文塑旅、以旅彰文，推動文化和旅游融合發(fā)展，讓人們在領(lǐng)略自然之美中感悟文化之美、陶冶心靈之美”[10]。當(dāng)前和今后一個時期，文化和旅游部門深刻把握黨的二十大關(guān)于推進文化和旅游深度融合發(fā)展的部署要求，在更廣范圍、更深層次、更高水平上推動文化和旅游融合，激發(fā)新動能、形成新優(yōu)勢。

四、 文化與旅游行政體制演變的

“行動者—結(jié)構(gòu)”發(fā)生邏輯文化與旅游行政體制從政治導(dǎo)向到經(jīng)濟導(dǎo)向再到民生導(dǎo)向的持續(xù)變化，并非是作為直觀權(quán)力主體的國家和政府率性而為的“一錘定音”，而是多元主體在不同歷史階段，基于不同地位、價值訴求以及實踐能力與實踐方式，持續(xù)行動與博弈而推動走出的必然路徑。可以說，文化和旅游行政機制的變革歷程，正是活躍的、動態(tài)的行動主體日常實踐與固化的靜態(tài)的行政體制兩者“適應(yīng)—穩(wěn)定—不適應(yīng)—變革—適應(yīng)—穩(wěn)定—不適應(yīng)—變革”的循環(huán)歷程。

（一） 行動者與結(jié)構(gòu)的雙向互動分析

建國初期形成的以政治導(dǎo)向為主的文化與旅游行政體制，是因為市場主體與消費主體均沒有充分發(fā)育，政府是唯一的行動主體。文化與旅游領(lǐng)域的行政部門設(shè)置、功能布局以及政策制定，完全取決于政府一極的職能訴求。當(dāng)改革開放的號角響起，發(fā)展經(jīng)濟、獲取外匯成為旅游領(lǐng)域當(dāng)時最主要的行動目標(biāo)。由于并不具備需求推動下文化與旅游市場主體成長的自然條件，國家確定了“政府主導(dǎo)、適度超前”的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，同時鼓勵和支持旅游市場主體的發(fā)展壯大。進入新世紀(jì)后，文化領(lǐng)域也開始了事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的分途發(fā)展，文化類企業(yè)逐漸成長、壯大。國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展和居民收入水平的不斷提高，培育和壯大了文化和旅游方面的消費需求。至此，左右文化與旅游行政體制的三大主體已經(jīng)發(fā)育成熟并各自就位。政府主體的管理實踐、市場主體的經(jīng)營實踐以及社會大眾的消費實踐，形成了可辨識的成長路徑，也建構(gòu)了文化與旅游行政體制變革的歷史形態(tài)。

具有權(quán)威性和約束性的文化與旅游的行政體制一經(jīng)確立，又會成為主體行動的外部結(jié)構(gòu)性要素。與外在環(huán)境相適應(yīng)的行政體制結(jié)構(gòu)，更多表現(xiàn)為主體日常實踐行動的資源。各行動主體以行政體制中對自己有利的因素為資源，積極進行相應(yīng)實踐。在結(jié)構(gòu)變革完成的初期，因為調(diào)整了眾多發(fā)展限制因素，行動主體獲取了更廣闊的活動空間，主體的實踐行動又進一步強化了行政體制的合理性和有效性。如果行政體制與外在環(huán)境脫軌，就更多表現(xiàn)為對主體行動的限制和約束。當(dāng)約束發(fā)展到一定程度，各行動主體就將在結(jié)構(gòu)性約束的范圍外，尋找行動的新空間，探索可能的方向，這些嘗試會逐漸積累結(jié)構(gòu)變革的潛在勢能，進而形成解構(gòu)當(dāng)前行政管理體制的現(xiàn)實動力。

（二） 各大主體的地位與行動邏輯變化

政府、企事業(yè)單位和大眾消費者三大主體，在左右政府行政體制變革中的地位和邏輯有所不同。位于變革的最前沿的政府是體制變革的直接決策者，其所做的顯性決策，整合了中間變量的市場主體和變革動力的消費主體的多元意志，以保證自身的價值取向的正當(dāng)性和行動邏輯的合意性。

在文化與旅游行政體制結(jié)構(gòu)化中，政府職能經(jīng)歷了從具體領(lǐng)導(dǎo)到宏觀管理再到發(fā)展促進的三個階段。從新中國成立到改革開放，文化和旅游行政機關(guān)肩負(fù)了領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)的雙重職能。在旅游和文化的一部分轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展后，其職能重心逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，如建立和管理新的市場交易體系、制定法規(guī)政策、發(fā)布條文規(guī)定、規(guī)范和約束市場主體。在文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的市場發(fā)展更加充分，供需進一步協(xié)調(diào)發(fā)展后，黨和國家提出“人民群眾對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”[2]，要堅持“以人民為中心，更好滿足大眾特色化、多層次的旅游需求”[10]。由此，文化與旅游政府機關(guān)的工作重心轉(zhuǎn)為向社會提供文化公共服務(wù)和旅游發(fā)展環(huán)境。在此變革過程中，政府從臺前走向了幕后，為市場主體和消費主體讓渡了更廣闊的行為空間。

市場主體是文化和旅游行政體制結(jié)構(gòu)化發(fā)展中最活躍的因素，不僅通過自身的經(jīng)營實踐累積影響行政體制變革的力量，同時還是連接消費端和政府端的中間管道，通過經(jīng)營方向調(diào)整和產(chǎn)品迭代，將消費端的變化傳遞到政府端。它以經(jīng)濟資本和創(chuàng)新經(jīng)營為實踐工具，歷經(jīng)了從單一到多元、從自發(fā)成長到規(guī)范創(chuàng)新的發(fā)展歷程。尤其是在文旅融合發(fā)展后，文化借助旅游的力量，百花齊放，旅游借助文化的力量，產(chǎn)品更具多樣性和個性化。文化和科技加持的研發(fā)創(chuàng)新不僅逐步壯大了市場主體的力量，也讓其在推動文化和旅游行政體制結(jié)構(gòu)化變革中的作用更加顯著。

從消費端來看，隨著全面小康社會的建成和現(xiàn)代化新征程的開啟，人民群眾文化參與意識和旅游消費權(quán)益保護意識持續(xù)提升。人們開始迫切需要有文化深度的旅游產(chǎn)品和有大眾獲得感的文化消費，千千萬萬消費者對文化和旅游產(chǎn)品的需求通過市場機制傳導(dǎo)到行政管理機制。今天，保障人民文化權(quán)利為核心的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，保障國民旅游權(quán)利的現(xiàn)代旅游發(fā)展體系，已經(jīng)成為新時代文化與旅游行政體制的價值取向和邏輯基礎(chǔ)。文化與旅游部的成立及其職能融合，為文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)在更廣范圍、更深程度和更高層次的融合發(fā)展提供現(xiàn)實的制度保障。

政府的管理實踐、市場主體的經(jīng)營實踐以及大眾消費者的消費實踐，不僅以各自的行動推進文化和旅游行政體制的變革，三者之間還相互制約和協(xié)調(diào)。政府從獨攬全局到“放管服”，為企業(yè)讓渡了發(fā)展空間，企事業(yè)單位的市場實踐創(chuàng)造了眾多新業(yè)態(tài)、新模式，豐富了政府管理的對象并促進了其治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。市場主體的擔(dān)當(dāng)和作為，也需要政府及其他主體所創(chuàng)設(shè)出的環(huán)境和條件[11]。消費量的增長和需求的升級，在引導(dǎo)供給的同時也在影響政府的政策創(chuàng)新。由于行政、市場和消費三大主體的價值取向和演化邏輯不同，在現(xiàn)實中也存在矛盾和摩擦。比如，為了便于管理，政府的政策制定經(jīng)常出現(xiàn)一刀切，傾向于追求管理上的一體化，企事業(yè)單位則希望政策兼顧區(qū)域異質(zhì)性和企業(yè)差異性。企業(yè)的盈利本性可能使其行為越界，超越政策紅線，經(jīng)營具有盲從性。大眾消費需求的滿足受制于國家政策的導(dǎo)向和市場發(fā)展的程度，供需矛盾一直天然地存在。三者相互之間的矛盾斗爭以及協(xié)調(diào)穩(wěn)定，也是推動文化與旅游行政體制變革的重要動力。圖2展示了我國文化與旅游行政體制演變的“行動者-結(jié)構(gòu)”推進過程。圖2我國文化與旅游行政體制演變的“行動者-結(jié)構(gòu)”的推進過程五、 文化與旅游部成立及其對

文旅融合的影響新的行政主體充分肯定并進一步解放了人民群眾對文化參與和旅游消費的現(xiàn)實訴求，消費的內(nèi)生力量更加強大，也被置于新型結(jié)構(gòu)化的中心位置。文化與旅游部的成立彰顯了以人民為中心的發(fā)展理念和國家順應(yīng)文化和旅游消費提質(zhì)轉(zhuǎn)型升級新趨勢，從供需兩端發(fā)力，不斷激發(fā)文化和旅游消費潛力的整體思維[12]。文化機構(gòu)、旅游企業(yè)與政府的工作重點，都要通過發(fā)展社會生產(chǎn)力，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，促進人的全面發(fā)展[13]。需求走向哪里，供給的創(chuàng)新就出現(xiàn)在哪里。一度燈下黑的本地游成為疫情期間文化機構(gòu)和旅游企業(yè)不可或缺的市場支撐，游客社交需求的增加讓小紅書、抖音等成為文旅企業(yè)熱衷的交易平臺，需求的分散化和自媒體的流行，甚至重構(gòu)了旅行服務(wù)業(yè)的生態(tài)。政府進一步強調(diào)消費在國家經(jīng)濟發(fā)展中的拉動作用，從節(jié)假日安排、文化與旅游公共設(shè)施建設(shè)等方面，著力保障居民的文旅消費權(quán)力。

新的行政主體進一步鼓勵創(chuàng)新和融合，資源導(dǎo)向逐步讓位于市場導(dǎo)向和產(chǎn)品導(dǎo)向，企業(yè)成為文化和旅游行政體制變革的主要推手。在國家的政策號召和政府機構(gòu)改革的效應(yīng)促進下，文旅企業(yè)進一步釋放其動能和活力。企業(yè)樣態(tài)突破常規(guī)，更加多元化，美團、滴滴、新東方等新型市場主體跨界進入文化領(lǐng)域和旅游行業(yè)。更多小而美的旅游公司，如稻草人、bikego，鎖定細分人群，開辟新賽道。企業(yè)的產(chǎn)品更有文化屬性和時尚特性，“不怕買貴的，就怕買貴了”的Z世代人群，讓更多的文化資源被挖掘出來。更多小眾目的地重構(gòu)了旅游發(fā)展的空間格局，文化的廣博性有效拓寬了旅游資源的邊界，跨界融合賦予文旅產(chǎn)品取之不竭、用之不盡的動能。旅游資源不再局限于傳統(tǒng)意義上的景區(qū)，擴展到了景區(qū)、度假區(qū)、街區(qū)和商圏，越來越多的城市和鄉(xiāng)村成為主客共享的美好空間。

新的行政主體讓政府一端的服務(wù)意識和服務(wù)能力逐步強化，從機構(gòu)融合走向職能融合和角色融入。在新的發(fā)展形勢下，要持續(xù)提升文化與旅游的治理能力，堅持文化與旅游的融合發(fā)展，推動體制改革走向深入，還有很漫長的路要走[14]。消費端和產(chǎn)業(yè)端的快速變化和深入發(fā)展，是推動文化和旅游行政體制融合從框架走向枝節(jié)，并在發(fā)展節(jié)奏和結(jié)果上呈現(xiàn)出區(qū)域性差別的主要動力。在更加凸顯公共服務(wù)和行政效能的新型體制下，政府更多地將政策目標(biāo)放在激發(fā)需求、引導(dǎo)供給以及提供公共服務(wù)上來，并為市場主體和消費主體提供更加高效的文化與旅游的公共產(chǎn)品?，F(xiàn)實中，政策制定開始從側(cè)重環(huán)境型政策和供給型政策向強調(diào)需求型政策轉(zhuǎn)變。

從吉登斯的理論來說，外在結(jié)構(gòu)既是主體行動的結(jié)果，也是主體行動的資源。文化與旅游部的成立，讓政府職能和管理實踐進一步向治理型和服務(wù)型轉(zhuǎn)變。企業(yè)開始以創(chuàng)意和創(chuàng)新、品質(zhì)和高度，而不是依靠關(guān)系、資源以及政府幫扶來實現(xiàn)發(fā)展，逐步向自由競爭的本性回歸。消費更加理性，強調(diào)人的全面發(fā)展。從這個意義上說，新的行政體制為各大主體釋放了更多的合理行為空間，三大主體的行動邏輯更加清晰，方向更加明確。同時也要看到，文化和旅游部的成立只是行政體制結(jié)構(gòu)化發(fā)展歷史長河中又一次顯性變動的開端，許多行政整合的細節(jié)尚未徹底完成。政府端率先推動的文旅部成立僅僅是行政機構(gòu)“形”的融合，而變革的真正落地，還需要在產(chǎn)業(yè)端和消費端等“神”的層面展開?！靶巍钡娜诤显谡姓钕驴梢匝杆賹崿F(xiàn)，但“神”的融合則更依賴于企業(yè)端的創(chuàng)新創(chuàng)意和消費端的持續(xù)驅(qū)動，需要來自主體日常實踐的反哺。由于各地文旅發(fā)展程度不同，三大主體的發(fā)育程度及其內(nèi)部關(guān)系也存在差異，文化和旅游行政體制的區(qū)域差異性將一直存在。各地應(yīng)在文旅融合宏觀戰(zhàn)略的背景下，立足本地行政現(xiàn)狀、市場發(fā)育和消費等級，既不能拔高跟進，也不能消極應(yīng)對。因為從結(jié)構(gòu)化理論來看，只有三大主體協(xié)同推進的體制變革，才是真正健康的行政管理體制。超越本地實際和現(xiàn)狀的體制變化，終將會在后續(xù)的主體實踐及其矛盾沖突中重返實踐的原有起點。

六、 結(jié)語

文章利用吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，在“行動者-結(jié)構(gòu)”框架下分析了我國文化與旅游的行政體制變革過程與演變邏輯。新中國成立以來，文化和旅游行政管理體制先后經(jīng)歷了政治導(dǎo)向、經(jīng)濟導(dǎo)向和民生導(dǎo)向的改革。這一變革是政府、企事業(yè)單位和大眾消費者為代表的行動主體的日常實踐從不同維度持續(xù)推進的結(jié)果。在此進程中，政府經(jīng)歷了具體領(lǐng)導(dǎo)、宏觀管理、發(fā)展促進的角色轉(zhuǎn)變，企事業(yè)單位經(jīng)歷了從單一到多元、從自發(fā)成長到規(guī)范創(chuàng)新的發(fā)展階段，文化參與和旅游消費進入了人民群眾的日常生活，成為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。作為文化與旅游行政體制變革的顯性節(jié)點事件之一的文化與旅游部成立，更新了政府、市場和消費三大主體的行動場景，提供了更多行動資源，而三大主體在新的行政體制下的創(chuàng)新實踐和行動，進一步推動著文化和旅游行政體制融合的深度實現(xiàn)。

文化和旅游部的成立以及文化和旅游深度融合，為各行動主體的日常實踐開拓了更寬闊的空間和更多的行為可能。在結(jié)構(gòu)化理論視角下對文化和旅游行政體制變革的實踐解釋和理論建構(gòu)，可以從動態(tài)、全局的視角，區(qū)域異質(zhì)性的角度并面向未來，討論文化和旅游行政體制變革發(fā)生的底層邏輯。本文重點分析了政府、企事業(yè)單位和大眾消費者三大主體在推動文化和旅游行政體制變革中的作用，實際上，文化和旅游行政體制的變革還會受到行業(yè)協(xié)會、社團、教育、科技、媒體等其他主體和國際環(huán)境的影響，而且隨著對多元治理理念的認(rèn)識深入，相關(guān)主體在未來文化和旅游行政體制變革中的地位和作用還會持續(xù)變化，這都需要在未來的研究中持續(xù)關(guān)注、動態(tài)跟蹤和深度研究。

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Study on Influence of the Administrative System Change of

“ActorStructure”? on the Integration of Culture and Tourism

DAI Bin， YIN Yingmei

（1.China Tourism Academy， Beijing100005 ， China; School of History Culture and Tourism， Jiangsu Normal University，? Xuzhou 221116，China）

Abstract：Since the founding of Peoples Republic of China in 1949， its administrative system of culture and tourism has undergone political， economic and livelihood oriented reforms， which have had a profound impact on the integrated development of cultural undertakings， cultural industries and tourism. Based on the Structuration Theory， this study constructs an analysis framework of “actorstructure”. From the perspective of actors such as the government， enterprises and public institutions， and mass consumers， it focuses on explaining the interaction， mutual construction between the administrative system structure in the field of culture and tourism and multiple main actors， as well as their evolution process since the reform and opening up. The government actor has changed its role from specific leadership and macromanagement to development and promotion， the market actor has changed from single to multiple， from spontaneous growth to standardized innovation， and the consumer actor has changed from minority to majority， making culture and tourism a strategic pillar industry of the national economy and a modern service industry that the people are more satisfied with， laying a solid market foundation for the integrated development of culture and tourism. The multiple rounds of reforms of governmental institutions and administrative systems under the leadership of the Communist Party of China have provided strong institutional guarantees for the integrated development of culture and tourism in a deeper and wider extent.

Key words：integration of culture and tourism; administrative system reform; structuration theory