內(nèi)容摘要：部門規(guī)章采取的是單軌備案審查機(jī)制，即僅向國(guó)務(wù)院備案，僅由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)審查。全國(guó)人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)和全國(guó)人大各專門委員會(huì)，并不承擔(dān)部門規(guī)章備案審查的職責(zé)和具體工作。單軌制的形成是多重因素共同作用產(chǎn)生的結(jié)果，其中一個(gè)重要原因是部門規(guī)章正式法源地位的搖擺。單軌制與誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督的原理不符，與我國(guó)的憲法實(shí)施監(jiān)督體制亦不符，而全國(guó)人大常委會(huì)有能力和優(yōu)勢(shì)做好部門規(guī)章的備案審查工作。因此，應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前單軌制的備案審查體制，要求部門規(guī)章同時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)備案，常委會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部門規(guī)章的合憲性與合法性審查職責(zé)，具體工作可由有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

關(guān)鍵詞：部門規(guī)章；備案審查；合憲性合法性；全國(guó)人大常委會(huì)

一、問(wèn)題的提出

部門規(guī)章是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，確保其與憲法、法律和行政法規(guī)不發(fā)生抵觸，是維護(hù)法制統(tǒng)一的內(nèi)在要求。而備案審查制度是確保部門規(guī)章與憲法、法律和行政法規(guī)等不發(fā)生抵觸的重要機(jī)制①。目前，部門規(guī)章采取的是單軌備案審查機(jī)制，即僅向國(guó)務(wù)院備案，僅由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)審查，具體由國(guó)務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)（現(xiàn)為司法部）承擔(dān)。全國(guó)人大常委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“常委會(huì)”）及其工作機(jī)構(gòu)以及全國(guó)人大各專門委員會(huì)，并不承擔(dān)部門規(guī)章備案審查的職責(zé)和具體工作。實(shí)踐中，常委會(huì)在開(kāi)展專項(xiàng)審查工作時(shí)包括對(duì)部門規(guī)章的審查，如行政處罰法修改后常委會(huì)開(kāi)展了規(guī)范性文件是否符合新行政處罰法的專項(xiàng)審查和清理工作，其中包括了對(duì)部門規(guī)章是否符合新行政處罰法的審查清理[1]。但對(duì)部門規(guī)章的具體審查和清理工作實(shí)際是由司法部承擔(dān)，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)只對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行匯總。同時(shí)，根據(jù)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)部門規(guī)章存在合法性等方面的問(wèn)題或接到關(guān)于部門規(guī)章的審查建議，則轉(zhuǎn)送國(guó)務(wù)院研究處理。

單軌備案審查機(jī)制的形成，是多重因素共同作用產(chǎn)生的結(jié)果。其中一個(gè)重要原因在于部門規(guī)章法源地位的搖擺。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，國(guó)務(wù)院部委等制定規(guī)章并不是憲法和法律所正式確立的制度。即便1982年憲法明確承認(rèn)了國(guó)務(wù)院部委制定規(guī)章的權(quán)力，但部門規(guī)章的正式法源地位一直存在搖擺。不少意見(jiàn)明確反對(duì)將部門規(guī)章承認(rèn)為正式法源，更多地將其視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件。此種情況下，常委會(huì)針對(duì)部門規(guī)章建立相應(yīng)的備案審查制度，實(shí)際不具有現(xiàn)實(shí)可能性。但從國(guó)務(wù)院角度來(lái)說(shuō)，新中國(guó)成立以后，不論憲法和法律如何變遷，基于行政管理的需要，國(guó)務(wù)院一直認(rèn)可部門規(guī)章的“法規(guī)”地位。面對(duì)實(shí)踐中部門規(guī)章出現(xiàn)的各種亂象，傳統(tǒng)上的事先批準(zhǔn)及定期清理機(jī)制無(wú)法有效控制各部門的立法活動(dòng)，因而借鑒1979年地方組織法確立的地方性法規(guī)備案審查制度，針對(duì)包括部門規(guī)章在內(nèi)的所有規(guī)章建立備案審查制度，就是順理成章的事了。在國(guó)務(wù)院已經(jīng)主動(dòng)承擔(dān)起規(guī)章備案審查任務(wù)的情況下，常委會(huì)未再“吃力不討好”將部門規(guī)章納入備案審查范圍。

然而，部門規(guī)章的單軌備案審查機(jī)制，與“誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督”的原理不符，亦與憲法確定的常委會(huì)負(fù)責(zé)憲法實(shí)施監(jiān)督的體制不符。常委會(huì)有能力和優(yōu)勢(shì)承擔(dān)部門規(guī)章的合憲性與合法性審查。因此，應(yīng)當(dāng)將單軌制修改為雙軌制，應(yīng)當(dāng)同時(shí)由常委會(huì)對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行備案審查。下文將在考察部門規(guī)章單軌備案審查機(jī)制的形成過(guò)程后，討論部門規(guī)章同時(shí)向常委會(huì)備案、由常委會(huì)進(jìn)行合憲合法審查的必要性和可行性。

二、部門規(guī)章單軌備案審查機(jī)制的形成

（一）部門規(guī)章法源地位的搖擺與確立

新中國(guó)成立初期，雖然《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》未明確政務(wù)院所屬委、部、會(huì)、院、署、行、廳等有權(quán)制定部門規(guī)章，但實(shí)踐中政務(wù)院各部門制定了大量與后來(lái)的部門規(guī)章相同的規(guī)范性文件。這些文件，后來(lái)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)一直被統(tǒng)稱為“法規(guī)”。1955年2月7日，《國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳關(guān)于總理對(duì)法制工作指示的通知》提到，“一、對(duì)原政務(wù)院及其所屬各部門發(fā)布的各項(xiàng)法規(guī)……各部門過(guò)去發(fā)布的各項(xiàng)法規(guī)，亦應(yīng)于今年內(nèi)盡可能各自進(jìn)行一次整理。二、各部門今年需要起草和修改的法規(guī)，應(yīng)迅速將初步計(jì)劃報(bào)送國(guó)務(wù)院……”[2]。1985年國(guó)務(wù)院清理法規(guī)工作小組《關(guān)于國(guó)務(wù)院各部門清理法規(guī)的情況和今后意見(jiàn)的報(bào)告》中，仍將國(guó)務(wù)院各部門（含政務(wù)院各部門）制定的部門規(guī)章統(tǒng)稱為“法規(guī)”[3]。在政務(wù)院各部門制定的這些“法規(guī)”中，有些沒(méi)有上位法依據(jù)，如1950年4月11日中央人民政府交通部經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)制定頒布了《汽車管理暫行辦法》，規(guī)定了汽車檢驗(yàn)、牌照、駕照、交通規(guī)則等事宜；有些則有明確的上位法依據(jù)，如1950年3月15日中央人民政府財(cái)政部依據(jù)政務(wù)院制定的《工商業(yè)稅暫行條例》第四條制定頒布了《攤販營(yíng)業(yè)牌照稅稽征辦法》。

1954年憲法及1954年國(guó)務(wù)院組織法亦未明確國(guó)務(wù)院部委有權(quán)制定規(guī)章，但國(guó)務(wù)院部委沿襲了共同綱領(lǐng)時(shí)期的做法，繼續(xù)制定“法規(guī)”。與之前類似，有些“法規(guī)”沒(méi)有明確的上位法依據(jù)，如1955年5月18日財(cái)政部制定頒布的《國(guó)家公債債券殘破污損兌付處理辦法》，1957年4月6日財(cái)政部制定頒布的《公民財(cái)產(chǎn)自愿保險(xiǎn)辦法》，1959年9月19日交通部制定的《關(guān)于海損賠償?shù)膸醉?xiàng)規(guī)定》；有些則有明確的上位法依據(jù)，如1956年5月4日財(cái)政部依據(jù)常委會(huì)制定的法令《文化娛樂(lè)稅條例》第九條制定了《文化娛樂(lè)稅條例實(shí)施細(xì)則》，1957年12月2日中國(guó)人民銀行依據(jù)常委會(huì)制定的法令《1958年國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》制定頒布了《1958年國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法》。

1982年憲法承認(rèn)了此前的實(shí)踐做法，在第九十條明確規(guī)定國(guó)務(wù)院各部和各委員會(huì)可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令（下文合稱“行政法規(guī)”）1在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布規(guī)章。以此為基礎(chǔ)，早期的法學(xué)理論一般承認(rèn)部門規(guī)章的法源地位。例如，有人認(rèn)為我國(guó)社會(huì)主義法的形式主要有憲法、法律、行政法規(guī)……，其中“國(guó)務(wù)院各部委所發(fā)布的具有規(guī)范性的命令、指示和規(guī)章，也屬行政法規(guī)之列，但其法律地位和效力低于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)”[4]。再如，有的法理學(xué)教科書(shū)明確提出，“國(guó)務(wù)院各部委制定的規(guī)范性文件，均屬我國(guó)法律的淵源”[5]。

然而，隨著部門規(guī)章制定得越來(lái)越多，出現(xiàn)的問(wèn)題也越來(lái)越多。有的規(guī)章沒(méi)有法律和行政法規(guī)依據(jù)，有的規(guī)章在制定時(shí)未嚴(yán)格遵守程序要求，有的規(guī)章甚至沒(méi)有公開(kāi)發(fā)布[6]。因而，理論上開(kāi)始質(zhì)疑部門規(guī)章的法源地位。而相關(guān)質(zhì)疑在1989年行政訴訟法制定過(guò)程中和2000年立法法制定過(guò)程中達(dá)到了頂峰。

1989年行政訴訟法制定過(guò)程中，含部門規(guī)章在內(nèi)的“規(guī)章”能否作為人民法院審理行政案件的依據(jù)存在較大爭(zhēng)議。1988年7月13日，常委會(huì)法工委起草的《行政訴訟法（征求意見(jiàn)稿）》及其說(shuō)明提出，國(guó)務(wù)院部委制定部門規(guī)章是憲法確立的體制，只要不與法律抵觸，應(yīng)當(dāng)有法律約束力，因此明確規(guī)定部門規(guī)章可以作為審理行政案件的依據(jù)。但為回應(yīng)質(zhì)疑，同時(shí)規(guī)定“規(guī)章與法規(guī)相抵觸的，以法規(guī)為依據(jù)”[7]。理論上亦有人明確支持法工委的觀點(diǎn)，“規(guī)章的法的特性決定它既應(yīng)該成為執(zhí)法的依據(jù)，同時(shí)也應(yīng)該成為審判的依據(jù)”[8]。但在征求意見(jiàn)過(guò)程中，出現(xiàn)了較為明確的反對(duì)意見(jiàn)。反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為：第一，規(guī)章制定約束不夠，不少規(guī)章在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下規(guī)定了處罰及強(qiáng)制措施，承認(rèn)規(guī)章的法律效力等于承認(rèn)各行政部門的立法權(quán)，會(huì)導(dǎo)致法出多門、法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象；第二，部門規(guī)章只能在本部門、本地區(qū)內(nèi)發(fā)生效力，對(duì)審判機(jī)關(guān)沒(méi)有約束力；第三，規(guī)章過(guò)多且多變，相互之間常常出現(xiàn)矛盾。因此，不宜明確規(guī)定部門規(guī)章為審判依據(jù)[9]。因此，在提請(qǐng)常委會(huì)初次審議的草案中，未規(guī)定規(guī)章可以作為審判依據(jù)。然而，取消規(guī)定后，有意見(jiàn)提出，實(shí)踐中大量行政行為是依據(jù)規(guī)章作出，如果不把規(guī)章作為法院審理案件的依據(jù)，就不能保障行政部門的行政職權(quán)。因此，二次審議稿增加規(guī)定人民法院審理行政案件可以參照規(guī)章[10]。最終通過(guò)的行政訴訟法文本對(duì)二次審議稿的相關(guān)規(guī)定未再作實(shí)質(zhì)修改。規(guī)章只能被“參照”而不是作為依據(jù)的法律地位據(jù)此確立下來(lái)并持續(xù)至今。

2000年立法法制定時(shí)，部門規(guī)章的法律地位再次成為各方爭(zhēng)議焦點(diǎn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為包括部門規(guī)章在內(nèi)的規(guī)章，是我國(guó)法律體系的組成部分，具有憲法和地方組織法等依據(jù)；作為法律和法規(guī)的具體化，具有現(xiàn)實(shí)必要性，亦起到了實(shí)際作用；并且可以避免以行政規(guī)范性文件處理實(shí)際事務(wù)，有利于法治化。據(jù)此，立法法應(yīng)當(dāng)將部門規(guī)章納入調(diào)整范圍。但另一種意見(jiàn)認(rèn)為，規(guī)章不是法，只是相關(guān)部門或地方為執(zhí)行法律法規(guī)制定的行政規(guī)范性文件；規(guī)章之間沖突明顯，部門利益傾向太嚴(yán)重；規(guī)章制定不規(guī)范，有不少是應(yīng)急性的。因此，立法法不應(yīng)將其納入調(diào)整范圍，不應(yīng)認(rèn)可其法源地位[11]。區(qū)別于1999行政訴訟法作出的巨大折中，2000年立法法最終作出的選擇是認(rèn)可了包括部門規(guī)章在內(nèi)的所有規(guī)章的法源地位，并對(duì)其制定權(quán)限、程序和效力等作了相對(duì)具體的規(guī)定。自此之后，雖然仍有個(gè)別意見(jiàn)否認(rèn)部門規(guī)章的正式法源地位，但其作為幾類有名法源的正式地位不再有太大爭(zhēng)議。

（二）部門規(guī)章單軌備案審查機(jī)制的形成

雖然新中國(guó)成立伊始政務(wù)院各部門即開(kāi)始制定部門規(guī)章，但相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間并不存在與之配套的備案審查機(jī)制。部門規(guī)章的合憲性與合法性控制，亦包括適當(dāng)性控制，主要通過(guò)事前批準(zhǔn)與法規(guī)清理機(jī)制實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是在共同綱領(lǐng)時(shí)期還是五四憲法時(shí)期抑或八二憲法時(shí)期，法律法令等上位法在授權(quán)國(guó)務(wù)院（政務(wù)院）部門制定部門規(guī)章時(shí)，有時(shí)會(huì)明確要求部門規(guī)章應(yīng)經(jīng)政務(wù)院（國(guó)務(wù)院）批準(zhǔn)，不過(guò)未出現(xiàn)應(yīng)經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的情形。例如，1957年12月23日常委會(huì)通過(guò)的法令《國(guó)境衛(wèi)生檢疫條例》在授權(quán)衛(wèi)生部制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，明確要求衛(wèi)生部頒布前應(yīng)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。而有關(guān)部門在制定一些重要的影響大的又缺乏上位法授權(quán)的部門規(guī)章時(shí)，亦主動(dòng)報(bào)請(qǐng)政務(wù)院（國(guó)務(wù)院）批準(zhǔn)。如1950年4月11日交通部頒布《汽車管理暫行辦法》前報(bào)經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)；又如1955年7月5日衛(wèi)生部頒布《傳染病管理辦法》前經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；再如1985年7月6日林業(yè)部頒布的《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》前經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。需要注意的是，事前批準(zhǔn)并不是全覆蓋，有相當(dāng)一部分的部門規(guī)章的制定未經(jīng)國(guó)務(wù)院（政務(wù)院）批準(zhǔn)，如前述1957年4月6日財(cái)政部制定頒布的《公民財(cái)產(chǎn)自愿保險(xiǎn)辦法》。

除事前批準(zhǔn)機(jī)制外，定期或不定期的法規(guī)清理工作亦是確保部門規(guī)章合憲、合法與適當(dāng)?shù)闹匾獧C(jī)制。五四憲法頒布不久后，國(guó)務(wù)院成立了國(guó)務(wù)院法制局。國(guó)務(wù)院法制局成立一個(gè)月即根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示部署了法規(guī)清理工作。其明確提出，新中國(guó)成立后已經(jīng)頒布了三千多件各種形式的法規(guī)，有一些法規(guī)與新通過(guò)的憲法抵觸，有一些因?yàn)榭陀^情況發(fā)生變化與現(xiàn)實(shí)不適用，有一些法規(guī)之間存在不一致，有一些法規(guī)存在用語(yǔ)不恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題，要求各部門在1955年內(nèi)對(duì)本部門之前頒布的法規(guī)進(jìn)行一些全面的清理[12]。1982年憲法通過(guò)后不久，1983年9月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求國(guó)務(wù)院各部門對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)制定的“法規(guī)、規(guī)章”進(jìn)行全面的清理?！锻ㄖ诽岢?，“隨著社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，實(shí)行對(duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)的政策，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了很大的變化，不少法規(guī)、規(guī)章的有效性也發(fā)生變化，因此必須根據(jù)新憲法和黨的十二大制定的路線、方針、政策對(duì)過(guò)去頒布的法規(guī)、規(guī)章作一次清理，該廢止的廢止，該修改的修改”[13]。為確保清理工作順利進(jìn)行，國(guó)務(wù)院專門成立了“國(guó)務(wù)院清理法規(guī)工作小組”對(duì)相關(guān)清理工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和督促，相關(guān)清理工作持續(xù)了近三年[14]。

針對(duì)部門規(guī)章的備案審查機(jī)制，是20世紀(jì)80年代中后期逐漸形成的。新中國(guó)成立后制定的不少法律、法令、法規(guī)，亦包括部門規(guī)章，在授權(quán)其他主體制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，往往提出相關(guān)實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)備案。例如，1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)制定的《土地改革法》，在授權(quán)各省人民政府制定當(dāng)?shù)赝恋馗母飳?shí)施辦法的同時(shí)，明確要求相關(guān)實(shí)施辦法應(yīng)報(bào)政務(wù)院備案。又如，1950年交通部頒布的《汽車管理暫行辦法》，在授權(quán)公路及各市區(qū)交通主管機(jī)關(guān)自行制定行車違章肇事罰則的同時(shí)，明確要求相關(guān)罰則應(yīng)報(bào)交通部備案。但這個(gè)時(shí)期，備案審查并不是一項(xiàng)體系性的制度。自1979年地方組織法規(guī)定地方性法規(guī)向常委會(huì)及國(guó)務(wù)院備案開(kāi)始，備案審查制度開(kāi)始萌芽。常委會(huì)辦公廳依據(jù)1979年地方組織法等對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)及自治條例和單行條例予以登記、存檔，并對(duì)其進(jìn)行違憲、違法審查，相關(guān)審查結(jié)果印發(fā)常委會(huì)會(huì)議，存在問(wèn)題的法規(guī)和條例由全國(guó)人大專門委員會(huì)與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通處理[15]。地方性法規(guī)備案制度運(yùn)行多年后，國(guó)務(wù)院參照該制度，為完善對(duì)地方政府規(guī)章和部門規(guī)章的管理，于1987年3月通知各地和各部門正式建立規(guī)章備案制度。經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)踐運(yùn)行，國(guó)務(wù)院于1990年2月制定了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，正式將部門規(guī)章備案審查制度予以法制化。根據(jù)該規(guī)定，部門規(guī)章向國(guó)務(wù)院備案，由國(guó)務(wù)院（法制工作機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)合法性審查。

自此，部門規(guī)章單軌備案審查制度形成。2000年立法法及2001年《法規(guī)規(guī)章備案條例》，以及近些年對(duì)文本制度的落實(shí)，本質(zhì)上只是對(duì)以1990年《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》為基礎(chǔ)形成的備案審查制度做了完善，未實(shí)質(zhì)性地改變相關(guān)制度，特別是未改變僅由國(guó)務(wù)院承擔(dān)部門規(guī)章備案審查職責(zé)的單軌機(jī)制。

三、部門規(guī)章單軌備案審查機(jī)制與“誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督”的原理不符

部門規(guī)章單軌備案審查機(jī)制，有其歷史原因與內(nèi)在邏輯。然而，單軌制與“誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督”的原理不符，亦與憲法確定的常委會(huì)負(fù)責(zé)憲法實(shí)施監(jiān)督的體制不符，而常委會(huì)借助有關(guān)專門委員會(huì)及工作機(jī)構(gòu)的力量，有能力和優(yōu)勢(shì)承擔(dān)部門規(guī)章的備案審查。因此，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行單軌備案審查機(jī)制修改為雙軌制，明確要求部門規(guī)章同時(shí)向常委會(huì)備案，由常委會(huì)同時(shí)對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行審查。不過(guò)，鑒于常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院部委不具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此常委會(huì)對(duì)部門規(guī)章的備案審查限于合憲性與合法性，而不包括適當(dāng)性。

部門規(guī)章單軌備案審查機(jī)制的形成，有其歷史原因和內(nèi)在邏輯，但存在兩個(gè)難以解決的問(wèn)題：一是無(wú)法實(shí)現(xiàn)誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督；二是與常委會(huì)負(fù)責(zé)憲法實(shí)施監(jiān)督的體制不符。為此，有必要將現(xiàn)行單軌制修改為雙軌制。

就“誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督”的問(wèn)題而言，我國(guó)部門規(guī)章的制定，不是原生立法而是次級(jí)立法。只有明確的法律或行政法規(guī)作為依據(jù)，國(guó)務(wù)院部委等方有權(quán)在法律行政法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)制定部門規(guī)章。從實(shí)際情況來(lái)看，大量部門規(guī)章是國(guó)務(wù)院部委等直接依據(jù)法律制定，而不是依據(jù)行政法規(guī)制定。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布的部門規(guī)章《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》，是直接依據(jù)《動(dòng)物防疫法》的授權(quán)制定，并沒(méi)有國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)依據(jù)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在其官方網(wǎng)站公布了該部門現(xiàn)行有效的規(guī)章140件，其中61件是依據(jù)法律制定，26件是依據(jù)法律和行政法規(guī)制定，53件是依據(jù)行政法規(guī)制定1?？傮w上看，超過(guò)一半是直接依據(jù)法律而不是行政法規(guī)制定。

當(dāng)國(guó)務(wù)院部委依據(jù)法律制定部門規(guī)章時(shí)，按照誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督的原理，應(yīng)當(dāng)由常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)務(wù)院部委是否嚴(yán)格按照法律的授權(quán)制定部門規(guī)章，審查判斷相關(guān)部門規(guī)章是否超越授權(quán)目的、范圍和手段。誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督背后，一方面是授權(quán)者有監(jiān)督的需要，世界上大多數(shù)國(guó)家的授權(quán)立法均采取誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督的做法；另一方面是授權(quán)者可以更準(zhǔn)確把握授權(quán)原意，可以更好地開(kāi)展監(jiān)督。雖然很難說(shuō)授權(quán)者獨(dú)占了立法原意的解釋權(quán)，但授權(quán)者作為授權(quán)規(guī)范的制定機(jī)構(gòu)，是最有可能完整掌握立法原意的機(jī)關(guān)。我國(guó)不少制度是以立法機(jī)關(guān)可以更好地掌握立法原意為基礎(chǔ)。如，立法解釋制度，在很大程度上是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)可以更準(zhǔn)確地把握立法原意；執(zhí)法檢查制度，亦是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)可以更準(zhǔn)確地把握立法原意，可以更好地判斷法律是否被準(zhǔn)確執(zhí)行。因此，對(duì)于那些直接以法律作為依據(jù)制定的部門規(guī)章，常委會(huì)能夠更好地把握授權(quán)原意。特別是我國(guó)有相當(dāng)一部分授權(quán)國(guó)務(wù)院部委制定部門規(guī)章的法律，是由有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)起草。國(guó)務(wù)院的法制工作部門在其中的參與度非常低，很難準(zhǔn)確把握其中的立法原意。由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)備案審查工作，很可能流于形式無(wú)法有效發(fā)揮作用。目前的單軌備案審查機(jī)制將專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)排除在外，不利于法律的準(zhǔn)確實(shí)施。

同時(shí)，部門規(guī)章可能違反憲法，單軌備案審查機(jī)制不利于常委會(huì)履行憲法實(shí)施監(jiān)督職責(zé)。部門規(guī)章是依據(jù)法律或行政法規(guī)制定，從邏輯上說(shuō)，似乎只有法律或行政法規(guī)違反憲法，才有可能導(dǎo)致部門規(guī)章違反憲法。有觀點(diǎn)進(jìn)而認(rèn)為，類似部門規(guī)章之類的次級(jí)立法，在備案審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循窮盡合法性審查原則，通常無(wú)需進(jìn)行合憲性審查[16]。但實(shí)際并不是這樣。一方面，部門規(guī)章是否嚴(yán)格按照法律或行政法規(guī)的要求制定，是否完全符合法律或行政法規(guī)實(shí)際無(wú)法保證。部門規(guī)章逾矩之處可能即是違憲之處。另一方面，“依據(jù)”是一種相當(dāng)寬泛的描述。部門規(guī)章在依據(jù)法律或行政法規(guī)的前提下仍然存在非常大的創(chuàng)制空間，創(chuàng)制的內(nèi)容很難說(shuō)是否違反了法律或行政法規(guī)，因?yàn)閯?chuàng)制的很多內(nèi)容很難從其依據(jù)的法律或行政法規(guī)中基于邏輯演繹得出，所以即便法律或行政法規(guī)不違憲，部門規(guī)章亦可能違憲。已經(jīng)披露的地方性法規(guī)違憲案例很好地闡釋了這一現(xiàn)象。各省制定的道路交通安全法規(guī)是依據(jù)《道路交通安全法》制定的實(shí)施性立法。《道路交通安全法》并不違反憲法。然而，有關(guān)省區(qū)市規(guī)定公安交通管理部門調(diào)查交通事故時(shí)可以查閱、復(fù)制交通事故當(dāng)事人的通訊記錄，這雖然不違反《道路交通安全法》，但直接違反了憲法保護(hù)的公民的通信自由和通信秘密[17]。與此類似，部門規(guī)章依據(jù)法律或行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)具體制度時(shí)，可能獨(dú)立于其所依據(jù)的法律或行政法規(guī)而直接違反憲法。

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)由常委會(huì)承擔(dān)。接受備案的各機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的相關(guān)規(guī)范性文件是否均有權(quán)進(jìn)行合憲性審查并予以處置，是一個(gè)存在爭(zhēng)議的話題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，除了常委會(huì)以外的其他接受備案的機(jī)關(guān)（如接受部門規(guī)章備案的國(guó)務(wù)院）并不具有憲法解釋的權(quán)力，無(wú)解釋?xiě)椃ǖ臋?quán)力則不具備合憲性審查的基本條件。同時(shí)，為保證合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，保證憲法含義的統(tǒng)一性，不宜采取分散的合憲性審查主體體制[18]。但亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，相較于憲法解釋的憲法理解亦可以作為合憲性審查依據(jù)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有憲法解釋的權(quán)力不影響其開(kāi)展合憲性審查；承認(rèn)其他國(guó)家機(jī)關(guān)具有合憲性審查的權(quán)力符合公法邏輯；審查主體多元化有利于降低常委會(huì)的審查負(fù)擔(dān)，因此應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其他國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展合憲性審查的權(quán)力[19]。但無(wú)論如何，常委會(huì)應(yīng)當(dāng)積極作為以確保各層次規(guī)范性文件合憲，常委會(huì)在合憲性審查方面的終局性判斷權(quán)，并不存在疑義[20]。為保證常委會(huì)可以主動(dòng)地對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行合憲性審查，而不是被動(dòng)地等待國(guó)務(wù)院的合憲性審查建議，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制確保常委會(huì)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)部門規(guī)章與憲法不符的情況。但目前的單軌備案審查機(jī)制，無(wú)法保障常委會(huì)的知情權(quán)。常委會(huì)甚至無(wú)法及時(shí)掌握部門規(guī)章的制定情況，遑論及時(shí)發(fā)現(xiàn)與憲法不符的情況。

因此，部門規(guī)章單軌備案審查機(jī)制有其內(nèi)在不足，既不符合誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督的基本原理，亦不符合我國(guó)的憲法監(jiān)督體制，應(yīng)將現(xiàn)行單軌制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌制。

四、部門規(guī)章同時(shí)向常委會(huì)備案的可行性

有人可能認(rèn)為，部門規(guī)章向常委會(huì)備案并不具備可行性。原因在于部門規(guī)章數(shù)量過(guò)大，常委會(huì)難以承受該項(xiàng)工作[21]。同時(shí)，憲法并未賦予常委會(huì)撤銷或改變部門規(guī)章的權(quán)力，因此常委會(huì)對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行備案審查缺乏權(quán)力基礎(chǔ)。然而，這兩個(gè)理由并不成立。

首先，常委會(huì)不僅有能力承擔(dān)部門規(guī)章的備案審查工作，甚至具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)向常委會(huì)所作的備案審查工作情況的報(bào)告顯示，2018年至2021年四年間，常委會(huì)每年接收的備案法規(guī)（行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)法律等）分別是1238件、1485件、1310件和1921件。根據(jù)司法部“備案法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù)”的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年至2020年國(guó)務(wù)院部委制定的部門規(guī)章數(shù)量分別是161件、101件、270件和201件1。對(duì)兩項(xiàng)數(shù)據(jù)比較可以發(fā)現(xiàn)，僅從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，平均下來(lái)每年部門規(guī)章的數(shù)量?jī)H占常委會(huì)備案審查法規(guī)數(shù)量的12.3%。因此，由常委會(huì)負(fù)責(zé)部門規(guī)章的備案審查，并不會(huì)給常委會(huì)增加過(guò)多的工作量，有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)完全有能力承擔(dān)。

實(shí)際上，有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查部門規(guī)章的合憲合法方面，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。有關(guān)專門委員會(huì)較好地掌握了某一特定領(lǐng)域的法律制度。例如，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)通常對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村領(lǐng)域的法律制度有較為全面的掌握。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域區(qū)分亦類似。例如，常委會(huì)法工委社會(huì)法室對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的法律制度有較為全面的掌握。我國(guó)備案審查制度具有抽象性審查特點(diǎn)，高度依賴審查人員對(duì)某個(gè)領(lǐng)域法律制度的了解和掌握，否則文本對(duì)文本的審查很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。因此，有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在特定領(lǐng)域的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，是備案審查能夠真正發(fā)揮作用的有力保障。實(shí)際上，有關(guān)專門委員會(huì)均配備了法案室或類似職能的業(yè)務(wù)室，在工作人員資源方面也能夠更好地保障部門規(guī)章的備案審查工作。相較之下，目前司法部承擔(dān)部門規(guī)章的備案審查工作，可能存在力不從心的問(wèn)題。當(dāng)前工作體制下，主要由司法部法治督察局牽頭、四個(gè)立法局具體承辦部門規(guī)章的備案審查工作。無(wú)論是人員數(shù)量上，還是專業(yè)積累上，司法部的一局牽頭四局承辦的工作體制，并不比人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分散承擔(dān)的工作體制更有優(yōu)勢(shì)。

其次，常委會(huì)對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行備案審查并不缺乏權(quán)力基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在大部分情況下，撤銷權(quán)、改變權(quán)是備案審查權(quán)的基礎(chǔ)。例如，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變和撤銷各部委發(fā)布的命令、指示和規(guī)章，因此國(guó)務(wù)院自然對(duì)部門規(guī)章享有備案審查權(quán)。但是，備案審查并不絕對(duì)地以撤銷權(quán)、改變權(quán)為基礎(chǔ)。雖然國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)撤銷或改變地方性法規(guī)，但并不妨礙地方組織法、立法法等規(guī)定地方性法規(guī)應(yīng)向國(guó)務(wù)院備案，亦不妨礙《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)對(duì)地方性法規(guī)是否符合行政法規(guī)進(jìn)行審查，并在發(fā)現(xiàn)抵觸情形時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)處理。類似的，雖然憲法并未規(guī)定常委會(huì)有權(quán)撤銷司法解釋，但并不妨礙監(jiān)督法規(guī)定司法解釋?xiě)?yīng)向常委會(huì)備案，常委會(huì)有權(quán)對(duì)司法解釋的合法性作出審查，并可以作出要求最高人民法院或最高人民檢察院修改廢止司法解釋的決定。因此，憲法未規(guī)定常委會(huì)撤銷或改變部門規(guī)章的權(quán)力，仍然可以通過(guò)法律規(guī)定常委會(huì)負(fù)責(zé)部門規(guī)章的備案審查。

此外，從“誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督”及常委會(huì)的憲法實(shí)施監(jiān)督權(quán)，可以推導(dǎo)出常委會(huì)在特定情形下撤銷國(guó)務(wù)院部委規(guī)章的權(quán)力。當(dāng)部門規(guī)章直接依據(jù)法律的授權(quán)制定時(shí)，判斷部門規(guī)章是否符合法律的授權(quán)并作出相應(yīng)的處置，這是授權(quán)原理的應(yīng)有之義。立法法第九十七條對(duì)該原理作了明確規(guī)定，即授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)。雖然立法法第九十七條規(guī)定的授權(quán)立法特指授權(quán)決定作出的授權(quán)而不包括法律中作出的授權(quán)[22]，但背后的原理是一致的。授權(quán)者有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，無(wú)論是通過(guò)授權(quán)決定授權(quán)還是在法律中作出授權(quán)，不存在本質(zhì)區(qū)別。同時(shí)，常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，自然對(duì)任何違反憲法的事物，無(wú)論是部門規(guī)章還是一般的行政行為，均有權(quán)予以糾正，這是憲法實(shí)施監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。因此，常委會(huì)有權(quán)對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行合憲性審查并予以處置。

當(dāng)然，因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)對(duì)國(guó)務(wù)院部委不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，所以常委會(huì)在對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行備案審查時(shí)，不宜進(jìn)行適當(dāng)性審查。在備案審查實(shí)踐中，備案審查機(jī)關(guān)對(duì)備案的規(guī)范性文件將從合憲性、政治性、合法性和適當(dāng)性四個(gè)方面進(jìn)行審查[23]。其中的適當(dāng)性審查是基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系產(chǎn)生。國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院部委具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此能夠從適當(dāng)性方面審查部門規(guī)章。如果不適當(dāng)，國(guó)務(wù)院可以基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系撤銷或改變部門規(guī)章。然而，常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院部委并沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此在對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行備案審查時(shí)，不宜進(jìn)行適當(dāng)性審查。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的備案審查體制，是一個(gè)多系統(tǒng)多層次的備案審查體制。不同的備案審查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)不同類別規(guī)范性文件的備案審查。各備案審查機(jī)關(guān)審查的規(guī)范性文件雖然偶有重合，如地方性法規(guī)同時(shí)報(bào)常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，地方政府規(guī)章同時(shí)報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常委會(huì)備案，但總體上有較為明確的分工。實(shí)踐中輔以銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，總體上形成了各司其職的備案審查工作體制。但過(guò)于嚴(yán)格的管轄分工，并不利于法制統(tǒng)一的維護(hù)，可能導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至可能導(dǎo)致局部保護(hù)主義的問(wèn)題等[24]。實(shí)際上，部門規(guī)章的單軌備案審查體制存在的問(wèn)題，就是其中一個(gè)縮影。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，其他接受備案的機(jī)關(guān)可以為常委會(huì)審查判斷相關(guān)規(guī)范性文件的合憲性與合法性提供輔助，但最終判斷權(quán)應(yīng)當(dāng)由常委會(huì)行使。正是在這個(gè)意義上，不少觀點(diǎn)都提出，應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮常委會(huì)在備案審查領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，以更好地統(tǒng)合多系統(tǒng)多層次的備案審查機(jī)制[25]。因此，從改革趨勢(shì)而言，地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件亦宜由常委會(huì)同時(shí)負(fù)責(zé)備案審查。就部門規(guī)章而言，常委會(huì)有能力且有優(yōu)勢(shì)承擔(dān)部門規(guī)章的合憲性與合法性審查，將現(xiàn)行單軌制改為雙軌制既有必要性亦有可行性。

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[12]國(guó)務(wù)院法制局關(guān)于工作部署和加強(qiáng)法制工作的報(bào)告（1955年1月13日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)）[J].國(guó)務(wù)院公報(bào)，1955（2）： 98-100.

[13]國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心《關(guān)于對(duì)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)過(guò)去頒發(fā)的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理的建議》的通知[J].國(guó)務(wù)院公報(bào)，1983（21）：993-996.

[15][23]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室.規(guī)范性文件備案審查：理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2020：19-20，107-130.

[16][18][21]胡錦光.論我國(guó)合憲性審查機(jī)制中不同主體的職能定位[J].法學(xué)家，2020（5）：75，81-82，75.

[17]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室.規(guī)范性文件備案審查：案例選編[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2020：31-33.

[19][20]朱學(xué)磊.論法律規(guī)范合憲性審查的體系化[J].當(dāng)代法學(xué)，2020（6）：40-43，45-46.

[22]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室：中華人民共和國(guó)立法法釋義[M].北京：法律出版社，2015：303.

[24]秦前紅，李雷.人大如何在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性[J].政法論叢，2018（3）：33-34.

[25]秦前紅，李雷.人大如何在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性[J].政法論叢，2018（3）：31-38；宋智敏.論以人大為主導(dǎo)的行政規(guī)范性文件審查體系的建立[J].法學(xué)論壇，2020（6）：39-47；秦文峰.全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)備案審查的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究[J].備案審查研究，2021（1）：155-170.

作者簡(jiǎn)介：江輝，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院講師，中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，主要從事立法學(xué)和人大制度的研究。

①除此之外，《行政訴訟法》規(guī)定的規(guī)章“參照”機(jī)制，在一定程度上亦具有審查部門規(guī)章與法律行政法規(guī)是否抵觸的功能。

1有觀點(diǎn)提出，國(guó)務(wù)院的決定和命令不是我國(guó)的正式法律淵源，因此無(wú)法成為部門規(guī)章的制定依據(jù)。具體可參見(jiàn)陳章干：《關(guān)于制定部門規(guī)章的根據(jù)問(wèn)題》，《廈門大學(xué)法律評(píng)論》2001年第1期，廈門大學(xué)出版社2001年版，第53-59頁(yè)。

1農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)章庫(kù)，http：//www.moa.gov.cn/gk/nyncbgzk/index.htm（2022年12月19日訪問(wèn)統(tǒng)計(jì)）。統(tǒng)計(jì)時(shí)，原則上以規(guī)章第一條自我陳述的依據(jù)為準(zhǔn)，未明確依據(jù)又無(wú)法找到明確法律依據(jù)的，視為以行政法規(guī)為依據(jù)。

1司法部備案法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù)，http：//39.107.183.106/law/SearchLawTitle？effectLevel=5（2022年12月19日訪問(wèn)統(tǒng)計(jì)）。