陳偉斌 黃旭萍

內(nèi)容摘要：人大會(huì)議信息公開，是人民主權(quán)的必然要求，也是督促人大代表依法履職的需要，對(duì)于提高立法與決策的民主性具有重要意義。我國各級(jí)人大雖大多已通過議事規(guī)則與公民旁聽辦法對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定，但仍存在缺乏統(tǒng)籌性的人大會(huì)議信息公開制度規(guī)范、公民旁聽辦法不完善、會(huì)議的過程性文件并未對(duì)公眾公開等問題。健全與完善人大會(huì)議信息公開制度，應(yīng)制定統(tǒng)一而有彈性的人大會(huì)議信息公開規(guī)范；細(xì)化人大會(huì)議旁聽、報(bào)道制度并構(gòu)建會(huì)議記錄的發(fā)布和刊載制度；應(yīng)允許公民依法申請(qǐng)查閱人大會(huì)議記錄。

關(guān)鍵詞：人民代表大會(huì)；公民旁聽；信息公開；監(jiān)督；知情權(quán)

一、問題的提出

人大會(huì)議信息公開，是指人大及其常委會(huì)的自身情況及其在履行職能過程中形成的信息，除涉及機(jī)密或國家安全等法定不予公開的情形外，一律依法向社會(huì)公開的制度[1]。由于人大堅(jiān)持民主集中制，其所擁有的立法、監(jiān)督等職權(quán)行使基本上都是通過會(huì)議的形式進(jìn)行的，故人大會(huì)議信息公開是人大會(huì)議信息公開之核心[2]。人大會(huì)議信息公開主要包括兩個(gè)方面：一是人大的議事活動(dòng)及其過程公開；二是人大會(huì)議的結(jié)果性文件公開[3]。所謂結(jié)果性文件，包括人大公開會(huì)議通過的決議、決定、法令，以及作出上述決議、決定、法令所依據(jù)的相關(guān)資料、證據(jù)等，還包括人大會(huì)議的記錄。

2019年，我國對(duì)《政府信息公開條例》進(jìn)行了修訂。根據(jù)《政府信息公開條例》，行政機(jī)關(guān)及其他行使行政職能的組織在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的、非涉密的信息原則上均應(yīng)根據(jù)法定程序主動(dòng)或者依申請(qǐng)進(jìn)行公開。然而，截至目前，我國尚未有一部法律對(duì)人大會(huì)議信息公開問題進(jìn)行體系化規(guī)制，僅在各級(jí)人大制定的人大議事規(guī)則或公民旁聽辦法中對(duì)此問題作了零星規(guī)定。

無論是政府抑或人大，均負(fù)有法定公開之義務(wù)，倘若只對(duì)政府信息公開問題進(jìn)行規(guī)制，則不免將信息公開這一國家義務(wù)狹隘地限縮為政府義務(wù)。人民群眾對(duì)于人大的權(quán)力運(yùn)行情況，特別是人大會(huì)議決策過程的知情權(quán)也將無法得到保障。因此，健全與完善人大會(huì)議信息公開制度勢(shì)在必行。

二、人大會(huì)議信息公開制度的應(yīng)有之義

要實(shí)現(xiàn)人大會(huì)議信息公開制度的優(yōu)化，首先必須探尋人大公開制度的法理基礎(chǔ)，明晰人大會(huì)議信息公開制度的出發(fā)點(diǎn)與使命，才能為進(jìn)一步改革指明方向。

（一）根本要求：體現(xiàn)人民主權(quán)之邏輯

根據(jù)社會(huì)契約理論，人民為了避免自然狀態(tài)下?lián)碛械淖匀粰?quán)利遭到踐踏，于是讓渡權(quán)利組成國家公權(quán)力以保護(hù)剩余權(quán)利[4]。因此，國家的最高權(quán)力即人民的“公意”，人民是國家主權(quán)的來源且主權(quán)屬于人民。且由于國家主權(quán)具有不可分性，國家主權(quán)整體均應(yīng)服務(wù)于公民權(quán)利[5]。由此可見，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)均負(fù)有保障公民知情權(quán)、實(shí)施信息公開的義務(wù)。

馬克思主義的國家學(xué)說并非是對(duì)社會(huì)契約論中人民主權(quán)理論的否定，只是認(rèn)為超越階級(jí)屬性的人民主權(quán)是不存在的，只有在社會(huì)主義制度下人民主權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。這實(shí)際上是對(duì)盧梭人民主權(quán)論的繼承與發(fā)展。我國憲法中亦確認(rèn)了人民主權(quán)原則。我國人民主權(quán)的行使路徑，是由人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)統(tǒng)一代表人民行使權(quán)力，通過人民代表大會(huì)產(chǎn)生國家機(jī)構(gòu)，國家機(jī)構(gòu)則分別履行憲法所賦予的職權(quán)。上述路徑可表示為“人民—人民代表大會(huì)—國家機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)）”的主權(quán)邏輯[6]。與“政府—公民”的治理邏輯中政府與公民形成了直接的管理與被管理關(guān)系不同，在主權(quán)邏輯中，人民群眾與人民代表大會(huì)之間并無切身利害關(guān)系。因此，人民群眾參與人大事務(wù)以權(quán)力授受為唯一依據(jù)，只要是享有政治權(quán)利的中華人民共和國公民均對(duì)人大事務(wù)享有知情權(quán)，而無需與所參與事項(xiàng)有直接利益關(guān)系。

“沒有公開性來談民主是可笑的”[7]，要確保主權(quán)邏輯運(yùn)行中權(quán)力行使的透明化，必須貫徹公開原則，而人大會(huì)議信息公開的過程也必須體現(xiàn)主權(quán)邏輯。一方面政府與司法機(jī)關(guān)需向人大負(fù)責(zé)，故其有義務(wù)以工作報(bào)告的形式向人大進(jìn)行公開；另一方面，人大也應(yīng)向人民負(fù)責(zé)，其負(fù)責(zé)方式便是進(jìn)行人大會(huì)議信息公開。如果政府不向人大公開、人大不向社會(huì)公開，人大“保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度”之功用便無由發(fā)揮[8]。由此可見，政府信息公開與人大會(huì)議信息公開彼此相互不能替代。人大會(huì)議信息公開是最高層次、最全面的公開，人大會(huì)議信息公開一方面要反映行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的運(yùn)行狀況，另一方面也要展示自身作為立法機(jī)關(guān)、決定機(jī)關(guān)的履職過程，毋使主權(quán)邏輯受到遮蔽。

（二）關(guān)鍵目標(biāo)：督促人大代表依法履職

“在人民主權(quán)尚未找到更好的落實(shí)方式之前，當(dāng)代任何政體都必須在代表問題上找到自身統(tǒng)治的合法性依據(jù)?！盵9]人民主權(quán)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于人大代表，確切地說，在于人大代表是否依法履職。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，作為人民委托代行國家權(quán)力的“辦事員”，人大代表應(yīng)“以順應(yīng)被代表人的方式，為被代表人的利益而行為”[10]。雖然人大代表具有一定的獨(dú)立性與自主性，但其本質(zhì)上仍是人民意志的執(zhí)行者——人民群眾將自己的利益訴求反饋給人大代表，由人大代表經(jīng)討論后形成符合人民利益的決策。然而，權(quán)力的支配功能，使其可以成為獲得利益的手段，“權(quán)力自身存在著自然腐化的傾向”[11]。人大權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中，亦有異化之虞。例如其作出的決策不符合最廣大人民群眾的利益，而是為了實(shí)現(xiàn)代表自身利益最大化或迎合某些利益集團(tuán)，這便是人大代表未能依法履職的表現(xiàn)。

在我國，為保障人民代表大會(huì)權(quán)力的有序運(yùn)行，人大代表被賦予了提案權(quán)、審議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、表決權(quán)、特別人身保護(hù)權(quán)等。正確行使上述權(quán)利，不僅是人大代表的權(quán)利，更是其職責(zé)要求。在上述權(quán)利中，絕大多數(shù)權(quán)利均系在人大會(huì)議召開期間行使。因此，只有將人大會(huì)議中的各項(xiàng)活動(dòng)過程置于人民的直接觀察之下，使其對(duì)人大代表提出議案、討論、表決等履職行為進(jìn)行了解，人民群眾才能評(píng)判人大代表是否充分和忠實(shí)地代表了自己的利益和意志[12]。如果公民能通過旁聽、收看報(bào)道等方式直接了解人大會(huì)議的實(shí)況并獲取、查閱會(huì)議記錄，則部分代表怠于提出議案或提的議案不合理、表決“走過場”、批評(píng)建議不痛不癢等不當(dāng)履職行為將被公之于眾。由此可見，人大會(huì)議信息公開的關(guān)鍵，在于對(duì)人大代表形成壓力，督促其依法履職。

（三）現(xiàn)實(shí)需要：提高決策的科學(xué)性與民主性

當(dāng)然，在我國，絕大多數(shù)人大代表均能在履職時(shí)盡心盡力，但部分人大代表的履職能力仍難免有所不足。我國人大代表選舉時(shí)，一方面，人大代表主要由各政黨、各人民團(tuán)體推薦，而上述政黨推薦的對(duì)象往往是各行各業(yè)中的模范標(biāo)兵、優(yōu)秀企業(yè)家及政府官員等。其本質(zhì)是將人大代表作為一種政治榮譽(yù)，作為上述人員在本職工作中優(yōu)秀表現(xiàn)的一種肯定和激勵(lì)[13]。另一方面，根據(jù)選舉法第三十三條之規(guī)定，在正式候選人產(chǎn)生后，主要由選舉委員會(huì)介紹候選人的情況，代表候選人通常僅在選舉委員會(huì)組織的見面會(huì)上介紹自身情況、回答選民問題。未經(jīng)選舉委員會(huì)批準(zhǔn)，代表候選人一般不得擅自進(jìn)行拉票宣傳。如此一來，選民和代表之間的交流相對(duì)欠缺，進(jìn)而，選民投票時(shí)就很難以人大代表的政治偏好或利益傾向作為唯一的判斷依據(jù)，而上述榜樣人物由于出鏡率通常較普通民眾高而為民眾所熟悉，故其當(dāng)選的可能性遠(yuǎn)高于普通民眾[14]。如此一來，選舉出的人大代表便可能由選舉民意代言人異化為遴選英雄模范和標(biāo)兵，產(chǎn)生大量的“榮譽(yù)型代表”。換言之，在我國實(shí)踐中，容易出現(xiàn)人大代表精英性、榜樣性有余而民主性則相對(duì)不足的現(xiàn)象[15]。在立法時(shí)，上述“榮譽(yù)型”代表作為各行各業(yè)的精英或?qū)＜遥渲R(shí)優(yōu)勢(shì)和工具理性固然有助于其進(jìn)行整體的有預(yù)見的路徑設(shè)計(jì)，但其民主性不足卻對(duì)其獲得利益最大公約數(shù)、確定公共利益目標(biāo)時(shí)有所阻礙[16]，在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，人大會(huì)議信息公開便可起到裨補(bǔ)缺漏的作用。如果公民能直接參與會(huì)議并享有發(fā)表意見的權(quán)利，則人大代表便能直接了解普通民眾對(duì)某一議題的看法，從而修正自身的意見。這樣一來，既可發(fā)揮“榮譽(yù)型”代表的優(yōu)勢(shì)，其局限也可得到彌補(bǔ)。

此外，雖然人民代表大會(huì)在進(jìn)行立法時(shí)，會(huì)向公眾征求意見，并公布法律草案及其起草、修改的說明，但由于能夠輔助公眾作出判斷的參閱資料并未予以公布，而立法又具有較高的知識(shí)復(fù)雜性，故往往難以形成有效的公眾參與[17]。倘若能實(shí)現(xiàn)人大會(huì)議記錄公開，則公眾便能直接了解草案的爭議焦點(diǎn)、各方的理由及草案的可行性評(píng)估材料，進(jìn)而提供高質(zhì)量的反饋意見?？偠灾岣邲Q策的科學(xué)性與民主性，是當(dāng)前我國人大建設(shè)中的迫切需要，人大會(huì)議信息公開必須以此為現(xiàn)實(shí)歸宿。

與此同時(shí)，會(huì)議信息公開也可以使人民群眾了解權(quán)力機(jī)關(guān)的決策依據(jù)，理解決策的緣由，稀釋不滿情緒[18]，正因?yàn)槿舜髸?huì)議信息公開制度的雙重作用，其在我國政治生活中具有不可替代的功能。

三、我國人大會(huì)議信息公開立法現(xiàn)狀對(duì)制度意旨的偏離

那么，我國人大會(huì)議信息公開制度的實(shí)施情況是否達(dá)到了預(yù)期效果呢？筆者對(duì)全國人大及我國34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中除港、澳、臺(tái)以外的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的議事規(guī)則以及公民旁聽辦法等與人大會(huì)議信息相關(guān)的法律文件進(jìn)行了檢索與梳理（具體檢索方法為，以全國人大官網(wǎng)國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫為檢索平臺(tái)，以“人民代表大會(huì)議事規(guī)則”“人民代表大會(huì)常委會(huì)議事規(guī)則”“公民旁聽”為檢索詞進(jìn)行檢索，選取最新修訂版本并進(jìn)行人工篩選和整理，檢索結(jié)果截止到2022年8月1日），以期全面了解我國人大會(huì)議信息公開制度在實(shí)踐中的運(yùn)行情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。

（一）我國人大會(huì)議信息公開的立法現(xiàn)狀

1.中央及各省級(jí)人大會(huì)議信息公開情況總體概述

我國人大會(huì)議信息公開制度主要規(guī)定在各級(jí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則中。1989年，第七屆全國人大首次通過并頒行了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡稱全國人大議事規(guī)則），其中第十八條集中規(guī)定了會(huì)議公開相關(guān)事宜。此后，各省市人大紛紛跟進(jìn)，制定了相應(yīng)的議事規(guī)則。2021年3月，全國人大對(duì)其議事規(guī)則進(jìn)行了修訂，將原第十八條拆分為兩條，增加了會(huì)議記錄和簡報(bào)電子化、可通過網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)大會(huì)進(jìn)行公開報(bào)道等內(nèi)容。江蘇、廣東、北京、天津等12個(gè)省級(jí)人大隨即對(duì)其議事規(guī)則進(jìn)行了相應(yīng)修訂，其余19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人大議事規(guī)則均最后修訂于1990—2021年間，其中，云南、河南等地的人大議事規(guī)則在20世紀(jì)90年代制定后便再未修訂。人大常委會(huì)也有一套獨(dú)立的議事規(guī)則，2009年，全國人大常委會(huì)制定并頒行了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常委會(huì)議事規(guī)則》（以下簡稱全國人大常委會(huì)議事規(guī)則）。在此之前，重慶、廣東、上海等地均制定了本省的人大常委會(huì)議事規(guī)則。在全國人大常委會(huì)議事規(guī)則頒布后，河南、海南、江西、北京等19個(gè)省級(jí)人大的常委會(huì)制定或修訂了其議事規(guī)則。2021年，全國人大常委會(huì)對(duì)其議事規(guī)則進(jìn)行了再次修訂，2022年，廣西壯族自治區(qū)人大啟動(dòng)了對(duì)其議事規(guī)則修訂的程序。

全國人大議事規(guī)則第十七條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)會(huì)議公開舉行，各省級(jí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則中也均確立了該原則。在公開辦法上，中央及各地人大均確立三種公開形式。其一為公民旁聽；其二為舉行新聞發(fā)布會(huì)、記者會(huì)并允許新聞媒體對(duì)會(huì)議公開報(bào)道；其三為代表發(fā)言的內(nèi)部公開，即將人大代表、常委會(huì)組成人員的發(fā)言情況記錄、存檔并在需要時(shí)印發(fā)會(huì)議或編印會(huì)議簡報(bào)1。目前，尚未出

現(xiàn)允許將人大及其常委會(huì)的會(huì)議記錄向社會(huì)公開的規(guī)定。對(duì)于后兩種會(huì)議公開方式，各省級(jí)人大的規(guī)定相差無幾，但對(duì)于公民旁聽制度，各地人大的規(guī)定大相徑庭。

2.中央及各省級(jí)人大及其常委會(huì)公民旁聽制度立法梳理

公民旁聽是公民了解人大會(huì)議信息最直接的方式。全國人大議事規(guī)則第十八條規(guī)定，大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽席。旁聽辦法另行規(guī)定。雖然各省級(jí)人大（此處僅指狹義的人民代表大會(huì)，不包括其常委會(huì)）的議事規(guī)則中設(shè)立了該制度，允許公民旁聽人大會(huì)議中的全體會(huì)議。但在旁聽制度的完善程度及實(shí)施的具體辦法上存在明顯的差異。絕大多數(shù)省份的議事規(guī)則均有“旁聽辦法另行規(guī)定”“旁聽辦法由常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)另行制定”的規(guī)定，只有少數(shù)省份以文件或公告的形式對(duì)旁聽辦法進(jìn)行了公示，本文對(duì)規(guī)則制定較為詳細(xì)的7個(gè)省級(jí)人大的公民旁聽辦法進(jìn)行了整理（見表 1）。其中，安徽省、四川省以地方性法規(guī)的形式制定了較為詳細(xì)的旁聽辦法，明確了旁聽人員的產(chǎn)生方式、旁聽人數(shù)，并規(guī)定了旁聽人員反饋意見的渠道。廣東省人大雖未制定具體的旁聽辦法，但其議事規(guī)則中對(duì)旁聽制度的規(guī)定已較為詳細(xì)，且其創(chuàng)新性地規(guī)定了可邀請(qǐng)外國駐穗領(lǐng)事官員旁聽大會(huì)全體會(huì)議。上海、海南人大則是通過每次會(huì)議召開時(shí)在官網(wǎng)發(fā)布公告的方式明確旁聽的具體辦法。上述兩地中，旁聽公民主要是通過單位或組織推薦產(chǎn)生，旁聽的人數(shù)和規(guī)則主要由大會(huì)秘書處根據(jù)會(huì)議的具體情況臨時(shí)確定。其他24個(gè)省級(jí)人大的旁聽辦法尚未形成成文的法律文件，在其各自的官網(wǎng)抑或全國人大的國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中均無法檢索到。

相比之下，各省級(jí)人大常委會(huì)的旁聽制度明顯更為完善。除江蘇、寧夏、江西、海南、河南、云南、福建、山西與青海外，大多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)均以地方性法規(guī)的形式制定了較為系統(tǒng)的旁聽辦法，北京、浙江、海南的人大常委會(huì)的旁聽辦法雖未形成規(guī)范性文件，但也均在常委會(huì)召開前在官網(wǎng)上對(duì)旁聽的具體辦法進(jìn)行了公告（見表 2）。在旁聽會(huì)議的種類上，雖然多數(shù)地區(qū)僅開放全體會(huì)議的旁聽，但吉林、安徽、遼寧、陜西、重慶對(duì)分組會(huì)議和聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行了開放，而山東省則由主任會(huì)議決定可供旁聽的會(huì)議類型。在旁聽公民產(chǎn)生方式方面，多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)采取“公民申請(qǐng)—人大常委會(huì)辦事部門按報(bào)名先后順序或隨機(jī)抽取的方式?jīng)Q定人選”的模式，而廣西、內(nèi)蒙古、西藏、甘肅等地的人大常委會(huì)則允許公民通過單位推薦或直接邀請(qǐng)的方式參與人大會(huì)議的旁聽，但對(duì)于推薦和邀請(qǐng)的具體程序以及通過推薦、邀請(qǐng)參與旁聽公民的比例等問題均未作出具體規(guī)定。在旁聽人數(shù)的設(shè)置上，大多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定以15人為限，此外多數(shù)都賦予了公民旁聽會(huì)議后通過口頭或書面方式抑或在座談會(huì)上反饋意見的權(quán)利，但未明確公民在大會(huì)上是否具有發(fā)言權(quán)，吉林、上海、天津、湖北四地更是直接規(guī)定不允許公民在會(huì)議上發(fā)表意見。

除中央和省級(jí)人大外，部分市級(jí)人大在公民旁聽制度方面亦頗有亮點(diǎn)。例如，嘉興市人大會(huì)向旁聽公民免費(fèi)提供有關(guān)會(huì)議文件和資料；六安市人大對(duì)旁聽公民提出的意見和建議整理后，通過會(huì)議簡報(bào)的形式提供給代表參閱；福州市人大則邀請(qǐng)獲得榮譽(yù)市民稱號(hào)的華僑或外籍人士旁聽人代會(huì)。上述實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)足可為完善和發(fā)展公民旁聽人大會(huì)議制度提供有益的借鑒。

（二）當(dāng)前我國人大會(huì)議信息公開立法的不足

1.缺乏統(tǒng)籌性的人大會(huì)議信息公開制度規(guī)范

我國憲法中并未確立人大會(huì)議信息公開原則，全國人大組織法、地方組織法中也未對(duì)人大會(huì)議信息公開作出規(guī)定。由此可見，我國的人大會(huì)議信息公開制度缺乏憲法層面的依據(jù)。盡管在法律層面，全國人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則中規(guī)定了會(huì)議公開制度，但其規(guī)制對(duì)象僅為全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，不適用于地方各級(jí)人大及其常委會(huì)。由于無統(tǒng)一的強(qiáng)制性規(guī)范，地方人大及其常委會(huì)的公開程度只能寄希望于地方政治的開明程度[19]。因此，各地的公開程度大相徑庭。雖有少數(shù)省級(jí)人大的會(huì)議公開制度較為完善，但亦有個(gè)別省份仍在沿用20世紀(jì)90年代制定的人大議事規(guī)則中確立的會(huì)議公開辦法，并未吸納網(wǎng)絡(luò)直播、內(nèi)部公開電子化會(huì)議記錄等新方式，嚴(yán)重滯后于時(shí)代的發(fā)展。由此可見，由于統(tǒng)籌性的人大會(huì)議信息公開制度規(guī)范的缺失，各級(jí)人大的信息公開義務(wù)未獲明文確定，導(dǎo)致各地人大會(huì)議信息公開制度呈現(xiàn)出各自為政的局面，乃至出現(xiàn)了人大會(huì)議信息公開制度缺失或滯后的情況。

2.公民旁聽辦法有待完善

第一，多數(shù)地區(qū)人大會(huì)議信息公開辦法未能成法規(guī)。在實(shí)踐中，各省級(jí)人大常委會(huì)的公民旁聽規(guī)定相對(duì)較為詳細(xì)具體，而大多數(shù)省人代會(huì)的旁聽辦法卻并未以法律文件的形式固定下來，而是在會(huì)議召開前臨時(shí)以公告的方式向社會(huì)公布旁聽辦法，抑或僅形成內(nèi)部文件而未對(duì)外公示。上述做法一方面不利于公眾熟悉旁聽制度；另一方面由于旁聽辦法未能制度化，雖然有利于因事、因時(shí)制宜地根據(jù)每次會(huì)議的具體情形確定最合適的旁聽方式，但也會(huì)導(dǎo)致人大有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)在確定會(huì)議是否允許旁聽、旁聽公民的權(quán)利義務(wù)等問題上自由裁量權(quán)過大，出現(xiàn)不召集公民旁聽的“懶政”與過度限制公民旁聽權(quán)利的“亂政”。

第二，旁聽公民的產(chǎn)生辦法不便捷、不合理。多數(shù)省級(jí)人大均要求公民攜帶身份證件或推薦信在指定時(shí)間到指定地點(diǎn)報(bào)名并領(lǐng)取旁聽證，方可獲得旁聽資格。如此煩瑣的手續(xù)必然降低公民報(bào)名的積極性，乃至因工作所限難以在指定時(shí)間前往報(bào)名。此外，還有部分地區(qū)對(duì)旁聽公民的戶籍進(jìn)行了限制，例如，浙江省人大僅允許杭州戶籍或在杭州居住滿1年的公民前往旁聽，上海人大亦有類似規(guī)定。地方人大代表著本地區(qū)全體人民的意志，如此規(guī)定不免限制了其他公民的知情權(quán)。同時(shí)，部分地區(qū)人大以邀請(qǐng)與單位推薦作為旁聽公民的主要產(chǎn)生方式，如此必然減少普通公民的旁聽機(jī)會(huì)。

第三，旁聽公民的權(quán)利有待明確。各省級(jí)人大的議事規(guī)則中，約三分之一是在全國人大議事規(guī)則出臺(tái)后當(dāng)年或次年修訂的，這固然體現(xiàn)了地方對(duì)中央立法的積極響應(yīng)，但這種跟從性立法也禁錮了人大的創(chuàng)新性。凡全國人大議事規(guī)則未規(guī)定的旁聽權(quán)利，如獲取相關(guān)資料的權(quán)利、發(fā)表意見的權(quán)利，各省級(jí)人大及其常委會(huì)的旁聽辦法中大多也未予以明確規(guī)定。如此，則旁聽公民便難以真正參與到會(huì)議中，使旁聽流于形式。

第四，可供旁聽的會(huì)議種類不豐富。大多數(shù)省級(jí)人大向公眾公開的會(huì)議僅局限于“人大及其常委會(huì)的全體會(huì)議”。但是我國人大會(huì)議形式種類較多，除全體會(huì)議外，還存在諸如代表小組會(huì)議、代表團(tuán)團(tuán)長會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、常委會(huì)的分組會(huì)議、委員長會(huì)議等多種會(huì)議形態(tài)。然而，人大代表的絕大多數(shù)活動(dòng)和履職行為（如提交議案、質(zhì)詢案等）都是在這些非公開的會(huì)議中進(jìn)行的。而人大及其常委會(huì)的全體會(huì)議則以聽取大會(huì)報(bào)告和對(duì)議案進(jìn)行投票表決為主要活動(dòng)，即便實(shí)施公開，也只能反映最終的議事成果，而無法反映其中過程性、實(shí)質(zhì)性的探討和磋商，更無法使人民群眾了解各代表團(tuán)是否有效表達(dá)了其所代表的選區(qū)人民的利益。

3.會(huì)議的過程性文件并未對(duì)公眾公開

會(huì)議過程性文件，主要指人大會(huì)議記錄，即記錄人大及其常委會(huì)各類會(huì)議中人大代表及常委會(huì)組成人員發(fā)言情況的文書，在技術(shù)允許的情況下，會(huì)議應(yīng)記錄與會(huì)人員的全部發(fā)言內(nèi)容。除此以外，會(huì)議過程性文件還包括人大所作出決議、決定的依據(jù)等相關(guān)參考資料。然而，絕大多數(shù)人大及其常委會(huì)的會(huì)議記錄均只對(duì)與會(huì)人員實(shí)行公開，并未向社會(huì)公開，即使參與旁聽的公民也無法獲取會(huì)議記錄。若欲使得人民擁有更多途徑來客觀全面地了解會(huì)議內(nèi)容，唯有建立會(huì)議記錄公開制度，將會(huì)議情況“置于任何人都可見到的狀態(tài)之下”[20]。人大會(huì)議的過程性文件，對(duì)于人民群眾判斷人大是否正確、科學(xué)地行使決定權(quán)具有重要意義。因此，不對(duì)會(huì)議過程性文件公開，就難以保障公眾對(duì)人大運(yùn)行情況的知情權(quán)。

（三）立法缺陷對(duì)人大會(huì)議信息公開制度意旨實(shí)現(xiàn)的阻礙

正因?yàn)槲覈舜髸?huì)議信息公開立法存在著如上的缺陷，所以，人大會(huì)議信息公開的意旨的實(shí)現(xiàn)便受到了阻礙。我國現(xiàn)階段的人大會(huì)議信息公開，與其說是公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不如說是人大對(duì)其工作內(nèi)容的展示。首先，在現(xiàn)有的公開制度下，公民不能主動(dòng)選擇監(jiān)督的內(nèi)容、時(shí)間與方式，只能被動(dòng)地接受人大對(duì)其監(jiān)督事宜的安排。公民與人大之間并未呈現(xiàn)出主權(quán)邏輯所要求的“委托者”與“辦事員”的關(guān)系，而是更接近“展覽者”與“參觀者”的關(guān)系。其次，由于旁聽會(huì)議的種類受到限制，且會(huì)議的過程性文件不對(duì)外公開，公民無法對(duì)決策依據(jù)深入地了解，這也導(dǎo)致了當(dāng)前的會(huì)議公開方式難以實(shí)現(xiàn)對(duì)人大代表履職情況的有效監(jiān)督。最后，由于旁聽公民的產(chǎn)生方式不透明或受到戶籍、身份的限制，其民主性便受到質(zhì)疑，彌補(bǔ)人大代表民主性的不足更是無從談起；加之即使公民在旁聽過程中發(fā)現(xiàn)了決策的不合理之處，往往因缺乏有效的意見反饋渠道，增強(qiáng)人大會(huì)議決策的科學(xué)性的目標(biāo)便也難以實(shí)現(xiàn)。綜上所述，盡管我國在人大會(huì)議信息公開方面已取得了長足的進(jìn)步，但仍存在諸多不足。未能完全實(shí)現(xiàn)該制度的建設(shè)目標(biāo)。

四、我國人大會(huì)議信息公開制度的健全與完善

要彌補(bǔ)上述缺陷，健全與完善我國的人大會(huì)議信息公開制度，必須以人民群眾“全過程參與”為基本原則，對(duì)人大會(huì)議信息公開制度進(jìn)行全盤規(guī)劃和改革。

（一）制定統(tǒng)一而有彈性的人大會(huì)議信息公開規(guī)范

目前，我國尚未在憲法中對(duì)人大會(huì)議信息公開的問題作出規(guī)定，而比較法上美、日、法等國在憲法中對(duì)這一問題有所涉及1。在代議制政體中，權(quán)力運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)對(duì)公共意志的背離。因此，必須賦予公民監(jiān)督議會(huì)的權(quán)利，而保障公民的知情權(quán)，是公民行使監(jiān)督權(quán)的前提。我國的人民代表大會(huì)制度雖不同于資本主義代議制，但具有代議制的共性特征，而賦予人民對(duì)人大會(huì)議的知情權(quán)也是我國憲法人民主權(quán)原則的必然要求。因此，可以效仿域外經(jīng)驗(yàn)，在憲法層面確立人大會(huì)議信息公開的原則。即在我國憲法第三章第一節(jié)“全國人民代表大會(huì)”中增設(shè)“我國各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的會(huì)議原則上應(yīng)公開舉行”之規(guī)定。此外，由于我國尚未就人大會(huì)議信息公開問題制定專門法律，可以考慮制定一部單行的“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)信息公開法”，對(duì)包括人大會(huì)議公開在內(nèi)的人大會(huì)議信息公開問題進(jìn)行統(tǒng)籌性的規(guī)定，使人大會(huì)議信息公開成為各級(jí)人大的法定義務(wù)。當(dāng)然，為鼓勵(lì)地方各級(jí)人大探索新型的會(huì)議公開方式，應(yīng)允許各地人大規(guī)定比上位法更加嚴(yán)格的法律責(zé)任。

（二）完善人大會(huì)議旁聽和報(bào)道制度

要深化人大會(huì)議信息公開，最核心的便是實(shí)事求是地向社會(huì)公眾展現(xiàn)人大會(huì)議的具體情況。為此，要將“請(qǐng)進(jìn)來”與“走出去”相結(jié)合，既要通過公民旁聽制度對(duì)人大會(huì)議進(jìn)行個(gè)別化監(jiān)督，又要做好會(huì)議報(bào)道，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)人大會(huì)議的全面性監(jiān)督。

1.細(xì)化公民旁聽人大會(huì)議規(guī)定

首先，旁聽范圍應(yīng)突破“全體會(huì)議”的限制，只要并非因涉及國家秘密、個(gè)人隱私等不宜公開的情況而舉行的秘密會(huì)議，其他所有種類的會(huì)議均應(yīng)向社會(huì)公開。而人大常委會(huì)作為本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，其組成人員均是本級(jí)人大代表，且其有權(quán)行使本級(jí)人大所享有的大部分職權(quán)。因而，它的活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)適用人大會(huì)議的活動(dòng)原則，受人民群眾的監(jiān)督[21]。因此，人大常委會(huì)的各類會(huì)議原則上也應(yīng)允許公眾旁聽。

其次，要實(shí)現(xiàn)普遍、平等的旁聽，放開對(duì)旁聽人員資格的限制。在本行政區(qū)域內(nèi)，除被剝奪政治權(quán)利的公民外，所有的公民不受戶籍、職業(yè)等條件所限，均有權(quán)申請(qǐng)旁聽。為見證我國民主制度，加強(qiáng)對(duì)外交流，在特殊情況下，也可邀請(qǐng)外國公民旁聽人大會(huì)議，并按照有關(guān)外事管理規(guī)定辦理旁聽手續(xù)。

再次，要明晰旁聽程序和旁聽人員產(chǎn)生辦法。如在會(huì)議舉行前對(duì)會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、主要內(nèi)容進(jìn)行公告，確定旁聽人數(shù)，公民可通過身份證或其他有效身份證件排隊(duì)領(lǐng)取旁聽證，或通過網(wǎng)上報(bào)名、隨機(jī)抽簽的方法產(chǎn)生旁聽人員。在實(shí)踐中，也有單位推薦或人大直接邀請(qǐng)公民旁聽人大會(huì)議的產(chǎn)生辦法。對(duì)于此類旁聽人員，也應(yīng)明確其參與程序，并規(guī)定其在旁聽人員中的比例，以確保普通公民的參與權(quán)。

最后，要明確旁聽人員的權(quán)利義務(wù)。由于旁聽人員并非代表，其顯然不應(yīng)享有表決權(quán)，那么是否應(yīng)賦予其發(fā)言權(quán)呢？有學(xué)者認(rèn)為，僅“旁聽”不能“旁言”不利于意見的表達(dá)[22]。若不賦予旁聽公民發(fā)言權(quán)，則公民旁聽人大會(huì)議制度之提高立法與決策民主性的目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。唯有保障旁聽公民的話語權(quán)，賦予其主動(dòng)選擇監(jiān)督議題的參與權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主[23]。但是，考慮到我國人大代表均屬兼職代表，大多每年僅有一次全體會(huì)議且會(huì)議時(shí)間僅有一周左右，會(huì)議議程緊、議題多、任務(wù)重，如果允許旁聽人員隨意發(fā)言則不利于會(huì)議的連續(xù)性和流暢性，因此，不宜賦予旁聽公民直接在會(huì)上（至少是全體會(huì)議上）發(fā)言的權(quán)利，而可以借鑒部分地區(qū)的人大旁聽制度，通過在會(huì)后舉辦座談會(huì)或允許公民提交書面意見的方式賦予公民表達(dá)意見的權(quán)利。此外，為使旁聽公民更加深入地了解會(huì)議議程，應(yīng)向旁聽公民提供相關(guān)會(huì)議文件和參考資料。

2.健全人大會(huì)議報(bào)道制度

受到場地限制，只有少數(shù)公民才能參與會(huì)議旁聽，更多的人民群眾則主要是通過新聞了解人大會(huì)議的詳細(xì)情況[24]。從這個(gè)意義上講，健全人大會(huì)議報(bào)道制度，較之旁聽自由具有更深遠(yuǎn)的影響。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，利用新媒體，以多種形式對(duì)人大會(huì)議進(jìn)行全面的、原汁原味的而非有選擇的公開勢(shì)在必行[25]。在未來，應(yīng)逐步擴(kuò)大會(huì)議報(bào)道的范圍，除確需保密、不宜公開的會(huì)議外，人大及其常委會(huì)各類實(shí)質(zhì)性會(huì)議都可以允許自由報(bào)道。此外，針對(duì)當(dāng)前人大會(huì)議報(bào)道主要以官媒為主、報(bào)道視角不夠鮮活的問題，今后應(yīng)允許各類報(bào)紙、雜志、電視、電臺(tái)特別是自媒體在遵守四項(xiàng)基本原則、不逾越法律和道德底線、尊重客觀事實(shí)的前提下依照各自立場對(duì)人大會(huì)議進(jìn)行轉(zhuǎn)播、報(bào)道、介紹及評(píng)論。為此，需對(duì)媒體報(bào)道人大會(huì)議的行為準(zhǔn)則進(jìn)行具體規(guī)定。

（三）建立人大會(huì)議記錄公開制度

當(dāng)然，無論是旁聽抑或報(bào)道，雖均系對(duì)人大會(huì)議進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，但通常較難形成全面、永久性的記錄成果，對(duì)人大會(huì)議的長效監(jiān)督作用有限，且公民旁聽與會(huì)議報(bào)道制度均易受主客觀條件的限制。因此，必須建立人大會(huì)議記錄公開制度作為補(bǔ)充。一方面，要對(duì)人大會(huì)議記錄進(jìn)行主動(dòng)公開，另一方面，應(yīng)允許公民對(duì)人大會(huì)議記錄進(jìn)行查閱，實(shí)現(xiàn)被動(dòng)公開。

1.構(gòu)建人大會(huì)議記錄發(fā)布和刊載制度

所謂主動(dòng)公開，即人大有關(guān)部門對(duì)會(huì)議記錄進(jìn)行精選后，在特定載體上刊載并向社會(huì)公眾公布的公開制度。原則上，除涉密或其他不宜公開的會(huì)議內(nèi)容外，均屬可刊載發(fā)布的內(nèi)容。在忠實(shí)記錄的基礎(chǔ)上，尚可對(duì)發(fā)言情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和整理，例如，可對(duì)人大代表和常委會(huì)組成人員發(fā)言情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并作為會(huì)議記錄的附錄一并刊載，以作為其履職的重要參考依據(jù)，如此，既有助于社會(huì)公眾更直觀地解讀會(huì)議記錄，又有助于促進(jìn)人大代表的利益表達(dá)[26]。

在比較法上，許多國家都確立了議會(huì)會(huì)議記錄發(fā)布和刊載制度。如美國憲法第一條第五款規(guī)定，參眾兩院應(yīng)分別保存其議事記錄，并隨時(shí)刊布之。事實(shí)上，美國國會(huì)通過的所有法律、決議、報(bào)告等文件都會(huì)在國會(huì)指定的出版物上公開發(fā)布[27]。法國1791年憲法則規(guī)定：“立法會(huì)議的討論應(yīng)當(dāng)是公開的；會(huì)議記錄應(yīng)予付印并在《政府公報(bào)》上發(fā)布”[28]。而日本憲法則規(guī)定，兩議院分別保存各自的會(huì)議記錄，除認(rèn)為秘密會(huì)議記錄中應(yīng)特別保密者外，均須發(fā)表，公布于眾[29]。上述立法，其用意均在于方便人民知悉其所選舉的代表是否履行了義務(wù)，足可借鑒。

當(dāng)然，刊載行為屬于人民代表大會(huì)的單方行為，既易受刊物本身篇幅容量所限，對(duì)刊載內(nèi)容的選擇也存在較大的主觀性，因此，需對(duì)刊載內(nèi)容的范圍和方式進(jìn)行明文規(guī)定，以限縮刊載機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，力爭最大限度還原人大會(huì)議的客觀內(nèi)容。首先，需要明確人大會(huì)議記錄刊載的法定載體（如刊物、網(wǎng)站等），以確保發(fā)布內(nèi)容的權(quán)威性。其次，作為一種主動(dòng)公開的方式，會(huì)議記錄發(fā)布和刊載的內(nèi)容，應(yīng)力圖反映人大會(huì)議的全貌，并著重選取重大議題進(jìn)行刊載，以較為精簡的篇幅盡可能向人民群眾反映人大最終、最重要的會(huì)議討論結(jié)果，刊載內(nèi)容原則上應(yīng)以全體會(huì)議的會(huì)議記錄為主?？d內(nèi)容可由人大主席團(tuán)（若為常委會(huì)會(huì)議則由委員長會(huì)議）討論確定并由大會(huì)秘書處或常委會(huì)辦公廳（室）等法定部門發(fā)布。最后，需要確定人大會(huì)議記錄發(fā)布和刊載的時(shí)間。

2.允許公民依法申請(qǐng)查閱人大會(huì)議記錄

由于人大會(huì)議記錄發(fā)布和刊載制度具有一定的局限性，在人大主動(dòng)公開會(huì)議記錄外，尚需實(shí)施被動(dòng)公開作為補(bǔ)充，即賦予公民依法定的申請(qǐng)程序，按照規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、方式對(duì)人大會(huì)議信息申請(qǐng)公開的權(quán)利。換言之，公民有權(quán)獲取、查閱人大會(huì)議的有關(guān)資料。較之旁聽、報(bào)道、刊載等方式，查閱制度的公開程度更加客觀而深入，其所帶來的政治觸動(dòng)與顫震也更加強(qiáng)烈[30]。為方便公民行使這一權(quán)利，需對(duì)可查閱對(duì)象、范圍、申請(qǐng)方法、形式及救濟(jì)方式等進(jìn)行具體規(guī)定。

首先，人大會(huì)議是人民代表大會(huì)和人大代表行使職權(quán)的基本形式，故公民可申請(qǐng)查閱的會(huì)議記錄，應(yīng)為能直接反映人民代表大會(huì)和人大代表履職過程的文件，至于人大會(huì)議召開期間的內(nèi)部事務(wù)信息（后勤管理、內(nèi)部工作流程等）可不對(duì)外提供查閱。例如，全體會(huì)議、聯(lián)席會(huì)議、分組會(huì)議等決策性會(huì)議中形成的過程性文件，原則上均應(yīng)對(duì)外提供查閱。而預(yù)備會(huì)議的主要任務(wù)為講解會(huì)議議程并選舉主席團(tuán)，代表團(tuán)團(tuán)長會(huì)議則主要討論決定有關(guān)程序方面的問題，上述兩種會(huì)議中關(guān)于決定內(nèi)部事務(wù)的記錄文件便不必對(duì)外提供查閱。又如常委會(huì)秘書處會(huì)議、秘書長辦公室會(huì)議等處理人大及其常委會(huì)日常工作的會(huì)議中形成的文件，亦可不對(duì)公眾提供查閱。當(dāng)然，涉密的記錄性文件，亦不屬于可查閱范圍。

其次，應(yīng)對(duì)公民申請(qǐng)查閱的方式及人大提供查閱信息的形式作出規(guī)定。例如，規(guī)定申請(qǐng)查閱應(yīng)采取書面形式，并明確申請(qǐng)書的具體內(nèi)容及申請(qǐng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則。值得一提的是，既然人大會(huì)議信息公開是憲法主權(quán)邏輯的要求，人大會(huì)議信息本就是事關(guān)公眾利益的信息，與公民無直接利害關(guān)系，故在申請(qǐng)書中，不宜將申請(qǐng)人告知申請(qǐng)理由或申請(qǐng)用途作為申請(qǐng)查閱的前置性要件。至于人大提供查閱信息的形式，原則上應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)人的要求及會(huì)議記錄保存的實(shí)際情況確定。各級(jí)人大應(yīng)在公立檔案館、公共圖書館設(shè)立查閱室，作為人大會(huì)議記錄的查閱場所。同時(shí)，可以充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技，對(duì)會(huì)議記錄進(jìn)行掃描并存檔。一方面為公眾查閱提供便捷，另一方面也最大限度地保護(hù)會(huì)議記錄的原始載體。

最后，應(yīng)明確人大不履行公開職責(zé)及在公開過程中損害第三人利益時(shí)的救濟(jì)措施。由于人民代表大會(huì)并非常設(shè)機(jī)關(guān)，故應(yīng)以上級(jí)人大常委會(huì)作為申訴機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)語

人民代表大會(huì)會(huì)議公開制度是人民主權(quán)和權(quán)力監(jiān)督理論的必然要求。但是，我國尚未從憲法層面確立人民代表大會(huì)會(huì)議公開制度，亦未有一部統(tǒng)一的單行法對(duì)地方人大會(huì)議信息公開制度進(jìn)行規(guī)定。全國及各省級(jí)人大議事規(guī)則中確定的人大代表發(fā)言內(nèi)部公開、新聞發(fā)布會(huì)、記者招待會(huì)等公開制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)人大會(huì)議信息公開原則的宗旨作用有限，且其對(duì)于旁聽制度的規(guī)定也較為簡略。相對(duì)于政府信息公開，我國人民代表大會(huì)會(huì)議公開制度的理論研究較為薄弱，而各地的實(shí)踐也并不統(tǒng)一。因此，有必要對(duì)我國人民代表大會(huì)會(huì)議公開制度進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化。為落實(shí)人大會(huì)議信息公開制度，應(yīng)對(duì)會(huì)議的旁聽、報(bào)道及會(huì)議記錄的刊載、查閱等事宜出臺(tái)細(xì)則，明確公開的范圍、主體與內(nèi)容。如此，方能使人民對(duì)人大的知情權(quán)不再流于形式。

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作者簡介：陳偉斌，福州大學(xué)法學(xué)院博士研究生；黃旭萍，福清市人民政府辦公室政策法規(guī)科干部。

1例如，《全國人大議事規(guī)則》第十七條規(guī)定，代表在各種會(huì)議上的發(fā)言，整理簡報(bào)印發(fā)會(huì)議，并可以根據(jù)本人要求，將發(fā)言記錄或者摘要印發(fā)會(huì)議?！度珖舜蟪Ｎ瘯?huì)議事規(guī)則》第三十一條規(guī)定，在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言，由常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員記錄，經(jīng)發(fā)言人核對(duì)簽字后，編印會(huì)議簡報(bào)和存檔。廣東、上海、湖北、寧夏、黑龍江等地人大或其常委會(huì)的議事規(guī)則中亦有類似規(guī)定。

1美國憲法第一條第五款、日本憲法第五十七條、法國第五共和國憲法第三十三條均確立了議會(huì)會(huì)議公開原則。