馬業(yè)勤

“治理能力現(xiàn)代化”是黨的十八屆三中全會中提出政治概念。“治理”不同于“統(tǒng)治”，治理體系具體問題研究主要集中體現(xiàn)一個國家的治理能力的高低，無論在哪一種國家體制下，無論是什么樣的政權(quán)治理國家，都希望自己治下的國家都能夠?qū)崿F(xiàn)對社會的有效治理。所以，努力提高國家的治理能力是21 世紀世界主要國家在國家治理中的重要目標(biāo)。

一、國家治理能力現(xiàn)代化的涵義

我們應(yīng)該從政治學(xué)的角度來分析、理解“國家治理能力現(xiàn)代化”的涵義。所謂“國家治理能力現(xiàn)代化”，根據(jù)當(dāng)代美國學(xué)者阿爾蒙德的觀點：“指的是一個國家政策制定的初衷和政策實施的效果之間始終存在差距，差距越小，其治理能力就越是高效；差距越大，治理能力就越是低效”[1]。阿爾蒙德還將治理能現(xiàn)代化細化到了四個具體的方面：“即提取能力、分配能力、管制能力、國際上的實際作為能力。”國家治理能力現(xiàn)代化，簡言之，就是說國家必須具備高效和強大的治理能力，以提高國家抵御風(fēng)險能力。在國家出現(xiàn)重大的考驗時，國家可以高效動員社會資源來解決問題。治理能力的現(xiàn)代化的實現(xiàn)一定是政府與社會產(chǎn)生良性互動的結(jié)果。在解決重大的挑戰(zhàn)的過程中，社會組織和團體可以通過法律和制度框架，秉持一個共同理念，有序參與國家政策的制定過程。

這種政府與社會良性互動的“治理”“解決方式”在我國古代的宗法專制社會是絕無可能產(chǎn)生的。在君主專制統(tǒng)治下，國家只有“統(tǒng)治”，而沒有“治理”，國家政策的制定都是自上而下、從政府到社會的單向輸出，社會力量對國家決策的影響程度幾乎是零，民間訴求也很難得到統(tǒng)治者的有效回應(yīng)。隨著時間的推移，統(tǒng)治者實施政策的效果，也往往是越來越差，與當(dāng)時制定政策的初衷大相徑庭，致使社會矛盾不斷累積，社會危機累積到難以解決時，民間就會以武裝暴動這種最慘烈的方式對統(tǒng)治者的“統(tǒng)治”加以回應(yīng)，中國歷史反復(fù)上演的王朝更迭場景就是這種情況的顯現(xiàn)。王朝在統(tǒng)治過程中，政策實施效果不斷弱化的“腸梗阻”現(xiàn)象，成為中國歷代帝王難以根治的頑疾。

面對國土廣袤、人口眾多的國家治理，必須在治理措施上兼顧多方利益，最大限度凝聚社會共識，這些都是建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系的有力保障。在某種意義上，所謂治理，就是國家、社會與市場多種力量對社會的共治狀態(tài)；所謂統(tǒng)治，便是統(tǒng)治者獨自對社會各種資源的掌控狀態(tài)。

中國學(xué)者俞可平認為：“民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在”[2]。首先，憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威，這就要求政府在治理過程中要依法行政，各種治理行為與政策的實施必須依法、依規(guī)運行，任何組織和個人不得有超越法律的特權(quán)；其次，國家治理和政策實施的初衷都是保障人民的利益，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；這樣政府的政策才能得到人民的擁護，增加人民主動服從意愿，而不是被動的強制。人民主動服從的意愿提高，就能降低行政運行成本，提高治理效果。最后，因為人民的主動配合，國家實施政策的預(yù)期與實際效果就會比較接近。那么人民就會從國家的政策中受益，致使人民對于政府的信任感就會提高，如此一來，國家的治理便會進入良性循環(huán)。

黨的十八屆三中全會,通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中公布了60 項重大改革任務(wù)[3]。其中最重要的就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政治現(xiàn)代化比起原來的四個現(xiàn)代化來說，有更為重要的現(xiàn)實意義。這就是黨的十八屆三中全會通過的《決定》具有的重要性所在。

在宗法專制社會的“統(tǒng)治”模式，統(tǒng)治者憑借個人能力和家族勢力，也許可以維持一段時間的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，所以中國歷史上有部分王朝出現(xiàn)過幾個所謂的“盛世”。但“統(tǒng)治”這種單向化的管理模式，根本無法對行業(yè)分工細化、利益訴求多元的工商業(yè)社會進行精細管理。所以，要管理現(xiàn)代工商業(yè)社會的國家，就必須定位在“治理”的平臺上，就必須相應(yīng)花大力氣聚集社會共識，合理應(yīng)對來自社會的多方訴求，盡力建構(gòu)“共治”的制度機制。在當(dāng)今中國，共治的制度機制，便是中國人民政治協(xié)商會議的共治機制。

黨的十八屆三中全會以后，我國又召開了《紀念人民代表大會制度建立60 周年紀念大會》（2014 年9 月12 日）《中國人民政治協(xié)商會議成立65 周年大會》（2014 年9 月21 日）。這幾個重要會議，都圍繞著“優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式”這個中心，提出了如何解決現(xiàn)代化國家治理體系的三大問題。第一，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；第二，建立健全相互監(jiān)督機制；第三、健全完善及民主黨派及無黨派人士建議制度和履職方法。這三個問題再一次彰顯了“現(xiàn)代國家治理的本質(zhì)是民主治理”[4]。人民代表大會作為國家最高權(quán)力機關(guān)，行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，就必須在國家運行中發(fā)揮實際作用，如此，現(xiàn)代化的國家治理體系才具有法制保障。

二、政治協(xié)商有助于國家治理能力的提高

民主黨派要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，參政議政，協(xié)商合作，是由中國近代的國情所決定的。從中國近代的發(fā)展歷程看，中國是從落后農(nóng)業(yè)社會，逐步向現(xiàn)代工商業(yè)社會轉(zhuǎn)型的國家。中國近代史的歷史證明，發(fā)展中國家的政治的穩(wěn)定取決于政黨力量的強大。沒有一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，國家只能陷入動蕩與無序之中。中國民國時期的混亂與動蕩就是最好的證明。中國共產(chǎn)黨自誕生之日起，就是一個具有高度社會動員能力和組織嚴密、紀律性極強的革命性政黨。在當(dāng)時那個混亂的時代帶領(lǐng)中國人民追求國家獨立、民族復(fù)興的希望，只能由中國共產(chǎn)黨完成。作為“三大法寶”之首的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，在新民主主義革命中發(fā)揮了重要作用?？箲?zhàn)時期，中國共產(chǎn)黨在抗日據(jù)地采取了“三三制”的政策[5]。這就是中國共產(chǎn)黨在地方治理中，同黨外進步人士合作的起點，也是對協(xié)商民主的有效嘗試。

1949 年10 月1 日，新中國正式成立，民主黨派的地位發(fā)生根本的改變，他們不再是國民政府威權(quán)統(tǒng)治下的在野黨，而是新中國人民政權(quán)中的參政黨。各民主黨派在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，一同承擔(dān)起建設(shè)新中國的重任。各民主黨派以中國人民政治協(xié)商會議制定通過的《共同綱領(lǐng)》作為政治基礎(chǔ)。

在黨的十一屆三中全會之后，中國開始了改革開放的新階段。以鄧小平為核心的中國共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，進一步總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，將“長期共存、互相監(jiān)督”的“八字方針”，又加上八個字成為“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的“十六字方針”。這成為新時期中國共產(chǎn)黨和各民主黨派長期合作的基本原則。

2021 年1 月，中央印發(fā)了經(jīng)修訂后的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，明確將習(xí)近平同志關(guān)于加強和改進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指導(dǎo)思想。

2019 年，習(xí)近平總書記指出了中國人民政治協(xié)商制度具有獨特優(yōu)勢[6]。通過新中國70 年的發(fā)展，我們黨的國家治理能力是一個持續(xù)提高的過程，并且經(jīng)受住了嚴峻的考驗。2020 年初年突如其來的新冠疫情就是最好的證明?！霸谝咔楸l(fā)的第一時間，在習(xí)近平總書記為核心的黨中央堅定果斷科學(xué)號令下，全國上下迅速打響了一場疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”[7]。全國人民在黨中央的統(tǒng)一指揮下，中國人不分黨派、不分民族，都全部投入到抗擊疫情的戰(zhàn)役中。大量的物資從全國各地運抵武漢，全國大量醫(yī)護人員和志愿者奔赴武漢。在抗擊疫情的關(guān)鍵時刻，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議,針對疫情防控發(fā)表重要講話，這次疫情防控采取的各項措施，“充分證明黨中央對疫情形勢的判斷是準(zhǔn)確的，各項工作部署是及時的，采取的舉措也是有效的”[8]。在疫情防控的期間，共有6 萬多民主黨派醫(yī)護工作者，主動請纓，奔赴荊楚，參加這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭[9]。在疫情防控中，黨中央充分聽取了廣大民主黨派專家的意見和建議，截止2020 年3 月各民主黨派中央直接向中共中央、國務(wù)院報送意見建議34 篇，向全國政協(xié)和中央統(tǒng)戰(zhàn)部、教育部等部門報送的社情民意信息共計2739 件，其中23 件得到中央領(lǐng)導(dǎo)同志批示[10]。中國的政治協(xié)商制度，對國家治理能力的提高起到了重要作用。疫情的爆發(fā)后，我國高效的資源動員能力直接反映了中國政府為人民服務(wù)初心和現(xiàn)代化的治理能力。

三、關(guān)于協(xié)商民主的實踐進程

協(xié)商民主這一名詞，雖然最早起源于西方，但是中國共產(chǎn)黨早在革命戰(zhàn)爭時期就已經(jīng)在協(xié)商民主的道路上進行了嘗試，“三三制”就是很好的證明?？梢钥隙ǖ氖?，協(xié)商民主的理念是日后民主理論發(fā)展的某種方向，更是對代議制民主的有效補充。協(xié)商民主是在理性的基礎(chǔ)上，用對話、協(xié)商、討論等方式進行運作，多黨合作中的政治協(xié)商便是中國協(xié)商民主最主要的形式，這既是對革命時期形成的統(tǒng)一戰(zhàn)線傳統(tǒng)的繼承，又是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派對此優(yōu)良傳統(tǒng)的發(fā)展。

新中國成立之時，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，共同擔(dān)負起建設(shè)新中國的重任。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，為協(xié)商民主的實踐提供了廣泛的實踐空間。人民政協(xié)作為政治協(xié)商的重要機構(gòu)，在國家建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。

中國共產(chǎn)黨的十八大報告首次提出“協(xié)商民主”的概念，對“健全社會主義協(xié)商民主制度”進行了規(guī)劃和部署，表明中國共產(chǎn)黨對人民民主的理論與實踐有了更加成熟的認識和把握。

保護少數(shù)人的利益，是民主的一個重要原則，但也是最難堅守的一個原則。投票是民主的具體表現(xiàn)形式之一。既然有投票，必然得出結(jié)果。少數(shù)自然要服從多數(shù)的意見，但少數(shù)人意見也應(yīng)該得到尊重。協(xié)商民主可以避免投票中以簡單多數(shù)原則進行決策的弊端。通過平等協(xié)商的方式，聽取多方意見，可以成為對投票方式的一種有效補充。協(xié)商雖然民主作為一種理念在西方政治研究領(lǐng)域興起，但中國在協(xié)商民主實踐的道路上早已起步，人民政協(xié)制度在我國協(xié)商民主中的實踐發(fā)揮重要作用，并積累豐富的經(jīng)驗。

我國協(xié)商民主在不斷探索和實踐過程中，逐漸形成了自己的特點和優(yōu)勢：

第一，強大的組織領(lǐng)導(dǎo)。中國是一個地域廣袤，地區(qū)發(fā)展不平衡，且人口眾多的多民族的發(fā)展中國家。在國家治理過程中，必須要有一個強大政治力量帶領(lǐng)國家實現(xiàn)“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”。對發(fā)展中國家和第三世界國家有大量研究的美國當(dāng)代政治學(xué)家亨廷頓得出了自己的觀點，即:“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及制度化的程度。那些在實際上已經(jīng)達到或者可以被認為達到政治高度的處于現(xiàn)代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨”[11]。亨廷頓的研究和中國近代的歷史都證明了，處于“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”過程中的國家，必須強大有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，才能實現(xiàn)政治穩(wěn)定。否則，國家的秩序只能是動蕩與無序。在當(dāng)代的中國，中國共產(chǎn)黨無疑是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國各民主黨派通過制度化渠道，參政議政，為國家發(fā)展獻言獻策，保證國家有序平穩(wěn)發(fā)展。

第二，完善的制度保證。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是協(xié)商民主的現(xiàn)實政治制度基礎(chǔ)。人民政協(xié)在協(xié)商中誕生，在協(xié)商中發(fā)展，在發(fā)展中完善。通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，人民政協(xié)在統(tǒng)合各種政治力量、進行政治整合等方面發(fā)揮重大作用。

第三，規(guī)范實現(xiàn)路徑。政治協(xié)商是我國協(xié)商民主的基本實現(xiàn)形式。每年“兩會”已經(jīng)成為實踐實現(xiàn)協(xié)商民主的重要途徑。人民代表和政協(xié)委員，都會通過建議和提案，反映各方的利益訴求，擴大政治表達的渠道、協(xié)調(diào)各方利益，化解矛盾，凝聚社會的最大共識，實現(xiàn)政府的有效治理。

第四，開放包容的精神。在我國的協(xié)商民主實踐中，參與協(xié)商的群體涵蓋了社會的各個階層，彼此平等協(xié)商，凝聚共識。中國各民主黨派是現(xiàn)有體制下的參政黨，也是協(xié)商民主的主體。在國家治理的過程中，中國共產(chǎn)黨始終秉持開放包容的精神，廣泛聽取各民主黨派的意見與建議，以保證國家的科學(xué)決策和民主決策。

中國的多黨合作制不同于西方的議會政黨制度。不少處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的國家，不顧本國實際，盲目照搬西方的政黨制度，從而出現(xiàn)了各個政黨之間為了取得執(zhí)政地位相互攻伐，輿論惡斗，造成族群分裂。在討論政策時或是從本黨利益出發(fā)，忽視整體國家利益；又或是為討好選民制定一些短期政策，而不顧國家長遠發(fā)展。政黨就算獲得執(zhí)政地位，也沒有足夠的時間和穩(wěn)定的政治環(huán)境來貫徹自己的執(zhí)政理念。中國的多黨合作制，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為前提，又有民主黨派的廣泛參與，從而可以有效整合社會力量，調(diào)動各方面的積極性，通過民主協(xié)商，凝聚社會最大共識，在保證秩序的前提下，有序參與，穩(wěn)步前進。

四、結(jié)語

在國家今后的治理過程中，都要遵循黨的十八屆三中全會確定的方向不斷完善國家體制，提高治理能力。一方面，協(xié)商民主可以作為全國人民代表大會制度的有效補充；另一方面，可以避免西方議會式政黨模式下議會決策受到競選資金影響，使得政策的制定更能符合公眾的利益。協(xié)商既是彰顯社會道德信念的過程，也是人們表達自己愿望和利益的途徑。改革開放40 多年以來，中國成為了世界上少數(shù)保持經(jīng)濟長期高速增長的國家，政治協(xié)商制度在其中發(fā)揮了重要影響，通過制度化的渠道平等協(xié)商，提出議案，聽取各民主黨派的聲音，是實現(xiàn)國家善治的重要途徑之一。