張小芳

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550000）

1 問(wèn)題的提出

黨和國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)上將數(shù)字鄉(xiāng)村作為鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略定位。2018 年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中首次提出“數(shù)字鄉(xiāng)村”的概念[1]。2019 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，到21 世紀(jì)中葉，要全面建成數(shù)字鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村全面振興，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。在《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025 年）》中，將“建設(shè)鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系”列為“推進(jìn)管理服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的五大戰(zhàn)略任務(wù)之一，并強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的加速融合[2]。因此，數(shù)字鄉(xiāng)村治理是數(shù)字中國(guó)、現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)的重要載體。

中國(guó)近30年來(lái)的社會(huì)治理經(jīng)歷了從總體支配向技術(shù)治理的變遷[3]。治理技術(shù)的迭代催生了數(shù)字治理范式的到來(lái)。數(shù)字技術(shù)在廣大鄉(xiāng)村的應(yīng)用與探索，引起了學(xué)界關(guān)注，已有研究涉及大數(shù)據(jù)與鄉(xiāng)村治理[4]、網(wǎng)格化管理[5]、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”[6]、數(shù)字鄉(xiāng)村與公共服務(wù)[7]、智慧鄉(xiāng)村[8]等方面，研究?jī)?nèi)容囊括理論探討、實(shí)踐探索、前瞻研究等方面。已有研究成果頗豐，拓展了人們對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村治理這一新范式的認(rèn)識(shí)，然而諸多研究均映射出一個(gè)假設(shè)邏輯，即治理技術(shù)能契合鄉(xiāng)村治理的需要，進(jìn)而賦能鄉(xiāng)村治理。數(shù)字技術(shù)作為一種治理手段，強(qiáng)勢(shì)應(yīng)用于鄉(xiāng)村治理，帶來(lái)客觀(guān)的治理成效之時(shí)，也導(dǎo)致治理“失效之殤”?？v觀(guān)現(xiàn)有案例，不乏數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村“融合失靈”的問(wèn)題，體現(xiàn)為制度阻滯、技術(shù)增負(fù)、主體游離。據(jù)此，本文構(gòu)建了制度—技術(shù)—主體的三維分析框架，探討數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的適配與張力。

2 數(shù)字鄉(xiāng)村治理的三維面向

制度、技術(shù)、主體是研究鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的重要面向?；谥卫碇贫?、治理技術(shù)、治理主體3個(gè)維度，構(gòu)建制度—技術(shù)—主體分析框架，探討數(shù)字鄉(xiāng)村治理所形塑的雙重邏輯。

2.1 數(shù)字鄉(xiāng)村治理與制度供給

規(guī)則缺失、規(guī)則不適等多重制度瓶頸是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨的主要問(wèn)題，而數(shù)字技術(shù)重塑了鄉(xiāng)村治理的時(shí)代特征，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造契機(jī)[9]。從2018年至今，我國(guó)連續(xù)出臺(tái)多個(gè)關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策規(guī)劃，推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在《2022 年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點(diǎn)》中，明確了數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)。工作重點(diǎn)涵蓋：加快補(bǔ)齊數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施短板，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化升級(jí)，穩(wěn)步推進(jìn)涉農(nóng)數(shù)據(jù)資源共享、共用等多個(gè)方面?！?022 年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點(diǎn)》強(qiáng)調(diào)因地制宜發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和智能裝備支撐。

制度環(huán)境為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)設(shè)了有利條件，各地政府積極推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，涌現(xiàn)出大量可借鑒、可推廣的創(chuàng)新模式。如德清縣基于“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”，發(fā)揮遙感技術(shù)全面、高效、可追溯等優(yōu)勢(shì)，解決多領(lǐng)域監(jiān)管難、處置難的問(wèn)題。因此，正式制度為數(shù)字鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了有利條件。但鄉(xiāng)村場(chǎng)域下的治理具有較強(qiáng)的路徑依賴(lài)性，實(shí)際治理成效是正式與非正式治理力量雙向互動(dòng)的結(jié)果。

2.2 數(shù)字鄉(xiāng)村治理與技術(shù)理性

“技術(shù)治理”概念與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的蓬勃發(fā)展密不可分，是當(dāng)代社會(huì)治理的重要趨勢(shì)。20 世紀(jì)80 年代，阿爾文·托夫勒（AlvinToffler）在《第三次浪潮》中提出：信息化意味著人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的第三次浪潮已經(jīng)降臨?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)使社會(huì)治理走向數(shù)字化、智能化階段。技術(shù)治理具有雙重效應(yīng)，技術(shù)治理改變國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)控制力衰弱的局面，強(qiáng)化國(guó)家行政權(quán)力的規(guī)范作用[10]。同時(shí)，數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)程序化、規(guī)范化等特征，在中央大力倡導(dǎo)鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，各基層政府紛紛探索數(shù)字治理模式。但從實(shí)際運(yùn)用來(lái)看，大量創(chuàng)新項(xiàng)目的供給與鄉(xiāng)村發(fā)展需要不相匹配，導(dǎo)致“表面數(shù)字化”“數(shù)字形式主義”等治理懸浮。

2.3 數(shù)字鄉(xiāng)村治理與主體塑造

鄉(xiāng)村數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)正式組織與非政府組織間的互動(dòng)、合作，重視農(nóng)民等群體的參與。各級(jí)政府搭建各類(lèi)信息平臺(tái)、服務(wù)系統(tǒng)、app，主動(dòng)公開(kāi)信息。如貴州省人民政府立足全國(guó)構(gòu)建了首個(gè)省級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)“一云一網(wǎng)一平臺(tái)”，大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化，簡(jiǎn)化辦事流程，提高公眾辦事的便捷度。其中的“一網(wǎng)”指“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”，政務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級(jí)覆蓋”模式，并針對(duì)事項(xiàng)制定標(biāo)準(zhǔn)化的辦事指南，便于群眾查詢(xún)、辦理。諸如此類(lèi)的服務(wù)系統(tǒng)便于民眾了解政府工作進(jìn)展情況和參與監(jiān)督，從過(guò)往被動(dòng)獲取服務(wù)轉(zhuǎn)為主動(dòng)提出需求。然而，數(shù)字素養(yǎng)的欠缺導(dǎo)致農(nóng)民參與治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)孱弱，參與積極性不高，數(shù)字鴻溝削弱了數(shù)字鄉(xiāng)村實(shí)踐的成效。

3 賦能：數(shù)字與鄉(xiāng)村的適配

數(shù)字時(shí)代信息呈“爆炸式”增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村公共事物數(shù)量、范圍劇增，基層政府迫切需要運(yùn)用新技術(shù)、新手段變革陳舊治理模式，提升治理和服務(wù)效率。數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的適配體現(xiàn)為制度調(diào)適、技術(shù)增能、主體擴(kuò)充，即通過(guò)制度調(diào)適契合鄉(xiāng)村治理需要、技術(shù)增能支撐鄉(xiāng)村治理效率提升、主體擴(kuò)充突破政府主導(dǎo)的單一模式，轉(zhuǎn)向多元參與的共治模式，進(jìn)而賦能鄉(xiāng)村治理。

3.1 制度調(diào)試：契合鄉(xiāng)村治理需要

制度環(huán)境會(huì)對(duì)組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響[11]，數(shù)字治理作為治理手段嵌入鄉(xiāng)村治理空間，一定程度上改變或影響鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境。技術(shù)對(duì)制度的調(diào)試集中體現(xiàn)為各級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)強(qiáng)化運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。自開(kāi)展數(shù)字轉(zhuǎn)型以來(lái)，貴州省各級(jí)政府積極開(kāi)展制度標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建構(gòu)，組織各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心加快修訂“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他細(xì)則。制定貴州省網(wǎng)上辦事服務(wù)管理辦法、服務(wù)流程、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行梳理、補(bǔ)充，精準(zhǔn)對(duì)接民眾需求。此外，相關(guān)部門(mén)積極完善網(wǎng)上辦事大廳電子監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，完善了監(jiān)察體系。數(shù)字治理技術(shù)的嵌入促進(jìn)治理規(guī)章、制度的完善，有效契合鄉(xiāng)村發(fā)展需要。

3.2 技術(shù)增能：數(shù)字技術(shù)促能增效

面對(duì)分散、數(shù)量龐大且需求各異的鄉(xiāng)村群體，基層政府借助數(shù)字技術(shù)建立統(tǒng)一、高效的鄉(xiāng)村公共服務(wù)意見(jiàn)征詢(xún)和交流的平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的精準(zhǔn)化、科學(xué)化。從實(shí)踐來(lái)看，基層政府依托數(shù)字技術(shù)易監(jiān)測(cè)、可分析的優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)村的“微事物”進(jìn)行有效治理。如，貴州省F縣的“一張圖”治理模式，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)和平臺(tái)的整合實(shí)現(xiàn)對(duì)全縣的公共事務(wù)的集中整治和“一網(wǎng)覽盡”。依托數(shù)字系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)分析優(yōu)勢(shì)，解決傳統(tǒng)模式的數(shù)據(jù)采集時(shí)間長(zhǎng)、分析不精準(zhǔn)等問(wèn)題，大幅提高管理效率和科學(xué)管理水平。該縣還充分利用貴州省通村村平臺(tái)，建成通村村縣級(jí)調(diào)度中心，接入104 輛班線(xiàn)客車(chē)、29 條客運(yùn)線(xiàn)路，不僅方便百姓出行，還解決電子商務(wù)進(jìn)村“最后一公里”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了物流快遞收發(fā)不出村，切實(shí)為老百姓解決購(gòu)買(mǎi)難、售賣(mài)難的問(wèn)題。

3.3 主體擴(kuò)充：治理結(jié)構(gòu)重塑

社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高使社會(huì)需求多元化，政府依托大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，建設(shè)覆蓋面廣、內(nèi)容齊全的線(xiàn)上信息服務(wù)系統(tǒng)，公眾借此了解政府治理動(dòng)態(tài)，拓展社情民意表達(dá)渠道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府供給與民眾需求的有效對(duì)接。依托數(shù)字治理技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)，搭建起政府溝通民眾的橋梁，促進(jìn)政民良性互動(dòng)。數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村場(chǎng)域，推動(dòng)主體互動(dòng)和治理結(jié)構(gòu)重塑。貴陽(yáng)市F縣創(chuàng)新性的推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+黨務(wù)”向農(nóng)村延伸、“支部+社會(huì)主體”的合作模式。F 縣依托“筑紅云”對(duì)全縣179 個(gè)村（社區(qū)）黨支部、4 670 名農(nóng)村黨員進(jìn)行線(xiàn)上管理，實(shí)現(xiàn)了黨員管理信息化全覆蓋；探索“支部+社會(huì)主體”的治理模式，整合自建及社會(huì)籌建的視頻監(jiān)控探頭接入“雪亮工程”，加強(qiáng)民眾、社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的監(jiān)督。數(shù)字治理技術(shù)的運(yùn)用為民眾參與治理搭建平臺(tái)，有效提升民眾參與率，促進(jìn)社會(huì)由以政府為主導(dǎo)的管理向多主體參與協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。

4 負(fù)擔(dān)：數(shù)字與鄉(xiāng)村的張力

外嵌型的治理工具與鄉(xiāng)村場(chǎng)域，以及治理要素之間常出現(xiàn)融合失靈的張力，主要體現(xiàn)為制度阻滯、技術(shù)增負(fù)和主體游離。剛性的科學(xué)治理體制催生數(shù)字治理懸??；技術(shù)泛化增加治理負(fù)擔(dān)；素養(yǎng)欠佳難以紓解治理主體游離的問(wèn)題。數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村的張力生成治理的“適應(yīng)性矛盾”，消解治理成效。

4.1 制度阻滯：壓力體制催生數(shù)字形式主義

中國(guó)具有分級(jí)治理的天然土壤，由權(quán)責(zé)大小所產(chǎn)生的縱向分級(jí)是“壓力型體制”形成的根源之一。在鄉(xiāng)村數(shù)字治理轉(zhuǎn)型的背景下，“壓力型體制”的“層層加碼”與數(shù)字化的結(jié)合表現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)的壓力治理與嚴(yán)格的監(jiān)督考核及數(shù)字平臺(tái)建設(shè)、信息運(yùn)作與反饋等環(huán)節(jié)的嚴(yán)格控制，當(dāng)壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置與基層政府治理能力不相匹配時(shí)，基層政府以數(shù)字造假和形式主義來(lái)應(yīng)對(duì)壓力型體制中的政治任務(wù)[12]。各級(jí)政府在數(shù)字化治理中熱衷于建設(shè)高大上的平臺(tái)，而這些平臺(tái)成效欠佳、使用率也低。此外，政府在運(yùn)用數(shù)字治理工具治理公共事務(wù)的過(guò)程中，存在脫離民眾需要、缺乏監(jiān)管，治理價(jià)值發(fā)揮式微，淪為使用率低的僵尸平臺(tái)。這類(lèi)數(shù)字建設(shè)并未發(fā)揮其實(shí)際效能，對(duì)沖數(shù)字紅利助長(zhǎng)數(shù)字形式主義。

4.2 技術(shù)增負(fù)：技術(shù)泛化增加治理負(fù)擔(dān)

數(shù)字技術(shù)便捷化、可分析的特征優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理模式，但增加了治理負(fù)擔(dān)。理性和效率是官僚制的本質(zhì)特征，面對(duì)復(fù)雜的治理情境和數(shù)量倍增的公共事項(xiàng)，政府組織采用指標(biāo)分配、流程拆分等策略，將各項(xiàng)任務(wù)“打包”分配至基層部門(mén)，運(yùn)用各技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)考核、評(píng)估。數(shù)字化轉(zhuǎn)型情境下，推動(dòng)數(shù)字治理的工作和創(chuàng)新及技術(shù)使用范圍顯著擴(kuò)大，呈現(xiàn)泛化的趨勢(shì)。在這泛化的趨勢(shì)加持下，“指尖上的工作”數(shù)量成幾何增長(zhǎng)，大量擠占工作時(shí)間，工作人員注意力超載。

4.3 主體游離：素養(yǎng)欠佳擎肘“軟件”建設(shè)

技術(shù)手段的迭代拓展了民眾、社會(huì)組織參與公共事務(wù)治理的渠道。數(shù)字治理作為科技進(jìn)步的成果，對(duì)治理主體的素養(yǎng)要求較高。然而，治理主體的素質(zhì)素養(yǎng)欠佳導(dǎo)致其參與治理程度低，進(jìn)而產(chǎn)生主體游離的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍存在數(shù)字素養(yǎng)偏低的情形。第一，基層數(shù)字技術(shù)治理的整體感知能力薄弱，阻滯了行政人員及群眾使用技術(shù)治理公共事務(wù)的能力。根據(jù)《中國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報(bào)告（2022 年）》，我國(guó)農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模和互聯(lián)網(wǎng)普及率與城鎮(zhèn)相比存在較大差距且線(xiàn)上政務(wù)、公共事務(wù)等參與較少。鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)治理主體的素養(yǎng)欠佳擎肘數(shù)字治理“軟件”建設(shè)。第二，特有的社會(huì)結(jié)構(gòu)限制鄉(xiāng)村數(shù)字治理空間的拓展。在鄉(xiāng)村的治理中，數(shù)字治理人才緊缺是限制數(shù)字鄉(xiāng)村治理推進(jìn)的首要因素。從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的治理任務(wù)繁重，青年人才的容納機(jī)制不健全，導(dǎo)致具備專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的行政人員數(shù)量少且年齡偏高。由此，數(shù)字治理大環(huán)境差、數(shù)字素養(yǎng)的缺乏和治理結(jié)構(gòu)的制約造成了鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)字治理主體游離，最終阻礙數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村社會(huì)的適配，表現(xiàn)出適應(yīng)性矛盾。

5 結(jié)語(yǔ)

數(shù)字治理背景下，黨和政府高度重視數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，將數(shù)字鄉(xiāng)村治理作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，能帶來(lái)客觀(guān)的治理成效，但也存在一定的治理缺陷。因此，在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，除了從賦權(quán)、賦能的角度分析數(shù)字鄉(xiāng)村治理的成效，還應(yīng)關(guān)注數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理間存在的張力，因地制宜的探討契合鄉(xiāng)村發(fā)展的理論及治理模式。