劉小勇，李發(fā)鵬

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

人均水資源量不足且水資源時空分布不均，是我國的基本國情水情。加強用水全過程管理，提高用水效率和效益，推進水資源節(jié)約集約利用再上新臺階，是有效破解水資源瓶頸制約的重要措施，也是發(fā)展新質生產(chǎn)力的內在要求。習近平總書記強調，治水包括開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護等多個環(huán)節(jié)；當前的關鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水，從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置。黨的十八大以來，水利部會同相關部委，遵循“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，統(tǒng)籌推進農業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損等重點領域節(jié)水工作，成效顯著。為進一步提升節(jié)約用水工作法治保障，黨中央、國務院將制定《節(jié)約用水條例》（以下簡稱《條例》）作為重點任務納入相關規(guī)劃，水利部會同住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委成立聯(lián)合起草小組，開展起草工作。2024年2月23日，國務院常務會議審議通過《條例（草案）》，2024年3月20日正式發(fā)布，將于2024年5月1日起施行?！稐l例》頒布實施，為依法依規(guī)強化節(jié)約用水工作提供了良好的法治保障。

一、《條例》是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的法治實踐

1.《條例》以習近平法治思想為指導

習近平法治思想是順應實現(xiàn)中華民族偉大復興時代要求應運而生的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南?！稐l例》明確“節(jié)水工作應當堅持中國共產(chǎn)黨的領導”，這是新時期立法工作的基本要求，也是貫徹落實習近平法治思想的根本要求。堅持以人民為中心，堅持法治為人民服務，是習近平法治思想的根本立足點。《條例》立法目的是“保障國家水安全，推進生態(tài)文明建設，推動高質量發(fā)展”，這是我國社會主要矛盾發(fā)生轉化背景下滿足人民日益增長的美好生活需要的重要基礎保障，回答了立法“為了誰”的問題；同時，《條例》提出“促進全社會節(jié)約用水”“任何單位和個人都應當依法履行節(jié)水義務”，回答了法規(guī)實施“依靠誰”的問題，凸顯了人民群眾在節(jié)約用水工作中的重要地位和作用。

2.《條例》以貫徹落實節(jié)水優(yōu)先方針為主線

堅持節(jié)水優(yōu)先方針，就是在水資源開發(fā)利用全過程管理中把節(jié)水這個關鍵環(huán)節(jié)放在優(yōu)先位置，從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置，把節(jié)水作為根本出路，加快推進由粗放用水方式向集約用水方式的根本性轉變。黨的十八大將建設節(jié)水型社會納入生態(tài)文明建設戰(zhàn)略部署，黨的十九大提出實施國家節(jié)水行動，黨的二十大要求實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約集約利用。《條例》將習近平總書記關于節(jié)水的重要講話指示批示精神特別是節(jié)水優(yōu)先方針上升為法律規(guī)范，把黨中央、國務院確定的國家節(jié)水行動、節(jié)水型社會建設、水資源剛性約束等重大決策部署以立法形式予以明確，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活生產(chǎn)全過程，轉化為全社會共同遵循的行為準則。

3.《條例》以解決節(jié)水工作中存在的突出問題為重點

堅持問題導向、增強問題意識是立法工作中必須堅持的思想和工作方法。習近平總書記指出，水已經(jīng)成為了我國嚴重短缺的產(chǎn)品，成了制約環(huán)境質量的主要因素，成了經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的嚴重安全問題。我國水情決定了我們必須立即動手，加快推進由粗放用水方式向集約用水方式的根本性轉變。當前，我國水資源短缺形勢依然嚴峻，水資源剛性約束不足，用水粗放、浪費嚴重問題尚未根本解決。節(jié)約用水全過程管理制度體系還存在薄弱環(huán)節(jié)，節(jié)水措施有待完善，激勵政策有待健全?！稐l例》針對節(jié)水工作存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，從加強用水管理、完善節(jié)水措施、強化保障監(jiān)督、嚴格法律責任等方面，構建全面系統(tǒng)的節(jié)水制度體系，以法治手段抑制不合理用水需求，減少水資源浪費，提高用水效率和效益，以節(jié)約用水擴大發(fā)展空間，更好推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。

二、《條例》為新時期節(jié)約用水工作提供良好法治保障

1.我國節(jié)水成效顯著，但仍面臨嚴峻形勢

基于我國國情水情，黨中央、國務院一直重視水資源節(jié)約工作。黨的十八大以來，水利部堅決貫徹落實節(jié)水優(yōu)先方針，全方位推進節(jié)水工作，成效顯著。近10 年，全國用水總量總體穩(wěn)定在6100 億m3以內，2023 年萬元國內生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量分別比10 年前下降了42.8%、58.2%，全國規(guī)模以上工業(yè)用水重復利用率達93%以上，農田灌溉水有效利用系數(shù)逐步提高，非常規(guī)水利用量211 億m3，為10 年前的3.5 倍。我國以占全球6%的淡水資源養(yǎng)育了世界近20%的人口，創(chuàng)造了世界18%以上的經(jīng)濟總量。

我國經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境競爭性用水問題始終存在。我國人均水資源量約2000 m3，約為世界平均水平的35%。根據(jù)《中國水資源公報2022》，我國萬元國內生產(chǎn)總值用水量為49.6 m3，是發(fā)達國家平均水平的2 倍；萬元工業(yè)增加值用水量為24.1 m3，是發(fā)達國家先進水平的3 倍左右；城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率近10%，高于國外先進水平；農田灌溉水有效利用系數(shù)為0.572，發(fā)達國家先進水平多在0.7以上?！稐l例》堅持問題導向，將各地行之有效的節(jié)水經(jīng)驗做法轉化為制度規(guī)范，與水法等法律法規(guī)有機銜接，形成制度合力，進一步夯實了新時期節(jié)約用水的法治基礎。

2.《條例》在規(guī)范節(jié)水行為、促進全社會節(jié)約用水方面具有顯著特點

《條例》堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，立足當前、著眼長遠，聚焦節(jié)水工作的重點、難點和焦點，構建了節(jié)水制度體系，強化節(jié)水全過程管理，突出宏觀管控與微觀管制相結合，匯聚政府、市場和社會合力，寬嚴相濟激勵擔當作為，彰顯了中國特色社會主義法治建設的鮮明特點，為加快推動用水方式轉變、強化水資源節(jié)約集約利用提供有力法治保障。

（1）加強從源頭到末端的全過程節(jié)水管理

《條例》進一步細化實化水法關于節(jié)約用水的規(guī)定，落實總量控制與定額管理相結合的制度，明確了從水源到末端的全過程節(jié)水管理要求。

總量控制方面：明確了節(jié)水規(guī)劃、用水計劃、用水計量環(huán)節(jié)的具體要求，在用水戶層面明確要推廣使用節(jié)約用水的技術、工藝、設備和產(chǎn)品，在排水環(huán)節(jié)明確了循環(huán)利用、廢污水處理回用等要求。

定額管理方面：明確實行國家與地方兩級用水定額體系，地方用水定額制定可以嚴于國家用水定額。計劃用水管理是全過程節(jié)水管理的關鍵環(huán)節(jié)，《條例》從區(qū)域和用水單位兩個層面明確了計劃用水管理要求，縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同有關部門制定本行政區(qū)域的年度用水計劃，國家對用水達到一定規(guī)模的單位實行計劃用水管理。

《條例》還對再生水、集蓄雨水、海水及海水淡化水、礦井（坑）水、微咸水等非常規(guī)水的利用作出規(guī)定，要求推進海綿城市建設，提高雨水資源化利用水平，通過“開源”增加有效供水量，提高水資源綜合利用效率。

（2）實施宏觀調控與微觀規(guī)制相結合的全鏈條管控

《條例》既注重宏觀節(jié)水工作的調控，也強調微觀節(jié)水行為的規(guī)制，實現(xiàn)節(jié)水從宏觀到微觀的全鏈條管控。

宏觀調控方面：《條例》對全國、區(qū)域和行業(yè)節(jié)水管理作出規(guī)定，要求建立水資源剛性約束制度，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，構建與水資源承載能力相適應的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。國家編制全國節(jié)水規(guī)劃，地方編制本行政區(qū)域的節(jié)水規(guī)劃，明確節(jié)水潛力、節(jié)水目標、主要任務和措施等?！稐l例》還明確了城市、工業(yè)、農業(yè)等領域節(jié)水宏觀管控要求。例如，將節(jié)水要求落實到城市規(guī)劃、建設、治理的各個環(huán)節(jié)，全面推進節(jié)水型城市建設；工業(yè)聚集區(qū)應當統(tǒng)籌建設供水、排水、廢水處理及循環(huán)利用設施，實施企業(yè)間串聯(lián)用水、分類用水，實現(xiàn)一水多用和循環(huán)利用；引導農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體調整種植養(yǎng)殖結構和農業(yè)用水結構，積極發(fā)展節(jié)水型農業(yè)，因地制宜發(fā)展旱作農業(yè)等。

微觀規(guī)制方面：《條例》對終端用戶，包括個人、企業(yè)、公共機構的節(jié)水行為提出具體要求。例如，工業(yè)企業(yè)應當建立節(jié)水管理制度，降低單位產(chǎn)品（產(chǎn)值）耗水量，提高水資源重復利用率，高耗水工業(yè)企業(yè)應當逐步推廣廢水深度處理回用技術措施；公共供水企業(yè)和自建用水管網(wǎng)設施的單位應當控制水的漏損，超出供水管網(wǎng)設施漏損控制國家標準的漏水損失不得計入公共供水企業(yè)定價成本；公共機構應當發(fā)揮節(jié)水表率作用，積極建設節(jié)水型單位；把節(jié)水作為推廣綠色建筑的重要內容，推動建筑運行降低水耗等。

（3）推動政府、市場與社會協(xié)同發(fā)力

《條例》要求建立政府主導、各方協(xié)同、市場調節(jié)、公眾參與的節(jié)水機制，相關條款對政府、市場和社會三方的節(jié)水責任、節(jié)水要求作出明確規(guī)定，更好發(fā)揮政府、市場和社會在節(jié)水方面的協(xié)同作用。

政府層面：《條例》規(guī)定將節(jié)水工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相關規(guī)劃，政府組織編制節(jié)水規(guī)劃，制定用水定額和年度用水計劃，實行節(jié)水統(tǒng)計調查制度，實施水效標識管理和節(jié)水產(chǎn)品質量認證，發(fā)布高耗水技術工藝設備產(chǎn)品名錄，開展用水活動監(jiān)督檢查，組織開展節(jié)水宣傳教育等。

市場層面：《條例》明確國家培育和規(guī)范水權市場，支持開展多種形式的水權交易。鼓勵金融機構提供多種形式的節(jié)水金融服務，引導金融機構加大對節(jié)水項目的融資支持力度。鼓勵和引導社會資本按照市場化原則依法參與節(jié)水項目建設和運營，保護其合法權益。鼓勵發(fā)展社會化、專業(yè)化、規(guī)范化的節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)，支持節(jié)水服務機構創(chuàng)新節(jié)水服務模式，開展節(jié)水咨詢、設計、檢測、計量、技術改造、運行管理、節(jié)水產(chǎn)品認證等服務，引導和推動節(jié)水服務機構與用水單位或者個人簽訂節(jié)水管理合同，提供節(jié)水服務并以節(jié)水效益分享等方式獲得合理收益。

社會層面：《條例》規(guī)定，新聞媒體應當開展節(jié)水公益宣傳，對浪費水資源的行為進行輿論監(jiān)督。鼓勵有關社會團體、企業(yè)依法制定嚴于國家標準、行業(yè)標準的節(jié)水團體標準、企業(yè)標準。對節(jié)水成績顯著的單位和個人給予表彰、獎勵，任何單位和個人有權向有關部門舉報浪費水資源的行為。

（4）規(guī)制約束與鼓勵引導并重

《條例》根據(jù)節(jié)水工作實際，明確規(guī)定了強制性要求和懲罰措施，同時也提出了鼓勵、倡導性條款，體現(xiàn)了法律的剛柔并濟。

對于強制性要求，《條例》規(guī)定任何單位和個人不得侵占、損毀、擅自移動用水計量設施，不得干擾用水計量，否則進行罰款處罰并承擔損失賠償責任。高耗水工業(yè)企業(yè)用水水平超過用水定額，未在限期內進行節(jié)水改造的，按情節(jié)嚴重程度進行罰款，視情況采取限制用水措施或吊銷取水許可證。工業(yè)企業(yè)未回收利用生產(chǎn)設備冷卻水、空調冷卻水、鍋爐冷凝水的，按情節(jié)嚴重程度進行罰款。在水資源短缺地區(qū)，對具備使用非常規(guī)水條件但未合理利用的建設項目，不得批準其新增取水許可；在水資源嚴重短缺地區(qū)，禁止新建并限期淘汰不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的高耗水產(chǎn)業(yè)項目。

對于倡導性措施，《條例》提出鼓勵非常規(guī)水利用，鼓勵發(fā)展社會化、專業(yè)化、規(guī)范化的節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)。考慮到農業(yè)用水實際情況，《條例》明確農業(yè)水價統(tǒng)籌考慮供水成本、水資源稀缺程度以及農業(yè)用水戶的承受能力等因素合理制定，同時要求縣級以上地方人民政府健全與節(jié)水成效、農業(yè)水價、財力狀況相適應的農業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制，既要發(fā)揮水價對農業(yè)節(jié)水的調節(jié)作用，也要遵循不增加農民負擔的原則。

（5）促進形成自覺節(jié)水的社會共識和良好風尚

《條例》明確任何單位和個人都應當依法履行節(jié)水義務，國家加強節(jié)水宣傳教育和科學普及，提升全民節(jié)水意識和節(jié)水技能，讓節(jié)水深入人心，促進形成自覺節(jié)水的良好社會風尚。按照《條例》要求，要不斷深化節(jié)水宣傳教育，積極組織開展“節(jié)水中國行”等深度采訪報道和節(jié)水宣傳進機關、進校園、進企業(yè)、進社區(qū)、進農村等活動，不斷增強全社會對節(jié)水重要性的認識，進一步提升公眾節(jié)水參與度，形成全民節(jié)水的思想意識和行動自覺，以水資源節(jié)約利用行為促進社會文明進步。

三、抓好貫徹落實，確?！稐l例》規(guī)定落地見效

《條例》的頒布實施，為促進水資源節(jié)約集約利用奠定了良好法治基礎，各地應認真做好宣貫工作，不斷完善配套制度，確?！稐l例》規(guī)定落地見效。

1.開展學習貫徹，提高全社會對《條例》的理解認知

《條例》頒布實施體現(xiàn)了黨中央、國務院對節(jié)水工作的高度重視，匯集了水利等行業(yè)、部門長期的工作積累與廣泛共識，形成了節(jié)水制度體系。應加強對條文涵義和相關制度要點的宣傳解讀，提高全社會對《條例》的理解認知。利用“世界水日”、“中國水周”以及水利系統(tǒng)“八五”普法等宣傳窗口，通過專家解讀、公益廣告多種方式，傳統(tǒng)媒體和新媒體相結合，加大宣傳力度，營造社會各界學《條例》、懂《條例》、守《條例》、用《條例》的濃厚氛圍。組織相關專家，加強對企業(yè)等節(jié)水管理人員的培訓，提高《條例》執(zhí)行能力。

2.加強組織領導，完善相關配套制度

水利部等相關部委、縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門和有關部門，要按照《條例》明確的職能職責，抓好落實，加快完善相關配套制度，組織開展節(jié)水規(guī)劃編制以及用水定額、節(jié)水標準制修訂等工作，細化完善用水計量收費、節(jié)水統(tǒng)計調查等制度，將節(jié)水目標完成情況納入對地方人民政府及其負責人的考核范圍，確?！稐l例》各項規(guī)定能夠嚴格執(zhí)行。

3.完善工作機制，建立節(jié)水考核評估體系

按照《條例》明確的職責分工，進一步發(fā)揮節(jié)約用水工作部際協(xié)調機制作用，強化部門間協(xié)同配合。健全完善節(jié)水激勵機制和節(jié)水責任制，建立節(jié)水考核評估體系，建立健全節(jié)水考核評價制度。注重總結貫徹實施《條例》的好做法，積極推廣節(jié)水工作經(jīng)驗。

4.強化能力建設，支撐節(jié)水工作開展

按照《條例》明確的相關要求，持續(xù)推進節(jié)水管理與科技人才的培養(yǎng)，加強監(jiān)測、統(tǒng)計、科研等基礎性工作。同時重視市場培育，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，更好發(fā)揮市場對節(jié)水工作的調節(jié)作用。加強節(jié)水執(zhí)法，特別是水資源短缺和嚴重短缺地區(qū)，適時組織開展執(zhí)法專項行動，嚴厲查處違法行為。

5.引導社會參與，加快形成全社會參與節(jié)水新格局

組織開展多種形式的國情水情和節(jié)水宣傳教育，鼓勵節(jié)水技術與器具推廣使用，注重發(fā)揮節(jié)水先進個人和節(jié)水企業(yè)、公共機構等節(jié)水載體的示范帶動作用，增強社會各界對水資源短缺的認識和參與節(jié)水活動的積極性，加快形成全社會參與節(jié)水的新格局。