于凌云 胡蕊 劉海英

[摘 要：基本養(yǎng)老服務(wù)均等化是老年人共享改革成果和社會公平正義的重要體現(xiàn)。文章從“物質(zhì)幫助-照護服務(wù)-關(guān)愛服務(wù)”三個維度對西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平進行測度、分析與預(yù)測。研究發(fā)現(xiàn)：時間演變上，2012—2022年西南地區(qū)水平整體穩(wěn)步上升，各子維度波折上升；區(qū)域差異上，西南總體呈現(xiàn)兩階段變化趨勢，以區(qū)域內(nèi)差異為主，子維度區(qū)域差異為照護服務(wù)>關(guān)愛服務(wù)>物質(zhì)幫助；未來趨勢上，2023—2025年基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平持續(xù)上升且區(qū)域差異不斷縮小。據(jù)此，提出了保障物質(zhì)、持續(xù)照護、重視關(guān)愛的養(yǎng)老服務(wù)舉措。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老服務(wù)均等化；人口老齡化；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；高質(zhì)量發(fā)展；社會保障

中圖分類號：F719；D669.6 ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1007-5097（2024）06-0085-12 ]

Measurement and Regional Disparities in Equalization of Basic Elderly Care Services

in the Southwest Region

YU Lingyun1，HU Rui1，LIU Haiying2

（1. School of Public Administration，Southwest Jiaotong University，Chengdu 610031，China；

2. School of International Affairs and Public Administration，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：The equalization of basic elderly care services is crucial for ensuring that the elderly population can access and benefit from the reforms aimed at promoting social equity and justice. This essay undertakes a measurement，analysis，and prediction of the degree of equalization of basic elderly care services in the Southwest region，focusing on material assistance，caregiving services，and emotional support services. Findings：Regarding chronicle transformation，from 2012 to 2022，there has been a consistent upward trajectory in the overall level of basic elderly care services in the southwest region，with each sub-dimension exhibiting a gradual increase despite some fluctuations. Regarding regional disparities，the southwest region has displayed a dual-phase pattern of transformation，predominantly characterized by intra-regional disparities，with the sub-dimensions of regional disparities ranking in the following order：caregiving services > emotional support services > material assistance. Looking ahead，it is anticipated that the level of equalization in basic elderly care services will continue to ascend，and regional disparities are forecasted to diminish steadily from 2023 to 2025. Accordingly，several measures for elder care services have been proposed to guarantee the provision of resources，consistent caregiving delivery，and an emphasis on emotional support.

Key words：equalization of basic elderly care services；aging population；coordinated regional development；high-quality development；social security

一、引言及文獻綜述

2022年10月16日，黨的二十大報告提出：“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”［1］，奠定了新時代養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基調(diào)。2023年5月21日，《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》首次制定了國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單，并提出重點工作在于“完善基本養(yǎng)老服務(wù)保障機制……提高基本養(yǎng)老服務(wù)供給能力”［2］。截至2024年，全國民政工作會議召開期間，已有30個省份出臺實施方案或發(fā)布省級基本養(yǎng)老服務(wù)清單（1）。新發(fā)展階段，確保全體老年人公平可及地享有基本養(yǎng)老服務(wù)，以實現(xiàn)老年人獲得機會均等的服務(wù)，才能不斷健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，逐步提高基本養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，使老年人幸福感、體驗感、安全感倍增。

“未富先老”和“未備先老”形勢日益嚴(yán)峻，基本養(yǎng)老服務(wù)體系的健全和基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的實現(xiàn)是新發(fā)展階段中國應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵和內(nèi)核。2020年，我國65歲以上人口占比13.50%，其中，80歲以上高齡人口達到3 580萬，比2010年增加1 485萬，占比2.54%（2），到2022年65歲以上老年人占比達到14.89%（3），人口老齡化程度不斷加深，且伴隨著增速快、規(guī)模大和高齡化現(xiàn)象。以小家庭為單元的現(xiàn)代城市家庭體系中日益增多，兩代人之間常保持有距離的略帶客氣和生疏的親密關(guān)系，亟須國家建立綜合的老有所養(yǎng)、老有所安、老有所樂的老年人福利公共服務(wù)體系［3］，而基本養(yǎng)老服務(wù)制度是積極應(yīng)對人口老齡化最基礎(chǔ)的制度安排，決定著整個社會養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)架［4］，但目前基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)快慢不一、深淺不一，存在制度缺失、落實不夠以及“碎片化”等問題［5］。新時代新階段發(fā)展背景下，追求基本養(yǎng)老服務(wù)均等化理應(yīng)提上日程?；攫B(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)共有三個層次，即低、中、高水平的均等化［6］，基本養(yǎng)老服務(wù)均等化是側(cè)重低水平向中等水平過渡的均等化。在資金可承擔(dān)、服務(wù)可及的基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供，以經(jīng)濟困難、失能失智、高齡空巢等特殊困難老年人群體為重點，兼顧全體老年人基本的生存性和發(fā)展性養(yǎng)老需求，確保區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體老年人之間公平可及地獲得均等而非完全相等的基本養(yǎng)老服務(wù)。在實施過程中，突出體現(xiàn)其政策的基礎(chǔ)性、兜底性、適度普惠性原則。

國內(nèi)學(xué)者依據(jù)中國基本養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展實踐，從多個角度對基本養(yǎng)老服務(wù)均等化進行測度。從區(qū)域范圍看，聚焦在城鄉(xiāng)之間或省內(nèi)地級市之間，白晨和顧昕（2018）［7］以不同養(yǎng)老服務(wù)模式為評估維度，發(fā)現(xiàn)地級市間基本養(yǎng)老服務(wù)橫向不平等問題突出；王飛鵬和白衛(wèi)國（2017）［8］聚焦城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化建設(shè)，對山東省17個地級市的基本養(yǎng)老服務(wù)從經(jīng)濟可及性、服務(wù)內(nèi)容可及性和服務(wù)方式可及性三方面進行了測度。從服務(wù)方式看，王振振等（2020）［9］構(gòu)建“居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)均等化的分析框架”，運用方差分析法發(fā)現(xiàn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間存在“起點不均等”“過程不均等”現(xiàn)象。從服務(wù)內(nèi)容看，陳燕等（2019）［10］從服務(wù)保障、社會參與、福利補貼三項評估維度出發(fā)，運用基尼系數(shù)法對寧波市基本養(yǎng)老服務(wù)資源配置的均等化進行測度，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老資源存在地區(qū)間差異；吳國英和趙蕾霞（2018）［11］以養(yǎng)老支出為主要指標(biāo)，利用泰爾指數(shù)測算2009—2015年京津冀的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)非均衡水平，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源存在局部差異擴大化及均衡反復(fù)的現(xiàn)象。

截至2022年底，四川省、重慶市、云南省、貴州省（下文簡稱，西南地區(qū)三省一市）65歲以上人口占比分別達到18.12%、18.30%、11.67%、12.12%（4），西南地區(qū)老齡化程度均超過7%，且部分區(qū)域老齡化程度甚至高于17%。探明西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的建設(shè)水平、區(qū)域差異和近期發(fā)展走向，不僅需要客觀數(shù)據(jù)進行測度，還要結(jié)合該地區(qū)的政策措施進行深層次分析。

當(dāng)前，我國基本養(yǎng)老服務(wù)均等化建設(shè)處在初級階段，國內(nèi)學(xué)界對其關(guān)注度正逐漸攀升?，F(xiàn)有研究以定性研究居多，而定量研究集中在具體某省份內(nèi)部或城市的小范圍研究，且相應(yīng)的測度指標(biāo)維度各異、測度方法也較為單一。因此，本文主要從供給視角關(guān)注基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的發(fā)展?fàn)顩r，立足于基本養(yǎng)老服務(wù)體系，以西南地區(qū)三省一市為研究對象，通過參考社會福利政策框架和各地基本養(yǎng)老服務(wù)清單，從基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域入手，綜合已有研究成果，構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)均等化測度指標(biāo)體系。研究選取西南地區(qū)各省市2012—2022年的省級面板數(shù)據(jù)，運用熵值法與泰爾指數(shù)法對其基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平進行測度與區(qū)域差異分析，并在此基礎(chǔ)上，預(yù)測“十四五”收官之年西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化情況?？疾炱淠芊駥崿F(xiàn)“十四五”規(guī)劃綱要所部署的“2025年基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，2035年基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化”的目標(biāo)［12］，為實現(xiàn)西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化提供相關(guān)決策參考。

二、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以西南地區(qū)三省一市為樣本，基于數(shù)據(jù)可得性原則，選取2012—2022年面板數(shù)據(jù)，測度該時期基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平；再預(yù)估2023—2025年西南地區(qū)的基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平。樣本數(shù)據(jù)主要來源于《中國民政統(tǒng)計年鑒（2013—2022）》、部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的《中國社會統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》、EPS數(shù)據(jù)平臺、各省市統(tǒng)計年鑒以及各省市2012—2023年統(tǒng)計公報，部分缺失數(shù)據(jù)采用線性插值法予以補充。

（二）研究方法

本文采用熵值法考量西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化綜合水平，通過指標(biāo)無量綱化處理、特征權(quán)重、信息熵值計算等步驟后，其核心公式為式（1）和式（2）。

[ωj=1-ej∑（1-ej）m ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?j ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?] （1）

[Sθi=∑mj][（ωj×X'θij）] （2）

其中：原始數(shù)據(jù)矩陣為A=[（Xθij）n×m；X'θij]為第θ年，第i個?。ㄊ校┑牡趈個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值；[ej]為第j個指標(biāo)的信息熵值；[ωj]為第j項指標(biāo)的權(quán)重；[Sθi]為基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的綜合得分指數(shù)。

泰爾指數(shù)（Theil-GE1）模型屬于廣義熵值法的特殊形式，被廣泛應(yīng)用于區(qū)域內(nèi)以及區(qū)域間公共服務(wù)的差異研究，取值越小則差異越小，核心公式為式（3）。

[T=∑2qnqyqny·1nq∑2qyqiyqlnyqiyq +nqn∑2qyqylnyqy=TWR+TBR] （3）

其中：西南地區(qū)總共i個省市，分為q（q=1，2）組；[nq]表示各地區(qū)省級單位數(shù)量；[yqi]表示某省市基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平綜合指數(shù)；[y]和[yq]分別表示西南地區(qū)整體和內(nèi)部兩分組基本養(yǎng)老服務(wù)均等化發(fā)展綜合指數(shù)均值；[TWR]和[TBR]分別表示西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間差異泰爾指數(shù)。

此外，借鑒李百靈（2022）［13］的研究，根據(jù)公式（4），利用第t、t-1、t-2年的西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)泰爾指數(shù)平均增長率乘以第t年的泰爾指數(shù)作為第t+1年的泰爾指數(shù)，預(yù)測西南地區(qū)2023—2025年各指標(biāo)的泰爾指數(shù)。

[Tit+1=AverageTitTit-1，Tit-1Tit-2，Tit-2Tit-3×Tit] （4）

（三）指標(biāo)體系

1. 指標(biāo)設(shè)定

基本養(yǎng)老服務(wù)屬于社會福利的范疇，要構(gòu)建中國式的社會福利發(fā)展道路，應(yīng)制定“津貼+服務(wù)+優(yōu)待”三位一體的社會福利政策框架［14］。首先，通過梳理已頒發(fā)的國家級和省級基本養(yǎng)老服務(wù)清單內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，社會福利政策框架中“津貼”在基本養(yǎng)老服務(wù)中表現(xiàn)為老年人福利補貼、老年人兜底救助、養(yǎng)老保險等，用以保障老年人的基本生存權(quán)利，即“物質(zhì)幫助”；其次，框架中的“服務(wù)”在基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容里更多體現(xiàn)在對老年人基本生活照料的方方面面，即“照護服務(wù)”；最后，框架中的“優(yōu)待”在基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容里，主要以老年宜居環(huán)境、老年社會參與、居家探訪等老年友好型社會的構(gòu)成要素為主，即“關(guān)愛服務(wù)”。因此，將“物質(zhì)幫助+照護服務(wù)+關(guān)愛服務(wù)”三個維度作為基本養(yǎng)老服務(wù)均等化測度指標(biāo)體系中的準(zhǔn)則層，以公共產(chǎn)品理論為支撐，從基礎(chǔ)性、兜底性、適度普惠性和政府主導(dǎo)角度進行具體指標(biāo)的選取，以此構(gòu)成指標(biāo)層。

在“物質(zhì)幫助+照護服務(wù)+關(guān)愛服務(wù)”維度基礎(chǔ)上，選取10個二級指標(biāo)和21個三級指標(biāo)，構(gòu)建西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平測度指標(biāo)體系，見表1所列。在指標(biāo)選擇中，遵循科學(xué)性、實用性和可持續(xù)性三大基本原則［15］，同時兼顧數(shù)據(jù)可獲得性原則。物質(zhì)幫助的二級指標(biāo)參考了李長遠（2022）［16］評估養(yǎng)老服務(wù)財政支出的產(chǎn)出類指標(biāo)，以及田時中和束宇雪（2022）［17］測度養(yǎng)老服務(wù)均等化中的壓力類指標(biāo)；照護服務(wù)指標(biāo)綜合了童峰和劉金華（2015）［18］提出的服務(wù)機構(gòu)硬件設(shè)施、財政情況、人員情況指標(biāo)，以及封鐵英和馬朵朵（2020）［19］測度居家養(yǎng)老服務(wù)資源均等化時，有關(guān)設(shè)施設(shè)備、建筑場所和人力資源相關(guān)的指標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上補充調(diào)整；關(guān)愛服務(wù)在國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單中僅有“特殊困難老年人月探訪率”一項，2023年底才基本建成特殊困難老年人探訪關(guān)愛服務(wù)機制［20］，缺乏此類指標(biāo)數(shù)據(jù)。因此，通過參考《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》、2021年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報，以及歐陽金瓊和靳佳珠（2023）［21］測度“精神保障”模塊基礎(chǔ)層次的指標(biāo)，本研究關(guān)愛服務(wù)維度的指標(biāo)主要從“敬老優(yōu)待”和“社會參與”兩方面進行補充和完善。

2. 指標(biāo)權(quán)重

根據(jù)熵值法的具體步驟，運用stata16.0測算西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化測度指標(biāo)體系中21項三級指標(biāo)的權(quán)重，見表2所列。其中，二級指標(biāo)權(quán)重由對應(yīng)的三級指標(biāo)加總所得，一級指標(biāo)權(quán)重由對應(yīng)的二級指標(biāo)加總所得，目標(biāo)層權(quán)重為1［11］。指標(biāo)的權(quán)重越大，代表其熵值越小，指標(biāo)值之間相差越大。由表2可得，照護服務(wù)權(quán)重超過50%，物質(zhì)幫助權(quán)重占到近30%，而關(guān)愛服務(wù)的權(quán)重不到15%。說明在西南地區(qū)三省一市的比較中，照護服務(wù)的數(shù)據(jù)相差較大，能反映的有效信息最多。關(guān)愛服務(wù)的數(shù)據(jù)值相差較小，所包含的有效信息較少。

三、2012—2022年西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的時間演變分析

從西南地區(qū)整體和西南地區(qū)三省一市各項基本養(yǎng)老服務(wù)出發(fā)，本文分析了2012—2022年西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的演變情況?；攫B(yǎng)老服務(wù)均等化的綜合得分指數(shù)越高，表明該地區(qū)的基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平則越高。

1. 西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平整體分析

運用stata 16.0將指標(biāo)權(quán)重結(jié)合式（2），測度2012—2022年西南地區(qū)各省市基本養(yǎng)老服務(wù)均等化各項綜合指數(shù)，見表3所列。

2012—2022年，西南地區(qū)各省市的基本養(yǎng)老服務(wù)均等化綜合指數(shù)整體呈現(xiàn)穩(wěn)中上升趨勢，但省際之間存在不均等現(xiàn)象。如圖1所示，結(jié)合表3數(shù)據(jù)得出西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化整體水平的時間演變情況。西南地區(qū)均值由2012年的0.202 4增長至2022年的0.493 4，年均增長率達9.32%。與此同時，各省市基本養(yǎng)老服務(wù)均等化綜合指數(shù)存在差異，2022年超過西南地區(qū)均值0.493 4的省市為重慶和貴州，排名情況由高到低依次為貴州、重慶、云南、四川。貴州基本養(yǎng)老服務(wù)均等化綜合指數(shù)是云南的約1.4倍，說明省際基本養(yǎng)老服務(wù)差距較大，不均等現(xiàn)象存在。從基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平增速看，各省市年均增長率也不相同，2012—2022年，重慶、貴州、四川、云南的年均增長率分別是11.06%、10.81%、6.87%、7.55%。其中，重慶增速最快，比增速最慢的四川多了4.19%，且與貴州共同超過西南地區(qū)年均增長率。

結(jié)合西南地區(qū)實際情況與表3反映的指數(shù)情況發(fā)現(xiàn)，2012—2022年西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平整體穩(wěn)步提升，這與經(jīng)濟、政策、地理和人口等因素密不可分。首先，西南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平持續(xù)提升，人均地區(qū)生產(chǎn)總值由2012年的每人27 606.75元提升至2022年的68 119.25元，上漲了40 512.5元（5），日益增強的經(jīng)濟實力不僅提升地區(qū)財政能力，還為基本養(yǎng)老服務(wù)供給提供充足保障。其次，西南地區(qū)依托國家政策優(yōu)勢，出臺適合各省市實際的養(yǎng)老服務(wù)政策，促使基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系不斷完善。此外，西南地區(qū)發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，貫徹國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以成渝雙城經(jīng)濟圈、黔中城市群和滇中城市群為核心輻射帶動西南區(qū)域整體發(fā)展，助力形成西部開發(fā)新格局。最后，老齡人口也影響著基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平，老齡化程度越深，該地區(qū)對于老齡事業(yè)發(fā)展就越重視，相應(yīng)的基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平也會越高。

2. 西南地區(qū)各省市各項基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平分析

從地區(qū)看，西南地區(qū)各省市基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平雖有所波動，但整體呈良好發(fā)展態(tài)勢。如圖2所示，直觀地反映了西南地區(qū)各省市十年來各項基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的動態(tài)變化情況，其中，重慶和云南各項基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平攀升較為穩(wěn)定，但四川和貴州波動較大，分別于2015年和2018年出現(xiàn)較快增長。結(jié)合實際政策措施分析川黔兩省當(dāng)年快速增長的原因：就四川而言，2018年規(guī)定全面建立80周歲以上老年人高齡津貼普惠制度，將符合條件的老年人家庭全部納入最低生活保障范圍［22］，并強力推進“健康四川2030”行動、實施以“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老工程為中心的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工程［23］、構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合“一核兩帶三中心”的空間布局，使得四川不同地區(qū)老年人的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求和生活照料需求得到更好滿足。就貴州而言，其緊緊抓住“十二五”規(guī)劃收官沖刺期，于2015年提出十八項發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策措施，建立了經(jīng)濟困難、高齡、失能等老年人補貼制度，使全省新增養(yǎng)老床位4.43萬張（6），離退休金發(fā)放較2014年增加18.09%，城市低保月人均補助水平和農(nóng)村低保年人均補助水平分別增長32.1%和63.2%（7）。以上種種舉措，使四川和貴州的物質(zhì)幫助指數(shù)和照護服務(wù)指數(shù)在相應(yīng)年份增長，快速提高了基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平。

從西南各省市各項基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的指數(shù)來看，情況各不相同。首先，從物質(zhì)幫助指數(shù)均值來看，均等化水平從高到低分別為四川、貴州、重慶、云南，云南出現(xiàn)負(fù)增長情況，說明云南省在老年人福利待遇和兜底保障部分還需加大改革力度，采取專項措施進行改善；其次，從照護服務(wù)指數(shù)均值來看，排名依次為貴州、重慶、四川、云南，除四川省年均增長率為9.45%之外，其余省市都在15%以上，這說明西南地區(qū)采取諸多措施將基本養(yǎng)老服務(wù)重點放在養(yǎng)老床位、健康支持、社區(qū)居家照料等有關(guān)老年人衣食住行的基本生活上；最后，從關(guān)愛服務(wù)指數(shù)均值看，排名依次為重慶、貴州、云南、四川，觀測期內(nèi)提升速度最慢的為重慶，年均增長率為7.8%，比最快的貴州省低了約12個百分點。重慶經(jīng)濟實力較為雄厚，但其老齡化程度在西南地區(qū)最深，使其較早重視構(gòu)建老年友好型社會，其曾于2018年發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的實施意見》和《重慶市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“千百工程”實施方案》，并提出了2020年關(guān)愛服務(wù)體系初步形成的目標(biāo)。因此，重慶的關(guān)愛服務(wù)指數(shù)已經(jīng)常年維持在西南地區(qū)較高水準(zhǔn)，故提升速度較慢，但總體來說，在西南地區(qū)各省市的基本養(yǎng)老服務(wù)中，照護服務(wù)和物質(zhì)幫助的均等化水平遠遠高于關(guān)愛服務(wù)，說明對老年人的關(guān)愛服務(wù)重視程度不夠，需加大宣傳力度，營造敬老愛老助老社會氛圍。

四、基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平區(qū)域差異分析

為更加清晰認(rèn)識西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的區(qū)域差異，本文從西南地區(qū)整體區(qū)域差異、區(qū)域差異貢獻率、各項基本養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域差異三方面出發(fā)，剖析其區(qū)域差異情況及背后成因。

1. 西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平區(qū)域差異分解

由西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的指數(shù)可見，物質(zhì)幫助和關(guān)愛服務(wù)指數(shù)較高的地區(qū)分別是四川和重慶，這與西南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和老齡化程度的整體特征也基本相似，如圖3所示?；诖?，可從“川渝—云貴”兩大區(qū)域視角探析西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的區(qū)域差異。

本文運用泰爾指數(shù)將西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化差異分解為總體差異、區(qū)域內(nèi)差異、區(qū)域間差異及相關(guān)貢獻率，分解結(jié)果見表4所列。從總體差異來看，西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的泰爾指數(shù)呈現(xiàn)先升后降的“倒U”型格局。

第一階段為2012—2014年：迅速上升階段。在這段觀測期內(nèi)，泰爾指數(shù)由2012年的0.000 934上升至2014年的0.042 830，西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的總體差異迅速加大。這是由于“十二五”時期第一個老年人口增長高峰到來，我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系卻仍處于起步階段。黨的十八大之后，人口老齡化問題逐步受到重視，“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”要求得到落實，政府開始強調(diào)建立健全社會養(yǎng)老服務(wù)體系，基本養(yǎng)老服務(wù)均等化得到迅速發(fā)展，但由于西南各地發(fā)展速度不同，區(qū)域差異在此期間極速擴大。2011年，國務(wù)院印發(fā)各項政策都曾指出，要堅持“因地制宜、突出重點”［24］和“統(tǒng)籌規(guī)劃與分類指導(dǎo)相結(jié)合”［25］的原則，加大對農(nóng)村和中西部地區(qū)的政策支持力度，資源配置向中西部傾斜。在此背景下，西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)大力發(fā)展，區(qū)域之間差異逐漸擴大。

第二階段為2015—2022年：波動下降階段。2015年泰爾指數(shù)迅速下降到0.020 013，并在此之后，維持在0.01～0.02波動下降，西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的區(qū)域總體差異在逐漸縮小，區(qū)域之間的均等化水平提升。出現(xiàn)明顯下降的年份為2016年，《國家人口發(fā)展規(guī)劃〔2016—2030年〕》中有所解釋：“在2016年后，老齡化加速帶來的不利影響加大的背景下，人口均衡發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向之一則是注重人口與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，完善國家基本公共服務(wù)制度體系，構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”［26］，基本養(yǎng)老服務(wù)在2015年后得到重視并持續(xù)發(fā)展。《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》也表明，“2015年形成可持續(xù)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系”的計劃已經(jīng)基本完成，未來面臨的明顯短板是“城鄉(xiāng)、區(qū)域老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)不均衡問題突出”［27］。由此可見，“十三五”時期已進入全面建成小康社會決勝階段。一方面，基本養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域均衡發(fā)展問題越受到國家重視，對西南地區(qū)的資源和財政傾斜政策越起到明顯效果；另一方面，通過西部大開發(fā)戰(zhàn)略、人口均衡發(fā)展國家戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化發(fā)展、重點人群社會保障體系的健全等方式，增強西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平較低區(qū)域的整體功能，提升帶動西南地區(qū)全域基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的均衡發(fā)展。

2. 西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平區(qū)域差異貢獻率分析

從地區(qū)差異來看，區(qū)域內(nèi)差異貢獻率大于區(qū)域間差異貢獻率，總體差異來源于區(qū)域內(nèi)差異，如圖4所示。2012—2022年，區(qū)域內(nèi)差異貢獻率均大于80%，個別年份甚至高達99%，占據(jù)壓倒性地位，表明西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的總體差異主要來源于區(qū)域內(nèi)差異，這是因為一省打造一個城市或一個區(qū)縣的現(xiàn)象在基本養(yǎng)老服務(wù)均等化建設(shè)問題上非常突出，如2019年國家衛(wèi)健委發(fā)布的首批老年健康西部行項目點名單中，西南地區(qū)為四川成都市、重慶大足區(qū)、貴州安順市和云南曲靖市。因此，區(qū)域內(nèi)的同步發(fā)展問題亟待解決。

從區(qū)域內(nèi)差異的進一步分解結(jié)果看，2012—2022年川渝和云貴區(qū)域的泰爾指數(shù)平均值分別為0.004 1和0.027 3，貢獻率平均值為19.83%和74.62%，表明云貴區(qū)域差異及貢獻率遠遠大于川渝地區(qū)。云貴區(qū)域差異主要受云南“塌陷”地位影響，川渝地區(qū)差異貢獻率極小的原因與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈有關(guān)。自2011年《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、2021年《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》發(fā)布以來，成渝地區(qū)人口和經(jīng)濟總量在西部地區(qū)一直占據(jù)著舉足輕重的地位，兩地一體化發(fā)展水平明顯提高，區(qū)域差異自然更小。2012—2022年，區(qū)域間差異貢獻率雖偶有波動，但整體呈下降趨勢，說明西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的建設(shè)取得顯著成效，極大縮小了西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的區(qū)域間差距，揭示了“十四五”時期重點是通過縮小區(qū)域內(nèi)差異來達到西南地區(qū)整體基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的目標(biāo)。

3. 西南地區(qū)各項基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平區(qū)域差異分析

如圖5所示，在西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)各子系統(tǒng)中，均等化水平區(qū)域差異由高到低依次為照護服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)和物質(zhì)幫助，總體的變化趨勢為波動下降。2012—2022年，物質(zhì)幫助、照護服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)的泰爾指數(shù)平均值分別為0.013 4、0.058 6、0.024 7，表明照護服務(wù)的區(qū)域差異是形成西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化區(qū)域差異的主要原因。這是由于黨的十八大以來，國家制定的相關(guān)政策強調(diào)對老年人生活照料的保障和發(fā)展。西南地區(qū)通過加大公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革力度，優(yōu)化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，使照護服務(wù)均等化水平得到極大提升，但區(qū)域內(nèi)部發(fā)展仍不均衡。關(guān)愛服務(wù)區(qū)域差異處于三者之間，由于其二級指標(biāo)所涉及的內(nèi)容為老年人文化及生活優(yōu)待服務(wù)，西南各地所提供的敬老優(yōu)待服務(wù)內(nèi)容相似，使各區(qū)域在該方面的差異性不明顯。在養(yǎng)老保障方面，西南各省市在老年福利待遇和兜底救助等服務(wù)上建設(shè)時間較長，投入的關(guān)注度和財政力度相差不大，且西南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平內(nèi)部差距較東部、中部等地區(qū)來說較小，其補貼力度、補貼項目、救助內(nèi)容大致相同，因此物質(zhì)幫助維度的區(qū)域差異最低。

五、基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平預(yù)測

2023年5月21日，頒發(fā)的《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》中，不僅指出黨的十八大以來，基本養(yǎng)老服務(wù)的公平性、可及性持續(xù)增強，還確定了到2025年，健全基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系，達到覆蓋全體老年人的目標(biāo)。因此，根據(jù)2012—2022年西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的泰爾指數(shù)，結(jié)合式（4）計算2023—2025年西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的預(yù)測泰爾指數(shù)，見表5所列。

由預(yù)估結(jié)果可知，西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的總泰爾指數(shù)逐年緩慢下降，其余子維度的區(qū)域差異除物質(zhì)幫助之外均呈現(xiàn)下降趨勢。西南地區(qū)的總泰爾指數(shù)從2022年的0.013 140下降到2025年的0.011 692，下降幅度較為平緩，雖然彼時尚未完全實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，但可預(yù)見“十四五”時期西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平進入持續(xù)上升期，且區(qū)域差異將進一步縮小。在各維度發(fā)展方面，還需特別注意不同省市對老年人提供資金支持和兜底保障過程時的平衡，只有三個維度平衡發(fā)展，才有可能在“十四五”收官之年實現(xiàn)西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平明顯提升的目標(biāo)。

六、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

通過已有研究成果、政策文件及各地基本養(yǎng)老服務(wù)清單實踐，從“物質(zhì)幫助、照護服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)”三個維度構(gòu)建了西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化測度指標(biāo)體系，測度了2012—2022年西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的時間演變，并在此基礎(chǔ)上分析西南各省市及兩大區(qū)域的區(qū)域差異及背后成因。主要結(jié)論如下：①從時間演變看，自黨的十八大以來，西南地區(qū)整體基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平穩(wěn)步上升，西南各省市的各項基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平波動上升。②從區(qū)域差異看，西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化總體差異呈現(xiàn)出2012—2014年極速上升、2015—2022年波動下降的兩階段趨勢，且總體差異來源于區(qū)域內(nèi)差異，各子系統(tǒng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的區(qū)域差異由高到低依次為照護服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)、物質(zhì)幫助，其整體區(qū)域差異變動趨勢為波動下降。③從預(yù)測結(jié)果看，“十四五”時期，西南地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平進入持續(xù)上升期且區(qū)域差異不斷縮小，有望實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系覆蓋全體老年人的目標(biāo)。

（二）建議

促進基本養(yǎng)老服務(wù)全面、專業(yè)、高質(zhì)量、均衡發(fā)展的舉措涉及方方面面。實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的過程是找準(zhǔn)基本養(yǎng)老服務(wù)供給短板、因地制宜并科學(xué)布局的過程。當(dāng)前處于基本養(yǎng)老均等化建設(shè)初期，西南地區(qū)各地應(yīng)結(jié)合實際，制定落實以物質(zhì)幫助、照護服務(wù)和關(guān)愛服務(wù)為主體的基本養(yǎng)老服務(wù)清單，健全基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系，從基本養(yǎng)老服務(wù)的三個維度對癥下藥，精準(zhǔn)施策。

第一，繼續(xù)保持物質(zhì)幫助在基本養(yǎng)老服務(wù)均等化建設(shè)中的重要作用。根據(jù)測度結(jié)果，物質(zhì)幫助在基本養(yǎng)老服務(wù)均等化中，占據(jù)權(quán)重比例僅次于照護服務(wù)，且區(qū)域差異最小。在西南地區(qū)三省一市中，物質(zhì)幫助綜合指數(shù)從高到低依次為四川、貴州、重慶、云南。為此，云南省和重慶市在未來基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中應(yīng)借鑒四川省先進經(jīng)驗，加大物質(zhì)幫助力度，提高所在地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平。此外，常見規(guī)模較大的公共轉(zhuǎn)移支付項目與家庭經(jīng)濟狀況負(fù)相關(guān)［28］，這類項目與物質(zhì)幫助維度的內(nèi)容相符，而根據(jù)預(yù)測結(jié)果，未來物質(zhì)幫助均等化水平的區(qū)域差異有可能擴大。因此，財政投入應(yīng)瞄準(zhǔn)特困、低保、失能、高齡老年人群體，加大老年人福利補貼和兜底保障力度，建立經(jīng)濟困難老年人補貼制度，財政能力較強的地區(qū)可在當(dāng)前補貼的基礎(chǔ)上發(fā)展綜合補貼；持續(xù)擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌推進全國統(tǒng)籌，縮小事業(yè)單位、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇差距。

第二，維持照護服務(wù)的領(lǐng)頭羊角色，縮小地區(qū)差異。在測度結(jié)果中，照護服務(wù)在基本養(yǎng)老服務(wù)均等化建設(shè)中所占權(quán)重比例最大，但其區(qū)域差異也最明顯。在提供照護服務(wù)方面，貴州省在西南地區(qū)中較為領(lǐng)先，云南省排在末端。因此，西南地區(qū)應(yīng)首先彌補云南省“塌陷”位置，在養(yǎng)老服務(wù)人才技能培養(yǎng)、失能老年人居家養(yǎng)老服務(wù)供給、公辦養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)能力等方面予以一定程度的援助。此外，西南地區(qū)可制定統(tǒng)一的老年人綜合能力評估標(biāo)準(zhǔn)，開展老年人綜合能力評估，給予老年人分類照護服務(wù)，如針對分散供養(yǎng)特困的失能、高齡、殘疾老年人，實施家庭適老化改造，持續(xù)強化公辦養(yǎng)老機構(gòu)兜底線、保基本的職能定位，完善從機構(gòu)到社區(qū)、家庭的長期照護服務(wù)模式，力爭將基礎(chǔ)照護、健康管理等服務(wù)送到老年人床邊，學(xué)習(xí)江浙地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，以智慧養(yǎng)老推進地區(qū)養(yǎng)老照護水平。

第三，認(rèn)清關(guān)愛服務(wù)均等化水平低、投入力度弱的現(xiàn)狀，給予更多關(guān)注與投入。關(guān)愛服務(wù)的均等化程度在當(dāng)前西南地區(qū)三省一市中，均較為薄弱，區(qū)域差異不大。其中，重慶市在西南地區(qū)中較為領(lǐng)先，作為直轄市，其社會文明發(fā)展程度相較于其他三省更高，說明關(guān)愛服務(wù)與此密不可分。當(dāng)前我國老年人需求結(jié)構(gòu)正從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，各地應(yīng)正視老年人的精神文化需求，掃清老年人社會參與障礙，加快建立特殊老年人探訪關(guān)愛機制，鼓勵志愿組織、老年協(xié)會以及社會各界參與到探訪關(guān)愛服務(wù)中，做好老年人精神關(guān)愛和思想引導(dǎo)作用。同時，關(guān)愛服務(wù)不應(yīng)局限于居家老年探訪，還應(yīng)體現(xiàn)在社會文明助老各方面。例如，城市老年人公交優(yōu)惠服務(wù)、文化旅游景點老年人免費通道、老年關(guān)愛演出等，并通過發(fā)展老年教育、保障老年權(quán)益、打造老年宜居環(huán)境、營造敬老氛圍等舉措，構(gòu)建老年友好型社會。

注 釋：

（1）數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國民政部《為老年人描繪可感可及的幸福圖景——2023年養(yǎng)老服務(wù)工作綜述》（https：//www.mca.gov.cn/zt/n2782/n2786/c1662004999979997139/content.html）。

（2）數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局《第七次全國人口普查公報〔第五號〕》（http：//www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902005.html）。

（3）數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局（https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01）。

（4）數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒—2023》，經(jīng)作者整理計算所得。

（5）數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)，經(jīng)作者整理所得。

（6）數(shù)據(jù)來源于貴州省2015年民政工作報告（https：//mzt.guizhou.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/ghxx/ghzj/202009/t20200927_63485136.html）。

（7）數(shù)據(jù)來源于貴州省2015年人力資源和社會保障事業(yè)統(tǒng)計公報（http：//rst.guizhou.gov.cn/zwgk/zfxxgk/fdzdgknr/tjxx/tjgb/202210/t20221019_76772886.html）。

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［責(zé)任編輯：劉 凱］