李晶 萬楓

淮河原是一條獨流入海的河流，自12世紀后，受黃河奪淮的影響，淮河逐漸失去入海尾閭，主流于咸豐元年（1851）改道入江。至咸豐五年（1855）黃河北歸，淮河入海故道已被淤成高于兩側地面數(shù)米的廢黃河?；春游查偛粫持率够春酉掠魏樗雎凡蛔悖疄念l發(fā)。清至民國時期，曾圍繞“復淮”和“導淮”對淮河下游河道治理進行了謀劃，并建設了部分工程。中華人民共和國成立后，圍繞“蓄泄兼籌”的治淮方針，于1952年建成蘇北灌溉總渠。1991年淮河流域大水后，國務院決定繼續(xù)實施淮河入海水道工程，工程分為近期和二期。2006年建成淮河入海水道近期工程，期間還建成分淮入沂水道，分泄洪澤湖洪水通過新沂河入海。本文以“淮河復海通道”為概念范疇，回顧梳理100余年來淮河復海通道規(guī)劃及建設歷程。

一、晚清時期“復淮”思路及建設情況

清政府鎮(zhèn)壓太平天國運動后，同治五年（1866），淮安紳士丁顯首先提出恢復淮河故道的倡議，提出堵三河口、辟清口、?；辞㈤_云梯關尾閭4項工程，以恢復淮河直接入海故道。同治六年（1867），淮揚紳士裴蔭森提出恢復淮水故道，并上書兩江總督曾國藩，但曾當時正忙于圍剿捻軍起義，僅在清江浦設立導淮局，未有實際“導淮”措施。

光緒七年（1881），兩江總督劉坤一主持導淮，擬開浚舊（廢）黃河（淮河入海故道），自楊莊（淮陰）起至安東（漣水）東門。當時奏折稱：“河槽寬窄淺深不一，且多游淤暨飛沙，陷沙，立足之難，出土之遠，泉眼之多，工段之長，非尋常挑河可比。”如此規(guī)模的淮河治理工作，對當時的清政府來說是不可能完成的任務，最終只能不了了之。

光緒九年（1883），兩江總督左宗棠提出以淮北鹽稅全數(shù)收入用于“復淮”，并親自察看淮河入海水道，提議設立復淮局，提出淮河從云梯關以下十里的大通口起，東北至響水口，接潮河和灌河口入海。后中法戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，左宗棠調任入京擔任軍機大臣，后又赴福建督辦閩海軍務，其提出的復淮主張也隨之擱淺。

光緒三十二年（1906），張謇提出“復淮、浚河，標本兼治”的主張，兩江總督端方接受了張謇的主張，力陳復淮四難，并于清江浦設籌議導淮局，測量淮水故道。宣統(tǒng)元年（1909），江蘇諮議局議長張謇和議員許鼎霖等人，再次提議治淮，導淮復故，專趨入海，后又提出由鹽河至北潮河入海的第二個方案（此方案遭到海州士紳們的反對）。張謇作為清末推進導淮的代表性人物，其方案和行動力都是最強的，提出的方案也是最可行的，復淮入海正是他一直所主張的實業(yè)救國的重要組成部分，在實際工作中他也充分考慮了治淮的經(jīng)費籌集和經(jīng)濟效益。張謇為導淮四處奔走，卻又四處碰壁，當時晚清政府的官員并非不理解導淮的重要性，但清廷統(tǒng)治已處窮途末路，沒有能力組織導淮入海的工作，一攬子導淮方案只能無奈地被束之高閣。

二、民國時期“復淮”思路及建設情況

1912年，安徽督軍柏文蔚提議裁兵導淮，公布了導淮興墾大綱，并設局測量皖淮各河道，主張淮水分三路導入江海，淮水入江、入海的比例為4︰6，這是近代“導淮”史上第一次提出江海分疏的主張。宣統(tǒng)三年（1911）、1914年，受張謇等人的邀請，美國紅十字會先后派技師來淮河流域考察，主張采用淮陰以下的黃河故道和三河以下的入江水道分別入海入江。當時的社會各界人士，對淮河下游入海通道各有主張，討論者眾多，也先后提出了不少計劃。但由于軍閥混戰(zhàn)，社會動蕩，沒有人能夠將這些方案落到實處。1917年，淮河大水，由三河東注，其余波東北流，由淮河故道入海，進一步促使張謇考慮入江、入海并行方案。1919年，張謇根據(jù)測量結果，發(fā)表《江蘇水利施工計劃書》，提出七分入江、三分入海的主張，為日后的導淮方略提供了重要參考。

1921年，淮河發(fā)生史無前例的大水，淮河流域損失慘重，受災面積近5000萬畝，受災人口近800萬人，死亡22萬余人，時洪水仍由三河入江。由于當時恰逢江淮并漲，淮河洪水受江水頂托，除了里運河東堤出現(xiàn)無數(shù)決口外，洪水余波北由故道入海，又由楊莊西漾，會沂、泗入鹽河，于是復淮故道之議又起。1920年，美國工程師費禮門曾主張經(jīng)鹽河至海州入海，仍然遭到海州士紳反對。1924年，又有人提出由張福河至楊莊，再斜向西壩出鹽河，到漣水大關、甸湖，以廢黃河北堤為南堤，再筑北堤導淮入海，并在楊莊、大關各建一座活動壩，為第三個入海方案。除此以外，當時還有多個復淮入海方案，但總的來說，張謇所提出的“七分入江、三分入?！焙蛷秃Ｍǖ缆肪€是當時影響最大的，也是技術上最為成熟的。1925年，全國水利局編制的《治淮計劃》，基本同意張謇的方案，淮河洪水分為廢黃河（淮河故道）入海、三江營入江，并利用沂河、沭河導治。

1929年，國民政府組建導淮委員會，制定了《導淮工程計劃》，實施入江入海并舉方針。入海的方針是：導淮路線一半經(jīng)由淤黃河（浚深），一半另辟新線（新挑）。經(jīng)淤黃河（今廢黃河）者，為自淮陰楊莊至阜寧七套（今響水縣七套鄉(xiāng)）；另辟新線者，為自阜寧七套東北折轉至套子口入海”，并責成江蘇省政府辦理，擬于1931年興工。

1934年，明確導淮委員會負責入江水道，江蘇省負責入海工程，分頭并進。當年11月1日，時任江蘇省政府主席陳果夫在淮陰主持導淮開工典禮。12月6日，工程正式開工，至1936年5月底，導淮工程結束，建成上起淮陰楊莊至海邊套子口的淮河入海水道，總長167千米，開挖土方6000余萬立方米。陳果夫在淮陰召開的竣工慶祝大會上宣布，改廢黃河為“中山河”（現(xiàn)在的中山河指響水縣七套以下新開挖的河道）。

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，導淮工程被迫全面停工，已修建的工程紛紛遭到敵偽軍隊的破壞?？箲?zhàn)勝利后，國民政府將導淮委員會改名為淮河水利工程總局，制定了新的治淮規(guī)劃，但最后無疾而終。

國民政府制訂的《導淮工程計劃》，亦為今淮河規(guī)劃工作提供了一定的參考價值。但是當時國家處于內憂外患之中，積貧積弱，加之民國時期官吏腐敗、政局動蕩不安，導淮的實踐與導淮的宏偉規(guī)劃相比可謂支離破碎，比如導淮入海楊莊以下通道（民國時的淮河入海水道，今廢黃河—中山河）原計劃底寬120米、兩堤間距350米，實際上開挖時一再縮小，將河寬縮至35米、堤距減至230米，泄水不足300立方米每秒。

三、1949—1991年淮河入海通道規(guī)劃建設情況

中華人民共和國成立后，政務院曾決定開挖淮河入海水道，按洪澤湖水位14.5米、泄洪8000立方米每秒、堤距4000米開挖。1950年政務院《關于治理淮河的決定》明確要求“下游應即進行開辟入海水道，加強運河堤防，及建筑三河活動壩等工程”。在1951年7月26日至8月10日中央召開第二次治淮會議期間，由于過高地估計了淮河中上游水土保持和水庫、湖洼攔洪削峰的作用，又肯定了入江水道泄洪8000—8500立方米每秒的水文計算成果，導致放棄開挖入海水道，只開辟蘇北灌溉總渠，增加排洪入海流量700立方米每秒。

蘇北灌溉總渠西起洪澤湖東岸的高良澗，流經(jīng)洪澤區(qū)、清江浦區(qū)、淮安區(qū)、阜寧縣、射陽縣、濱?？h等6縣（區(qū)），東至扁擔河口入海，全長168千米。工程于1951年10月開建，共動用民工10余萬人，開挖土方7000余萬立方米，1952年5月修建完成。蘇北灌溉總渠原設計行洪700立方米每秒，1960年運東閘加固后，排洪標準提高到800立方米每秒。工程自投入運用以來，在灌溉、防洪以及排澇、航運等方面都發(fā)揮著十分顯著的作用。

1954年，淮河水系發(fā)生了幾十年難遇的特大洪水。汛期暴雨中心臨泉、王家壩、宿縣降雨量超過900毫米，影響淮河中游安全的最大30天洪水量，正陽關為307億立方米，蚌埠為377億立方米。由于洪水大，超過已建治淮工程的防御能力，致使上游破堤，淮濱縣城被淹，損失慘重，中游所有行蓄洪區(qū)均行洪蓄洪，正南淮堤和淮北大堤決口，三河閘最大下泄流量為10700立方米每秒，全流域洪澇災面積高達6463萬畝。

1954年洪水暴露了治淮初期規(guī)劃的諸多問題，治淮必須重新調整規(guī)劃，提高實際治理標準，擴大有效治理范圍。1955年，治淮委員會組織邀請各有關部門共同進行了首次比較全面系統(tǒng)的淮河流域綜合利用規(guī)劃工作。經(jīng)過比較廢黃河、灌溉總渠與廢黃河之間、灌溉總渠以南的北、中、南三條線路，確定采用灌溉總渠以北的中線，對入海水道的開挖線路、排洪方式、排洪設計流量等進行了全新規(guī)劃，確定了筑堤束水漫灘行洪和高水位排洪4500立方米每秒的方案，入海水道自洪澤湖東側二河閘起，沿灌溉總渠北側，東至淮安縣城穿運河，下經(jīng)漣水、阜寧至濱?？h境入海，全長160余千米。1958年，治淮委員會撤銷，治淮工作改為各省分別負責，加之國家經(jīng)濟困難等因素，下游入海水道工程未能實施。

鑒于淮河面臨水旱災害頻繁和眾多的邊界問題，以及關系到淮河全局的治淮骨干工程尚未決策和實施，1965年9月，水電部報請國務院同意，會同四省成立淮河規(guī)劃工作組，開展新一輪淮河規(guī)劃。規(guī)劃進一步擴大淮河下游入海通道，包括完成分淮入沂水道，最大可分泄洪澤湖洪水3000立方米每秒，經(jīng)新沂河入海，在已完成工程基礎上，需續(xù)建土方約6700萬立方米；開辟入海水道，計劃結合解決總渠以北地區(qū)排澇，擴大排洪到4000立方米每秒，從高良澗閘到海口，長170千米，需開挖土方約8000萬立方米。受“文化大革命”等因素影響，入海水道工程依然未能實施，但是經(jīng)過前后30余年的建設，歷經(jīng)多次停緩建，最終建成了淮沭新河（分淮入沂），開挖土方8000多萬立方米，可以在條件允許的情況下分泄洪澤湖洪水3000立方米每秒經(jīng)新沂河入海，增加了一條新的淮河入海通道。另保留了渠北應急分洪通道，可通過二河閘分洪5000立方米每秒。

受制于技術能力和國民經(jīng)濟發(fā)展水平，1949—1991年間淮河下游入海通道僅建成蘇北灌溉總渠和分淮入沂工程。1980年，國民經(jīng)濟進入調整時期，國務院決定“停建、緩建”一批項目，許多在建工程停緩建，新建工程推遲，淮河入海水道的問題未能得到徹底解決。

四、淮河入海水道近期工程規(guī)劃建設歷程

1991年，江淮發(fā)生大水，淮河流域損失慘重，據(jù)統(tǒng)計，全流域受災耕地8275萬畝，受災人口5423萬人，倒塌各類房屋196萬間，糧食損減約224億千克，京滬、淮南、淮阜鐵路多次中斷，大部分公路干線被淹沒，數(shù)千家工廠被洪水圍困。當年8月，國務院在北京召開了治理淮河太湖會議，部署進一步治理淮河、太湖。會議強調流域治理要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度，并決定“八五”期間國家與地方投資61億元，在淮河上興建18項大型水利工程，后增加“其他”工程，即為治淮19項重點骨干工程。同年11月，國務院印發(fā)《關于進一步治理淮河和太湖的決定》，提出用10年的時間基本完成一批工程建設任務。根據(jù)國務院會議精神和《〈淮河流域修訂規(guī)劃綱要〉討論會紀要》，淮委（1977年恢復治淮委員會，1990年更名水利部淮河水利委員會，簡稱淮委）于1991年年底完成《淮河流域綜合規(guī)劃綱要（1991年修訂）》。同年11月，國務院決定“九五”期間建設入海水道。

1991年淮河流域綜合規(guī)劃綱要的制訂，標志著淮河治理進入了新的階段，淮委抓緊開展入海水道近期工程前期工作。近期工程洪澤湖防洪標準按100年一遇設計，設計流量2270立方米每秒，渠北地區(qū)除澇標準為5年一遇。主要建設項目包括加固南堤，新筑北堤，開挖南、北泓道，建設二河、淮安、濱海、?？跇屑~及淮阜控制工程，修建跨河公路橋、溝口涵閘和穿堤建筑物，并實施渠北排灌處理工程等；入海水道線路西起洪澤湖東側二河閘，沿蘇北灌溉總渠北側與總渠呈二河三堤，東至扁擔港注入黃海，全長162.3千米。

1994年，淮委規(guī)劃設計研究院和江蘇省水利勘測設計研究院聯(lián)合編報《淮河入海水道工程可行性研究報告（修訂）》；1995年10月，水利部審查通過可行性研究報告，并轉報國家計委立項后實施；1998年7月，國家計委印發(fā)經(jīng)國務院批準的《國家發(fā)展計劃委員會關于審批淮河入海水道工程項目建議書的請示》；1999年4月，國家計委印發(fā)經(jīng)國務院批準的《國家計委關于審批淮河入海水道工程可行性研究報告的請示》。根據(jù)批復的項目建議書和可行性研究報告，水利部（或委托淮委）先行批復了大部分單項工程初步設計。2002年12月，水利部批復工程總體初步設計，總投資41.17億元。

1998年10月，淮河入海水道試挖段正式破土動工；1999年10月，淮河入海水道全面開工建設；2003年6月，淮河入海水道主體工程提前兩年半完成，全線建成通水，具備行洪條件。2003年7月4日，為應對流域性大洪水，淮河入海水道主體工程剛剛完工6天就緊急啟用，連續(xù)泄洪33天，泄洪總量43.8億立方米，避免了洪澤湖周邊滯洪區(qū)30萬人大轉移，為抗洪勝利發(fā)揮了關鍵作用。2006年10月21日，淮河入海水道近期工程全面建成，通過水利部和江蘇省人民政府共同主持的竣工驗收。2007年洪水期間，淮河入海水道工程再次行洪22天，下泄洪水36億立方米，最大行洪流量達2070立方米每秒，刷新了淮河入海水道建成以來行洪流量的紀錄。

淮河入海水道近期工程建設時期，是我國建設管理體制由過去的指揮部制向“四項制度”（項目法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制）轉型的時期。作為流域性治淮骨干工程，淮委和江蘇省水利廳分別組建了項目法人，投入大量人才參與建設管理工作，建成了我國水利建設史上一座標志性精品工程?；春尤牒Ｋ澜诠こ炭朔钣偻粱A處理、超大基坑降水、大體積立交混凝土結構等一系列復雜技術問題，工程榮膺“魯班獎”“詹天佑土木工程獎”“全國優(yōu)秀工程設計金獎”等獎項和“新中國成立六十周年百項經(jīng)典暨精品工程”“百年百項杰出土木工程”等稱號，其中大運河淮安立交樞紐橋頭堡以其與淮安歷史人文相融合的仿古建筑造型，成為我國水工建筑物外觀設計的開創(chuàng)性典范。

五、淮河入海水道二期工程規(guī)劃立項歷程

《淮河流域綜合規(guī)劃綱要（1991年修訂）》規(guī)劃入海水道遠景規(guī)模為8000立方米每秒，洪澤湖防洪標準達300年一遇。1999年，國家計委報國務院同意批準《淮河入海水道近期工程可行性研究報告》，明確入海水道工程近遠期結合設計，近期工程設計規(guī)模2270立方米每秒，遠景7000立方米每秒。

2013年3月，國務院批復了《淮河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》，明確提出“洪澤湖防洪標準達到300年一遇”，將入海水道二期工程列入近期治理工程。同年6月，國家發(fā)展改革委、水利部批復了《進一步治理淮河實施方案》，明確提出“十二五”期間實施入海水道二期工程。2015年5月，設計單位編制完成《淮河入海水道二期工程可行性研究報告》。同年7月，入海水道二期工程可行性研究報告審查意見由水利部報送國家發(fā)展改革委。

2019年12月，《淮河入海水道二期工程可行性研究報告》通過國家發(fā)展改革委委托評估。2022年3月，國家“十四五”規(guī)劃綱要將入海水道二期工程確定為102項重大工程之一。2022年7月30日，入海水道二期工程開工建設?；春尤牒Ｋ蓝诠こ淌腔春恿饔蚍篮楣こ腆w系的標志性、戰(zhàn)略性工程，工程建成后，淮河下游將同時擁有入海水道7000立方米每秒、分淮入沂3000立方米每秒、蘇北灌溉總渠800立方米每秒、廢黃河200立方米每秒，合計最大11000立方米每秒的入海流量，加上入江水道的12000立方米每秒的流量，可以將洪澤湖防洪標準提高到300年一遇，100年一遇洪水時水位有效降低，確保洪澤湖大堤和里下河地區(qū)的防洪安全，更好地保護洪澤湖及其下游地區(qū)1800萬人口、1951萬畝耕地、10余座工業(yè)城市的防洪安全。

（作者簡介：李晶，高級工程師，水利部淮河水利委員會建設局副局長；萬楓，工程師，水利部淮河水利委員會規(guī)劃計劃處科長。）

欄目編輯：張 麗