顧偉凡 夏鑫 李宥霖 張紫涵 高浚濤 蔡為民

摘? ? 要：圍繞農(nóng)村發(fā)展的迫切需求和制約發(fā)展的重點問題，聚焦村莊規(guī)劃領(lǐng)域，探索村莊建設(shè)用地的兼容模式與兼容途徑，為鄉(xiāng)村振興提供用地保障。梳理總結(jié)國內(nèi)城市用地兼容的模式，構(gòu)建村莊建設(shè)用地兼容利用研究的框架體系。結(jié)果表明：從土地利用兼容的“概念內(nèi)涵—實踐分析—組織形式—管控體系”這一研究框架進行分析，界定了土地利用兼容性的內(nèi)涵，分析其在城市建設(shè)用地中的實踐做法以及在鄉(xiāng)村建設(shè)用地兼容的現(xiàn)實需求，以天津市為例，將村莊建設(shè)用地兼容組織形式劃分為單一用地性質(zhì)兼容、混合用地性質(zhì)兼容兩種，并從不同方面提出相應的管控措施。綜上所述，鄉(xiāng)村空間重構(gòu)下村莊建設(shè)用地兼容是土地利用方式轉(zhuǎn)型升級的理性之選，本研究既是對村莊建設(shè)用地兼容性研究內(nèi)容的豐富，也是對土地利用兼容性研究的進一步深入。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；鄉(xiāng)村重構(gòu)；村莊建設(shè)用地；兼容性；天津市

中圖分類號： F301.2? ? ? ?文獻標識碼： A? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2024.05.011

Study on the Compatibility of Village Building Land under Rural Reconstruction：Taking Tianjin for Example

GU Weifan1，2，XIA Xin3，LI Youlin3， ZHANG Zihan3， GAO Juntao3， CAI Weimin3

（1.Tianjin Planning Preparation and Research Centre， Tianjin 300201， China；2.Engineering and Technological Innovation Centre for Land Space Planning and Governance in the Key Belt of Land and Sea Integration， Ministry of Natural Resources， Tianjin 300201， China; 3.School of Environmental Science and Engineering， Tiangong University， Tianjin 300387， China）

Abstract： This paper concentrated on the urgent needs of rural development and the key problems constraining development， focused on the field of village planning， and explored the compatibility mode and compatibility way of village construction land， so as to provide land guarantee for the revitalization of the countryside.The objective was to organize and summarize the patterns of urban land compatibility in China and to construct a framework system for the study of compatible land used in rural areas. The results showed that the research framework of "conceptual connotation-practice analysis-organizational form-control system" of land use compatibility had been analyzed， the connotation of land use compatibility had been defined， the practice of urban construction land compatibility had been sorted out and the real demand for rural construction land compatibility had been analyzed. Taking Tianjin as an example， the compatible organizational form of village construction land was divided into two types： single land use nature compatible and mixed land use nature compatible， and corresponding control measures were proposed from different aspects. In conclusion， village construction land compatibility under rural spatial reconfiguration was a rational choice for the transformation and upgrading of land use， and this study was both an enrichment of the research content of village construction land compatibility and a further sinking of the research scale of land use compatibility.

Key words：village planning; village reconstruction;village building land; compatibility study; Tianjin

村莊建設(shè)用地是村民居住生活以及從事二三產(chǎn)業(yè)的空間承載地，其布局是鄉(xiāng)村聚落空間“人—地—業(yè)”相互作用最強烈的表征和呈現(xiàn)形式[1-2]。城鄉(xiāng)融合通過激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部動力和吸納外部資源對鄉(xiāng)村人口、土地、技術(shù)、資本等發(fā)展要素進行重新組合、優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村聚落內(nèi)部空間重構(gòu)，而村莊建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)和功能重組是實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的前提。黨的十九大以來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)用地指標不足的問題日益凸顯。為此，國家先后出臺了一系列政策。《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號）提出，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進行復合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)；《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》（2022年第16號）提出，探索針對鄉(xiāng)村建設(shè)的混合用地模式，騰挪空間用于鄉(xiāng)村建設(shè)。村莊建設(shè)用地作為一個產(chǎn)住用地復合體，結(jié)構(gòu)與功能的兼容是促進鄉(xiāng)村空間優(yōu)化配置的重要途徑，也是創(chuàng)新村莊規(guī)劃體系建設(shè)、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需求[3]。

當前，土地混合利用理論廣泛應用于城市規(guī)劃領(lǐng)域，國內(nèi)學術(shù)界主要針對城市土地復合利用的概念內(nèi)涵[4-5]、演變機制[6-7]、定量測度[7-9]等方面展開研究，定量測度主要從土地利用的兼容性和多樣性兩個視角展開，相比多樣性，兼容性更多的是考慮用地性質(zhì)之間是否具有相容性或排他性。對于村莊建設(shè)用地的研究，主要是從鄉(xiāng)村地理學視角出發(fā)，大多聚焦于鄉(xiāng)村空間重組的機理與模式[10-14]、宅基地空間分布及多功能利用[15-17]、農(nóng)村居民點混合利用的布局與優(yōu)化、結(jié)構(gòu)演變規(guī)律與驅(qū)動機制等方面[18-19]。當前關(guān)于村莊用地混合利用的研究，體現(xiàn)了土地復合利用的必要性，但以村莊規(guī)劃為導向、以村莊建設(shè)用地空間為研究對象分析其用地兼容性較為匱乏，且在目前的村莊規(guī)劃實踐中，存在著村莊建設(shè)用地用途單一、彈性弱、兼容性規(guī)劃不足等問題，不足以應對鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，無法進行精細化管理。

鑒于此，本文通過總結(jié)城市建設(shè)用地混合利用特點，對村莊建設(shè)用地功能結(jié)構(gòu)進行研究，在得出其變化規(guī)律和用地標準基礎(chǔ)上，前瞻性地引導村莊對建設(shè)用地進行合理安排，構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃兼容模式和管控措施，形成村莊規(guī)劃編制的創(chuàng)新成果，不僅為村莊規(guī)劃編制和實施管理工作提質(zhì)增效，而且有助于激活農(nóng)村土地要素、提高村莊規(guī)劃彈性，為鄉(xiāng)村振興提供用地保障。

1 村莊建設(shè)用地兼容的概念內(nèi)涵與現(xiàn)實需求

1.1 村莊建設(shè)用地兼容的概念內(nèi)涵

“兼容性”是指不同物質(zhì)要素在周圍環(huán)境作用下能夠互相容納、彼此協(xié)調(diào)的特性，反應了不同類型事物之間的和諧融洽程度。“土地利用兼容”則是在土地利用建成區(qū)復雜的建筑功能、社會關(guān)系和利益群體下，分離集中地塊內(nèi)不可兼容的功能用途，綜合可兼容的用途，在空間范圍內(nèi)追求集聚和正面效應[20]。

土地利用兼容在國內(nèi)有兩種認識，第一種觀點認為用地兼容是“使用性質(zhì)”之間的兼容。在這種認識下，“用地兼容”包含兩方面的含義：一是不同土地“使用性質(zhì)”在同一地塊中和諧共處的可能性，表現(xiàn)為不同用地性質(zhì)對該地塊周圍環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)的正面效應；二是同一地塊中，土地“使用性質(zhì)”在周圍環(huán)境要素影響下的多種選擇與置換的可能性，表現(xiàn)為該地塊不同用地性質(zhì)的“彈性”和“靈活性”，反映了周邊環(huán)境對該地塊使用性質(zhì)的約束關(guān)系[21]。第二種觀點認為兼容性是“使用性質(zhì)”和“建筑用途”之間的兼容，主要以“建設(shè)項目適建表”來表示，這種兼容性體現(xiàn)了多種用途在同一用地性質(zhì)上共處的概念，也是控制混合的使用方式[20]。

本研究將村莊建設(shè)用地兼容定義為在村莊建設(shè)用地地塊內(nèi)部，不同建筑功能或用地性質(zhì)之間的協(xié)調(diào)配置，反映的是功能和結(jié)構(gòu)在建筑空間上的不同組合方式。村莊建設(shè)用地的兼容性是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，村莊基于鄉(xiāng)村經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，對生產(chǎn)生活用地需求發(fā)生調(diào)整，并根據(jù)自身發(fā)展需求，對各類建設(shè)用地空間利用方式進行選擇與取舍的過程。經(jīng)過長期土地利用結(jié)構(gòu)與功能的變化，“量變”積累為“質(zhì)變”，從而引起土地利用類型在組成、配置關(guān)系上表現(xiàn)出多元化的結(jié)果，是村莊內(nèi)部土地利用形態(tài)、功能與結(jié)構(gòu)在空間利用上的反映。其中，“量變”體現(xiàn)在村莊建設(shè)用地數(shù)量結(jié)構(gòu)的變化；“質(zhì)變”主要體現(xiàn)在村莊土地利用形態(tài)由單一使用向多功能兼容使用的轉(zhuǎn)變[17]。用地兼容的內(nèi)涵框架如圖1所示。

1.2 用地兼容在城市建設(shè)用地中的實踐做法

在城市規(guī)劃體系中，用地兼容是在不影響城市規(guī)劃實施的前提下，在規(guī)劃編制和實施階段，適應市場實際發(fā)展，對不同用地性質(zhì)進行合理選擇、調(diào)配的規(guī)定，是控規(guī)彈性的體現(xiàn)，有的城市也稱為“用地相容”[22-23]。在國家層面，2015年出臺的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）、2021年印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（國辦發(fā)〔2021〕51號）等文件提出，要探索土地用途兼容復合利用；在地方層面，一些先進地區(qū)已經(jīng)開展了諸多本土化實踐，并探索出了混合用地、土地使用兼容性等多種形式的管控工具[24]。

在具體的地方實踐上，如圖2所示，上海市通過《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》對單一用地性質(zhì)兼容進行規(guī)定，以居住、公共設(shè)施、工業(yè)、倉儲、市政公用設(shè)施和綠地6大類常用用地對應42項建筑設(shè)施，形成“各類建設(shè)用地適建范圍表”，各類建設(shè)用地兼容建筑面積不超過10%。廈門市按照《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》以9大類、34個中類用地對應47項建設(shè)項目，形成“各類建設(shè)用地適建范圍表”，并對其可兼容比例進行了規(guī)定?！渡钲谑谐鞘幸?guī)劃標準與準則》將用地兼容稱為“單一用地性質(zhì)的混合使用”，并在用地分類的基礎(chǔ)上，規(guī)定8個大類、32個中類用地的主導用途和其他用途。當?shù)厣峡偨ㄖ?guī)模兼容其他建筑用途超過其制定的兼容比例時，可視為用地混合?；旌瞎δ苡玫氐谋磉_方式中，具有代表性的做法是混合用地的用地代碼采用“+”連接，例如《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》中制定了常用的土地用途混合使用指引，分為鼓勵混合、可混合，以及其他需要研究確定的混合用地，鼓勵二類居住用地與商業(yè)用地混合使用，用地性質(zhì)表達為二類居住用地+商業(yè)用地（R2+C1）。而廈門市引入負面清單和建議清單兩項創(chuàng)新機制，建議清單引導組合方向，負面清單作為底線控制。

總結(jié)我國城市的用地兼容規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，不同城市采用的兼容形式不同，設(shè)定的兼容比例也不相同，但其規(guī)定都是在用地分類標準的基礎(chǔ)上，以大類或中類作為“兼容主體”，以建筑設(shè)施項目或中小類用地作為“兼容客體”，構(gòu)建“各類建設(shè)用地適建范圍表”或以文字描述性規(guī)定用地可兼容的地類及配套設(shè)施?？偟膩碚f，在用地分類的基礎(chǔ)上，“用地兼容”和“用地混合”兩大邏輯構(gòu)成了當前城市建設(shè)用地復合利用的基礎(chǔ)框架，雖然各個城市對兩大邏輯的具體實踐有所不同，但其管控邏輯是一致的[25]。各地城市土地利用兼容性逐漸形成了多層次、多尺度、多類型的用地兼容管控體系。通過對城市土地兼容使用的模式和經(jīng)驗總結(jié)，可以給村莊建設(shè)用地兼容性規(guī)劃提供參考。

1.3 用地兼容在村莊建設(shè)用地中的現(xiàn)實需求

鄉(xiāng)村聚落是一個由人文、經(jīng)濟、資源與環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用下構(gòu)成的具有一定結(jié)構(gòu)、功能和區(qū)際聯(lián)系的復雜空間系統(tǒng)。一方面，村莊空間格局受到城市混合功能和生活方式轉(zhuǎn)變的影響，逐漸形成前店后坊、下店上居的庭院經(jīng)濟模式；另一方面，隨著鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，村莊土地利用功能開始多元化，原來功能分區(qū)主導的村莊規(guī)劃模式不能為村莊發(fā)展提供便利甚至阻礙發(fā)展，所以村莊建設(shè)用地兼容利用模式逐漸成為村莊規(guī)劃的現(xiàn)實需求。土地利用兼容性的特征是多維的，包括空間協(xié)調(diào)性、功能互補性、經(jīng)濟可行性、可持續(xù)發(fā)展性等方面，涉及到社會、生態(tài)、經(jīng)濟等多個方面。在實際規(guī)劃和管理中，需要綜合考慮人、地、業(yè)三方面和土地利用的兼容特征，以實現(xiàn)土地資源高效、可持續(xù)利用。

1.3.1 人：社會群體結(jié)構(gòu)多元化 鄉(xiāng)村的社會群體結(jié)構(gòu)多元化是鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀現(xiàn)實，農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、新型職業(yè)農(nóng)民等新群體結(jié)構(gòu)的涌現(xiàn)，豐富了鄉(xiāng)村主體結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新鮮活力[26]?，F(xiàn)代農(nóng)村居民和外來群體對于居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施配套的要求不斷提高，更加追求生活的舒適化、便利化和設(shè)施服務的特色化、高端化。因此，在村莊建設(shè)用地規(guī)劃中，建設(shè)用地兼容能夠提供多樣化的服務，兼顧農(nóng)民的居住和生活需求，合理劃分土地用途，實現(xiàn)整合優(yōu)化村莊建設(shè)用地集“生產(chǎn)、生活、娛樂”為一體的多功能空間建設(shè)，確保村民能夠享受到良好的居住環(huán)境和公共服務設(shè)施。

1.3.2 地：用地集約化 《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公布》顯示，我國城鎮(zhèn)用地總面積為1 035.12萬hm2，村莊用地2 193.56萬hm2，村莊用地規(guī)模是城鎮(zhèn)用地的2.12倍。村莊用地規(guī)模雖大，但仍然存在結(jié)構(gòu)單一、低效利用等布局不合理的問題。在當前建設(shè)節(jié)約型社會和土地利用集約化的背景下，提高土地空間利用效率是必要的。通過構(gòu)建村莊建設(shè)用地兼容體系，整合資源盤活村莊閑置建設(shè)用地，促進不同建筑功能的有機互補和空間布局的協(xié)調(diào)配置，從而實現(xiàn)土地資源的高效利用，提高土地經(jīng)濟產(chǎn)出。

1.3.3 業(yè)：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級 城鄉(xiāng)要素的雙向流動激發(fā)了人口、產(chǎn)業(yè)、信息、技術(shù)等資源向鄉(xiāng)村空間聚集的潛在能力，加快鄉(xiāng)村地區(qū)的功能轉(zhuǎn)型升級，我國鄉(xiāng)村聚落空間不再是過去的“同質(zhì)同構(gòu)”，而是逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱愘|(zhì)異構(gòu)”[27]。鄉(xiāng)村空間逐漸涌現(xiàn)出農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等各類新型經(jīng)營主體，農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。為了支持和促進這些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，國家出臺多項政策鼓勵農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，調(diào)整和優(yōu)化村莊的建設(shè)用地布局，通過規(guī)劃建設(shè)用地兼容性的手段提升特色、延續(xù)文脈、重塑肌理、整合需求，提供更多適合發(fā)展的用地空間和條件，減少對單一產(chǎn)業(yè)的依賴，增強區(qū)域經(jīng)濟體系的韌性和競爭力。

2 村莊建設(shè)用地兼容性的實現(xiàn)途徑

在鄉(xiāng)村振興和村莊空間重構(gòu)背景下，當前部分地區(qū)的村莊規(guī)劃不能適應農(nóng)村社會經(jīng)濟快速發(fā)展的節(jié)奏，造成村莊建設(shè)用地結(jié)構(gòu)無序、布局不均衡等問題[18]。對此，需要針對我國農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展現(xiàn)狀，考慮村莊建設(shè)用地兼容的實際需求，聚焦“人—地—業(yè)”發(fā)展格局，充分將不同類型的功能區(qū)域有機結(jié)合，實現(xiàn)功能的互補和協(xié)調(diào)發(fā)展。村莊建設(shè)用地兼容利用的實現(xiàn)途徑，一是確定其用地兼容的組織形式，二是全面強化落實用地兼容的監(jiān)管機制，創(chuàng)新村莊建設(shè)用地兼容利用方式，旨在優(yōu)化土地利用提高資源效益，促進村莊可持續(xù)發(fā)展。

2.1 村莊建設(shè)用地兼容的組織形式

2023年天津市發(fā)布的《天津市村莊規(guī)劃編制導則》（以下簡稱導則）提出了村莊“用地兼容”和“用地混合”的概念，構(gòu)建了用地兼容指引表，如表1 所示?，F(xiàn)針對導則中的村莊建設(shè)用地兼容標準，將其分為單一用地性質(zhì)的兼容和混合用地性質(zhì)的兼容兩種形式。

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