中國氣候?qū)ν庠阂豁椫贫确治?/h1>
2024-07-02 11:33:35曹俊金
太平洋學(xué)報 2024年4期
曹俊金
摘要：氣候?qū)ν庠侵袊夏虾献鞯男屡d領(lǐng)域，也是參與全球氣候治理的重要方式。中國的氣候?qū)ν庠贫雀灿谥袊厣鐣髁x制度，其內(nèi)部形成了以組織性制度、引導(dǎo)性制度與規(guī)制性制度為核心的“三維結(jié)構(gòu)”。中國的氣候?qū)ν庠媾R大國政治經(jīng)濟(jì)角力升級、全球經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、全球氣候治理模式轉(zhuǎn)型等新形勢，需要以完善的氣候援助制度貢獻(xiàn)大國氣候外交、保障氣候資源供給、應(yīng)對全球氣候威脅。但氣候?qū)ν庠贫热匀淮嬖诙贪迮c不足，需要從組織性制度、引導(dǎo)性制度、規(guī)制性制度等不同維度予以優(yōu)化。氣候?qū)ν庠贫壤碚摲治龊椭贫葍?yōu)化方案可以為對外援助其他具體領(lǐng)域提供制度理論進(jìn)路或方案選擇，也可為完善對外援助制度提供制度經(jīng)驗。
關(guān)鍵詞：氣候?qū)ν庠?；氣候變化；對外援助；?yīng)對氣候變化南南合作；制度分析
中圖分類號：Ｄ８２０／９２２．１３ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０４－００４４－１６
氣候?qū)ν庠俏覈?dāng)前對外援助的重要領(lǐng)域，我國通過氣候援助幫助其他發(fā)展中國家提升應(yīng)對氣候變化能力，不僅為國際社會共同應(yīng)對氣候變化貢獻(xiàn)中國力量，同時也有利于拓展氣候伙伴關(guān)系、提升中國在氣候談判與國際制度建設(shè)過程中的話語權(quán)。２０２２ 年６ 月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等１７ 部門聯(lián)合制定的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》提出“加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化南南合作”，就適應(yīng)氣候變化方面的對外援助工作重點作出部署。實踐方面，僅２０２２ 年以來，我國便已承擔(dān)應(yīng)對氣候災(zāi)害、改善土地利用等氣候領(lǐng)域援助項目５４ 個。① 可以說，氣候?qū)ν庠膽?zhàn)略意義已經(jīng)引起高度重視。
氣候問題正日益成為國際政治的主流議題，學(xué)術(shù)界圍繞氣候治理、應(yīng)對氣候變化南南合作、氣候援助等已經(jīng)開展了相關(guān)前期研究。與此同時，我國基于新時代國際戰(zhàn)略需求，根植中國特色社會主義制度，以長期對外援助實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，初步形成氣候?qū)ν庠贫润w系。中國的氣候?qū)ν庠贫葎?chuàng)制與運行實踐既是一個從普遍性到特殊性的制度演繹過程，也是從特殊性到普遍性的制度反哺過程。現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未就中國氣候?qū)ν庠贫乳_展系統(tǒng)研究，本文以氣候?qū)ν庠贫茸鳛檠芯繉ο?，一是通過剖析我國現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠贫?，探求制度?yōu)化方案，回應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求，更好地發(fā)揮氣候?qū)ν庠闹贫葘嵭В欢且詺夂驅(qū)ν庠贫葹橹贫葮颖?，為其他援助領(lǐng)域甚至對外援助一般制度提供制度理論或制度經(jīng)驗。
一、文獻(xiàn)回顧與理論框架
氣候?qū)ν庠贫仁歉叨冉徊娴难芯款I(lǐng)域，受到國際政治學(xué)、氣象學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等不同領(lǐng)域?qū)W者的共同關(guān)注，相關(guān)文獻(xiàn)既涉及氣候?qū)ν庠痉懂犈c頂層設(shè)計，也關(guān)注氣候?qū)ν庠闹贫葘嵺`。
１．１ 基本范疇
國際氣候援助能夠支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化所需要的資金和技術(shù)，進(jìn)而幫助發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化的挑戰(zhàn)，因而成為國際社會共同應(yīng)對氣候變化的重要方式。① １９９２年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（ＵＮＦＣＣＣ）明確規(guī)定發(fā)達(dá)國家締約方具有向發(fā)展中國家締約方提供應(yīng)對和適應(yīng)氣候變化的特定資金和技術(shù)的援助義務(wù)。②盡管中國并不承擔(dān)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下的強(qiáng)制性氣候援助義務(wù)，但我國在２０ 世紀(jì)８０ 年代初期開始便具有氣候?qū)ν庠膶嵺`，例如通過雙邊合作向圭亞那、布隆迪、烏干達(dá)等國修建沼氣池、傳授沼氣技術(shù)，并逐漸將沼氣技術(shù)推廣到泰國、古巴等廣大亞非拉國家。同時，中國將氣候?qū)ν庠鷮嵺`轉(zhuǎn)化為合作理念，在氣候談判和合作中倡導(dǎo)加強(qiáng)氣候領(lǐng)域的“北南援助”和“南南合作”。
應(yīng)當(dāng)指出的是，由于中國的氣候?qū)ν庠窃谀夏虾献骺蚣芟麻_展的，因而學(xué)術(shù)話語上存在著“氣候（對外）援助”或者“（應(yīng)對）氣候變化南南合作”兩種相互替代的術(shù)語，在政策上則往往使用“（應(yīng)對）氣候變化南南合作”。④但從內(nèi)涵和外延上來看，氣候?qū)ν庠c應(yīng)對氣候變化南南合作并不完全一致，氣候?qū)ν庠菤夂蝾I(lǐng)域開展的基于非對等給付關(guān)系的援助活動，具有明確的援助方和受援方，包含“南北合作”“南南合作”三方合作以及多邊援助等多種形式。應(yīng)對氣候變化南南合作則限于發(fā)展中國家之間在氣候領(lǐng)域開展的合作，包括非對等的互幫互助和對等的交流合作。中國針對發(fā)展中國家的氣候援助是南南合作框架下的國際援助，⑤但應(yīng)對氣候變化南南合作本身并不排除我國與其他發(fā)展中國家在對等合作基礎(chǔ)上開展的氣候合作。出于政策表達(dá)的需要，用應(yīng)對氣候變化南南合作涵蓋氣候?qū)ν庠顒硬o不妥，但在學(xué)術(shù)研究中有必要將氣候?qū)ν庠c應(yīng)對氣候變化南南合作予以區(qū)分。
近年來，隨著國際援助中氣候主流化的趨勢日益明顯，⑥中國的氣候?qū)ν庠沧匀欢坏厥艿礁叨汝P(guān)注。作為一項氣候治理活動，氣候?qū)ν庠枰獜膰铱傮w氣候戰(zhàn)略出發(fā)予以審視；作為一項援助活動，則需要嵌入到國家援外總體框架進(jìn)行理解。因而，在中國氣候?qū)ν庠夏虾献鳎┡c發(fā)達(dá)國家的氣候援助（南北合作）關(guān)系方面，必然需要納入氣候與對外援助的雙重立場考量。具體而言，一方面，氣候?qū)ν庠皇侵袊姆ǘx務(wù)，但中國立足對外援助基本原則，奮發(fā)有為、盡力而為，積極推動應(yīng)對氣候變化南南合作，助力發(fā)展中國家綠色低碳轉(zhuǎn)型；另一方面，氣候?qū)ν庠⒉皇翘娲?，而是對南北合作的補(bǔ)充，這是中國政府的一貫立場，也得到了一些國際機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，“南南合作”與“南北合作”這兩種氣候合作下的援助模式是“共存并進(jìn)”的關(guān)系。
中國的氣候?qū)ν庠哂兄匾默F(xiàn)實意義。其一是治理意義，氣候?qū)ν庠梢詭椭茉教嵘龖?yīng)對氣候變化能力，減少氣候變化帶來的不利影響。② 其二是外交意義，有助于塑造和傳播綠色發(fā)展以及有擔(dān)當(dāng)、負(fù)責(zé)任的大國形象，成為爭取發(fā)展中國家在氣候外交中保持一致立場的重要策略。③ 其三是發(fā)展意義，即可以在拓展國際環(huán)保市場、促進(jìn)綠色發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。④ 基于中國氣候?qū)ν庠亩嘣δ?，?yōu)化氣候援助戰(zhàn)略設(shè)計、運用多種手段推動戰(zhàn)略落實成為當(dāng)務(wù)之急。
１．２ 制度研究
學(xué)術(shù)界對中國氣候?qū)ν庠贫热狈θ?、系統(tǒng)和針對性的研究。前期相關(guān)文獻(xiàn)中涉及這一研究議題的，主要有三個方面：
第一，關(guān)于中國對外援助制度的研究。一些學(xué)者對中國對外援助政策、體制以及法律制度等制度形態(tài)開展深入研究，⑤為對外援助一般制度向特殊領(lǐng)域的制度演繹提供研究基礎(chǔ)。
第二，關(guān)于氣候?qū)ν庠贫鹊膶ｉT研究。前期文獻(xiàn)對中國氣候援助進(jìn)行研究時涉及對氣候援助制度的探討，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（ＵＮＤＰ）梳理了中國氣候?qū)ν庠捏w制、政策和方式，提出中國需要在能力建設(shè)、援助重點、氣候籌資、經(jīng)驗分享等方面予以提升；國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為雖然中國氣候援助機(jī)制正逐步建立和完善，但仍需加強(qiáng)頂層設(shè)計、制定氣候?qū)ν庠?guī)章制度，健全協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制，建立全過程定量評價體系與管理制度等。
第三，關(guān)于氣候?qū)ν庠贫鹊谋容^研究。秦海波等對美、德、日三國的氣候援助戰(zhàn)略、政策重點與主要措施進(jìn)行比較研究，提出有關(guān)氣候援助戰(zhàn)略和體制機(jī)制建議；⑦馮存萬等對歐盟氣候援助政策進(jìn)行研究后認(rèn)為，歐盟氣候援助政策結(jié)構(gòu)包含氣候變化伙伴關(guān)系建設(shè)、建立綜合平衡的多元化氣候治理援助政策、籌建面向技術(shù)轉(zhuǎn)讓為主和資金援助為輔的氣候援助轉(zhuǎn)型機(jī)制三個層次；⑧譚顯春等對美、英、德、日等典型發(fā)達(dá)國家適應(yīng)氣候變化資金機(jī)制進(jìn)行比較研究，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家重視氣候適應(yīng)政策的法制化，但政策力度和運行模式有所不同，建議我國從完善適應(yīng)氣候變化頂層設(shè)計、建立適應(yīng)氣候變化資金保障機(jī)制等方面完善適應(yīng)氣候變化資金機(jī)制。⑨ 此外，國外學(xué)者從不同視角出發(fā)，就有關(guān)發(fā)達(dá)國家的氣候?qū)ν庠贫扰c實踐進(jìn)行研究。 發(fā)達(dá)國家氣候援助制度建設(shè)的成果和經(jīng)驗是推進(jìn)我國氣候?qū)ν庠贫妊芯亢蛢?yōu)化方案的理論素材和實踐啟示。
１．３ 制度實踐
既有文獻(xiàn)基于中國氣候?qū)ν庠鷮嵺`，提出氣候?qū)ν庠贫葍?yōu)化建議。氣候資金與技術(shù)是氣候援助的關(guān)鍵內(nèi)容，陳敏鵬等通過對“一帶一路”共建國家氣候變化技術(shù)需求進(jìn)行評估，建議我國提升氣候援助技術(shù)的匹配度、提升技術(shù)信息的透明度、強(qiáng)化需求與方案的國別研究。① 氣候變化的減緩和適應(yīng)是應(yīng)對氣候變化的兩個基本維度，巢清塵等基于開展氣候災(zāi)害南南合作的經(jīng)驗，提出我國在氣候災(zāi)害領(lǐng)域南南合作的戰(zhàn)略部署、制度建議和政策重點構(gòu)想。項目是氣候援助的主要方式，包含立項、實施、監(jiān)督、評估等多個環(huán)節(jié)，于曉龍等對氣候物資贈送項目評估問題進(jìn)行研究，認(rèn)為氣候物資贈送項目取得了積極效果，但物資贈送項目的差異化特征突出、基礎(chǔ)信息來源渠道復(fù)雜、信息化水平不足等因素制約了評估工作的開展和效果。②氣候援助需要多元主體聯(lián)動協(xié)同，企業(yè)是重要的參與力量，劉如針對中國企業(yè)參與氣候援助的參與度不高、立法滯后、融資困難、信息不暢等問題，建議加強(qiáng)頂層設(shè)計，通過健全法律制度體系保障企業(yè)權(quán)益、深化金融體制機(jī)制改革加強(qiáng)融資支持、完善政策支持提升企業(yè)扶持力度。氣候?qū)ν庠贫染哂衅毡樾裕珜嵺`則因具有“本土化”特征產(chǎn)生國別差異，李媛媛等基于我國與南太平洋和加勒比海國家開展氣候援助的實際，認(rèn)為明確的總體氣候變化合作戰(zhàn)略缺乏，項目論證、監(jiān)測和評估體系缺失，援助結(jié)構(gòu)不均衡以及多方援助參與度低等問題是當(dāng)前存在的突出問題，并提出相應(yīng)的戰(zhàn)略、政策等制度建議。③
１．４ 理論框架
制度在現(xiàn)代國家治理中具有重要意義。制度在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展歷程，業(yè)已成為國家治理活動的基本依循，④是衡量中國治理現(xiàn)代化的標(biāo)尺?？梢哉J(rèn)為，氣候?qū)ν庠ぷ髦贫然?，是推進(jìn)中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要維度之一，就氣候?qū)ν庠贫壤碚撆c實踐進(jìn)行研究具有現(xiàn)實意義。
確定氣候?qū)ν庠贫鹊难芯績?nèi)容與范圍，界定制度內(nèi)涵是基礎(chǔ)。但制度是一個跨學(xué)科概念，本身就具有很大的爭議，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等不同學(xué)科對制度具有不同的理解，甚至在同一學(xué)科內(nèi)部也存在不同理解。⑤ 從形態(tài)上而言，制度可以包含法律、政策、規(guī)劃等正式制度，也可以涵蓋文化、習(xí)慣等非正式制度；既可以等同于“規(guī)則”，⑥也可以理解為“組織＋規(guī)則”。⑦ 本文基于第二種理解研究氣候?qū)ν庠贫?，理由在于：一方面，雖然理論上存在將制度和組織、機(jī)構(gòu)等分開的傾向， 但在當(dāng)前法治中國建設(shè)大背景下，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)責(zé)法定與依法行政，這意味著，雖然組織影響規(guī)則變遷，但組織也同樣需要依賴規(guī)則產(chǎn)生、依循規(guī)則運行，組織與規(guī)則之間并沒有嚴(yán)格的界限；另一方面，我國官方傾向于“組織＋規(guī)則”這一廣義的理解， 基于這一含義研究氣候?qū)ν庠贫染哂锌陀^依據(jù)和制度土壤，有利于在現(xiàn)有制度體系中推動氣候?qū)ν庠贫韧晟?，促成基于本土?jīng)驗的制度理論發(fā)展。當(dāng)然，考慮到組織和規(guī)則的區(qū)別，本文將組織性制度和規(guī)則性制度作為制度的基本分類。
此外，考慮到規(guī)則本身具有不同的存在形態(tài)，部分規(guī)則（如法律、法規(guī)、規(guī)章等）具有強(qiáng)制約束力，部分規(guī)則（如規(guī)劃、政策等）具有戰(zhàn)略性或者政策上的指引性。這兩類規(guī)則雖然都具有規(guī)范性，但兩者之間各有特色，發(fā)生作用的機(jī)理與效果也存在較大差異，有必要做進(jìn)一步的區(qū)分。① 具體到氣候?qū)ν庠贫葓鲇?，可將那些為氣候援助資源配置提供引導(dǎo)的戰(zhàn)略性、政策性等非強(qiáng)制性規(guī)范的集合作為引導(dǎo)性制度，將氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律規(guī)范的集合作為規(guī)制性制度，進(jìn)而形成組織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度的“三維結(jié)構(gòu)”。
基于現(xiàn)有的國家制度體系和前述理論分析，氣候?qū)ν庠贫鹊膬?nèi)外部結(jié)構(gòu)如圖１所示。
總體來看，氣候?qū)ν庠贫染哂畜w系性、系統(tǒng)性、交叉性特征，其交叉性衍生出自身的特殊性，不能完全納入現(xiàn)有的氣候制度體系或者對外援助制度體系。下文在考察氣候?qū)ν庠贫葧r代意義基礎(chǔ)上，分析氣候?qū)ν庠贫鹊闹饕獌?nèi)容與現(xiàn)時挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的制度優(yōu)化建議，總結(jié)制度經(jīng)驗及其可能產(chǎn)生的制度影響。
二、中國氣候?qū)ν庠贫鹊臅r代意義
２．１ 服務(wù)中國特色大國外交的需求
在過去的二三十年間，主要國家間的力量對比經(jīng)過了不斷變化，逐步累積起的量變轉(zhuǎn)化成某種程度上的質(zhì)變。美國及西方發(fā)達(dá)國家掌控世界的能力持續(xù)下滑，新興市場國家和發(fā)展中國家實現(xiàn)群體性崛起，②國際權(quán)力格局“東升西降”的態(tài)勢日益明顯。國際權(quán)力格局的均衡發(fā)展被認(rèn)為威脅到西方世界型塑的權(quán)力秩序與既得利益，進(jìn)而引發(fā)國際力量的對比與角力，西方世界的遏制與新興國家之間的反遏制產(chǎn)生的沖突成為國際權(quán)力轉(zhuǎn)移的重要衍生現(xiàn)象。近年來，一些西方學(xué)者頻繁使用“修昔底德陷阱”描述中美關(guān)系的性質(zhì)和發(fā)展方向，①進(jìn)一步加劇了兩國的緊張與摩擦，使中國和平發(fā)展的良好外部環(huán)境遭遇一定挑戰(zhàn)。特別是２０１７ 年以來，以美國為首的部分西方國家為了維持其國際地位，固守冷戰(zhàn)思維，實施“筑墻設(shè)壘” “脫鉤斷鏈”，肆意開展單邊制裁、極限施壓，先后對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)。這種復(fù)雜嚴(yán)峻的外交形勢使得本應(yīng)通過國際合作共同應(yīng)對全球氣候威脅的治理行動和制度型塑同樣充斥著政治和經(jīng)濟(jì)博弈，進(jìn)而影響到全球氣候治理制度發(fā)展和治理成效提升。
盡管如此，國際合作始終是氣候議題的基本形態(tài)，氣候治理也是目前中國與西方世界鮮有的價值契合點。我國通過氣候?qū)ν庠鷰椭渌l(fā)展中國家應(yīng)對氣候威脅、提升氣候適應(yīng)能力具有重要的外交意義。第一，是對人類命運共同體理念的重要實踐。發(fā)展中國家是氣候變化問題最大的受害者，其應(yīng)對氣候變化的能力普遍不足，特別是氣候資金、低碳技術(shù)與能力限制導(dǎo)致其飽受氣候災(zāi)難及由此對發(fā)展和人權(quán)造成的沖擊與威脅的困擾，②致使“最底層１０ 億人”的國家面臨掉入世界歷史邊緣的威脅。③ 中國對氣候脆弱國家開展的氣候?qū)ν庠翘嵘鋺?yīng)對氣候變化能力的重要支持，也是推動構(gòu)建人類命運共同體的重要體現(xiàn)。第二，是開展戰(zhàn)略競爭的重要領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國家從政治、經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，日益重視在應(yīng)對氣候變化方面與發(fā)展中國家開展援助及合作，其意圖在于拉攏分化發(fā)展中國家、加快全球戰(zhàn)略布點、開發(fā)潛在的氣候技術(shù)市場。④ 近期的研究亦表明，美國拜登政府在氣候領(lǐng)域?qū)⒓訌?qiáng)對盟友和合作伙伴政府的支持，在適應(yīng)和恢復(fù)能力上提供援助，以強(qiáng)化盟友關(guān)系，提升國際氣候安全領(lǐng)導(dǎo)力。⑤ 我國需要提升氣候?qū)ν庠膽?zhàn)略認(rèn)知，系統(tǒng)謀劃、超前部署、穩(wěn)慎推進(jìn)，進(jìn)一步鞏固與發(fā)展中國家的友好合作。第三，是開拓國際合作的重要維度。通過開展雙邊、區(qū)域援助回應(yīng)氣候挑戰(zhàn)符合當(dāng)前的普適價值取向，可以更好地樹立我國的負(fù)責(zé)任大國形象，借此拓展中國與西方世界在第三方國家的氣候合作，是對外交往合作的重要突破口，也是我國爭取外部支持與提升話語權(quán)的重要外交工具。
積極推進(jìn)氣候?qū)ν庠贫龋瑢τ诜?wù)中國特色大國外交具有重要意義。一方面，將氣候?qū)ν庠挠媱澟c行動制度化、成文化，體現(xiàn)中國貢獻(xiàn)國際社會的意志與決心，是彰顯中國大國身份、貢獻(xiàn)氣候治理的制度宣示。另一方面，隨著新時代中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷提升，國家各方面工作制度化、法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)，氣候援助戰(zhàn)略策略必然需要依賴氣候援助制度予以實現(xiàn)，氣候?qū)ν庠贫葓猿纸y(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，有助于將氣候援助戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略效能。
２．２ 促進(jìn)日益稀缺的氣候援助資源管理
２００８ 年國際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)增長受到?jīng)_擊，各種逆全球化亂象叢生，⑥進(jìn)一步推動全球治理“變局”并消減經(jīng)濟(jì)增長動能。２０２０年爆發(fā)的新冠肺炎疫情以及２０２２ 年以俄烏沖突為外在表現(xiàn)的地緣政治博弈進(jìn)一步加劇了全球經(jīng)濟(jì)下行壓力。國際上來看，主要經(jīng)濟(jì)體本身面臨經(jīng)濟(jì)滯脹，傳統(tǒng)援助國的援助增量較為有限，發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家陷入發(fā)展困境，援助需求多元且缺口日益擴(kuò)大。國內(nèi)來看，雖然我國高質(zhì)量發(fā)展大勢未變，但受國際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和國內(nèi)疫情沖擊影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度有所放緩，成為我國援外資金總量和氣候援助資金增長的客觀限制。
在國際國內(nèi)援助資源總體有限的大背景下，需要堅持“開源節(jié)流、降本增效”的原則，多措并舉回應(yīng)氣候援助資金供給和需求之間的矛盾。第一，統(tǒng)籌外交戰(zhàn)略，保障氣候援助資源供給。爭奪氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)已經(jīng)成為美歐等西方國家氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的主要動力，①中國的氣候領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)路徑與世界主要國家及地區(qū)相比，同質(zhì)化與差異性并存，演化成多元競合的邏輯關(guān)系。② 統(tǒng)籌外交戰(zhàn)略和援助戰(zhàn)略，將氣候援助作為戰(zhàn)略重點，配置充足的援助資源，理應(yīng)成為一個重要的戰(zhàn)略選項。第二，完善氣候?qū)ν庠贫龋嵘龤夂蛟鷮嵭?。如何在有限的援助資源下發(fā)揮氣候?qū)ν庠淖畲笮?，既依賴于?yōu)質(zhì)的氣候?qū)ν庠鷳?zhàn)略設(shè)計，同時也取決于高效的氣候援助制度支持。第三，探索三方合作等模式，拓展氣候援助資源。三方合作是傳統(tǒng)對外援助模式的拓展創(chuàng)新，由于具有可充分調(diào)動多方資源、發(fā)達(dá)國家和新興捐助國的互補(bǔ)效應(yīng)強(qiáng)、形式靈活等優(yōu)勢，已得到越來越多國家和國際組織的關(guān)注和參與。③ 中國已經(jīng)開始探索與發(fā)達(dá)國家、國際機(jī)構(gòu)開展三方合作，今后可以借助三方合作途徑進(jìn)一步拓展氣候?qū)ν庠Y源。
推進(jìn)構(gòu)建氣候?qū)ν庠贫饶軌虼_保氣候援助資源供給、提升氣候援助資源使用的效果，其功能主要包括以下四方面。第一，引導(dǎo)功能，通過制度引導(dǎo)氣候援助資金，確保氣候援助資源得到及時、充分和有效的配置。第二，整合功能，通過制度整合氣候援助資源，加強(qiáng)氣候援助資源使用的針對性和有效性，避免援助資源的碎片化和重復(fù)投入。第三，協(xié)調(diào)功能，通過制度對氣候援助相關(guān)的組織體、行為體的運行活動進(jìn)行協(xié)調(diào)，降低制度運行成本，避免職權(quán)競爭、職權(quán)競次、職權(quán)錯位、權(quán)責(zé)失衡。第四，規(guī)范功能，通過制度規(guī)范氣候?qū)ν庠顒?，確保援助活動依法、高效開展，及時糾正氣候?qū)ν庠械倪`法違規(guī)行為，避免氣候援助資源的低效或無效支出。
２．３ 應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的氣候威脅情勢
當(dāng)前，地球生態(tài)系統(tǒng)和人類面臨的氣候威脅日益緊迫。２０２２ 年４ 月４ 日，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（ＩＰＣＣ）第六次氣候評估報告第三工作組發(fā)布《氣候變化２０２２：減緩氣侯變化》報告以后，該工作組聯(lián)合主席吉姆·斯基（Ｊｉｍ Ｓｋｅａ）指出，如不立即在所有部門進(jìn)行深度減排，就不可能將全球變暖限制在１．５℃，④聯(lián)合國秘書長古特雷斯也警告全球已進(jìn)入氣候緊急狀態(tài)。⑤
在全球氣候治理模式轉(zhuǎn)型效果難以預(yù)期、氣候資金供給側(cè)和需求側(cè)的矛盾不斷深化的情況下，⑥中國在貢獻(xiàn)全球氣候治理時兼顧全球合作與雙邊合作，積極應(yīng)對氣候威脅。一方面，以既有的全球氣候治理框架為基礎(chǔ)，積極推動以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為核心的全球氣候制度體系發(fā)展，努力推動《巴黎協(xié)定》實施。另一方面，通過雙邊途徑開展氣候?qū)ν庠?，通過贈送節(jié)能和可再生能源設(shè)備、分享發(fā)展經(jīng)驗、傳授專業(yè)技術(shù)知識、支持編制低碳示范區(qū)規(guī)劃等方式，為最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼國家和非洲國家等發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，⑦幫助其提升應(yīng)對氣候變化能力，減少氣候變化帶來的不利影響。
推進(jìn)構(gòu)建高效完備的氣候?qū)ν庠贫?，對及時有效回應(yīng)全球氣候威脅具有重要意義，主要體現(xiàn)在以下三方面。其一，制度支持。充分利用氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫纫龑?dǎo)、規(guī)范、評估功能，優(yōu)化氣候援助資源配置，拓展相關(guān)主體（發(fā)達(dá)國家、國際機(jī)構(gòu)、非政府組織等）參與氣候援助的制度通道，科學(xué)評估氣候援助實施效果，為提升氣候援助“質(zhì)、量、效”提供強(qiáng)有力的制度支持。其二，制度動能。中國以氣候援助制度為基礎(chǔ)，推動我國與其他發(fā)展中國家簽署應(yīng)對氣候變化南南合作相關(guān)協(xié)議、備忘錄等國際文件，促進(jìn)氣候?qū)ν庠嘘P(guān)的國際制度的生成，為順利推進(jìn)我國與受援國之間的氣候援助活動作出重要貢獻(xiàn)。今后應(yīng)充分發(fā)掘氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫葎幽埽y(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)氣候制度與國際氣候制度，通過《巴黎協(xié)定》確立的“自下而上”的氣候努力和“內(nèi)外協(xié)同”的制度效力，有效應(yīng)對氣候威脅。其三，制度示范。氣候?qū)ν庠贫饶軌蜃鳛閲H社會中應(yīng)對氣候變化的制度樣本，以中國特色的制度形式推廣我國開展氣候援助的實踐與經(jīng)驗，成為應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)的制度示范，牽引相關(guān)國家、國際機(jī)構(gòu)為應(yīng)對氣候威脅作出更大貢獻(xiàn)。
三、中國氣候?qū)ν庠贫鹊幕緝?nèi)容
３．１ 組織性制度
氣候?qū)ν庠贫戎械慕M織涵蓋政府、援助實施單位、受援國政府等組織體，既包含氣候?qū)ν庠慕M織者和監(jiān)管者，也包含氣候?qū)ν庠氖袌鰠⑴c者與受益者。氣候?qū)ν庠芾眢w制是各類組織的集合，是組織性制度的骨骼與框架。目前，我國已經(jīng)形成了國務(wù)院層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、雙部門主管、多個部門共同參與的氣候?qū)ν庠芾眢w制。
氣候?qū)ν庠壬婕皻夂蛑卫?，也涉及對外援助，在實踐中形成了應(yīng)對氣候變化主管部門和對外援助主管部門分別主導(dǎo)的“雙部門”主管模式。一方面，應(yīng)對氣候變化主管部門根據(jù)其氣候治理職能負(fù)責(zé)推進(jìn)應(yīng)對氣候變化南南合作。早期的氣候治理工作由國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)，２００８ 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，在國家發(fā)展和改革委員會下設(shè)“應(yīng)對氣候變化司”，與“資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司”共同承擔(dān)應(yīng)對氣候變化的具體工作。① ２０１８ 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建生態(tài)環(huán)境部，由該部承擔(dān)原由國家發(fā)展和改革委員會承擔(dān)的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，②成為應(yīng)對氣候變化的主管部門，其下設(shè)的“應(yīng)對氣候變化司”負(fù)責(zé)應(yīng)對氣候變化工作，并承擔(dān)國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)具體工作。③ 在項目實施上，“應(yīng)對氣候變化司”通過公開招標(biāo)的方式，遴選物資贈送項目實施企業(yè)和能力建設(shè)培訓(xùn)的承辦機(jī)構(gòu)。④ 另一方面，對外援助主管部門根據(jù)其援外職能負(fù)責(zé)推進(jìn)氣候?qū)ν庠ぷ鳌Ｔ冢玻埃保?年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，由商務(wù)部下設(shè)的“對外援助司”具體負(fù)責(zé)對外援助工作；２０１８ 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了國家國際發(fā)展合作署（以下稱“國合署”）專門負(fù)責(zé)對外援助工作。因而，當(dāng)前的氣候?qū)ν庠缮鷳B(tài)環(huán)境部和國合署作為主管部門具體負(fù)責(zé)推進(jìn)。
此外，還有不少其他部門涉及氣候?qū)ν庠ぷ?，例如農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)實施或參與與農(nóng)業(yè)相關(guān)的氣候?qū)ν庠椖浚萍贾鞴懿块T負(fù)責(zé)實施或參與氣候技術(shù)相關(guān)的援助項目，氣候?qū)ν庠椖可婕暗恼瓮饨?、資金籌措、項目實施及管理等問題，由外交主管部門、駐外使館、相關(guān)政策性銀行以及商務(wù)主管部門等諸多部門共同協(xié)助和參與。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國當(dāng)前與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的國家部、委、局多達(dá)２０余個，涉及氣候?qū)ν庠臋C(jī)構(gòu)多達(dá)１０ 余個。各職能部門之間存在一定的職能分工，有的部門之間屬于橫向的職能并列關(guān)系，有的部門之間則屬于縱向的職能銜接關(guān)系。
中國早已將氣候?qū)ν庠牟侩H協(xié)調(diào)問題納入制度考慮，早在１９９０ 年就成立了國家氣候變化協(xié)調(diào)小組，１９９８ 年調(diào)整為國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組，并于２００７ 年成立了由國務(wù)院總理擔(dān)任組長、多個相關(guān)部門組成的國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)應(yīng)對氣候變化工作。① 此外，對外援助領(lǐng)域也形成了部際協(xié)調(diào)委員會，理論上也能對氣候?qū)ν庠ぷ鏖_展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
３．２ 引導(dǎo)性制度
氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度主要由氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的規(guī)劃和政策組成，我國目前的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度可以分為三個層次：第一層次是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中的關(guān)于氣候?qū)ν庠囊?guī)劃，處于統(tǒng)領(lǐng)性地位，屬于氣候?qū)ν庠傮w戰(zhàn)略規(guī)劃?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和２０３５年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》）明確提出“積極開展氣候變化南南合作”，并從國家中長期總體戰(zhàn)略規(guī)劃層面將氣候?qū)ν庠染G色發(fā)展合作或援助作為對外援助的重點領(lǐng)域。第二層次是國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃中涉及氣候?qū)ν庠囊?guī)劃，屬于氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性規(guī)則的主體部分?！秶疫m應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》是國家為適應(yīng)氣候變化制定的中長期專門戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化南南合作”的重要性，初步明確適應(yīng)氣候變化南南合作的重點領(lǐng)域與區(qū)域，是對《“十四五”規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在氣候變化南南合作部署的落實。此外，《“十四五”應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》也在應(yīng)對氣候變化主管部門的工作部署之中。② 第三層次是應(yīng)對氣候變化相關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)的氣候?qū)ν庠?guī)劃與政策。原科技部、原環(huán)境保護(hù)部、中國氣象局制定的《“十三五”應(yīng)對氣候變化科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》，明確了氣候變化領(lǐng)域南南技術(shù)合作的重點方向與領(lǐng)域。２０２１ 年１０ 月國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局等９ 個部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》也明確“強(qiáng)化與其他發(fā)展中國家能源綠色發(fā)展合作，提高發(fā)展中國家能源領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化能力”?？梢哉f，行業(yè)規(guī)劃或政策中與氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的內(nèi)容為氣候相關(guān)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)的氣候?qū)ν庠峁┝朔较蚝椭敢?/p>
３．３ 規(guī)制性制度
氣候?qū)ν庠芍贫仁菤夂蛟夤ぷ鞯臋?quán)責(zé)依據(jù)，調(diào)整氣候?qū)ν庠囊?guī)制性制度主要包含如下內(nèi)容：第一，應(yīng)對氣候變化法律的相關(guān)規(guī)定。全國人民代表大會常務(wù)委員會于２００９年通過的《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》為中國與其他發(fā)展中國家開展氣候合作提供法律依據(jù)。但該決議政策性、原則性較強(qiáng)，且由于當(dāng)時中國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平與政治經(jīng)濟(jì)形勢，該決議未就中國的氣候?qū)ν庠鷨栴}作出具體規(guī)定。值得指出的是，２０２３ 年出臺的《對外關(guān)系法》對參與全球環(huán)境氣候治理、加強(qiáng)綠色低碳國際合作作出了規(guī)定，③但該規(guī)定仍然屬于一項原則性規(guī)定。第二，對外援助法律的相關(guān)規(guī)定。我國尚未制定對外援助專門立法，但已經(jīng)出臺了一定規(guī)模的對外援助部門規(guī)章。一類是對外援助主管部門單獨或牽頭制定的援外部門規(guī)章，典型的規(guī)章如國合署、外交部、商務(wù)部聯(lián)合制定的《對外援助管理辦法》，該辦法就對外援助的基本原則、法定類型、援助方式、組織實施程序、監(jiān)督評估以及保障機(jī)制等作了綜合性、系統(tǒng)性規(guī)定。另一類是對外援助執(zhí)行部門在其援外職權(quán)范圍內(nèi)制定的對外援助部門規(guī)章。商務(wù)部于２０１５ 年制定的《對外技術(shù)援助項目管理辦法（試行）》《對外援助物資項目管理辦法（試行）》《對外援助成套項目管理辦法（試行）》等仍然有效，這些規(guī)定能否適用于氣候?qū)ν庠顒觿t需要分情況討論。如氣候相關(guān)的援助項目由商務(wù)部負(fù)責(zé)執(zhí)行，則應(yīng)適用這些援外部門規(guī)章；如氣候相關(guān)的援助項目由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等其他執(zhí)行部門負(fù)責(zé)組織實施，其可適用性就存在爭議。第三，應(yīng)對氣候變化與對外援助的交叉法律規(guī)范。應(yīng)對氣候變化主管部門與對外援助主管部門為推動氣候法律制度與援外法律制度的鏈接與協(xié)同，于２０２０年聯(lián)合制定《應(yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》。該辦法主要調(diào)整氣候?qū)ν庠械奈镔Y援助項目管理活動，為氣候物資援助項目管理提供直接的規(guī)制依據(jù)。
四、中國氣候?qū)ν庠贫忍魬?zhàn)之檢視
中國自２０ 世紀(jì)８０ 年代逐漸開展氣候?qū)ν庠?，借助南南合作的平臺、合作模式與實踐經(jīng)驗，在氣候?qū)ν庠ぷ鞣矫嫒〉昧司薮蟪删?，也積累了不少寶貴經(jīng)驗。然而，中國當(dāng)前的氣候?qū)ν庠贫热匀浑y以完全滿足日益復(fù)雜的氣候?qū)ν庠ぷ饕?，在制度上仍存在如下挑?zhàn)。
４．１ 機(jī)構(gòu)職能交叉與銜接挑戰(zhàn)并存
氣候?qū)ν庠婕碍h(huán)境、能源資源、經(jīng)濟(jì)合作、外交關(guān)系等諸多領(lǐng)域，致使氣候?qū)ν庠ぷ髦卸嗖块T職責(zé)交叉或職責(zé)銜接協(xié)調(diào)的現(xiàn)象普遍存在。大體可以分為三類：第一類是應(yīng)對氣候變化主管部門與氣候相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)交叉。將應(yīng)對氣候變化問題歸為環(huán)境問題予以處理并不能回避能源消耗是氣候變化主因這一客觀現(xiàn)實，①因而能源主管部門與應(yīng)對氣候變化主管部門在能源相關(guān)的氣候?qū)ν庠椖浚ㄌ貏e是清潔能源援助項目）方面的職責(zé)必然存在交叉。除此之外，應(yīng)對氣候變化與工業(yè)、交通、建筑、科技、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展密切相關(guān)，也需要應(yīng)對氣候變化主管部門與各氣候相關(guān)行業(yè)主管部門在氣候相關(guān)領(lǐng)域的交叉管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。第二類是對外援助主管部門與對外援助執(zhí)行部門的職責(zé)協(xié)調(diào)。由于對外援助主管部門當(dāng)前負(fù)責(zé)對外援助決策、監(jiān)督與評估工作，項目執(zhí)行仍由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，這就意味著，氣候援助項目的推進(jìn)需要依賴于援外主管部門和各執(zhí)行部門的職責(zé)對接與協(xié)調(diào)。第三類是應(yīng)對氣候變化主管部門與外交部門、對外援助主管部門的職責(zé)協(xié)調(diào)。氣候?qū)ν庠栌赏饨徊块T、對外援助主管部門等從總體外交和援外戰(zhàn)略高度進(jìn)行規(guī)劃、決策并落實國家總體外交戰(zhàn)略和援外戰(zhàn)略，應(yīng)對氣候變化主管部門與援外主管部門之間、甚至兩者與外交部門之間就氣候?qū)ν庠ぷ鞔嬖诼毮芙徊婊蚋偤弦部赡苡绊憵夂蝽椖康臎Q策與落實。
中國通過國務(wù)院“三定”方案對各部門職責(zé)作出規(guī)定，但有些部門的“三定”規(guī)則并沒有完全公開；有些部門的職責(zé)雖然作出原則規(guī)定，但實踐中存在與其他部門職責(zé)交叉競合的可能。此外，中國雖然已形成以國務(wù)院總理為組長的國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為應(yīng)對氣候變化的最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但具體的議事規(guī)則沒有公布，氣候?qū)ν庠ぷ髦械慕M織性制度構(gòu)建仍有待完善，需要通過優(yōu)化氣候?qū)ν庠慕M織性制度予以補(bǔ)足。
４．２ 引導(dǎo)性制度缺位與操作性挑戰(zhàn)并存
首先，現(xiàn)有引導(dǎo)性規(guī)范偏重原則性。從邏輯上而言，無論是引導(dǎo)性制度還是規(guī)制性制度，都應(yīng)當(dāng)成為邏輯嚴(yán)密、體系合理的制度體系，才能有效發(fā)揮其制度效能。就中國以往和現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度而言，并沒有形成從指導(dǎo)原則到引導(dǎo)規(guī)則的規(guī)范體系。以《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（２０１４—２０２０ 年）》與《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》關(guān)于氣候?qū)ν庠谋硎鰹槔?，基本是在《國民?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》基礎(chǔ)上拓展了原則性表述。各部委制定的氣候?qū)ν庠嚓P(guān)規(guī)劃與具體政策中，也大都僅做原則性規(guī)定。氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度尚未形成層層細(xì)化、層層落實的規(guī)范體系，這在一定程度上限制了其對各級政府部門與各類社會主體的指引效果。
其次，國別引導(dǎo)制度有待補(bǔ)足。不同的地理區(qū)域提出了各自不同的難題，或在世界上的不同區(qū)域出現(xiàn)了具有特定重點和緊迫性的不同問題，因而需要通過區(qū)域國別研究加以應(yīng)對。①具體到氣候?qū)ν庠I(lǐng)域，不同國家存在固有的“本土化”制度、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也涌現(xiàn)出不同的氣候?qū)ν庠枨?，亟需通過加強(qiáng)區(qū)域國別研究、通過國別援助政策對氣候?qū)ν庠ぷ魍七M(jìn)提供指引。例如在氣候談判中，小島嶼國家聯(lián)盟關(guān)心的是海平面上升引發(fā)的生存問題，最不發(fā)達(dá)國家集團(tuán)和非洲集團(tuán)偏重于獲取氣候融資提升治理能力。② 在以往的氣候?qū)ν庠?guī)劃或政策中，我國對氣候?qū)ν庠膮^(qū)域或國別重點關(guān)注不足，盡管近期的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度（如《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》）逐步對氣候?qū)ν庠摹氨就粱毙枨髮咏o予重視，但其規(guī)定仍不夠具體，難以有效回應(yīng)不同國家氣候援助的“個體化”和“本土化”需求。
再次，行業(yè)引導(dǎo)制度有待充實。應(yīng)對氣候變化與能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的提效降碳密切相關(guān)，也就是說，有效的氣候?qū)ν庠ぷ鞅厝皇菤夂蚰繕?biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與援助效果的相互聯(lián)動。目前，中國的對外援助已經(jīng)形成了“政府組織、市場參與”的模式，市場力量的參與不僅能夠撬動更多的援外資金，也能為受援國提供更多的發(fā)展機(jī)遇。但由于我國與受援國之間存在的空間距離、語言障礙、制度差異等原因，企業(yè)參與受援國氣候相關(guān)的產(chǎn)業(yè)可能會受到信息、語言、文化、經(jīng)濟(jì)、政治、法律等方面的阻礙。目前的行業(yè)規(guī)劃或具體政策在氣候?qū)ν庠叩漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展指引功能方面尚未引起足夠重視，不少具有比較優(yōu)勢的能源行業(yè)在其專項規(guī)劃中基本未就氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出規(guī)定。
４．３ 規(guī)制性制度沖突與立法挑戰(zhàn)并存
首先，調(diào)整氣候?qū)ν庠顒拥幕A(chǔ)性法律缺位。國家層面的法律對氣候問題規(guī)定以原則性條款為主，致使氣候?qū)ν庠勺裱姆梢?guī)范層級較低，面臨應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)性法律和對外援助基礎(chǔ)性法律的雙重缺位，相關(guān)職責(zé)和活動缺乏高位階法律的支持。一方面，盡管國內(nèi)學(xué)界目前已就應(yīng)對氣候變化的法律供給不足、應(yīng)對氣候變化與推動低碳發(fā)展的法律缺失等問題形成了推動氣候變化專門立法的共識，③但我國“氣候變化應(yīng)對法”歷經(jīng)近十年的起草論證積累仍未出臺，國內(nèi)氣候變化應(yīng)對整體工作只能依賴于政策、規(guī)章及規(guī)范性文件推進(jìn)。④ ２０２３ 年公布的《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將“應(yīng)對氣候變化和碳達(dá)峰碳中和”的立法列入第三類立法規(guī)劃項目，⑤期待此舉可以加速我國應(yīng)對氣候變化的立法進(jìn)程。另一方面，盡管目前許多學(xué)者呼吁制定對外援助專門立法來調(diào)整對外援助活動，⑥但全國人大相關(guān)專業(yè)委員會認(rèn)為目前制定援外立法的時機(jī)尚不成熟，尚未啟動對外援助專門立法工作。
其次，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律規(guī)范之間存在沖突。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)職能部門的職責(zé)交叉或競合引發(fā)氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范之間的沖突。以《對外援助管理辦法》與《應(yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》為例，前者第６ 條、第２４ 條規(guī)定由國合署“確定對外援助項目”“按照程序批準(zhǔn)立項”，后者第１０－１４ 條則規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)氣候物資援助項目立項工作；再如，前者第２５ 條規(guī)定“國際發(fā)展合作署一般應(yīng)當(dāng)與受援方商簽政府間立項協(xié)議”，后者第１５ 條、第１６ 條則規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部與受援方或有關(guān)國家、國際組織指定部門磋商并簽署氣候物資援助項目合作文本。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律性規(guī)范文本之間的相互沖突，導(dǎo)致法律性規(guī)范適用的沖突。
再次，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)配套法律規(guī)范尚不完備。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的層級相對較低，調(diào)整氣候?qū)ν庠ぷ鞯呐涮追梢?guī)范也仍不完備，不少氣候?qū)ν庠顒尤狈γ鞔_、充分的法律依據(jù)。一方面，我國實踐中通過成套項目、物資項目、技術(shù)援助項目、人力資源開發(fā)合作項目等多種方式推進(jìn)氣候?qū)ν庠ぷ?。《?yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》的適用范圍僅限于氣候?qū)ν庠镔Y項目和低碳示范區(qū)合作項目，其他氣候?qū)ν庠椖坎]有相應(yīng)的配套法律規(guī)范作為規(guī)制依據(jù)。另一方面，由于《應(yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》與《對外援助管理辦法》在法律規(guī)范上存在沖突，致使國合署創(chuàng)制的以《對外援助管理辦法》為核心的對外援助立項、監(jiān)督、評估法律制度難以完全適用于氣候?qū)ν庠镔Y項目，①對于物資項目以外的其他氣候?qū)ν庠椖康目蛇m用性也存在較大的不確定性。
五、中國氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化路徑
５．１ 優(yōu)化氣候?qū)ν庠M織性制度
目前氣候?qū)ν庠M織性制度挑戰(zhàn)的核心問題是職責(zé)交叉和協(xié)調(diào)難題，而改善這一問題的根源在于援外管理體制改革。據(jù)此，可以嘗試推進(jìn)氣候?qū)ν庠臎Q策、實施層面的組織變革，以及加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)來解決面臨的難題。
（１）統(tǒng)籌氣候?qū)ν庠鷽Q策職能
氣候?qū)ν庠羌檄h(huán)境、能源、經(jīng)濟(jì)、外交于一體的綜合工作，對于氣候?qū)ν庠ぷ鬟M(jìn)行職權(quán)配置既應(yīng)避免職權(quán)競合與職能缺位，也應(yīng)兼顧職權(quán)配置效能。百年未有之大變局下，氣候?qū)ν庠耐饨还δ苁菤夂驅(qū)ν庠贫鹊闹匾獌r值，而氣候?qū)ν庠椖康臎Q策是實現(xiàn)氣候外交功能的關(guān)鍵性步驟。盡管氣候?qū)ν庠毮懿块T就氣候相關(guān)的對外援助項目進(jìn)行決策時，也都在一定程度上考慮氣候?qū)ν庠耐饨恍Ч?，但氣候?qū)ν庠椖康耐饨恍Чc我國總體外交政策、援外戰(zhàn)略的契合度需要進(jìn)一步評估。因而，有必要將分散于各個氣候?qū)ν庠毮懿块T的立項決策權(quán)能從規(guī)范上的“形式整合”走向立項上的“實質(zhì)整合”，提升氣候?qū)ν庠ぷ髋c我國總體外交、援外戰(zhàn)略的一致性。
（２）整合氣候?qū)ν庠鷮嵤┞毮?/p>
整合氣候?qū)ν庠鷮嵤w制，不僅有助于整合氣候?qū)ν庠椖康膶嵤┵Y源，也會減少氣候?qū)ν庠鷽Q策、實施、監(jiān)督、評估環(huán)節(jié)的摩擦與沖突，進(jìn)而緩解氣候?qū)ν庠涮追梢?guī)范之間的沖突與矛盾。對現(xiàn)有氣候?qū)ν庠膶嵤C(jī)構(gòu)與實施力量進(jìn)行統(tǒng)籌與整合，是破解當(dāng)前氣候?qū)ν庠M織性制度困境的一種重要維度。具體整合方案有兩種，第一種方案是將分散于各個氣候?qū)ν庠鷪?zhí)行部門的職能整合到應(yīng)對氣候變化主管部門、對外援助主管部門、能源主管部門等氣候?qū)ν庠饕毮懿块T，其他相關(guān)部門根據(jù)需要提出建議、予以協(xié)助配合，屬于“不完全集中”的整合模式，這種模式對現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠鷮嵤┕芾眢w制沖擊不大，整合過程容易實現(xiàn)。第二種方案是將分散于各個氣候?qū)ν庠鷪?zhí)行部門的職能完全整合，交由相對獨立的實施機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實施，或組建獨立的氣候?qū)ν庠椖繉嵤C(jī)構(gòu)來具體實施氣候?qū)ν庠椖?，屬于“完全集中”的整合模式?！巴耆小蹦Ｊ叫枰淖儸F(xiàn)有的氣候?qū)ν庠鷮嵤└窬?，可能面臨一定的改革障礙。從長遠(yuǎn)來看，“完全集中”模式能夠?qū)崿F(xiàn)氣候?qū)ν庠椖繉嵤I(yè)化，起到整合氣候?qū)ν庠鷮嵤┵Y源、優(yōu)化氣候?qū)ν庠鷮嵤┬Ч⑾龤夂驅(qū)ν庠鷮嵤┞氊?zé)競合、協(xié)調(diào)氣候?qū)ν庠椖裤暯拥茸饔谩?/p>
（３）加強(qiáng)氣候?qū)ν庠侩H協(xié)調(diào)
國家層面關(guān)于氣候?qū)ν庠慕y(tǒng)籌與協(xié)調(diào)往往更關(guān)注宏觀政策和項目導(dǎo)向，對于氣候?qū)ν庠鷽Q策的具體落實與實施銜接協(xié)調(diào)，則有待通過組織性制度的完善進(jìn)一步加強(qiáng)，具體存在兩種思路。其一是充分發(fā)揮既有的國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，將氣候?qū)ν庠h題作為該領(lǐng)導(dǎo)小組的獨立議題，或者在該領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)設(shè)立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志為組長，國家發(fā)展規(guī)劃部門、應(yīng)對氣候變化主管部門、能源主管部門、外交部門、對外援助主管部門、科技主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等氣候?qū)ν庠ぷ飨嚓P(guān)的部委領(lǐng)導(dǎo)為主要成員的“氣候變化南南合作協(xié)調(diào)工作組”或“氣候變化南南合作委員會”，①為氣候?qū)ν庠咭?guī)劃與項目決策協(xié)調(diào)提供組織支持。其二是考慮由應(yīng)對氣候變化主管部門、對外援助主管部門等主要職能部委牽頭，設(shè)立獨立于國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的“氣候變化南南合作部際協(xié)調(diào)委員會”，就氣候?qū)ν庠?guī)劃、政策的制定與更新、氣候?qū)ν庠椖康臎Q策、實施、監(jiān)督、評估等事宜定期開展協(xié)調(diào)。相較之下，第一種思路設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制行政級別較高，可以就氣候?qū)ν庠椖康臎Q策與開展進(jìn)行更為全面、綜合的協(xié)調(diào)，其缺點在于職能協(xié)調(diào)的啟動成本相對較高。第二種思路設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制行政級別設(shè)置相對靈活，可以由各職能部門負(fù)責(zé)氣候?qū)ν庠木唧w部門派員參與，協(xié)調(diào)工作啟動成本相對較低，能及時回應(yīng)項目開展過程中的具體協(xié)調(diào)需求，但可能無法從全局高度進(jìn)行考慮決策。鑒于此，可以考慮采用循序漸進(jìn)的方式，首先在部委之間推動建立“氣候變化南南合作部際協(xié)調(diào)委員會”，解決當(dāng)前氣候?qū)ν庠椖烤唧w實施過程中的協(xié)調(diào)問題；時機(jī)成熟后，推動在國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)立“氣候變化南南合作協(xié)調(diào)工作組”，逐漸統(tǒng)籌氣候?qū)ν庠目傮w決策布局協(xié)調(diào)及決策實施協(xié)調(diào)。
５．２ 健全氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度
（１）型塑科學(xué)的氣候?qū)ν庠?guī)劃體系
氣候?qū)ν庠?guī)劃體系構(gòu)建應(yīng)遵循從抽象到具體、從宏觀到微觀、從原則到規(guī)則的“金字塔”模型，自上而下可分為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要中的氣候援助規(guī)劃（第一層次）、國家應(yīng)對氣候變化總體規(guī)劃中的氣候援助規(guī)劃（第二層次）、專門的氣候?qū)ν庠驊?yīng)對氣候變化南南合作中長期規(guī)劃（第三層次）以及相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃中的氣候援助規(guī)劃（第四層次）四個層級。第一層次和第二層次的規(guī)劃涉及的內(nèi)容和領(lǐng)域相對較廣，需要采取指導(dǎo)性與宏觀性表述。② 第三層次用以細(xì)化、落實國家中長期發(fā)展規(guī)劃和國家應(yīng)對氣候變化總體規(guī)劃，并為其他相關(guān)部門制定氣候?qū)ν庠鷩鴦e政策或行業(yè)政策提供指引。第四層次主要是氣候?qū)ν庠鷮ｉT規(guī)劃的配套規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃，起輔助或交叉作用。
我國目前已經(jīng)具備氣候?qū)ν庠?guī)劃體系的雛形，但仍有必要制定一份專門的氣候?qū)ν庠驊?yīng)對氣候變化南南合作中長期規(guī)劃。一是明確中國開展氣候?qū)ν庠睦砟?、發(fā)展階段、具體方式、行業(yè)導(dǎo)向與區(qū)域合作導(dǎo)向等內(nèi)容，提升氣候?qū)ν庠?guī)劃的體系性和下位規(guī)劃的可操作性。二是將氣候援助規(guī)劃與國家重大倡議、重大戰(zhàn)略進(jìn)行銜接，例如考慮與“一帶一路”建設(shè)、“三大全球倡議”做好戰(zhàn)略銜接，通過氣候援助等加強(qiáng)我國與其他發(fā)展中國家的團(tuán)結(jié)協(xié)作，維護(hù)“全球南方”的整體利益。① 三是推動氣候?qū)ν庠Ｊ絼?chuàng)新，可以在總結(jié)長期南南合作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，拓展與發(fā)達(dá)國家或國際機(jī)構(gòu)三方合作、吸引利益相關(guān)方共同參與氣候?qū)ν庠椖康饶Ｊ剑膭顨夂蛟Ｊ絼?chuàng)新。此外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合氣候?qū)ν庠膶嶋H情況，不斷豐富和充實第四層次的氣候援助規(guī)劃。
（２）研究制定氣候?qū)ν庠鷩鴦e政策
氣候?qū)ν庠鷩鴦e政策能為國內(nèi)相關(guān)職能部門開展氣候援助活動指明方向，有效引導(dǎo)氣候合作資源流向，也能為建立友善的氣候變化對話、形成氣候友誼奠定基礎(chǔ)。美國、英國等發(fā)達(dá)國家已在其國別援助政策中部署氣候?qū)ν庠呋蚴蔷唧w的氣候援助方向，②我國應(yīng)在充分調(diào)研受援國氣候合作需求基礎(chǔ)上，將氣候?qū)ν庠{入對外援助國別政策，并按照國別情況擬定氣候?qū)ν庠顒臃较蚝头懂?；③或者就重點受援國制定專門的氣候援助政策?？紤]到我國氣候?qū)ν庠氖茉畤鴶?shù)量眾多、氣候?qū)ν庠c相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作相互交織等復(fù)雜因素，可以先就小島嶼國家或重點受援國制定氣候?qū)ν庠鷩鴦e政策，其后再通過３～５ 年時間逐步制定面向所有氣候受援國的國別援助政策。
（３）構(gòu)建分布式氣候?qū)ν庠袠I(yè)政策
氣候?qū)ν庠転閲鴥?nèi)企業(yè)開發(fā)受援國市場、調(diào)動合作國市場活力起到先導(dǎo)作用。由于氣候治理涉及適應(yīng)與減緩兩個重要方面，無論是在適應(yīng)性工程、氣候預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)等氣候適應(yīng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，還是在傳統(tǒng)能源提效減排、新能源開發(fā)利用等氣候變化減緩相關(guān)產(chǎn)業(yè)，我國在發(fā)展中國家中均處于領(lǐng)先水平。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)部門應(yīng)在今后的電力、可再生能源、煤炭、風(fēng)電、防震減災(zāi)、氣象等行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策中闡釋氣候?qū)ν庠娜祟惷\共同體理念、推進(jìn)行業(yè)銜接氣候?qū)ν庠舅悸?，加?qiáng)對中國綠色低碳企業(yè)借助應(yīng)對氣候變化南南合作渠道“走出去”問題的研究，建立完善相關(guān)政策支持體系和管理服務(wù)體系，④為優(yōu)秀企業(yè)拓展國際產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展合作提供政策指引與支持?？紤]到不同領(lǐng)域、不同部門的發(fā)展政策之下再行制定關(guān)于各個部門的氣候?qū)ν庠咴诓僮魃弦泊嬖谝欢y度，可以通過將氣候?qū)ν庠c氣候相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)在戰(zhàn)略思路上銜接融合，在氣候相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策之中分別就氣候?qū)ν庠枰砸?guī)定，為氣候?qū)ν庠嚓P(guān)活動提供財政、金融、稅收等方面的政策支持，形成分布式的氣候?qū)ν庠袠I(yè)政策體系，以便進(jìn)一步落實氣候?qū)ν庠?guī)劃。
５．３ 完善氣候?qū)ν庠?guī)制性制度
（１）提升氣候?qū)ν庠梢?guī)范層級
法律的創(chuàng)制能夠使法律實施部門產(chǎn)生內(nèi)在的遵從壓力和現(xiàn)實的執(zhí)行壓力。理論上，可以借助上位立法的創(chuàng)制和實施來促進(jìn)氣候?qū)ν庠贫韧晟?，減少氣候?qū)ν庠贫葍?nèi)部沖突。從可操作性而言，一方面，可在今后出臺應(yīng)對氣候變化立法時就氣候?qū)ν庠鷨栴}作出制度預(yù)設(shè)，形成氣候制度與對外援助制度的法律銜接，為氣候?qū)ν庠芍贫鹊耐卣固峁┢鯔C(jī)與依據(jù)。另一方面，在現(xiàn)有氣候相關(guān)領(lǐng)域法律中增加南南合作或?qū)ν庠鷹l款，例如可以在《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《氣象法》等法律制度中增加與國際組織、發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家相互合作的規(guī)定，為氣候相關(guān)部門通過氣候?qū)ν庠鷮崿F(xiàn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供創(chuàng)新思路與上位法依據(jù)。
（２）加強(qiáng)氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的協(xié)調(diào)互動
氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的沖突是氣候?qū)ν庠?zé)權(quán)沖突的規(guī)范表現(xiàn)，可以考慮通過加強(qiáng)相關(guān)部委的協(xié)調(diào)緩解規(guī)范沖突難題。第一，相關(guān)職能部門在制定氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范時應(yīng)盡可能加強(qiáng)前期立法論證工作，廣泛聽取氣候?qū)ν庠嘘P(guān)部門、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見，在法律規(guī)范創(chuàng)制階段盡量消除部門立法可能存在的沖突與矛盾。第二，加強(qiáng)部門聯(lián)合立法工作，削減氣候?qū)ν庠梢?guī)范沖突可能。具體而言，可以由應(yīng)對氣候變化主管部門、對外援助主管部門、能源主管部門等部門牽頭，聯(lián)合其他相關(guān)部門共同制定“氣候?qū)ν庠椖抗芾磙k法”等，通過部門聯(lián)合立法推進(jìn)部門間的氣候?qū)ν庠殭?quán)協(xié)同。第三，通過立法技術(shù)協(xié)調(diào)不同部門立法的沖突問題。例如，可以在《對外援助管理辦法》“附則”中增加一條“國際發(fā)展合作署制定的部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件另有規(guī)定的，按照其規(guī)定”，以此解決其與《應(yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》的沖突問題，維護(hù)法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)。
（３）推進(jìn)氣候?qū)ν庠涮追梢?guī)范制定
按照我國對外援助法律制度建設(shè)與推進(jìn)邏輯，以“綜合法律制度＋方式法律制度＋項目運行法律制度”為制度結(jié)構(gòu)來規(guī)范氣候?qū)ν庠顒哟嬖诒匾c可能。具體而言，其一，我國應(yīng)以氣候?qū)ν庠嚓P(guān)頂層法律規(guī)范為依據(jù)，制定氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的一般性或綜合性法律文件，作為配套法律規(guī)范執(zhí)行氣候?qū)ν庠嚓P(guān)基礎(chǔ)法律規(guī)范，同時也成為氣候?qū)ν庠?guī)制性制度的“龍頭法”。其二，結(jié)合氣候?qū)ν庠顒拥膶嶋H需要，通過制定“氣候?qū)ν庠椖抗芾磙k法”等部門規(guī)章明確氣候?qū)ν庠姆ǘ愋停ㄈ缑鞔_氣候成套援助項目、氣候物資援助項目、氣候技術(shù)援助項目、氣候人力資源開發(fā)合作項目、低碳示范區(qū)援助項目等），規(guī)定不同氣候援助項目的合作推進(jìn)方式，促進(jìn)氣候?qū)ν庠顒拥囊?guī)范開展。其三，考慮到部門之間的職能銜接與效果傳導(dǎo)，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)職能部門之間可以通過聯(lián)合制定“氣候?qū)ν庠椖窟\行管理規(guī)定”，加強(qiáng)與《對外援助管理辦法》的銜接，對氣候?qū)ν庠椖繘Q策、實施、監(jiān)督和評估等不同環(huán)節(jié)的銜接進(jìn)行協(xié)調(diào)，就氣候?qū)ν庠椖康牟少?、合同、實施管理、驗收、評估等問題制定約束性規(guī)定，通過促進(jìn)氣候?qū)ν庠嘘P(guān)部門在不同援助環(huán)節(jié)的暢通協(xié)作，規(guī)范氣候?qū)ν庠鷮嵤┲黧w的援助行為，明確違反氣候?qū)ν庠?guī)范的法律責(zé)任。
六、結(jié) 論
中國推進(jìn)氣候?qū)ν庠哂兄匾氖澜缫饬x和戰(zhàn)略意義。氣候?qū)ν庠贫仁菤夂蛑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與標(biāo)尺，優(yōu)化完善氣候?qū)ν庠贫?，能夠更好地服?wù)大國氣候外交、提升氣候援助效率效果、貢獻(xiàn)全球氣候治理。中國氣候?qū)ν庠闹贫确治?，符合?dāng)前中國國家治理現(xiàn)代化的基本要求，有助于豐富和拓展中國對外援助理論，優(yōu)化氣候?qū)ν庠贫润w系，促進(jìn)氣候?qū)ν庠贫壤碚摰耐獠總鞑ァ＞唧w體現(xiàn)在以下三個方面。
首先是初步構(gòu)建氣候?qū)ν庠贫鹊膬?nèi)部結(jié)構(gòu)體系。前期研究著眼氣候?qū)ν庠ぷ?，雖就氣候?qū)ν庠嘘P(guān)的體制機(jī)制、政策甚至法律提出“制度”建議，但未及制度觀念或制度體系。經(jīng)研究，認(rèn)為氣候?qū)ν庠贫仁且越M織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度為核心的“三維結(jié)構(gòu)”，并嘗試將氣候?qū)ν庠贫冗M(jìn)行理論化、體系化和結(jié)構(gòu)化，拓展氣候?qū)ν庠芯恐贫壤碚?，為后續(xù)的氣候?qū)ν庠贫妊芯刻峁┮环N研究進(jìn)路。
其次是對氣候?qū)ν庠贫忍岢鱿到y(tǒng)的優(yōu)化建議。當(dāng)前的氣候?qū)ν庠贫让媾R來自不同制度維度的挑戰(zhàn)，其中組織性制度面臨的核心問題來源于機(jī)構(gòu)職權(quán)交叉和職權(quán)銜接，建議通過推動組織變革、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)予以解決。引導(dǎo)性制度困境在于制度缺位和操作性不足，需要從專門規(guī)劃、國別政策、行業(yè)政策等方面予以補(bǔ)足。規(guī)制性制度存在制度沖突與制度缺位雙重挑戰(zhàn)，應(yīng)在創(chuàng)制上位立法、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、強(qiáng)化制度供給等方面予以著力。相關(guān)的制度優(yōu)化建議可以成為目前氣候?qū)ν庠贫冉ㄔO(shè)的一個參考選項。
最后是氣候?qū)ν庠贫壤碚撆c優(yōu)化方案的外部傳播。氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫冉Y(jié)構(gòu)體系源于中國特色社會主義制度及我國的“本土化”實踐，其制度理論與優(yōu)化方案也能反哺相關(guān)領(lǐng)域的制度研究與實踐。這種影響體現(xiàn)在橫向和縱向兩個維度：從橫向來看，中國對外援助涵蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、教育、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、體育人文、救災(zāi)減災(zāi)等諸多領(lǐng)域，在長期實踐中對外援助各領(lǐng)域都形成了具有各自特色的制度體系，但組織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度的“三維結(jié)構(gòu)”同樣適用于這些領(lǐng)域。同時，對外援助各具體領(lǐng)域也不同程度存在與氣候?qū)ν庠I(lǐng)域類似的制度挑戰(zhàn)，氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化方案可以為這些領(lǐng)域的制度優(yōu)化提供“平行經(jīng)驗”。從縱向來看，對外援助制度是氣候?qū)ν庠贫鹊幕A(chǔ)制度，但援外制度理論及制度建構(gòu)本身并不成熟，氣候?qū)ν庠贫鹊摹叭S結(jié)構(gòu)”同樣能夠適用于分析對外援助制度，為后續(xù)對外援助制度研究提供理論進(jìn)路。當(dāng)然，由于氣候?qū)ν庠贫染哂衅渥陨硖厥庑?，不宜將氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化方案直接移植到對外援助制度，但特殊性制度可以為普遍性制度的創(chuàng)制與優(yōu)化提供制度運行經(jīng)驗。
責(zé)任編輯 鄧文科 馬宇寧
基金項目：本文系國家社科基金一般項目“新時代中國國際發(fā)展合作戰(zhàn)略與實現(xiàn)路徑研究”（２１ＢＧＪ０７０）和上海市“曙光計劃”項目“我國對外援助立法問題研究”（２１ＳＧ５７）的階段性研究成果。
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曹俊金
摘要：氣候?qū)ν庠侵袊夏虾献鞯男屡d領(lǐng)域，也是參與全球氣候治理的重要方式。中國的氣候?qū)ν庠贫雀灿谥袊厣鐣髁x制度，其內(nèi)部形成了以組織性制度、引導(dǎo)性制度與規(guī)制性制度為核心的“三維結(jié)構(gòu)”。中國的氣候?qū)ν庠媾R大國政治經(jīng)濟(jì)角力升級、全球經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、全球氣候治理模式轉(zhuǎn)型等新形勢，需要以完善的氣候援助制度貢獻(xiàn)大國氣候外交、保障氣候資源供給、應(yīng)對全球氣候威脅。但氣候?qū)ν庠贫热匀淮嬖诙贪迮c不足，需要從組織性制度、引導(dǎo)性制度、規(guī)制性制度等不同維度予以優(yōu)化。氣候?qū)ν庠贫壤碚摲治龊椭贫葍?yōu)化方案可以為對外援助其他具體領(lǐng)域提供制度理論進(jìn)路或方案選擇，也可為完善對外援助制度提供制度經(jīng)驗。
關(guān)鍵詞：氣候?qū)ν庠?；氣候變化；對外援助；?yīng)對氣候變化南南合作；制度分析
中圖分類號：Ｄ８２０／９２２．１３ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０４－００４４－１６
氣候?qū)ν庠俏覈?dāng)前對外援助的重要領(lǐng)域，我國通過氣候援助幫助其他發(fā)展中國家提升應(yīng)對氣候變化能力，不僅為國際社會共同應(yīng)對氣候變化貢獻(xiàn)中國力量，同時也有利于拓展氣候伙伴關(guān)系、提升中國在氣候談判與國際制度建設(shè)過程中的話語權(quán)。２０２２ 年６ 月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等１７ 部門聯(lián)合制定的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》提出“加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化南南合作”，就適應(yīng)氣候變化方面的對外援助工作重點作出部署。實踐方面，僅２０２２ 年以來，我國便已承擔(dān)應(yīng)對氣候災(zāi)害、改善土地利用等氣候領(lǐng)域援助項目５４ 個。① 可以說，氣候?qū)ν庠膽?zhàn)略意義已經(jīng)引起高度重視。
氣候問題正日益成為國際政治的主流議題，學(xué)術(shù)界圍繞氣候治理、應(yīng)對氣候變化南南合作、氣候援助等已經(jīng)開展了相關(guān)前期研究。與此同時，我國基于新時代國際戰(zhàn)略需求，根植中國特色社會主義制度，以長期對外援助實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，初步形成氣候?qū)ν庠贫润w系。中國的氣候?qū)ν庠贫葎?chuàng)制與運行實踐既是一個從普遍性到特殊性的制度演繹過程，也是從特殊性到普遍性的制度反哺過程。現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未就中國氣候?qū)ν庠贫乳_展系統(tǒng)研究，本文以氣候?qū)ν庠贫茸鳛檠芯繉ο?，一是通過剖析我國現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠贫?，探求制度?yōu)化方案，回應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求，更好地發(fā)揮氣候?qū)ν庠闹贫葘嵭В欢且詺夂驅(qū)ν庠贫葹橹贫葮颖?，為其他援助領(lǐng)域甚至對外援助一般制度提供制度理論或制度經(jīng)驗。
一、文獻(xiàn)回顧與理論框架
氣候?qū)ν庠贫仁歉叨冉徊娴难芯款I(lǐng)域，受到國際政治學(xué)、氣象學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等不同領(lǐng)域?qū)W者的共同關(guān)注，相關(guān)文獻(xiàn)既涉及氣候?qū)ν庠痉懂犈c頂層設(shè)計，也關(guān)注氣候?qū)ν庠闹贫葘嵺`。
１．１ 基本范疇
國際氣候援助能夠支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化所需要的資金和技術(shù)，進(jìn)而幫助發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化的挑戰(zhàn)，因而成為國際社會共同應(yīng)對氣候變化的重要方式。① １９９２年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（ＵＮＦＣＣＣ）明確規(guī)定發(fā)達(dá)國家締約方具有向發(fā)展中國家締約方提供應(yīng)對和適應(yīng)氣候變化的特定資金和技術(shù)的援助義務(wù)。②盡管中國并不承擔(dān)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下的強(qiáng)制性氣候援助義務(wù)，但我國在２０ 世紀(jì)８０ 年代初期開始便具有氣候?qū)ν庠膶嵺`，例如通過雙邊合作向圭亞那、布隆迪、烏干達(dá)等國修建沼氣池、傳授沼氣技術(shù)，并逐漸將沼氣技術(shù)推廣到泰國、古巴等廣大亞非拉國家。同時，中國將氣候?qū)ν庠鷮嵺`轉(zhuǎn)化為合作理念，在氣候談判和合作中倡導(dǎo)加強(qiáng)氣候領(lǐng)域的“北南援助”和“南南合作”。
應(yīng)當(dāng)指出的是，由于中國的氣候?qū)ν庠窃谀夏虾献骺蚣芟麻_展的，因而學(xué)術(shù)話語上存在著“氣候（對外）援助”或者“（應(yīng)對）氣候變化南南合作”兩種相互替代的術(shù)語，在政策上則往往使用“（應(yīng)對）氣候變化南南合作”。④但從內(nèi)涵和外延上來看，氣候?qū)ν庠c應(yīng)對氣候變化南南合作并不完全一致，氣候?qū)ν庠菤夂蝾I(lǐng)域開展的基于非對等給付關(guān)系的援助活動，具有明確的援助方和受援方，包含“南北合作”“南南合作”三方合作以及多邊援助等多種形式。應(yīng)對氣候變化南南合作則限于發(fā)展中國家之間在氣候領(lǐng)域開展的合作，包括非對等的互幫互助和對等的交流合作。中國針對發(fā)展中國家的氣候援助是南南合作框架下的國際援助，⑤但應(yīng)對氣候變化南南合作本身并不排除我國與其他發(fā)展中國家在對等合作基礎(chǔ)上開展的氣候合作。出于政策表達(dá)的需要，用應(yīng)對氣候變化南南合作涵蓋氣候?qū)ν庠顒硬o不妥，但在學(xué)術(shù)研究中有必要將氣候?qū)ν庠c應(yīng)對氣候變化南南合作予以區(qū)分。
近年來，隨著國際援助中氣候主流化的趨勢日益明顯，⑥中國的氣候?qū)ν庠沧匀欢坏厥艿礁叨汝P(guān)注。作為一項氣候治理活動，氣候?qū)ν庠枰獜膰铱傮w氣候戰(zhàn)略出發(fā)予以審視；作為一項援助活動，則需要嵌入到國家援外總體框架進(jìn)行理解。因而，在中國氣候?qū)ν庠夏虾献鳎┡c發(fā)達(dá)國家的氣候援助（南北合作）關(guān)系方面，必然需要納入氣候與對外援助的雙重立場考量。具體而言，一方面，氣候?qū)ν庠皇侵袊姆ǘx務(wù)，但中國立足對外援助基本原則，奮發(fā)有為、盡力而為，積極推動應(yīng)對氣候變化南南合作，助力發(fā)展中國家綠色低碳轉(zhuǎn)型；另一方面，氣候?qū)ν庠⒉皇翘娲?，而是對南北合作的補(bǔ)充，這是中國政府的一貫立場，也得到了一些國際機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，“南南合作”與“南北合作”這兩種氣候合作下的援助模式是“共存并進(jìn)”的關(guān)系。
中國的氣候?qū)ν庠哂兄匾默F(xiàn)實意義。其一是治理意義，氣候?qū)ν庠梢詭椭茉教嵘龖?yīng)對氣候變化能力，減少氣候變化帶來的不利影響。② 其二是外交意義，有助于塑造和傳播綠色發(fā)展以及有擔(dān)當(dāng)、負(fù)責(zé)任的大國形象，成為爭取發(fā)展中國家在氣候外交中保持一致立場的重要策略。③ 其三是發(fā)展意義，即可以在拓展國際環(huán)保市場、促進(jìn)綠色發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。④ 基于中國氣候?qū)ν庠亩嘣δ?，?yōu)化氣候援助戰(zhàn)略設(shè)計、運用多種手段推動戰(zhàn)略落實成為當(dāng)務(wù)之急。
１．２ 制度研究
學(xué)術(shù)界對中國氣候?qū)ν庠贫热狈θ?、系統(tǒng)和針對性的研究。前期相關(guān)文獻(xiàn)中涉及這一研究議題的，主要有三個方面：
第一，關(guān)于中國對外援助制度的研究。一些學(xué)者對中國對外援助政策、體制以及法律制度等制度形態(tài)開展深入研究，⑤為對外援助一般制度向特殊領(lǐng)域的制度演繹提供研究基礎(chǔ)。
第二，關(guān)于氣候?qū)ν庠贫鹊膶ｉT研究。前期文獻(xiàn)對中國氣候援助進(jìn)行研究時涉及對氣候援助制度的探討，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（ＵＮＤＰ）梳理了中國氣候?qū)ν庠捏w制、政策和方式，提出中國需要在能力建設(shè)、援助重點、氣候籌資、經(jīng)驗分享等方面予以提升；國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為雖然中國氣候援助機(jī)制正逐步建立和完善，但仍需加強(qiáng)頂層設(shè)計、制定氣候?qū)ν庠?guī)章制度，健全協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制，建立全過程定量評價體系與管理制度等。
第三，關(guān)于氣候?qū)ν庠贫鹊谋容^研究。秦海波等對美、德、日三國的氣候援助戰(zhàn)略、政策重點與主要措施進(jìn)行比較研究，提出有關(guān)氣候援助戰(zhàn)略和體制機(jī)制建議；⑦馮存萬等對歐盟氣候援助政策進(jìn)行研究后認(rèn)為，歐盟氣候援助政策結(jié)構(gòu)包含氣候變化伙伴關(guān)系建設(shè)、建立綜合平衡的多元化氣候治理援助政策、籌建面向技術(shù)轉(zhuǎn)讓為主和資金援助為輔的氣候援助轉(zhuǎn)型機(jī)制三個層次；⑧譚顯春等對美、英、德、日等典型發(fā)達(dá)國家適應(yīng)氣候變化資金機(jī)制進(jìn)行比較研究，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家重視氣候適應(yīng)政策的法制化，但政策力度和運行模式有所不同，建議我國從完善適應(yīng)氣候變化頂層設(shè)計、建立適應(yīng)氣候變化資金保障機(jī)制等方面完善適應(yīng)氣候變化資金機(jī)制。⑨ 此外，國外學(xué)者從不同視角出發(fā)，就有關(guān)發(fā)達(dá)國家的氣候?qū)ν庠贫扰c實踐進(jìn)行研究。 發(fā)達(dá)國家氣候援助制度建設(shè)的成果和經(jīng)驗是推進(jìn)我國氣候?qū)ν庠贫妊芯亢蛢?yōu)化方案的理論素材和實踐啟示。
１．３ 制度實踐
既有文獻(xiàn)基于中國氣候?qū)ν庠鷮嵺`，提出氣候?qū)ν庠贫葍?yōu)化建議。氣候資金與技術(shù)是氣候援助的關(guān)鍵內(nèi)容，陳敏鵬等通過對“一帶一路”共建國家氣候變化技術(shù)需求進(jìn)行評估，建議我國提升氣候援助技術(shù)的匹配度、提升技術(shù)信息的透明度、強(qiáng)化需求與方案的國別研究。① 氣候變化的減緩和適應(yīng)是應(yīng)對氣候變化的兩個基本維度，巢清塵等基于開展氣候災(zāi)害南南合作的經(jīng)驗，提出我國在氣候災(zāi)害領(lǐng)域南南合作的戰(zhàn)略部署、制度建議和政策重點構(gòu)想。項目是氣候援助的主要方式，包含立項、實施、監(jiān)督、評估等多個環(huán)節(jié)，于曉龍等對氣候物資贈送項目評估問題進(jìn)行研究，認(rèn)為氣候物資贈送項目取得了積極效果，但物資贈送項目的差異化特征突出、基礎(chǔ)信息來源渠道復(fù)雜、信息化水平不足等因素制約了評估工作的開展和效果。②氣候援助需要多元主體聯(lián)動協(xié)同，企業(yè)是重要的參與力量，劉如針對中國企業(yè)參與氣候援助的參與度不高、立法滯后、融資困難、信息不暢等問題，建議加強(qiáng)頂層設(shè)計，通過健全法律制度體系保障企業(yè)權(quán)益、深化金融體制機(jī)制改革加強(qiáng)融資支持、完善政策支持提升企業(yè)扶持力度。氣候?qū)ν庠贫染哂衅毡樾裕珜嵺`則因具有“本土化”特征產(chǎn)生國別差異，李媛媛等基于我國與南太平洋和加勒比海國家開展氣候援助的實際，認(rèn)為明確的總體氣候變化合作戰(zhàn)略缺乏，項目論證、監(jiān)測和評估體系缺失，援助結(jié)構(gòu)不均衡以及多方援助參與度低等問題是當(dāng)前存在的突出問題，并提出相應(yīng)的戰(zhàn)略、政策等制度建議。③
１．４ 理論框架
制度在現(xiàn)代國家治理中具有重要意義。制度在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展歷程，業(yè)已成為國家治理活動的基本依循，④是衡量中國治理現(xiàn)代化的標(biāo)尺?？梢哉J(rèn)為，氣候?qū)ν庠ぷ髦贫然?，是推進(jìn)中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要維度之一，就氣候?qū)ν庠贫壤碚撆c實踐進(jìn)行研究具有現(xiàn)實意義。
確定氣候?qū)ν庠贫鹊难芯績?nèi)容與范圍，界定制度內(nèi)涵是基礎(chǔ)。但制度是一個跨學(xué)科概念，本身就具有很大的爭議，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等不同學(xué)科對制度具有不同的理解，甚至在同一學(xué)科內(nèi)部也存在不同理解。⑤ 從形態(tài)上而言，制度可以包含法律、政策、規(guī)劃等正式制度，也可以涵蓋文化、習(xí)慣等非正式制度；既可以等同于“規(guī)則”，⑥也可以理解為“組織＋規(guī)則”。⑦ 本文基于第二種理解研究氣候?qū)ν庠贫?，理由在于：一方面，雖然理論上存在將制度和組織、機(jī)構(gòu)等分開的傾向， 但在當(dāng)前法治中國建設(shè)大背景下，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)責(zé)法定與依法行政，這意味著，雖然組織影響規(guī)則變遷，但組織也同樣需要依賴規(guī)則產(chǎn)生、依循規(guī)則運行，組織與規(guī)則之間并沒有嚴(yán)格的界限；另一方面，我國官方傾向于“組織＋規(guī)則”這一廣義的理解， 基于這一含義研究氣候?qū)ν庠贫染哂锌陀^依據(jù)和制度土壤，有利于在現(xiàn)有制度體系中推動氣候?qū)ν庠贫韧晟?，促成基于本土?jīng)驗的制度理論發(fā)展。當(dāng)然，考慮到組織和規(guī)則的區(qū)別，本文將組織性制度和規(guī)則性制度作為制度的基本分類。
此外，考慮到規(guī)則本身具有不同的存在形態(tài)，部分規(guī)則（如法律、法規(guī)、規(guī)章等）具有強(qiáng)制約束力，部分規(guī)則（如規(guī)劃、政策等）具有戰(zhàn)略性或者政策上的指引性。這兩類規(guī)則雖然都具有規(guī)范性，但兩者之間各有特色，發(fā)生作用的機(jī)理與效果也存在較大差異，有必要做進(jìn)一步的區(qū)分。① 具體到氣候?qū)ν庠贫葓鲇?，可將那些為氣候援助資源配置提供引導(dǎo)的戰(zhàn)略性、政策性等非強(qiáng)制性規(guī)范的集合作為引導(dǎo)性制度，將氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律規(guī)范的集合作為規(guī)制性制度，進(jìn)而形成組織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度的“三維結(jié)構(gòu)”。
基于現(xiàn)有的國家制度體系和前述理論分析，氣候?qū)ν庠贫鹊膬?nèi)外部結(jié)構(gòu)如圖１所示。
總體來看，氣候?qū)ν庠贫染哂畜w系性、系統(tǒng)性、交叉性特征，其交叉性衍生出自身的特殊性，不能完全納入現(xiàn)有的氣候制度體系或者對外援助制度體系。下文在考察氣候?qū)ν庠贫葧r代意義基礎(chǔ)上，分析氣候?qū)ν庠贫鹊闹饕獌?nèi)容與現(xiàn)時挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的制度優(yōu)化建議，總結(jié)制度經(jīng)驗及其可能產(chǎn)生的制度影響。
二、中國氣候?qū)ν庠贫鹊臅r代意義
２．１ 服務(wù)中國特色大國外交的需求
在過去的二三十年間，主要國家間的力量對比經(jīng)過了不斷變化，逐步累積起的量變轉(zhuǎn)化成某種程度上的質(zhì)變。美國及西方發(fā)達(dá)國家掌控世界的能力持續(xù)下滑，新興市場國家和發(fā)展中國家實現(xiàn)群體性崛起，②國際權(quán)力格局“東升西降”的態(tài)勢日益明顯。國際權(quán)力格局的均衡發(fā)展被認(rèn)為威脅到西方世界型塑的權(quán)力秩序與既得利益，進(jìn)而引發(fā)國際力量的對比與角力，西方世界的遏制與新興國家之間的反遏制產(chǎn)生的沖突成為國際權(quán)力轉(zhuǎn)移的重要衍生現(xiàn)象。近年來，一些西方學(xué)者頻繁使用“修昔底德陷阱”描述中美關(guān)系的性質(zhì)和發(fā)展方向，①進(jìn)一步加劇了兩國的緊張與摩擦，使中國和平發(fā)展的良好外部環(huán)境遭遇一定挑戰(zhàn)。特別是２０１７ 年以來，以美國為首的部分西方國家為了維持其國際地位，固守冷戰(zhàn)思維，實施“筑墻設(shè)壘” “脫鉤斷鏈”，肆意開展單邊制裁、極限施壓，先后對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)。這種復(fù)雜嚴(yán)峻的外交形勢使得本應(yīng)通過國際合作共同應(yīng)對全球氣候威脅的治理行動和制度型塑同樣充斥著政治和經(jīng)濟(jì)博弈，進(jìn)而影響到全球氣候治理制度發(fā)展和治理成效提升。
盡管如此，國際合作始終是氣候議題的基本形態(tài)，氣候治理也是目前中國與西方世界鮮有的價值契合點。我國通過氣候?qū)ν庠鷰椭渌l(fā)展中國家應(yīng)對氣候威脅、提升氣候適應(yīng)能力具有重要的外交意義。第一，是對人類命運共同體理念的重要實踐。發(fā)展中國家是氣候變化問題最大的受害者，其應(yīng)對氣候變化的能力普遍不足，特別是氣候資金、低碳技術(shù)與能力限制導(dǎo)致其飽受氣候災(zāi)難及由此對發(fā)展和人權(quán)造成的沖擊與威脅的困擾，②致使“最底層１０ 億人”的國家面臨掉入世界歷史邊緣的威脅。③ 中國對氣候脆弱國家開展的氣候?qū)ν庠翘嵘鋺?yīng)對氣候變化能力的重要支持，也是推動構(gòu)建人類命運共同體的重要體現(xiàn)。第二，是開展戰(zhàn)略競爭的重要領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國家從政治、經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，日益重視在應(yīng)對氣候變化方面與發(fā)展中國家開展援助及合作，其意圖在于拉攏分化發(fā)展中國家、加快全球戰(zhàn)略布點、開發(fā)潛在的氣候技術(shù)市場。④ 近期的研究亦表明，美國拜登政府在氣候領(lǐng)域?qū)⒓訌?qiáng)對盟友和合作伙伴政府的支持，在適應(yīng)和恢復(fù)能力上提供援助，以強(qiáng)化盟友關(guān)系，提升國際氣候安全領(lǐng)導(dǎo)力。⑤ 我國需要提升氣候?qū)ν庠膽?zhàn)略認(rèn)知，系統(tǒng)謀劃、超前部署、穩(wěn)慎推進(jìn)，進(jìn)一步鞏固與發(fā)展中國家的友好合作。第三，是開拓國際合作的重要維度。通過開展雙邊、區(qū)域援助回應(yīng)氣候挑戰(zhàn)符合當(dāng)前的普適價值取向，可以更好地樹立我國的負(fù)責(zé)任大國形象，借此拓展中國與西方世界在第三方國家的氣候合作，是對外交往合作的重要突破口，也是我國爭取外部支持與提升話語權(quán)的重要外交工具。
積極推進(jìn)氣候?qū)ν庠贫龋瑢τ诜?wù)中國特色大國外交具有重要意義。一方面，將氣候?qū)ν庠挠媱澟c行動制度化、成文化，體現(xiàn)中國貢獻(xiàn)國際社會的意志與決心，是彰顯中國大國身份、貢獻(xiàn)氣候治理的制度宣示。另一方面，隨著新時代中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷提升，國家各方面工作制度化、法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)，氣候援助戰(zhàn)略策略必然需要依賴氣候援助制度予以實現(xiàn)，氣候?qū)ν庠贫葓猿纸y(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，有助于將氣候援助戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略效能。
２．２ 促進(jìn)日益稀缺的氣候援助資源管理
２００８ 年國際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)增長受到?jīng)_擊，各種逆全球化亂象叢生，⑥進(jìn)一步推動全球治理“變局”并消減經(jīng)濟(jì)增長動能。２０２０年爆發(fā)的新冠肺炎疫情以及２０２２ 年以俄烏沖突為外在表現(xiàn)的地緣政治博弈進(jìn)一步加劇了全球經(jīng)濟(jì)下行壓力。國際上來看，主要經(jīng)濟(jì)體本身面臨經(jīng)濟(jì)滯脹，傳統(tǒng)援助國的援助增量較為有限，發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家陷入發(fā)展困境，援助需求多元且缺口日益擴(kuò)大。國內(nèi)來看，雖然我國高質(zhì)量發(fā)展大勢未變，但受國際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和國內(nèi)疫情沖擊影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度有所放緩，成為我國援外資金總量和氣候援助資金增長的客觀限制。
在國際國內(nèi)援助資源總體有限的大背景下，需要堅持“開源節(jié)流、降本增效”的原則，多措并舉回應(yīng)氣候援助資金供給和需求之間的矛盾。第一，統(tǒng)籌外交戰(zhàn)略，保障氣候援助資源供給。爭奪氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)已經(jīng)成為美歐等西方國家氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的主要動力，①中國的氣候領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)路徑與世界主要國家及地區(qū)相比，同質(zhì)化與差異性并存，演化成多元競合的邏輯關(guān)系。② 統(tǒng)籌外交戰(zhàn)略和援助戰(zhàn)略，將氣候援助作為戰(zhàn)略重點，配置充足的援助資源，理應(yīng)成為一個重要的戰(zhàn)略選項。第二，完善氣候?qū)ν庠贫龋嵘龤夂蛟鷮嵭?。如何在有限的援助資源下發(fā)揮氣候?qū)ν庠淖畲笮?，既依賴于?yōu)質(zhì)的氣候?qū)ν庠鷳?zhàn)略設(shè)計，同時也取決于高效的氣候援助制度支持。第三，探索三方合作等模式，拓展氣候援助資源。三方合作是傳統(tǒng)對外援助模式的拓展創(chuàng)新，由于具有可充分調(diào)動多方資源、發(fā)達(dá)國家和新興捐助國的互補(bǔ)效應(yīng)強(qiáng)、形式靈活等優(yōu)勢，已得到越來越多國家和國際組織的關(guān)注和參與。③ 中國已經(jīng)開始探索與發(fā)達(dá)國家、國際機(jī)構(gòu)開展三方合作，今后可以借助三方合作途徑進(jìn)一步拓展氣候?qū)ν庠Y源。
推進(jìn)構(gòu)建氣候?qū)ν庠贫饶軌虼_保氣候援助資源供給、提升氣候援助資源使用的效果，其功能主要包括以下四方面。第一，引導(dǎo)功能，通過制度引導(dǎo)氣候援助資金，確保氣候援助資源得到及時、充分和有效的配置。第二，整合功能，通過制度整合氣候援助資源，加強(qiáng)氣候援助資源使用的針對性和有效性，避免援助資源的碎片化和重復(fù)投入。第三，協(xié)調(diào)功能，通過制度對氣候援助相關(guān)的組織體、行為體的運行活動進(jìn)行協(xié)調(diào)，降低制度運行成本，避免職權(quán)競爭、職權(quán)競次、職權(quán)錯位、權(quán)責(zé)失衡。第四，規(guī)范功能，通過制度規(guī)范氣候?qū)ν庠顒?，確保援助活動依法、高效開展，及時糾正氣候?qū)ν庠械倪`法違規(guī)行為，避免氣候援助資源的低效或無效支出。
２．３ 應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的氣候威脅情勢
當(dāng)前，地球生態(tài)系統(tǒng)和人類面臨的氣候威脅日益緊迫。２０２２ 年４ 月４ 日，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（ＩＰＣＣ）第六次氣候評估報告第三工作組發(fā)布《氣候變化２０２２：減緩氣侯變化》報告以后，該工作組聯(lián)合主席吉姆·斯基（Ｊｉｍ Ｓｋｅａ）指出，如不立即在所有部門進(jìn)行深度減排，就不可能將全球變暖限制在１．５℃，④聯(lián)合國秘書長古特雷斯也警告全球已進(jìn)入氣候緊急狀態(tài)。⑤
在全球氣候治理模式轉(zhuǎn)型效果難以預(yù)期、氣候資金供給側(cè)和需求側(cè)的矛盾不斷深化的情況下，⑥中國在貢獻(xiàn)全球氣候治理時兼顧全球合作與雙邊合作，積極應(yīng)對氣候威脅。一方面，以既有的全球氣候治理框架為基礎(chǔ)，積極推動以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為核心的全球氣候制度體系發(fā)展，努力推動《巴黎協(xié)定》實施。另一方面，通過雙邊途徑開展氣候?qū)ν庠?，通過贈送節(jié)能和可再生能源設(shè)備、分享發(fā)展經(jīng)驗、傳授專業(yè)技術(shù)知識、支持編制低碳示范區(qū)規(guī)劃等方式，為最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼國家和非洲國家等發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，⑦幫助其提升應(yīng)對氣候變化能力，減少氣候變化帶來的不利影響。
推進(jìn)構(gòu)建高效完備的氣候?qū)ν庠贫?，對及時有效回應(yīng)全球氣候威脅具有重要意義，主要體現(xiàn)在以下三方面。其一，制度支持。充分利用氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫纫龑?dǎo)、規(guī)范、評估功能，優(yōu)化氣候援助資源配置，拓展相關(guān)主體（發(fā)達(dá)國家、國際機(jī)構(gòu)、非政府組織等）參與氣候援助的制度通道，科學(xué)評估氣候援助實施效果，為提升氣候援助“質(zhì)、量、效”提供強(qiáng)有力的制度支持。其二，制度動能。中國以氣候援助制度為基礎(chǔ)，推動我國與其他發(fā)展中國家簽署應(yīng)對氣候變化南南合作相關(guān)協(xié)議、備忘錄等國際文件，促進(jìn)氣候?qū)ν庠嘘P(guān)的國際制度的生成，為順利推進(jìn)我國與受援國之間的氣候援助活動作出重要貢獻(xiàn)。今后應(yīng)充分發(fā)掘氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫葎幽埽y(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)氣候制度與國際氣候制度，通過《巴黎協(xié)定》確立的“自下而上”的氣候努力和“內(nèi)外協(xié)同”的制度效力，有效應(yīng)對氣候威脅。其三，制度示范。氣候?qū)ν庠贫饶軌蜃鳛閲H社會中應(yīng)對氣候變化的制度樣本，以中國特色的制度形式推廣我國開展氣候援助的實踐與經(jīng)驗，成為應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)的制度示范，牽引相關(guān)國家、國際機(jī)構(gòu)為應(yīng)對氣候威脅作出更大貢獻(xiàn)。
三、中國氣候?qū)ν庠贫鹊幕緝?nèi)容
３．１ 組織性制度
氣候?qū)ν庠贫戎械慕M織涵蓋政府、援助實施單位、受援國政府等組織體，既包含氣候?qū)ν庠慕M織者和監(jiān)管者，也包含氣候?qū)ν庠氖袌鰠⑴c者與受益者。氣候?qū)ν庠芾眢w制是各類組織的集合，是組織性制度的骨骼與框架。目前，我國已經(jīng)形成了國務(wù)院層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、雙部門主管、多個部門共同參與的氣候?qū)ν庠芾眢w制。
氣候?qū)ν庠壬婕皻夂蛑卫?，也涉及對外援助，在實踐中形成了應(yīng)對氣候變化主管部門和對外援助主管部門分別主導(dǎo)的“雙部門”主管模式。一方面，應(yīng)對氣候變化主管部門根據(jù)其氣候治理職能負(fù)責(zé)推進(jìn)應(yīng)對氣候變化南南合作。早期的氣候治理工作由國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)，２００８ 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，在國家發(fā)展和改革委員會下設(shè)“應(yīng)對氣候變化司”，與“資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司”共同承擔(dān)應(yīng)對氣候變化的具體工作。① ２０１８ 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建生態(tài)環(huán)境部，由該部承擔(dān)原由國家發(fā)展和改革委員會承擔(dān)的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，②成為應(yīng)對氣候變化的主管部門，其下設(shè)的“應(yīng)對氣候變化司”負(fù)責(zé)應(yīng)對氣候變化工作，并承擔(dān)國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)具體工作。③ 在項目實施上，“應(yīng)對氣候變化司”通過公開招標(biāo)的方式，遴選物資贈送項目實施企業(yè)和能力建設(shè)培訓(xùn)的承辦機(jī)構(gòu)。④ 另一方面，對外援助主管部門根據(jù)其援外職能負(fù)責(zé)推進(jìn)氣候?qū)ν庠ぷ鳌Ｔ冢玻埃保?年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，由商務(wù)部下設(shè)的“對外援助司”具體負(fù)責(zé)對外援助工作；２０１８ 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了國家國際發(fā)展合作署（以下稱“國合署”）專門負(fù)責(zé)對外援助工作。因而，當(dāng)前的氣候?qū)ν庠缮鷳B(tài)環(huán)境部和國合署作為主管部門具體負(fù)責(zé)推進(jìn)。
此外，還有不少其他部門涉及氣候?qū)ν庠ぷ?，例如農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)實施或參與與農(nóng)業(yè)相關(guān)的氣候?qū)ν庠椖浚萍贾鞴懿块T負(fù)責(zé)實施或參與氣候技術(shù)相關(guān)的援助項目，氣候?qū)ν庠椖可婕暗恼瓮饨?、資金籌措、項目實施及管理等問題，由外交主管部門、駐外使館、相關(guān)政策性銀行以及商務(wù)主管部門等諸多部門共同協(xié)助和參與。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國當(dāng)前與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的國家部、委、局多達(dá)２０余個，涉及氣候?qū)ν庠臋C(jī)構(gòu)多達(dá)１０ 余個。各職能部門之間存在一定的職能分工，有的部門之間屬于橫向的職能并列關(guān)系，有的部門之間則屬于縱向的職能銜接關(guān)系。
中國早已將氣候?qū)ν庠牟侩H協(xié)調(diào)問題納入制度考慮，早在１９９０ 年就成立了國家氣候變化協(xié)調(diào)小組，１９９８ 年調(diào)整為國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組，并于２００７ 年成立了由國務(wù)院總理擔(dān)任組長、多個相關(guān)部門組成的國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)應(yīng)對氣候變化工作。① 此外，對外援助領(lǐng)域也形成了部際協(xié)調(diào)委員會，理論上也能對氣候?qū)ν庠ぷ鏖_展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
３．２ 引導(dǎo)性制度
氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度主要由氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的規(guī)劃和政策組成，我國目前的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度可以分為三個層次：第一層次是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中的關(guān)于氣候?qū)ν庠囊?guī)劃，處于統(tǒng)領(lǐng)性地位，屬于氣候?qū)ν庠傮w戰(zhàn)略規(guī)劃?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和２０３５年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》）明確提出“積極開展氣候變化南南合作”，并從國家中長期總體戰(zhàn)略規(guī)劃層面將氣候?qū)ν庠染G色發(fā)展合作或援助作為對外援助的重點領(lǐng)域。第二層次是國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃中涉及氣候?qū)ν庠囊?guī)劃，屬于氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性規(guī)則的主體部分?！秶疫m應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》是國家為適應(yīng)氣候變化制定的中長期專門戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化南南合作”的重要性，初步明確適應(yīng)氣候變化南南合作的重點領(lǐng)域與區(qū)域，是對《“十四五”規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在氣候變化南南合作部署的落實。此外，《“十四五”應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》也在應(yīng)對氣候變化主管部門的工作部署之中。② 第三層次是應(yīng)對氣候變化相關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)的氣候?qū)ν庠?guī)劃與政策。原科技部、原環(huán)境保護(hù)部、中國氣象局制定的《“十三五”應(yīng)對氣候變化科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》，明確了氣候變化領(lǐng)域南南技術(shù)合作的重點方向與領(lǐng)域。２０２１ 年１０ 月國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局等９ 個部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》也明確“強(qiáng)化與其他發(fā)展中國家能源綠色發(fā)展合作，提高發(fā)展中國家能源領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化能力”?？梢哉f，行業(yè)規(guī)劃或政策中與氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的內(nèi)容為氣候相關(guān)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)的氣候?qū)ν庠峁┝朔较蚝椭敢?/p>
３．３ 規(guī)制性制度
氣候?qū)ν庠芍贫仁菤夂蛟夤ぷ鞯臋?quán)責(zé)依據(jù)，調(diào)整氣候?qū)ν庠囊?guī)制性制度主要包含如下內(nèi)容：第一，應(yīng)對氣候變化法律的相關(guān)規(guī)定。全國人民代表大會常務(wù)委員會于２００９年通過的《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》為中國與其他發(fā)展中國家開展氣候合作提供法律依據(jù)。但該決議政策性、原則性較強(qiáng)，且由于當(dāng)時中國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平與政治經(jīng)濟(jì)形勢，該決議未就中國的氣候?qū)ν庠鷨栴}作出具體規(guī)定。值得指出的是，２０２３ 年出臺的《對外關(guān)系法》對參與全球環(huán)境氣候治理、加強(qiáng)綠色低碳國際合作作出了規(guī)定，③但該規(guī)定仍然屬于一項原則性規(guī)定。第二，對外援助法律的相關(guān)規(guī)定。我國尚未制定對外援助專門立法，但已經(jīng)出臺了一定規(guī)模的對外援助部門規(guī)章。一類是對外援助主管部門單獨或牽頭制定的援外部門規(guī)章，典型的規(guī)章如國合署、外交部、商務(wù)部聯(lián)合制定的《對外援助管理辦法》，該辦法就對外援助的基本原則、法定類型、援助方式、組織實施程序、監(jiān)督評估以及保障機(jī)制等作了綜合性、系統(tǒng)性規(guī)定。另一類是對外援助執(zhí)行部門在其援外職權(quán)范圍內(nèi)制定的對外援助部門規(guī)章。商務(wù)部于２０１５ 年制定的《對外技術(shù)援助項目管理辦法（試行）》《對外援助物資項目管理辦法（試行）》《對外援助成套項目管理辦法（試行）》等仍然有效，這些規(guī)定能否適用于氣候?qū)ν庠顒觿t需要分情況討論。如氣候相關(guān)的援助項目由商務(wù)部負(fù)責(zé)執(zhí)行，則應(yīng)適用這些援外部門規(guī)章；如氣候相關(guān)的援助項目由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等其他執(zhí)行部門負(fù)責(zé)組織實施，其可適用性就存在爭議。第三，應(yīng)對氣候變化與對外援助的交叉法律規(guī)范。應(yīng)對氣候變化主管部門與對外援助主管部門為推動氣候法律制度與援外法律制度的鏈接與協(xié)同，于２０２０年聯(lián)合制定《應(yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》。該辦法主要調(diào)整氣候?qū)ν庠械奈镔Y援助項目管理活動，為氣候物資援助項目管理提供直接的規(guī)制依據(jù)。
四、中國氣候?qū)ν庠贫忍魬?zhàn)之檢視
中國自２０ 世紀(jì)８０ 年代逐漸開展氣候?qū)ν庠?，借助南南合作的平臺、合作模式與實踐經(jīng)驗，在氣候?qū)ν庠ぷ鞣矫嫒〉昧司薮蟪删?，也積累了不少寶貴經(jīng)驗。然而，中國當(dāng)前的氣候?qū)ν庠贫热匀浑y以完全滿足日益復(fù)雜的氣候?qū)ν庠ぷ饕?，在制度上仍存在如下挑?zhàn)。
４．１ 機(jī)構(gòu)職能交叉與銜接挑戰(zhàn)并存
氣候?qū)ν庠婕碍h(huán)境、能源資源、經(jīng)濟(jì)合作、外交關(guān)系等諸多領(lǐng)域，致使氣候?qū)ν庠ぷ髦卸嗖块T職責(zé)交叉或職責(zé)銜接協(xié)調(diào)的現(xiàn)象普遍存在。大體可以分為三類：第一類是應(yīng)對氣候變化主管部門與氣候相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)交叉。將應(yīng)對氣候變化問題歸為環(huán)境問題予以處理并不能回避能源消耗是氣候變化主因這一客觀現(xiàn)實，①因而能源主管部門與應(yīng)對氣候變化主管部門在能源相關(guān)的氣候?qū)ν庠椖浚ㄌ貏e是清潔能源援助項目）方面的職責(zé)必然存在交叉。除此之外，應(yīng)對氣候變化與工業(yè)、交通、建筑、科技、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展密切相關(guān)，也需要應(yīng)對氣候變化主管部門與各氣候相關(guān)行業(yè)主管部門在氣候相關(guān)領(lǐng)域的交叉管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。第二類是對外援助主管部門與對外援助執(zhí)行部門的職責(zé)協(xié)調(diào)。由于對外援助主管部門當(dāng)前負(fù)責(zé)對外援助決策、監(jiān)督與評估工作，項目執(zhí)行仍由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，這就意味著，氣候援助項目的推進(jìn)需要依賴于援外主管部門和各執(zhí)行部門的職責(zé)對接與協(xié)調(diào)。第三類是應(yīng)對氣候變化主管部門與外交部門、對外援助主管部門的職責(zé)協(xié)調(diào)。氣候?qū)ν庠栌赏饨徊块T、對外援助主管部門等從總體外交和援外戰(zhàn)略高度進(jìn)行規(guī)劃、決策并落實國家總體外交戰(zhàn)略和援外戰(zhàn)略，應(yīng)對氣候變化主管部門與援外主管部門之間、甚至兩者與外交部門之間就氣候?qū)ν庠ぷ鞔嬖诼毮芙徊婊蚋偤弦部赡苡绊憵夂蝽椖康臎Q策與落實。
中國通過國務(wù)院“三定”方案對各部門職責(zé)作出規(guī)定，但有些部門的“三定”規(guī)則并沒有完全公開；有些部門的職責(zé)雖然作出原則規(guī)定，但實踐中存在與其他部門職責(zé)交叉競合的可能。此外，中國雖然已形成以國務(wù)院總理為組長的國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為應(yīng)對氣候變化的最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但具體的議事規(guī)則沒有公布，氣候?qū)ν庠ぷ髦械慕M織性制度構(gòu)建仍有待完善，需要通過優(yōu)化氣候?qū)ν庠慕M織性制度予以補(bǔ)足。
４．２ 引導(dǎo)性制度缺位與操作性挑戰(zhàn)并存
首先，現(xiàn)有引導(dǎo)性規(guī)范偏重原則性。從邏輯上而言，無論是引導(dǎo)性制度還是規(guī)制性制度，都應(yīng)當(dāng)成為邏輯嚴(yán)密、體系合理的制度體系，才能有效發(fā)揮其制度效能。就中國以往和現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度而言，并沒有形成從指導(dǎo)原則到引導(dǎo)規(guī)則的規(guī)范體系。以《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（２０１４—２０２０ 年）》與《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》關(guān)于氣候?qū)ν庠谋硎鰹槔?，基本是在《國民?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》基礎(chǔ)上拓展了原則性表述。各部委制定的氣候?qū)ν庠嚓P(guān)規(guī)劃與具體政策中，也大都僅做原則性規(guī)定。氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度尚未形成層層細(xì)化、層層落實的規(guī)范體系，這在一定程度上限制了其對各級政府部門與各類社會主體的指引效果。
其次，國別引導(dǎo)制度有待補(bǔ)足。不同的地理區(qū)域提出了各自不同的難題，或在世界上的不同區(qū)域出現(xiàn)了具有特定重點和緊迫性的不同問題，因而需要通過區(qū)域國別研究加以應(yīng)對。①具體到氣候?qū)ν庠I(lǐng)域，不同國家存在固有的“本土化”制度、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也涌現(xiàn)出不同的氣候?qū)ν庠枨?，亟需通過加強(qiáng)區(qū)域國別研究、通過國別援助政策對氣候?qū)ν庠ぷ魍七M(jìn)提供指引。例如在氣候談判中，小島嶼國家聯(lián)盟關(guān)心的是海平面上升引發(fā)的生存問題，最不發(fā)達(dá)國家集團(tuán)和非洲集團(tuán)偏重于獲取氣候融資提升治理能力。② 在以往的氣候?qū)ν庠?guī)劃或政策中，我國對氣候?qū)ν庠膮^(qū)域或國別重點關(guān)注不足，盡管近期的氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度（如《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略２０３５》）逐步對氣候?qū)ν庠摹氨就粱毙枨髮咏o予重視，但其規(guī)定仍不夠具體，難以有效回應(yīng)不同國家氣候援助的“個體化”和“本土化”需求。
再次，行業(yè)引導(dǎo)制度有待充實。應(yīng)對氣候變化與能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的提效降碳密切相關(guān)，也就是說，有效的氣候?qū)ν庠ぷ鞅厝皇菤夂蚰繕?biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與援助效果的相互聯(lián)動。目前，中國的對外援助已經(jīng)形成了“政府組織、市場參與”的模式，市場力量的參與不僅能夠撬動更多的援外資金，也能為受援國提供更多的發(fā)展機(jī)遇。但由于我國與受援國之間存在的空間距離、語言障礙、制度差異等原因，企業(yè)參與受援國氣候相關(guān)的產(chǎn)業(yè)可能會受到信息、語言、文化、經(jīng)濟(jì)、政治、法律等方面的阻礙。目前的行業(yè)規(guī)劃或具體政策在氣候?qū)ν庠叩漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展指引功能方面尚未引起足夠重視，不少具有比較優(yōu)勢的能源行業(yè)在其專項規(guī)劃中基本未就氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出規(guī)定。
４．３ 規(guī)制性制度沖突與立法挑戰(zhàn)并存
首先，調(diào)整氣候?qū)ν庠顒拥幕A(chǔ)性法律缺位。國家層面的法律對氣候問題規(guī)定以原則性條款為主，致使氣候?qū)ν庠勺裱姆梢?guī)范層級較低，面臨應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)性法律和對外援助基礎(chǔ)性法律的雙重缺位，相關(guān)職責(zé)和活動缺乏高位階法律的支持。一方面，盡管國內(nèi)學(xué)界目前已就應(yīng)對氣候變化的法律供給不足、應(yīng)對氣候變化與推動低碳發(fā)展的法律缺失等問題形成了推動氣候變化專門立法的共識，③但我國“氣候變化應(yīng)對法”歷經(jīng)近十年的起草論證積累仍未出臺，國內(nèi)氣候變化應(yīng)對整體工作只能依賴于政策、規(guī)章及規(guī)范性文件推進(jìn)。④ ２０２３ 年公布的《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將“應(yīng)對氣候變化和碳達(dá)峰碳中和”的立法列入第三類立法規(guī)劃項目，⑤期待此舉可以加速我國應(yīng)對氣候變化的立法進(jìn)程。另一方面，盡管目前許多學(xué)者呼吁制定對外援助專門立法來調(diào)整對外援助活動，⑥但全國人大相關(guān)專業(yè)委員會認(rèn)為目前制定援外立法的時機(jī)尚不成熟，尚未啟動對外援助專門立法工作。
其次，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律規(guī)范之間存在沖突。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)職能部門的職責(zé)交叉或競合引發(fā)氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范之間的沖突。以《對外援助管理辦法》與《應(yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》為例，前者第６ 條、第２４ 條規(guī)定由國合署“確定對外援助項目”“按照程序批準(zhǔn)立項”，后者第１０－１４ 條則規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)氣候物資援助項目立項工作；再如，前者第２５ 條規(guī)定“國際發(fā)展合作署一般應(yīng)當(dāng)與受援方商簽政府間立項協(xié)議”，后者第１５ 條、第１６ 條則規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部與受援方或有關(guān)國家、國際組織指定部門磋商并簽署氣候物資援助項目合作文本。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的法律性規(guī)范文本之間的相互沖突，導(dǎo)致法律性規(guī)范適用的沖突。
再次，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)配套法律規(guī)范尚不完備。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的層級相對較低，調(diào)整氣候?qū)ν庠ぷ鞯呐涮追梢?guī)范也仍不完備，不少氣候?qū)ν庠顒尤狈γ鞔_、充分的法律依據(jù)。一方面，我國實踐中通過成套項目、物資項目、技術(shù)援助項目、人力資源開發(fā)合作項目等多種方式推進(jìn)氣候?qū)ν庠ぷ?。《?yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》的適用范圍僅限于氣候?qū)ν庠镔Y項目和低碳示范區(qū)合作項目，其他氣候?qū)ν庠椖坎]有相應(yīng)的配套法律規(guī)范作為規(guī)制依據(jù)。另一方面，由于《應(yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》與《對外援助管理辦法》在法律規(guī)范上存在沖突，致使國合署創(chuàng)制的以《對外援助管理辦法》為核心的對外援助立項、監(jiān)督、評估法律制度難以完全適用于氣候?qū)ν庠镔Y項目，①對于物資項目以外的其他氣候?qū)ν庠椖康目蛇m用性也存在較大的不確定性。
五、中國氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化路徑
５．１ 優(yōu)化氣候?qū)ν庠M織性制度
目前氣候?qū)ν庠M織性制度挑戰(zhàn)的核心問題是職責(zé)交叉和協(xié)調(diào)難題，而改善這一問題的根源在于援外管理體制改革。據(jù)此，可以嘗試推進(jìn)氣候?qū)ν庠臎Q策、實施層面的組織變革，以及加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)來解決面臨的難題。
（１）統(tǒng)籌氣候?qū)ν庠鷽Q策職能
氣候?qū)ν庠羌檄h(huán)境、能源、經(jīng)濟(jì)、外交于一體的綜合工作，對于氣候?qū)ν庠ぷ鬟M(jìn)行職權(quán)配置既應(yīng)避免職權(quán)競合與職能缺位，也應(yīng)兼顧職權(quán)配置效能。百年未有之大變局下，氣候?qū)ν庠耐饨还δ苁菤夂驅(qū)ν庠贫鹊闹匾獌r值，而氣候?qū)ν庠椖康臎Q策是實現(xiàn)氣候外交功能的關(guān)鍵性步驟。盡管氣候?qū)ν庠毮懿块T就氣候相關(guān)的對外援助項目進(jìn)行決策時，也都在一定程度上考慮氣候?qū)ν庠耐饨恍Ч?，但氣候?qū)ν庠椖康耐饨恍Чc我國總體外交政策、援外戰(zhàn)略的契合度需要進(jìn)一步評估。因而，有必要將分散于各個氣候?qū)ν庠毮懿块T的立項決策權(quán)能從規(guī)范上的“形式整合”走向立項上的“實質(zhì)整合”，提升氣候?qū)ν庠ぷ髋c我國總體外交、援外戰(zhàn)略的一致性。
（２）整合氣候?qū)ν庠鷮嵤┞毮?/p>
整合氣候?qū)ν庠鷮嵤w制，不僅有助于整合氣候?qū)ν庠椖康膶嵤┵Y源，也會減少氣候?qū)ν庠鷽Q策、實施、監(jiān)督、評估環(huán)節(jié)的摩擦與沖突，進(jìn)而緩解氣候?qū)ν庠涮追梢?guī)范之間的沖突與矛盾。對現(xiàn)有氣候?qū)ν庠膶嵤C(jī)構(gòu)與實施力量進(jìn)行統(tǒng)籌與整合，是破解當(dāng)前氣候?qū)ν庠M織性制度困境的一種重要維度。具體整合方案有兩種，第一種方案是將分散于各個氣候?qū)ν庠鷪?zhí)行部門的職能整合到應(yīng)對氣候變化主管部門、對外援助主管部門、能源主管部門等氣候?qū)ν庠饕毮懿块T，其他相關(guān)部門根據(jù)需要提出建議、予以協(xié)助配合，屬于“不完全集中”的整合模式，這種模式對現(xiàn)有的氣候?qū)ν庠鷮嵤┕芾眢w制沖擊不大，整合過程容易實現(xiàn)。第二種方案是將分散于各個氣候?qū)ν庠鷪?zhí)行部門的職能完全整合，交由相對獨立的實施機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實施，或組建獨立的氣候?qū)ν庠椖繉嵤C(jī)構(gòu)來具體實施氣候?qū)ν庠椖?，屬于“完全集中”的整合模式?！巴耆小蹦Ｊ叫枰淖儸F(xiàn)有的氣候?qū)ν庠鷮嵤└窬?，可能面臨一定的改革障礙。從長遠(yuǎn)來看，“完全集中”模式能夠?qū)崿F(xiàn)氣候?qū)ν庠椖繉嵤I(yè)化，起到整合氣候?qū)ν庠鷮嵤┵Y源、優(yōu)化氣候?qū)ν庠鷮嵤┬Ч⑾龤夂驅(qū)ν庠鷮嵤┞氊?zé)競合、協(xié)調(diào)氣候?qū)ν庠椖裤暯拥茸饔谩?/p>
（３）加強(qiáng)氣候?qū)ν庠侩H協(xié)調(diào)
國家層面關(guān)于氣候?qū)ν庠慕y(tǒng)籌與協(xié)調(diào)往往更關(guān)注宏觀政策和項目導(dǎo)向，對于氣候?qū)ν庠鷽Q策的具體落實與實施銜接協(xié)調(diào)，則有待通過組織性制度的完善進(jìn)一步加強(qiáng)，具體存在兩種思路。其一是充分發(fā)揮既有的國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，將氣候?qū)ν庠h題作為該領(lǐng)導(dǎo)小組的獨立議題，或者在該領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)設(shè)立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志為組長，國家發(fā)展規(guī)劃部門、應(yīng)對氣候變化主管部門、能源主管部門、外交部門、對外援助主管部門、科技主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等氣候?qū)ν庠ぷ飨嚓P(guān)的部委領(lǐng)導(dǎo)為主要成員的“氣候變化南南合作協(xié)調(diào)工作組”或“氣候變化南南合作委員會”，①為氣候?qū)ν庠咭?guī)劃與項目決策協(xié)調(diào)提供組織支持。其二是考慮由應(yīng)對氣候變化主管部門、對外援助主管部門等主要職能部委牽頭，設(shè)立獨立于國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的“氣候變化南南合作部際協(xié)調(diào)委員會”，就氣候?qū)ν庠?guī)劃、政策的制定與更新、氣候?qū)ν庠椖康臎Q策、實施、監(jiān)督、評估等事宜定期開展協(xié)調(diào)。相較之下，第一種思路設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制行政級別較高，可以就氣候?qū)ν庠椖康臎Q策與開展進(jìn)行更為全面、綜合的協(xié)調(diào)，其缺點在于職能協(xié)調(diào)的啟動成本相對較高。第二種思路設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制行政級別設(shè)置相對靈活，可以由各職能部門負(fù)責(zé)氣候?qū)ν庠木唧w部門派員參與，協(xié)調(diào)工作啟動成本相對較低，能及時回應(yīng)項目開展過程中的具體協(xié)調(diào)需求，但可能無法從全局高度進(jìn)行考慮決策。鑒于此，可以考慮采用循序漸進(jìn)的方式，首先在部委之間推動建立“氣候變化南南合作部際協(xié)調(diào)委員會”，解決當(dāng)前氣候?qū)ν庠椖烤唧w實施過程中的協(xié)調(diào)問題；時機(jī)成熟后，推動在國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)立“氣候變化南南合作協(xié)調(diào)工作組”，逐漸統(tǒng)籌氣候?qū)ν庠目傮w決策布局協(xié)調(diào)及決策實施協(xié)調(diào)。
５．２ 健全氣候?qū)ν庠龑?dǎo)性制度
（１）型塑科學(xué)的氣候?qū)ν庠?guī)劃體系
氣候?qū)ν庠?guī)劃體系構(gòu)建應(yīng)遵循從抽象到具體、從宏觀到微觀、從原則到規(guī)則的“金字塔”模型，自上而下可分為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要中的氣候援助規(guī)劃（第一層次）、國家應(yīng)對氣候變化總體規(guī)劃中的氣候援助規(guī)劃（第二層次）、專門的氣候?qū)ν庠驊?yīng)對氣候變化南南合作中長期規(guī)劃（第三層次）以及相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃中的氣候援助規(guī)劃（第四層次）四個層級。第一層次和第二層次的規(guī)劃涉及的內(nèi)容和領(lǐng)域相對較廣，需要采取指導(dǎo)性與宏觀性表述。② 第三層次用以細(xì)化、落實國家中長期發(fā)展規(guī)劃和國家應(yīng)對氣候變化總體規(guī)劃，并為其他相關(guān)部門制定氣候?qū)ν庠鷩鴦e政策或行業(yè)政策提供指引。第四層次主要是氣候?qū)ν庠鷮ｉT規(guī)劃的配套規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃，起輔助或交叉作用。
我國目前已經(jīng)具備氣候?qū)ν庠?guī)劃體系的雛形，但仍有必要制定一份專門的氣候?qū)ν庠驊?yīng)對氣候變化南南合作中長期規(guī)劃。一是明確中國開展氣候?qū)ν庠睦砟?、發(fā)展階段、具體方式、行業(yè)導(dǎo)向與區(qū)域合作導(dǎo)向等內(nèi)容，提升氣候?qū)ν庠?guī)劃的體系性和下位規(guī)劃的可操作性。二是將氣候援助規(guī)劃與國家重大倡議、重大戰(zhàn)略進(jìn)行銜接，例如考慮與“一帶一路”建設(shè)、“三大全球倡議”做好戰(zhàn)略銜接，通過氣候援助等加強(qiáng)我國與其他發(fā)展中國家的團(tuán)結(jié)協(xié)作，維護(hù)“全球南方”的整體利益。① 三是推動氣候?qū)ν庠Ｊ絼?chuàng)新，可以在總結(jié)長期南南合作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，拓展與發(fā)達(dá)國家或國際機(jī)構(gòu)三方合作、吸引利益相關(guān)方共同參與氣候?qū)ν庠椖康饶Ｊ剑膭顨夂蛟Ｊ絼?chuàng)新。此外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合氣候?qū)ν庠膶嶋H情況，不斷豐富和充實第四層次的氣候援助規(guī)劃。
（２）研究制定氣候?qū)ν庠鷩鴦e政策
氣候?qū)ν庠鷩鴦e政策能為國內(nèi)相關(guān)職能部門開展氣候援助活動指明方向，有效引導(dǎo)氣候合作資源流向，也能為建立友善的氣候變化對話、形成氣候友誼奠定基礎(chǔ)。美國、英國等發(fā)達(dá)國家已在其國別援助政策中部署氣候?qū)ν庠呋蚴蔷唧w的氣候援助方向，②我國應(yīng)在充分調(diào)研受援國氣候合作需求基礎(chǔ)上，將氣候?qū)ν庠{入對外援助國別政策，并按照國別情況擬定氣候?qū)ν庠顒臃较蚝头懂?；③或者就重點受援國制定專門的氣候援助政策?？紤]到我國氣候?qū)ν庠氖茉畤鴶?shù)量眾多、氣候?qū)ν庠c相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作相互交織等復(fù)雜因素，可以先就小島嶼國家或重點受援國制定氣候?qū)ν庠鷩鴦e政策，其后再通過３～５ 年時間逐步制定面向所有氣候受援國的國別援助政策。
（３）構(gòu)建分布式氣候?qū)ν庠袠I(yè)政策
氣候?qū)ν庠転閲鴥?nèi)企業(yè)開發(fā)受援國市場、調(diào)動合作國市場活力起到先導(dǎo)作用。由于氣候治理涉及適應(yīng)與減緩兩個重要方面，無論是在適應(yīng)性工程、氣候預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)等氣候適應(yīng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，還是在傳統(tǒng)能源提效減排、新能源開發(fā)利用等氣候變化減緩相關(guān)產(chǎn)業(yè)，我國在發(fā)展中國家中均處于領(lǐng)先水平。氣候?qū)ν庠嚓P(guān)部門應(yīng)在今后的電力、可再生能源、煤炭、風(fēng)電、防震減災(zāi)、氣象等行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策中闡釋氣候?qū)ν庠娜祟惷\共同體理念、推進(jìn)行業(yè)銜接氣候?qū)ν庠舅悸?，加?qiáng)對中國綠色低碳企業(yè)借助應(yīng)對氣候變化南南合作渠道“走出去”問題的研究，建立完善相關(guān)政策支持體系和管理服務(wù)體系，④為優(yōu)秀企業(yè)拓展國際產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展合作提供政策指引與支持?？紤]到不同領(lǐng)域、不同部門的發(fā)展政策之下再行制定關(guān)于各個部門的氣候?qū)ν庠咴诓僮魃弦泊嬖谝欢y度，可以通過將氣候?qū)ν庠c氣候相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)在戰(zhàn)略思路上銜接融合，在氣候相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策之中分別就氣候?qū)ν庠枰砸?guī)定，為氣候?qū)ν庠嚓P(guān)活動提供財政、金融、稅收等方面的政策支持，形成分布式的氣候?qū)ν庠袠I(yè)政策體系，以便進(jìn)一步落實氣候?qū)ν庠?guī)劃。
５．３ 完善氣候?qū)ν庠?guī)制性制度
（１）提升氣候?qū)ν庠梢?guī)范層級
法律的創(chuàng)制能夠使法律實施部門產(chǎn)生內(nèi)在的遵從壓力和現(xiàn)實的執(zhí)行壓力。理論上，可以借助上位立法的創(chuàng)制和實施來促進(jìn)氣候?qū)ν庠贫韧晟?，減少氣候?qū)ν庠贫葍?nèi)部沖突。從可操作性而言，一方面，可在今后出臺應(yīng)對氣候變化立法時就氣候?qū)ν庠鷨栴}作出制度預(yù)設(shè)，形成氣候制度與對外援助制度的法律銜接，為氣候?qū)ν庠芍贫鹊耐卣固峁┢鯔C(jī)與依據(jù)。另一方面，在現(xiàn)有氣候相關(guān)領(lǐng)域法律中增加南南合作或?qū)ν庠鷹l款，例如可以在《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《氣象法》等法律制度中增加與國際組織、發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家相互合作的規(guī)定，為氣候相關(guān)部門通過氣候?qū)ν庠鷮崿F(xiàn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供創(chuàng)新思路與上位法依據(jù)。
（２）加強(qiáng)氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的協(xié)調(diào)互動
氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范的沖突是氣候?qū)ν庠?zé)權(quán)沖突的規(guī)范表現(xiàn)，可以考慮通過加強(qiáng)相關(guān)部委的協(xié)調(diào)緩解規(guī)范沖突難題。第一，相關(guān)職能部門在制定氣候?qū)ν庠嚓P(guān)法律規(guī)范時應(yīng)盡可能加強(qiáng)前期立法論證工作，廣泛聽取氣候?qū)ν庠嘘P(guān)部門、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見，在法律規(guī)范創(chuàng)制階段盡量消除部門立法可能存在的沖突與矛盾。第二，加強(qiáng)部門聯(lián)合立法工作，削減氣候?qū)ν庠梢?guī)范沖突可能。具體而言，可以由應(yīng)對氣候變化主管部門、對外援助主管部門、能源主管部門等部門牽頭，聯(lián)合其他相關(guān)部門共同制定“氣候?qū)ν庠椖抗芾磙k法”等，通過部門聯(lián)合立法推進(jìn)部門間的氣候?qū)ν庠殭?quán)協(xié)同。第三，通過立法技術(shù)協(xié)調(diào)不同部門立法的沖突問題。例如，可以在《對外援助管理辦法》“附則”中增加一條“國際發(fā)展合作署制定的部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件另有規(guī)定的，按照其規(guī)定”，以此解決其與《應(yīng)對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》的沖突問題，維護(hù)法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)。
（３）推進(jìn)氣候?qū)ν庠涮追梢?guī)范制定
按照我國對外援助法律制度建設(shè)與推進(jìn)邏輯，以“綜合法律制度＋方式法律制度＋項目運行法律制度”為制度結(jié)構(gòu)來規(guī)范氣候?qū)ν庠顒哟嬖诒匾c可能。具體而言，其一，我國應(yīng)以氣候?qū)ν庠嚓P(guān)頂層法律規(guī)范為依據(jù)，制定氣候?qū)ν庠嚓P(guān)的一般性或綜合性法律文件，作為配套法律規(guī)范執(zhí)行氣候?qū)ν庠嚓P(guān)基礎(chǔ)法律規(guī)范，同時也成為氣候?qū)ν庠?guī)制性制度的“龍頭法”。其二，結(jié)合氣候?qū)ν庠顒拥膶嶋H需要，通過制定“氣候?qū)ν庠椖抗芾磙k法”等部門規(guī)章明確氣候?qū)ν庠姆ǘ愋停ㄈ缑鞔_氣候成套援助項目、氣候物資援助項目、氣候技術(shù)援助項目、氣候人力資源開發(fā)合作項目、低碳示范區(qū)援助項目等），規(guī)定不同氣候援助項目的合作推進(jìn)方式，促進(jìn)氣候?qū)ν庠顒拥囊?guī)范開展。其三，考慮到部門之間的職能銜接與效果傳導(dǎo)，氣候?qū)ν庠嚓P(guān)職能部門之間可以通過聯(lián)合制定“氣候?qū)ν庠椖窟\行管理規(guī)定”，加強(qiáng)與《對外援助管理辦法》的銜接，對氣候?qū)ν庠椖繘Q策、實施、監(jiān)督和評估等不同環(huán)節(jié)的銜接進(jìn)行協(xié)調(diào)，就氣候?qū)ν庠椖康牟少?、合同、實施管理、驗收、評估等問題制定約束性規(guī)定，通過促進(jìn)氣候?qū)ν庠嘘P(guān)部門在不同援助環(huán)節(jié)的暢通協(xié)作，規(guī)范氣候?qū)ν庠鷮嵤┲黧w的援助行為，明確違反氣候?qū)ν庠?guī)范的法律責(zé)任。
六、結(jié) 論
中國推進(jìn)氣候?qū)ν庠哂兄匾氖澜缫饬x和戰(zhàn)略意義。氣候?qū)ν庠贫仁菤夂蛑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與標(biāo)尺，優(yōu)化完善氣候?qū)ν庠贫?，能夠更好地服?wù)大國氣候外交、提升氣候援助效率效果、貢獻(xiàn)全球氣候治理。中國氣候?qū)ν庠闹贫确治?，符合?dāng)前中國國家治理現(xiàn)代化的基本要求，有助于豐富和拓展中國對外援助理論，優(yōu)化氣候?qū)ν庠贫润w系，促進(jìn)氣候?qū)ν庠贫壤碚摰耐獠總鞑ァ＞唧w體現(xiàn)在以下三個方面。
首先是初步構(gòu)建氣候?qū)ν庠贫鹊膬?nèi)部結(jié)構(gòu)體系。前期研究著眼氣候?qū)ν庠ぷ?，雖就氣候?qū)ν庠嘘P(guān)的體制機(jī)制、政策甚至法律提出“制度”建議，但未及制度觀念或制度體系。經(jīng)研究，認(rèn)為氣候?qū)ν庠贫仁且越M織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度為核心的“三維結(jié)構(gòu)”，并嘗試將氣候?qū)ν庠贫冗M(jìn)行理論化、體系化和結(jié)構(gòu)化，拓展氣候?qū)ν庠芯恐贫壤碚?，為后續(xù)的氣候?qū)ν庠贫妊芯刻峁┮环N研究進(jìn)路。
其次是對氣候?qū)ν庠贫忍岢鱿到y(tǒng)的優(yōu)化建議。當(dāng)前的氣候?qū)ν庠贫让媾R來自不同制度維度的挑戰(zhàn)，其中組織性制度面臨的核心問題來源于機(jī)構(gòu)職權(quán)交叉和職權(quán)銜接，建議通過推動組織變革、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)予以解決。引導(dǎo)性制度困境在于制度缺位和操作性不足，需要從專門規(guī)劃、國別政策、行業(yè)政策等方面予以補(bǔ)足。規(guī)制性制度存在制度沖突與制度缺位雙重挑戰(zhàn)，應(yīng)在創(chuàng)制上位立法、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、強(qiáng)化制度供給等方面予以著力。相關(guān)的制度優(yōu)化建議可以成為目前氣候?qū)ν庠贫冉ㄔO(shè)的一個參考選項。
最后是氣候?qū)ν庠贫壤碚撆c優(yōu)化方案的外部傳播。氣候?qū)ν庠贫鹊闹贫冉Y(jié)構(gòu)體系源于中國特色社會主義制度及我國的“本土化”實踐，其制度理論與優(yōu)化方案也能反哺相關(guān)領(lǐng)域的制度研究與實踐。這種影響體現(xiàn)在橫向和縱向兩個維度：從橫向來看，中國對外援助涵蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、教育、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、體育人文、救災(zāi)減災(zāi)等諸多領(lǐng)域，在長期實踐中對外援助各領(lǐng)域都形成了具有各自特色的制度體系，但組織性制度、引導(dǎo)性制度和規(guī)制性制度的“三維結(jié)構(gòu)”同樣適用于這些領(lǐng)域。同時，對外援助各具體領(lǐng)域也不同程度存在與氣候?qū)ν庠I(lǐng)域類似的制度挑戰(zhàn)，氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化方案可以為這些領(lǐng)域的制度優(yōu)化提供“平行經(jīng)驗”。從縱向來看，對外援助制度是氣候?qū)ν庠贫鹊幕A(chǔ)制度，但援外制度理論及制度建構(gòu)本身并不成熟，氣候?qū)ν庠贫鹊摹叭S結(jié)構(gòu)”同樣能夠適用于分析對外援助制度，為后續(xù)對外援助制度研究提供理論進(jìn)路。當(dāng)然，由于氣候?qū)ν庠贫染哂衅渥陨硖厥庑?，不宜將氣候?qū)ν庠贫鹊膬?yōu)化方案直接移植到對外援助制度，但特殊性制度可以為普遍性制度的創(chuàng)制與優(yōu)化提供制度運行經(jīng)驗。
責(zé)任編輯 鄧文科 馬宇寧
基金項目：本文系國家社科基金一般項目“新時代中國國際發(fā)展合作戰(zhàn)略與實現(xiàn)路徑研究”（２１ＢＧＪ０７０）和上海市“曙光計劃”項目“我國對外援助立法問題研究”（２１ＳＧ５７）的階段性研究成果。
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