DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.02.005政治建設(shè)與社會(huì)治理

作者簡(jiǎn)介：許寶君，四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院，副教授；成都市新時(shí)代基層社會(huì)治理現(xiàn)代化研究基地，研究員。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基層治理現(xiàn)代化導(dǎo)向下黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性研究”（22CDJ043），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：許寶君。

摘" 要：厘清黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的內(nèi)在邏輯是提升社區(qū)治理效能的前提。以構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體為目標(biāo)導(dǎo)向，以政黨與社會(huì)關(guān)系為內(nèi)在依據(jù)，通過(guò)建構(gòu)“政黨功能—社會(huì)參與”的分析框架可以發(fā)現(xiàn)，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性取決于政黨功能發(fā)揮度和社會(huì)力量參與度的高低配置狀況。兩者交叉形成了 “放任型”“管控型”“自治型”和“引領(lǐng)型”四種治理模式，分別折射出了政黨與社會(huì)無(wú)涉、政黨整合社會(huì)、政黨賦權(quán)社會(huì)、政黨引領(lǐng)社會(huì)的潛藏邏輯。其中，“引領(lǐng)型”是最有效的模式，因?yàn)槠淠馨l(fā)揮政黨功能激活社會(huì)參與，形成政黨主導(dǎo)下的多元共治。為實(shí)現(xiàn)這種模式需要從賦權(quán)增能強(qiáng)化政黨功能、廣泛動(dòng)員促進(jìn)社會(huì)參與、寓黨建于治理提升耦合度三個(gè)方面發(fā)力。深層次看，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性最終指向的是秩序與活力的平衡，黨建引領(lǐng)的核心作用就在于解決這個(gè)二元性難題。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng)；社區(qū)治理；政黨功能；社會(huì)參與；黨社關(guān)系；基層黨建；治理效能

中圖分類號(hào)：D669.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-9841（2024）02-0060-13

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

黨的二十大報(bào)告指出：“堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！?［1］隨著城市化的快速發(fā)展，人們紛紛涌入城市，扎根社區(qū)。社區(qū)是社會(huì)的基礎(chǔ)，是城市基層治理的“最后一公里”，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理是基層治理現(xiàn)代化的必然要求。提出黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的目的就是要用黨的優(yōu)勢(shì)提升社區(qū)治理效能，在優(yōu)化社區(qū)治理中鞏固黨的執(zhí)政根基。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能，厘清黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的內(nèi)在邏輯是提升社區(qū)治理效能的首要環(huán)節(jié)。

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，隨著中央提出“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的論斷后，黨建引領(lǐng)成為黨的十八大以來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)踐走向和熱點(diǎn)議題［2］，歸納起來(lái)，主要集中在以下四個(gè)方面：

一是黨建在城市社區(qū)治理中的功能作用。從社會(huì)治理層面講，黨建蘊(yùn)含了跨組織協(xié)調(diào)、搭建治理網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)治理共同體發(fā)展的功能，為解決“放權(quán)與收權(quán)”“秩序與活力”等二元性難題提供了方案［3］。從社區(qū)治理層面講，黨建發(fā)揮著“一核多元”和“一核多能”的治理核心作用和多重服務(wù)功能，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理和服務(wù)供給側(cè)改革的窗口［4］?；鶎狱h建在城市社區(qū)治理中承擔(dān)政治領(lǐng)導(dǎo)、民主保障、社會(huì)協(xié)調(diào)、民生服務(wù)和文化導(dǎo)向的功能［5］。在實(shí)際運(yùn)作中，“黨建+”成為一種趨勢(shì)。具體而言，黨建+志愿服務(wù)［6］、黨建+物業(yè)服務(wù)［7］、黨建+群眾自治［8］、黨建+網(wǎng)格管理［9］、黨建+公民參與［10］、黨建+社會(huì)資本［11］等形式非常普遍。

二是黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的邏輯理路。首先是政治邏輯。中國(guó)共產(chǎn)黨具有為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的特質(zhì)和優(yōu)勢(shì)［12］，社區(qū)本身就是“政治、行政和民政”的復(fù)合體［13］，黨建引領(lǐng)是社區(qū)治理的首要原理和基本遵循［14］。其次是理論邏輯。黨建引領(lǐng)超越了“國(guó)家—社會(huì)”的分析框架［15］，政黨整合社會(huì)是中國(guó)社區(qū)治理的必然選擇［16］。社區(qū)黨建與社區(qū)治理在目標(biāo)、主體、內(nèi)容等方面都有交叉和重疊［17］，兩者是一種耦合互動(dòng)關(guān)系［18］。最后是實(shí)踐邏輯。改革開(kāi)放以來(lái)，黨組織在不斷培育社會(huì)力量和公共性，完善基層治理結(jié)構(gòu)方面具有重要作用［19］。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨建引領(lǐng)成為中國(guó)基層治理的基本方略，具有化解“疑難雜癥”的功效［20］。

三是黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的地方經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)有許多黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的典型經(jīng)驗(yàn)。例如北京推出“街道吹哨、部門報(bào)到”的做法，以此調(diào)適條塊關(guān)系，破解基層黨組織建設(shè)的存量問(wèn)題［21］。成都建立統(tǒng)籌性的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，通過(guò)組織賦能、隊(duì)伍賦能、居民賦能、要素賦能、發(fā)展賦能的方式打造“授權(quán)賦能”的治理樣本［22］。武漢市通過(guò)實(shí)施八個(gè)紅色工程，形成了以基層黨組織為引領(lǐng)、多重體系協(xié)同發(fā)展的“紅色引擎、共治共享”的社區(qū)治理模式

2017年5月，武漢市出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施“紅色引擎工程”推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，在全市開(kāi)展包括強(qiáng)化“紅色引領(lǐng)”、培育“紅色頭雁”、激活“紅色細(xì)胞”、建設(shè)“紅色陣地”、打造“紅色物業(yè)”、繁榮“紅色文化”、掀起“紅色旋風(fēng)”、用好“紅色基金”在內(nèi)的八大紅色工程，力圖通過(guò)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)功能，推進(jìn)共建共治共享。

。

四是黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實(shí)踐路徑。黨組織要發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)的作用，凝聚基層共識(shí)，找到最大公約數(shù)［23］；同時(shí)要發(fā)揮社會(huì)整合功能，強(qiáng)化黨組織權(quán)威，培育橫向合作關(guān)系，形塑文化共同體［24］。具體說(shuō)來(lái)，黨組織可以通過(guò)吸納機(jī)制和服務(wù)機(jī)制［25］，綜合運(yùn)用政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、制度引領(lǐng)和能力引領(lǐng)的方式［26］，打造共同體治理和協(xié)商式治理模式［27］。黨的十九屆四中全會(huì)提出“社會(huì)治理共同體建設(shè)”的命題后，有學(xué)者認(rèn)為構(gòu)建社區(qū)共同體成為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的有效路徑［28］。

既有研究?jī)?nèi)容豐富，但也存在研究盲點(diǎn)，如對(duì)黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的議題關(guān)注和認(rèn)識(shí)不夠等。具體而言：

一是既有研究大都認(rèn)為黨建引領(lǐng)與社區(qū)治理存在因果邏輯關(guān)系，主要從治理現(xiàn)狀和政黨屬性雙重角度說(shuō)明了黨為什么“要”、為什“能”引領(lǐng)的問(wèn)題，并傾向把黨建引領(lǐng)作為社區(qū)治理效能提升的不言自明的前提假設(shè)。但缺乏從有效性的角度去討論黨建引領(lǐng)何以有效的內(nèi)在邏輯和標(biāo)準(zhǔn)尺度；黨建引領(lǐng)促進(jìn)社區(qū)治理是有條件的，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的有效性問(wèn)題值得深思，并不是加上“黨建引領(lǐng)”的口號(hào)就能解決社區(qū)治理問(wèn)題的。當(dāng)前在高質(zhì)量發(fā)展背景下，亟須從有效性的角度重新審視現(xiàn)有理論和實(shí)踐，厘清黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的內(nèi)在邏輯，將其做實(shí)做深，使其不只是一個(gè)政治口號(hào)。同時(shí)，既有研究雖然說(shuō)明了黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)和路徑，但未對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)和路徑的有效性做出必要的因果解釋。只有在理論上認(rèn)識(shí)到黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的內(nèi)在邏輯，才能在實(shí)踐中找到有效的應(yīng)對(duì)之策。

二是現(xiàn)有研究帶有強(qiáng)烈的學(xué)科分野屬性，缺乏融合貫通式研究，沒(méi)有形成一個(gè)整體性的分析框架。帶有馬克思主義理論和中共黨史黨建學(xué)科背景的學(xué)者習(xí)慣從黨建的角度說(shuō)明黨建引領(lǐng)的目標(biāo)是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)黨的執(zhí)政根基。帶有政治學(xué)和公共管理學(xué)科背景的學(xué)者習(xí)慣從治理的角度說(shuō)明黨建引領(lǐng)的目標(biāo)是解決社區(qū)問(wèn)題，完善治理體系。這兩種說(shuō)法都無(wú)可厚非，但缺乏統(tǒng)合，容易造成“就黨建談黨建、就治理談治理”的弊端。當(dāng)前，亟須明晰黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)，再以目標(biāo)為導(dǎo)向，厘清黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的內(nèi)在邏輯，把諸多要素融合在一個(gè)框架中加以分析，形成總體性的指導(dǎo)思路。

實(shí)踐中，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理存在“三化”問(wèn)題，在一定程度上削弱了其有效性。一是懸浮化。基層黨建與社區(qū)治理存在“兩張皮”現(xiàn)象，黨務(wù)工作和業(yè)務(wù)工作融合不夠。二是形式化。有的地方把“黨建引領(lǐng)”當(dāng)成“政治正確的籮筐”，什么東西都往里面裝，眉毛胡子一把抓，沒(méi)有凸顯黨建工作的專業(yè)性。三是包辦化。有的地方把“黨建引領(lǐng)”看作是“黨建包辦”，存在“黨員干、群眾看”的現(xiàn)象，基層黨組織常常陷入“責(zé)任陷阱”而導(dǎo)致負(fù)擔(dān)加重。這些問(wèn)題不僅會(huì)降低社區(qū)治理效能，造成“脫嵌的基層治理” ［29］，也會(huì)削弱黨的執(zhí)政根基，使區(qū)域化黨建具有內(nèi)卷化傾向［30］。因此，如何認(rèn)識(shí)和提升黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性仍然是一個(gè)理論上必須解釋、實(shí)踐中必須解答的問(wèn)題，并且這個(gè)問(wèn)題隨著黨的二十大強(qiáng)調(diào)提高黨建質(zhì)量而顯得愈加重要。

當(dāng)代著名政治學(xué)家亨廷頓指出：“各國(guó)之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！?［31］社會(huì)有效治理是一切國(guó)家治理行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是以人民為中心發(fā)展理念的最終指向［32］。黨的十九屆五中全會(huì)把“基層治理水平明顯提高”作為“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，而黨建引領(lǐng)作為一項(xiàng)制度安排嵌入城市社區(qū)治理，目的就在于希望用黨的力量提升城市社區(qū)治理水平，把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能，因此黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的議題值得關(guān)注。

鑒于此，本文立足現(xiàn)代化，聚焦有效性，首先從中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化的高度明晰黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的目標(biāo)，再以目標(biāo)為導(dǎo)向，在政黨與社會(huì)關(guān)系視域中，構(gòu)建“政黨功能—社會(huì)參與”的分析框架來(lái)討論黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的議題。其次根據(jù)分析框架，結(jié)合我國(guó)社區(qū)建設(shè)的歷史和實(shí)踐，指出黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)圖景和有效模式。最后在理論指導(dǎo)下，簡(jiǎn)要指出邁向黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的理想之路，以期為優(yōu)化現(xiàn)有實(shí)踐，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)困境提供學(xué)理啟發(fā)。

需要說(shuō)明的是，本文中的有效性不是指經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率，即成本和收益的比值，而是指結(jié)果與目標(biāo)的匹配度，更多強(qiáng)調(diào)的是一種效果。因而本文不是從技術(shù)層面研究有效性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而是從學(xué)理層面強(qiáng)調(diào)這種有效性生成的內(nèi)在邏輯。同時(shí)，討論黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性問(wèn)題，并不是質(zhì)疑黨建引領(lǐng)在城市社區(qū)治理中的作用，而是關(guān)注黨建如何使社區(qū)治理有效的內(nèi)在邏輯與條件，以避免把黨建引領(lǐng)口號(hào)化和庸俗化。

二、黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)及其有效性分析的框架

黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)是建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體，推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而放在政黨與社會(huì)關(guān)系視域中看，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的核心是要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)參與的關(guān)系。因此，以目標(biāo)為導(dǎo)向，可以構(gòu)建“政黨功能—社會(huì)參與”的分析框架來(lái)解釋黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性。

（一）黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)：黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體

現(xiàn)有研究闡釋了黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的理論、機(jī)制、問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)、路徑等議題，但鮮有討論黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)。目標(biāo)決定方向和路徑，只有厘清黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)才能為其有效性判斷提供參照標(biāo)準(zhǔn)。

站在中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化的高度看，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)是，建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體，推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化的宏觀樣態(tài)和核心特征是“一軸多元共治”［33］。黨的十九屆四中全會(huì)概括性表述為，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

置于社區(qū)治理層面看，2017年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》指出加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體目標(biāo)是，形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。2021年7月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）表述為，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。為深化和貫徹《意見(jiàn)》，2022年1月，中共中央組織部等四部委印發(fā)《關(guān)于深化城市基層黨建引領(lǐng)基層治理的若干措施（試行）》的通知進(jìn)一步指出，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。

由此可見(jiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)治理的核心，確保社區(qū)治理的方向。社會(huì)組織、企事業(yè)單位、群眾等“人人”是社區(qū)治理的重要主體，他們的參與對(duì)于完善社區(qū)治理體系至關(guān)重要。黨組織嵌入城市社區(qū)就是要凝聚各種關(guān)系、動(dòng)員各方參與、形成共治合力，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)就是要建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體。正因如此，有學(xué)者直接指出，中國(guó)社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)定位就是黨建引領(lǐng)下的多元共治［34］，中國(guó)社區(qū)治理的總體要求和目標(biāo)就是黨政主導(dǎo)、社會(huì)參與［35］。

進(jìn)一步看，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體這個(gè)總目標(biāo)蘊(yùn)含了兩個(gè)具體的分目標(biāo)。第一，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的二十大指出，中國(guó)式現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化。中國(guó)式現(xiàn)代化和西方式現(xiàn)代化不一樣，其核心區(qū)別在于是否有政黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。西方式現(xiàn)代化是在“國(guó)家—社會(huì)”的框架內(nèi)展開(kāi)，往往表現(xiàn)為國(guó)家和社會(huì)之間的激烈對(duì)抗和博弈，政黨只是在選舉中才有所表現(xiàn)。中國(guó)式現(xiàn)代化是在“政黨—社會(huì)”的框架內(nèi)展開(kāi)，注重發(fā)揮政黨功能，以黨建引領(lǐng)為著力點(diǎn)，推進(jìn)社會(huì)各領(lǐng)域各方面各層次的現(xiàn)代化。社區(qū)是社會(huì)的基礎(chǔ)和細(xì)胞，社區(qū)治理現(xiàn)代化是在中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化框架內(nèi)展開(kāi)，其本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，中央提出黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理命題的首要目標(biāo)就是要加強(qiáng)黨的建設(shè)，筑牢黨的執(zhí)政根基。為此，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政地位作為貫穿社會(huì)建設(shè)和基層治理的主線。

第二，促進(jìn)社會(huì)參與。社區(qū)治理共同體建構(gòu)的核心是要促進(jìn)社會(huì)參與，打造“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的格局，形成團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，參與不足是社區(qū)治理的一大短板，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的重要目標(biāo)就是動(dòng)員社會(huì)力量參與，補(bǔ)齊社區(qū)治理短板，打造共建共治格局。促進(jìn)社會(huì)參與是實(shí)現(xiàn)有效治理的核心要求，也是社會(huì)活力的主要來(lái)源。治理概念本身就意味著多元參與，可以說(shuō)，沒(méi)有參與就沒(méi)有治理，那只是管理［36］。但是，在快速城市化的進(jìn)程中，人們?cè)械氖烊岁P(guān)系被打破，社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感不高，主動(dòng)參與社區(qū)治理的意識(shí)不足?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理面臨的深層次問(wèn)題就是社會(huì)無(wú)行動(dòng)、居民不行動(dòng)的“理性無(wú)知”［37］。因此，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的重要目標(biāo)就是要解決這個(gè)問(wèn)題，《意見(jiàn)》也專門指出要完善黨建引領(lǐng)的社會(huì)參與制度。

總而言之，城市社區(qū)黨建具有“主體補(bǔ)位”和“社會(huì)建構(gòu)”的功能，具有“政治建設(shè)”和“社會(huì)建構(gòu)”的雙重屬性［38］。其中，政治建設(shè)的核心是加強(qiáng)基層黨建，提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力。社會(huì)建構(gòu)的核心是促進(jìn)社會(huì)參與，激發(fā)社會(huì)活力。黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理具有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)參與雙重目標(biāo)，衡量黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性狀況就要看其實(shí)踐效果在多大程度上能夠體現(xiàn)這些目標(biāo)。

（二）“政黨功能—社會(huì)參與”：黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的分析框架

1.政黨與社會(huì)關(guān)系：框架建構(gòu)的內(nèi)在依據(jù)及其呈現(xiàn)

與西方社區(qū)治理的“社會(huì)本位”不同，中國(guó)的社區(qū)治理并非政黨無(wú)涉，相反，政黨在社區(qū)治理中具有重要作用，其他任何主體無(wú)法替代?！靶∩鐓^(qū)”就是“大社會(huì)”的一個(gè)縮影，政黨與社會(huì)的關(guān)系對(duì)于社區(qū)治理效能具有決定性作用和規(guī)定性意義。實(shí)際上，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體這個(gè)總目標(biāo)本身就蘊(yùn)含了政黨和社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性就取決于如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)參與的關(guān)系。

政黨具有自主性，是社會(huì)分裂成階級(jí)的產(chǎn)物，有相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)的結(jié)構(gòu)和意志。政黨不僅僅是階級(jí)利益的表達(dá)載體，也是形塑社會(huì)的重要力量。我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和分布狀況與西方不一樣，體現(xiàn)的是政黨中心的國(guó)家治理［39］。西方的政黨是市民社會(huì)的一部分，可以將其納入國(guó)家和社會(huì)關(guān)系中加以分析。但中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家生活中起主導(dǎo)作用，必須納入政黨和社會(huì)關(guān)系中加以分析，把黨的功能和作用凸顯出來(lái)。中國(guó)共產(chǎn)黨是使命型政黨，不是選舉型政黨，政黨自主性對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨的成功具有極為關(guān)鍵的意義［40］?？梢哉f(shuō)，政黨如何看待社區(qū)，對(duì)社會(huì)的包容程度如何，在一定程度上決定了社區(qū)治理的成效。

同時(shí)，社會(huì)具有主體性，有自身獨(dú)特的價(jià)值和偏好，如何開(kāi)辟常規(guī)化的渠道把社會(huì)行動(dòng)者納入制度化的參與軌道，進(jìn)而拓展社區(qū)治理主體、優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是執(zhí)政黨重點(diǎn)要考慮的，這也是建設(shè)社區(qū)治理共同體的內(nèi)在需要。社區(qū)治理絕對(duì)不是政黨單一主體的治理，政黨的自主性也有邊界，中國(guó)共產(chǎn)黨自主性的發(fā)揮必須妥善處理好與社會(huì)主體性的關(guān)系。因此，在運(yùn)用和理解政黨與社會(huì)的關(guān)系時(shí)，要回到馬克思主義的辯證思想，注重政黨和社會(huì)的雙向塑造作用［41］。

此外，政黨自主性和中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是通過(guò)政黨功能的發(fā)揮體現(xiàn)出來(lái)的，政黨功能是中國(guó)特色社會(huì)主義制度顯著優(yōu)勢(shì)的生成動(dòng)因［42］。只有政黨的功能得以釋放才能使黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用，政黨功能發(fā)揮的過(guò)程就是黨建引領(lǐng)的過(guò)程。社會(huì)的主體性通過(guò)社會(huì)力量參與社區(qū)事務(wù)的深度和廣度體現(xiàn)出來(lái)，黨組織要注重為社會(huì)力量提供參與的機(jī)會(huì)、空間和平臺(tái)，充分釋放其能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

因此，以構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體為目標(biāo)導(dǎo)向，以政黨和社會(huì)關(guān)系為內(nèi)在依據(jù)，可以把政黨功能發(fā)揮度和社會(huì)力量參與度兩個(gè)變量作為黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步講，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的高低就取決于政黨功能發(fā)揮度和社會(huì)力量參與度的配置狀況（表1）。

2.政黨功能和社會(huì)參與兩個(gè)變量闡釋及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)

按照黨的十九大關(guān)于提升黨組織“四力”的表述，基層黨組織主要有四種功能。一是政治領(lǐng)導(dǎo)。旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨的本質(zhì)要求?；鶎狱h組織要確保社區(qū)治理沿著正確的政治方向發(fā)展，增強(qiáng)黨在社區(qū)的權(quán)威和認(rèn)同，使各方保持政治定力，同黨中央保持高度一致。二是思想引領(lǐng)。思想引領(lǐng)很大程度上體現(xiàn)在理論創(chuàng)新上。恩格斯指出：“一個(gè)民族要想站在科學(xué)的最高峰，就一刻也不能沒(méi)有理論思維?！保?3］當(dāng)前最重要的就是，確保習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在社區(qū)入腦入心入行，把“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”“以人民為中心”“共建共治共享”等思想落實(shí)到社區(qū)。三是群眾組織。堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，把群眾組織起來(lái)是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)?；鶎狱h組織要善于組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾、走進(jìn)群眾、融入群眾，學(xué)會(huì)問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)效于民，努力解決群眾急難愁盼的問(wèn)題，培養(yǎng)群眾參與社會(huì)公共事務(wù)的意識(shí)和責(zé)任。四是社會(huì)號(hào)召。社會(huì)號(hào)召是黨凝聚社會(huì)共識(shí)、團(tuán)結(jié)人民群眾、開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員的重要形式?；鶎狱h組織要善于運(yùn)用價(jià)值理念、社會(huì)愿景、激勵(lì)制度等手段召喚社會(huì)大眾跟著黨走，主動(dòng)參加黨組織的活動(dòng)，力爭(zhēng)取得“一呼百應(yīng)”的效果。

社會(huì)參與包括參與活力和參與秩序兩個(gè)層次。參與活力是指社會(huì)力量積極主動(dòng)參與有關(guān)社會(huì)事務(wù)的狀態(tài)，其有賴于四個(gè)條件。一是參與主體的廣泛性。凡是利益相關(guān)者都可以參與，涉及人數(shù)眾多采用代表制時(shí)，要注重參與代表的廣泛性。二是參與內(nèi)容的多樣性。凡是與群眾切身利益相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)，他們都應(yīng)該參與。三是參與渠道的通暢性。黨委政府和社區(qū)要給群眾開(kāi)辟常態(tài)化的參與渠道，搭建日?；膮⑴c平臺(tái)，及時(shí)收集和處理群眾的利益訴求和意見(jiàn)建議。四是參與形式的豐富性。相關(guān)人員能夠根據(jù)自身需求，靈活選擇實(shí)地調(diào)研、書(shū)面匯報(bào)、專題會(huì)議、訪談座談等參與形式。參與秩序是指廣大群眾制度化、有序化參與社會(huì)事務(wù)的狀態(tài)。各大主體在追求“和而不同”的基礎(chǔ)上，能夠有效消除分歧，聚焦公共利益，找到意愿最大公約數(shù)，形成集體共識(shí)，最大程度避免無(wú)謂的沖突。因此，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理既要注重用黨的優(yōu)勢(shì)激活社會(huì)參與，也要用黨的權(quán)威規(guī)范社會(huì)參與，使二者能夠保持動(dòng)態(tài)平衡。

政黨功能和社會(huì)參與是黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的雙重目標(biāo)，兩者的關(guān)系是政黨和社會(huì)關(guān)系的微觀投射。政黨功能發(fā)揮的完整度和合理度決定了社會(huì)參與的廣度和深度，政黨的政策導(dǎo)向和注意力分配情況決定了社會(huì)參與的力度和速度。反過(guò)來(lái)，社會(huì)參與狀況是檢驗(yàn)政黨功能發(fā)揮情況的內(nèi)在尺度，也可以衡量群眾對(duì)黨的政策響應(yīng)度及其執(zhí)政認(rèn)同度。正因如此，亨廷頓直接指出：“政黨的功能在于組織參與，綜合不同利益，充當(dāng)社會(huì)勢(shì)力和政府之間的橋梁?！?［31］70

總之，政黨功能是理解中國(guó)城市社區(qū)治理變遷的重要變量，良好的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為既要發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)功能，又要發(fā)揮各類社會(huì)組織的參與功能，最終形成共建共治共享的社區(qū)治理共同體［44］。因此，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性，就體現(xiàn)在黨組織如何發(fā)揮應(yīng)有功能鏈接和動(dòng)員社會(huì)，把公益性、服務(wù)性、自治性、互助性的社會(huì)力量納入制度化、法治化和規(guī)范化的參與渠道，形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社區(qū)治理共同體。

三、黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理類型的結(jié)構(gòu)圖景與有效模式

毋庸置疑，黨建引領(lǐng)對(duì)于提升社區(qū)治理效能有重要作用，但值得反思的是，黨組織在城市社區(qū)一直存在，為什么社區(qū)治理效果卻未達(dá)到預(yù)期，以至于中央要專門發(fā)文強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)的作用？黨的十八大后，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的提法逐漸增多，但究竟什么樣的治理模式才最有效？歷史地看，這與黨組織在城市社區(qū)中的角色和功能有關(guān)，深層次講，與黨組織如何處理政黨與社會(huì)的關(guān)系有關(guān)。根據(jù)“政黨功能—社會(huì)參與”的分析框架，結(jié)合我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的歷史和實(shí)踐，可以把黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理分為四種類型，找到黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)圖景（圖1）。每種類型在歷史和現(xiàn)實(shí)中都能找到縮影，其分別折射出了政黨與社會(huì)無(wú)涉、政黨整合社會(huì)、政黨賦權(quán)社會(huì)、政黨引領(lǐng)社會(huì)的潛藏邏輯。

（一）放任型：“弱黨建—弱參與”

政黨功能發(fā)揮度和社會(huì)力量參與度都低，政黨未能有效介入基層，基層黨組織作用發(fā)揮受限。社會(huì)力量也未嵌入社區(qū)，居民不愿參與社區(qū)事務(wù)，形成一種“放任型”模式。這是最不理想的類型，也是要盡力避免的。一方面，基層黨組織沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，組織內(nèi)部建設(shè)也不健全，政治領(lǐng)導(dǎo)和思想引領(lǐng)功能弱化，對(duì)國(guó)家大政方針不熟悉，政治教育學(xué)習(xí)不足。尤其是習(xí)慣把政治工作和業(yè)務(wù)工作割裂開(kāi)來(lái)，“重業(yè)務(wù)、輕黨務(wù)”的現(xiàn)象十分明顯。同時(shí)，黨組織的群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力嚴(yán)重不足，沒(méi)有把群眾路線落實(shí)到位，不善于做群眾工作，形式主義官僚主義突出，脫離群眾的風(fēng)險(xiǎn)很大。由此造成“說(shuō)話沒(méi)人聽(tīng)、辦事沒(méi)人跟、活動(dòng)沒(méi)人來(lái)”的窘境，嚴(yán)重削弱了黨在基層的社會(huì)認(rèn)同。

另一方面，社會(huì)力量獨(dú)立于社區(qū)之外，沒(méi)有融入社區(qū)。轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位仍是以單位黨建為主，區(qū)域化黨建意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有完成從“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織缺乏必要的經(jīng)費(fèi)支持而遠(yuǎn)離社區(qū)，政府兜底性的基本公共服務(wù)無(wú)法滿足居民多樣化和個(gè)性化的需求。居民大多忙于自己的私人事務(wù)，“等靠要”思想濃厚，不愿參與社區(qū)公共服務(wù)的供給，對(duì)社區(qū)公共問(wèn)題也是漠不關(guān)心，社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感不強(qiáng)。

這種模式大多出現(xiàn)在城市化初期大拆大建形成的位于城郊接合部的社區(qū)。在農(nóng)村向城市、村民向市民的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，這類社區(qū)容易變成橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的“邊緣社區(qū)”或“問(wèn)題社區(qū)”［45］。筆者調(diào)研湖北武漢城郊接合部的A社區(qū)發(fā)現(xiàn)

本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)自于筆者近年來(lái)在成都、武漢、杭州和深圳四地的田野調(diào)查。調(diào)研期間，主要運(yùn)用參與式觀察法和訪談法收集資料，通過(guò)與政府官員、社區(qū)工作人員、居民代表等相關(guān)群體對(duì)話交流，獲取一手資料。

，社區(qū)“兩委”班子配備不強(qiáng)，知識(shí)較為陳舊，年齡普遍偏大，后備干部?jī)?chǔ)備不足，在群眾中的威望不高，領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)。由村資公司轉(zhuǎn)變而來(lái)的社區(qū)股份有限公司對(duì)群眾的號(hào)召力較強(qiáng)，社區(qū)黨組織往往處在“失語(yǔ)”境地。同時(shí)，由于原來(lái)村莊的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)被打散，同一村莊村民被分散到了新建的社區(qū)樓棟，加之大量外來(lái)人口，使熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì)甚至是陌生人社會(huì)，居民交往和參與意識(shí)都不足。

放任型模式背后的邏輯是政黨與社會(huì)無(wú)涉，兩者呈現(xiàn)出一種弱關(guān)聯(lián)。大規(guī)模城市化初期，在“村改居”這種過(guò)渡型社區(qū)中的黨組織自身建設(shè)不強(qiáng)、能力不足，難以有效擔(dān)當(dāng)引領(lǐng)社會(huì)建設(shè)的重任。居民由于缺乏外在約束和激勵(lì)，加上原有的生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣被打破，陷入一種自?shī)首詷?lè)的漂泊狀態(tài)，社區(qū)歸屬感和參與度不高。這時(shí)候，黨組織專注自身的業(yè)務(wù)工作，居民專注自身的私人事務(wù)，兩者都沉浸在自己的世界，社區(qū)陷入一種原始的混沌狀態(tài)。

（二）管控型：“強(qiáng)黨建—弱參與”

政黨功能發(fā)揮度高，社會(huì)力量參與度低，黨組織對(duì)社會(huì)實(shí)行全面管控，社區(qū)秩序較好，但缺乏活力，是典型的“管控型”模式。受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，在單位制時(shí)期，這種模式非常普遍。單位制是國(guó)家通過(guò)資源分配控制社會(huì)的一種形式［46］，單位成為政黨調(diào)控基層社會(huì)的中介。城市基層黨組織活動(dòng)高度行政化，將人們納入“蜂窩狀”的單位制結(jié)構(gòu)中，個(gè)人依附單位生活，自主性不強(qiáng)。

盡管說(shuō)，政黨功能充分發(fā)揮是黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用的前提，但并不是說(shuō)，只要政黨功能發(fā)揮了，黨組織就能發(fā)揮引領(lǐng)作用。實(shí)際上，單位制時(shí)期，基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)、群眾組織和社會(huì)號(hào)召的功能都能體現(xiàn)出來(lái)，政黨通過(guò)政治動(dòng)員、組織嵌入、思想教育、人事任用等方式能夠?qū)崿F(xiàn)自身的政治目標(biāo)和組織意圖。但是，個(gè)人的工作空間、生活空間和生產(chǎn)空間高度重疊，群眾不需要參與社區(qū)建設(shè)，因?yàn)閱挝话k了一切，提供了從生產(chǎn)到生活的全方位服務(wù)。這時(shí)，“黨建引領(lǐng)”也就成了“黨建包辦”，黨組織的引領(lǐng)作用并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

這種模式大多出現(xiàn)在單位制時(shí)期的社區(qū)，但在現(xiàn)代一些老舊式單位型社區(qū)也能看到一些痕跡。筆者調(diào)研湖北武漢鋼鐵廠所在B社區(qū)發(fā)現(xiàn)，單位之前的控制力度很強(qiáng)，只要職工做好工作，生活福利單位都能解決。社區(qū)書(shū)記表示單位里除了火葬場(chǎng)沒(méi)有，其他都有。居民一切生產(chǎn)和生活事務(wù)都由單位安排，自己沒(méi)有多大的流動(dòng)權(quán)利和選擇空間，形成了一種高度依賴性人格［47］，社會(huì)活力嚴(yán)重不足。

管控型模式背后的邏輯是政黨整合社會(huì)，單位是政黨整合的工具。新中國(guó)成立后，面對(duì)滿目瘡痍的局面和一盤散沙的居民，為了快速把人民組織起來(lái)進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，黨和國(guó)家采取了以單位為主體的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制和資源分配機(jī)制。國(guó)家把城市社會(huì)力量整合到固定的單位之中，黨委政府就可以依靠政治命令自上而下管理基層，以確保切實(shí)貫徹黨的各項(xiàng)政策方針。政黨權(quán)力延伸到社會(huì)每個(gè)角落，整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了高度整合。這時(shí)，黨組織更多發(fā)揮的是一種“管理”作用，而非“引領(lǐng)”作用。

（三）自治型：“弱黨建—強(qiáng)參與”

政黨功能發(fā)揮度低，社會(huì)力量參與度高，政黨較少介入基層事務(wù)，社會(huì)力量比較活躍，自主選擇面比較廣，形成一種“自治型”模式。但由于缺乏必要的政黨調(diào)控，黨組織應(yīng)有的功能沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，社會(huì)秩序很難得到保障。城市社區(qū)建設(shè)初始，很多人暢想把社區(qū)建成基層民主的試驗(yàn)場(chǎng)，排斥政黨介入和行政干預(yù)，主張居民自治。2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》也明確把“擴(kuò)大民主、居民自治”作為社區(qū)建設(shè)原則。所以在很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)城市社區(qū)治理主要依靠居民自治，很多人潛意識(shí)就把基層治理等同于居民自治。這個(gè)時(shí)期，群眾參與非?；钴S，尤其是參與社區(qū)居委會(huì)換屆選舉的熱情高漲，成為我國(guó)宣傳基層民主建設(shè)的一張靚麗名片。

但是，基層黨建受到的重視程度不夠，政黨對(duì)社會(huì)整合和調(diào)控的力度不夠。轄區(qū)一些單位，尤其是非公有制單位的黨組織還沒(méi)有建立，一些社區(qū)黨組織的負(fù)責(zé)人年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)不合理，基層黨組織被弱化、邊緣化的現(xiàn)象時(shí)常存在。更糟糕的是，由于缺乏政黨的有效引領(lǐng)和規(guī)范，群眾的參與秩序比較混亂，有些地方陷入內(nèi)斗之中，甚至使用暴力也是司空見(jiàn)慣。有的黑惡勢(shì)力用自治口號(hào)排斥政黨干預(yù)，出現(xiàn)賄選拉票、教唆威脅、暴力強(qiáng)拆、對(duì)抗政府等現(xiàn)象。這是近年來(lái)國(guó)家在基層大力反腐掃黑的原因所在，也是實(shí)行社區(qū)黨支部書(shū)記和居委會(huì)主任“一肩挑”的重要原因?？梢?jiàn)，單純依靠居民自治不但不能解決問(wèn)題，可能還會(huì)制造問(wèn)題，使社區(qū)治理陷入困境。

筆者調(diào)研浙江杭州L社區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，社區(qū)“兩委”、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司之間的矛盾非常尖銳。業(yè)主委員會(huì)表示，社區(qū)是全體業(yè)主的，社區(qū)“兩委”不能隨意干涉業(yè)主的活動(dòng)，甚至出現(xiàn)了“誰(shuí)管誰(shuí)”的爭(zhēng)執(zhí)。社區(qū)黨組織在群眾中的威望和威信不夠，很難協(xié)調(diào)三方矛盾。同時(shí)在廣東深圳M社區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，為了推進(jìn)居民自治，該地采取社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站分設(shè)的方式，即所謂的居站分離模式。前者承擔(dān)自治事務(wù)，后者承擔(dān)行政事務(wù)。結(jié)果社區(qū)與居民打交道的紐帶被阻斷，社區(qū)喪失了一些號(hào)召力，出現(xiàn)了居委會(huì)邊緣化危機(jī)。

自治型模式背后的邏輯是政黨賦權(quán)社會(huì)。社區(qū)制取代單位制成為城市基層管理機(jī)制的時(shí)候，受中國(guó)傳統(tǒng)“皇權(quán)不下縣”思想和西方滕尼斯“共同體”思想的影響，發(fā)展社區(qū)民主和居民自治的呼聲很高。這時(shí)，黨采取的策略是賦權(quán)社會(huì)，力圖通過(guò)賦予居民自我教育、自我管理和自我服務(wù)的權(quán)力，把居委會(huì)建設(shè)成為基層群眾性自治組織，鼓勵(lì)社區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)，不斷激發(fā)社區(qū)參與活力。黨組織較少干預(yù)社區(qū)事務(wù)，社區(qū)自主發(fā)展空間較大，但規(guī)范性不足，有的地方陷入“一收就死，一放就亂”的怪圈。

（四）引領(lǐng)型：“強(qiáng)黨建—強(qiáng)參與”

政黨功能發(fā)揮度和社會(huì)力量參與度都高，黨組織能夠發(fā)揮自身功能激活社會(huì)參與，并且使參與活力和參與秩序在動(dòng)態(tài)中保持平衡，形成一種“引領(lǐng)型”模式。在這種模式中，黨組織既不是放任不管，也不是全能包辦，而是主動(dòng)發(fā)揮政黨功能，利用自身權(quán)力和優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理，合理管控分歧，找到集體共識(shí)，形塑了一種整體領(lǐng)導(dǎo)的共識(shí)治理［48］。這是黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的理想類型和有效模式，也是我們的目標(biāo)追求。

一方面，黨組織政治信仰堅(jiān)定、政治原則強(qiáng)、政治能力突出，強(qiáng)化了對(duì)社區(qū)各類主體的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用都能發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，黨組織的群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力強(qiáng)，能夠動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)事務(wù)，并與黨的建設(shè)目標(biāo)保持一致。在這個(gè)動(dòng)員過(guò)程中，黨組織在與群眾加強(qiáng)日常聯(lián)系中形成了“嵌入式自主”的扎根狀態(tài)，使黨組織的權(quán)威在獲得情感的政治認(rèn)同中得以塑造［49］，基層黨建的目標(biāo)因此也得以實(shí)現(xiàn)。

另一方面，社會(huì)力量充分利用黨組織提供的條件和平臺(tái)，積極參與社區(qū)治理和服務(wù)。企事業(yè)單位向社區(qū)開(kāi)放公共資源，與社區(qū)開(kāi)展共駐共建活動(dòng)。社會(huì)組織主動(dòng)承接政府公共服務(wù)，為社區(qū)提供多樣化和個(gè)性化的服務(wù)。社區(qū)居民的主人翁意識(shí)逐漸增強(qiáng)，踴躍參與社區(qū)公益事業(yè)?？傊?，在黨組織的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)下，共建共治共享的輪廓得以形成，各方利益博弈和糾紛在可控范圍內(nèi)，以公共利益為基礎(chǔ)的社區(qū)治理共同體得以形成。

筆者調(diào)研四川成都C區(qū)社區(qū)治理工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，成都市在黨委工作部門中專門成立了城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱社治委），統(tǒng)籌社區(qū)治理各項(xiàng)工作。這是一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，成都各區(qū)縣對(duì)應(yīng)成立了此機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌力度比較強(qiáng)。C區(qū)社治委圍繞“共建+共治+共享”的思路，充分挖掘片區(qū)內(nèi)各種組織形態(tài)，構(gòu)建了“社商企”三級(jí)黨建協(xié)作機(jī)制，形成了“街道黨工委+社區(qū)黨委+街區(qū)綜合黨委”區(qū)域化大黨建格局，成立了一大批街區(qū)綜合黨委（當(dāng)?shù)胤Q“Dream One”）和商居自治聯(lián)盟黨組織?；鶎狱h組織動(dòng)員廣大黨員和居民群眾共同商議社區(qū)治理、共同設(shè)想社區(qū)場(chǎng)景、共同展望社區(qū)未來(lái)，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的效果比較明顯。

引領(lǐng)型模式背后的邏輯是政黨引領(lǐng)社會(huì)。政黨通過(guò)政治、組織、能力、作風(fēng)等方面的引領(lǐng)，既能鞏固自身的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又能激發(fā)社會(huì)參與活力。一方面積極為社會(huì)力量搭建平臺(tái)，促進(jìn)社會(huì)參與，激發(fā)社會(huì)活力；另一方面又充當(dāng)了多方利益博弈的平衡器，使各方在黨制定的制度框架內(nèi)和法治軌道上開(kāi)展行動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序，保持社會(huì)穩(wěn)定。這種模式較好地處理了黨的建設(shè)和社會(huì)參與的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了黨建有力和治理有效的雙重目標(biāo)，使社區(qū)既充滿活力又和諧有序。

由此可見(jiàn)，放任型、管控型、自治型模式的有效性都較低，因?yàn)槎疾荒軐?shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)，也無(wú)法契合中國(guó)社區(qū)治理的要求。實(shí)際上，這三種模式都是黨建與治理二元分割的產(chǎn)物，要么是放任不管，要么就偏愛(ài)一方，無(wú)法實(shí)現(xiàn)黨建與治理的融合，這也是黨組織在城市社區(qū)中一直存在，但引領(lǐng)社區(qū)治理效果不佳的根本原因。引領(lǐng)型模式的有效性最高，因?yàn)辄h組織正確認(rèn)識(shí)到了自身在城市社區(qū)中的角色和功能，改變了之前的引領(lǐng)理念和方式，把黨建質(zhì)量和治理效能結(jié)合起來(lái)，打造了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體，實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)下的整體性治理［50］。

四、邁向黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的理想之路

引領(lǐng)型模式是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理想類型，也是中國(guó)式社區(qū)治理現(xiàn)代化的有效表達(dá)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)模式，需要強(qiáng)化政黨功能和社會(huì)參與，并使黨建寓于治理之中。具體說(shuō)來(lái)，要從以下三個(gè)方面著力。

第一，賦權(quán)增能強(qiáng)化政黨功能。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)“把抓好黨建作為最大的政績(jī)” ［51］?；鶎狱h建要堅(jiān)決杜絕形式主義，黨建理念要從組織覆蓋向功能提升轉(zhuǎn)變，著重提升基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)、群眾組織和社會(huì)號(hào)召的功能。目前，基層黨建聚焦在組織建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)黨組織的全覆蓋。但組織建設(shè)只是基礎(chǔ)，也相對(duì)比較容易，關(guān)鍵是要把黨組織的功能發(fā)揮出來(lái)，否則只是“僵尸組織”，根本無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。

但要注意，黨組織功能發(fā)揮需要以權(quán)力作為依托。理論上講，黨組織是以基礎(chǔ)性權(quán)力為基礎(chǔ)，依托政黨權(quán)威，形成一種“超行政治理”模式以提升治理效能［52］。但基層黨組織處于黨的組織體系的末梢，權(quán)力小而責(zé)任大，無(wú)法發(fā)揮引領(lǐng)作用，常常出現(xiàn)“小馬拉大車”的困局。因此，上級(jí)黨組織應(yīng)著重考慮如何給基層黨組織賦權(quán)增能以強(qiáng)化其四大功能，提升其引領(lǐng)力。具體而言，可以按照《意見(jiàn)》要求，適當(dāng)把部分執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、決策權(quán)、處罰權(quán)、考核權(quán)等權(quán)力合理賦予基層黨組織，強(qiáng)化其內(nèi)部建設(shè)和外部統(tǒng)籌力，增強(qiáng)其在群眾中的威信威望，為基層黨組織把功能最大限度發(fā)揮出來(lái)創(chuàng)造條件。

第二，廣泛動(dòng)員促進(jìn)社會(huì)參與。黨建引領(lǐng)的結(jié)構(gòu)性指向在于形成多元合作治理網(wǎng)絡(luò)［53］。實(shí)踐表明，單一的治理主體已經(jīng)不能解決社區(qū)問(wèn)題，黨建引領(lǐng)的核心作用就在于整合和團(tuán)結(jié)社會(huì)力量，培養(yǎng)“人人參與、人人有責(zé)”的意識(shí)，形成“政黨激活社會(huì)，社會(huì)助推治理” ［54］的格局?；鶎狱h組織在權(quán)能增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，要優(yōu)化引領(lǐng)方式和動(dòng)員手段，摒棄單一的政治命令方式，用服務(wù)吸納管控、用權(quán)威撬動(dòng)參與、用協(xié)商凝聚民心，使單向動(dòng)員向多層動(dòng)員轉(zhuǎn)變。

黨組織要善于綜合運(yùn)用價(jià)值引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、制度引領(lǐng)、作風(fēng)引領(lǐng)、技術(shù)引領(lǐng)等方式動(dòng)員社會(huì)組織、企事業(yè)單位、傳媒組織、社區(qū)居民、慈善人士等社會(huì)力量參與社區(qū)事務(wù)，共同致力于社區(qū)治理共同體建設(shè)。具體而言，一方面要制定各方參與的規(guī)范，激發(fā)參與動(dòng)力。參與社區(qū)公共事務(wù)獲取的公共產(chǎn)品具有非排他性，這就容易造成“搭便車”的集體行動(dòng)困境。為打破這個(gè)困境，黨組織必須牽頭制定各方參與的激勵(lì)制度，增加各方參與的機(jī)會(huì)和渠道。另一方面要尋找和培育各個(gè)領(lǐng)域包括黨員在內(nèi)的積極分子，發(fā)揮其模范示范作用。積極分子因具有的人格特質(zhì)、社會(huì)性參與優(yōu)勢(shì)和行動(dòng)能力專長(zhǎng)在社區(qū)治理中具有重要作用［55］。黨組織要善于運(yùn)用全過(guò)程人民民主的理念，動(dòng)員積極分子帶頭成立社區(qū)社會(huì)組織，以組織化的形式吸納居民開(kāi)展服務(wù)。

第三，寓黨建于治理提升耦合度。黨建引領(lǐng)基層治理是治理邏輯而不是政黨邏輯［56］，這就要求不能就黨建談黨建，而要把黨建寓于治理之中。其核心訴求是，黨建方式和話語(yǔ)要與治理方式和話語(yǔ)相匹配，切實(shí)把基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能。中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》也指出，緊扣治理抓黨建，從制度機(jī)制上解決黨建和治理“兩張皮”問(wèn)題。黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的效益體現(xiàn)在治理上，但功能要體現(xiàn)在黨建上，不能把黨建和治理分割開(kāi)來(lái)看，兩者互為充要條件。

具體而言，一方面要把黨建方式融入治理方式。黨組織要善于運(yùn)用系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理等方式加強(qiáng)黨建，建設(shè)服務(wù)性、樞紐性、整體性基層黨組織。黨建組織與治理組織要采取活動(dòng)聯(lián)辦、資源共享、平臺(tái)共建的方式開(kāi)展工作，黨建內(nèi)容和治理任務(wù)要一起部署、一起檢查，力爭(zhēng)在增強(qiáng)治理效能中提升黨建質(zhì)量。另一方面要把政治話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為專業(yè)話語(yǔ)?；鶎狱h建是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的工作，其話語(yǔ)呈現(xiàn)方式較為強(qiáng)硬，社區(qū)治理則是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，這就面臨黨建的政治話語(yǔ)向治理的專業(yè)話語(yǔ)轉(zhuǎn)換的問(wèn)題［57］?；鶎狱h組織要善于用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、易于聽(tīng)懂的話語(yǔ)方式宣傳黨的政策和主張，落實(shí)黨建引領(lǐng)的目標(biāo)。

五、結(jié)" 語(yǔ)

黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理是時(shí)代所需，厘清黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的內(nèi)在邏輯是提升社區(qū)治理效能的前提。本文的主要理論貢獻(xiàn)在于，以構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理共同體為目標(biāo)導(dǎo)向，以政黨與社會(huì)關(guān)系為內(nèi)在依據(jù)，構(gòu)建了“政黨功能—社會(huì)參與”的分析框架來(lái)解釋黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯。具體得出以下結(jié)論：

第一，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性取決于政黨功能發(fā)揮度和社會(huì)力量參與度的配置狀況。兩者交叉后形成了放任型、管控型、自治型和引領(lǐng)型四種治理模式，其中，“引領(lǐng)型”是最有效的模式。因?yàn)檫@種模式強(qiáng)調(diào)用政黨功能激活社會(huì)參與，充分發(fā)揮以基層黨組織為核心的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作用［58］，可以實(shí)現(xiàn)政黨主導(dǎo)下的多元共治，形成既有秩序又有活力的治理格局。

第二，提出黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理不是要回歸到單位制時(shí)期黨包辦一切的管控模式，更不能陷入黨組織不作為的放任模式或自治模式之中，而是要求黨組織擔(dān)當(dāng)引領(lǐng)者的角色，明白有所為有所不為。黨組織要充分發(fā)揮自身功能，引導(dǎo)社會(huì)各方參與社區(qū)治理，并把自身的意志和價(jià)值融入共同治理的過(guò)程之中，以高質(zhì)量黨建帶動(dòng)高質(zhì)量治理，妥善處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)參與的關(guān)系。

第三，黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性最終指向是秩序與活力的平衡?，F(xiàn)代化是人類共同的追求，但“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”［31］31，這是西方式現(xiàn)代化的悖論，也值得我們高度警惕。如何激發(fā)社會(huì)活力推進(jìn)現(xiàn)代化，并在現(xiàn)代化過(guò)程中保持秩序是一個(gè)難題。中國(guó)社區(qū)之治的經(jīng)驗(yàn)表明，打破西方悖論、解決這個(gè)難題的關(guān)鍵就在于，政黨權(quán)力下沉以保持秩序與活力的動(dòng)態(tài)平衡。

值得注意的是，有的研究者站在國(guó)家與社會(huì)對(duì)立的立場(chǎng)，簡(jiǎn)單套用西方治理理論而陷入“黨建邏輯與治理邏輯相互沖突”的誤區(qū)，錯(cuò)誤地認(rèn)為兩者是非此即彼、零和博弈的關(guān)系。他們要么把社區(qū)看作是“政治單元”，強(qiáng)調(diào)政黨領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)；要么把社區(qū)看作是“自治單元”，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自主能力建設(shè)，最終陷入無(wú)休止無(wú)意義的爭(zhēng)論之中。實(shí)際上，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)參與都是黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的目標(biāo)，盡管二者存在內(nèi)在張力，但黨能夠運(yùn)用自身優(yōu)勢(shì)來(lái)解決這種二元性難題。這是黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的有效性之根本所在，也是提出黨建引領(lǐng)的核心價(jià)值之所在。

當(dāng)然，本文仍有可推進(jìn)之處。一是僅從理論建構(gòu)的角度提供了一種認(rèn)識(shí)黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的框架，后續(xù)還有待實(shí)證檢驗(yàn)，需要通過(guò)多案例研究加以修正和補(bǔ)充。二是主要從定性的角度解釋了黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的生成邏輯，但實(shí)際運(yùn)用中還需通過(guò)具體指標(biāo)加以測(cè)量。為實(shí)現(xiàn)更為精確和直觀的研究，未來(lái)還需采取定性和定量相結(jié)合的方式，把政黨功能發(fā)揮度和社會(huì)力量參與度兩個(gè)變量進(jìn)一步操作化，研究制定一套黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理有效性的評(píng)價(jià)體系。

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Internal Logic of the Effectiveness of Party Building Leading Urban Community Governance：An Analytical Framework Based on “Party Function-Social Participation”

XU Baojun

（College of Marxism，Sichuan University，Chengdu 610200，China）

Abstract：Clarifying the internal logic of the effectiveness of Party building leading urban community governance is the premise of improving the effectiveness of community governance.Guided by the goal of building a neighborhood governance community led by the Party organization，and based on the internal relationship between political parties and society，we can find that the relationship between Party building and social participation should be handled well by the analytical framework of “Party function-social participation”. Its effectiveness depends on the level of Party function and social force participation.The intersection of the two forms four governance models：“abandonment style”，“control style”，“autonomy style”，and “l(fā)eading style”. They respectively reflect the hidden logic thatpolitical parties have no relationship with society，political parties integrate society，political parties empower society，and political parties leads society. Among them，“l(fā)eading style”is the most effective model，because it can use the Party function to activate social participation，and form a pluralistic co-governance pattern under the leadership of political parties.To achieve this model，efforts need to be made from three aspects：empowerment to improve the function of political parties，extensive mobilization to improve social participation，and integration of Party building and governance to improve coupling degree. At a deep level，the ultimate goal of the effectiveness of Party building leading urban community governance is the balance between order and vitality，while the core role of Party leading is to solve this duality problem.

Key words：Party building leading；community governance；Party function；social participation；relationship between political parties and society；community-level Party building；governance effectiveness

責(zé)任編輯" 高阿蕊

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