摘要：以土地制度改革的歷史脈絡(luò)為索引，改革開放以來(lái)中國(guó)土地資本化發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系的演變經(jīng)歷了三個(gè)階段，分別為1978-1998年土地資本化醞釀與城鄉(xiāng)二元格局時(shí)期、1999-2007年土地資本化形成與城鄉(xiāng)融合發(fā)展時(shí)期、2008年至今土地資本化發(fā)展與城鄉(xiāng)雙重互構(gòu)時(shí)期。當(dāng)前，中國(guó)的土地資本化主要是城市土地資本化，農(nóng)村土地資本化在程度和規(guī)模上仍處于起步、試點(diǎn)或隱性發(fā)展階段。但隨著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入新發(fā)展階段，對(duì)于農(nóng)村土地流通交易與農(nóng)民土地權(quán)益保障的關(guān)注度不斷提高，城鄉(xiāng)土地資本化并舉發(fā)展將成為下一階段我國(guó)深化土地制度改革的重點(diǎn)工作。

關(guān)鍵詞：土地資本化 土地制度改革 城鄉(xiāng)發(fā)展 城鄉(xiāng)雙重互構(gòu)

* 基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“雙重互構(gòu)邏輯下中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究”（編號(hào)：21BJL051）。

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)逐步融入世界經(jīng)濟(jì)體系，國(guó)外資本與國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力、土地等要素相結(jié)合，推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。尤其是確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，我國(guó)的生產(chǎn)要素配置不斷向市場(chǎng)化方向發(fā)展。土地作為重要的生產(chǎn)要素，在市場(chǎng)化的同時(shí)也表現(xiàn)出資本化的一面。從外在因素來(lái)看，我國(guó)土地資本化同西方國(guó)家的資本全球化生產(chǎn)與我國(guó)參與國(guó)際分工協(xié)作有著直接關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)成為全球經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)鏈條中重要環(huán)節(jié)的產(chǎn)物。從內(nèi)在因素來(lái)看，土地資本化是我國(guó)建設(shè)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中產(chǎn)生并需加以約束和規(guī)范的產(chǎn)物。中國(guó)土地資本化的興起是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下進(jìn)行的，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地作為生產(chǎn)要素市場(chǎng)化的結(jié)果。當(dāng)前，我國(guó)的土地資本化主要是城市國(guó)有土地使用權(quán)的資本化，即通過農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)變土地所有性質(zhì)后，經(jīng)由市場(chǎng)出讓和土地抵押，實(shí)現(xiàn)城市土地由要素資源向增殖性資本轉(zhuǎn)變的過程。城市土地資本化作為一種優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率的有效途徑，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中起到了重要作用，但也產(chǎn)生了不平衡不對(duì)稱的空間交換常態(tài)，成為影響我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要因素。中國(guó)土地資本化發(fā)展依托于中國(guó)土地制度變遷的大背景展開，通過對(duì)土地制度變革與城鄉(xiāng)發(fā)展演進(jìn)脈絡(luò)的梳理，能夠幫助理解中國(guó)土地資本化發(fā)展的階段性與城鄉(xiāng)關(guān)系演變間的聯(lián)動(dòng)?；诖耍疚囊酝恋刂贫雀母锏臍v史脈絡(luò)為索引，回顧了改革開放以來(lái)中國(guó)土地制度演變與土地資本化發(fā)展的歷程，從我國(guó)土地資本化發(fā)展角度審視了城鄉(xiāng)關(guān)系變化的全貌。

一、土地資本化醞釀與城鄉(xiāng)二元格局（1978-1998年）

（一）土地有償使用的探索（1978-1987年）

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開后，中國(guó)開始實(shí)行對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開放的政策，國(guó)家發(fā)展重心逐漸轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和人口流動(dòng)政策開始呈現(xiàn)新特征，全球化與市場(chǎng)化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。這一時(shí)期，伴隨著以小崗村為代表的集體土地分田到戶承包責(zé)任制的鋪開，農(nóng)村地區(qū)大刀闊斧地開展了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。農(nóng)村土地改革將土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，在保證農(nóng)村土地集體所有的前提條件下與達(dá)到國(guó)家糧食供給和稅收的財(cái)政要求后，農(nóng)戶便可以自由在市場(chǎng)上出售他們的產(chǎn)品，這最大限度地激發(fā)了農(nóng)民勞動(dòng)的積極性，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力，城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)出明顯下降趨勢(shì)。勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高為中國(guó)的發(fā)展釋放出了大量勞動(dòng)力，雖然這一時(shí)期存在著嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍制度，但自1983年中央一號(hào)文件規(guī)定“允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商”后，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，產(chǎn)業(yè)與人口的集聚先是催生了小城鎮(zhèn)，之后一些中小城鎮(zhèn)又相繼演變?yōu)楦蟮某鞘小?/p>

同時(shí)，中國(guó)開放大門的打開吸引了大量外資，外資的涌入為中國(guó)城市的發(fā)展注入了活力。1979年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，規(guī)定中國(guó)合營(yíng)者的投資可以包含經(jīng)營(yíng)期間所需的土地使用權(quán)，若土地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)須向中國(guó)政府交納使用費(fèi)，自此揭開了中國(guó)城市土地使用權(quán)制度改革的序幕。1982年，《中華人民共和國(guó)憲法》首次承認(rèn)國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)，這為后來(lái)的全面市場(chǎng)化作了鋪墊。土地與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)，鄧小平在《關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話》中提出“房子是可以賣的”，為1984年《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出“城市住宅建設(shè)要進(jìn)一步推行商品化試點(diǎn)，開展房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)”埋下了伏筆。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，該決定對(duì)于土地資本化發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。一方面，會(huì)上提出“社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，預(yù)示著市場(chǎng)化改革已是大勢(shì)所趨。另一方面，會(huì)議針對(duì)農(nóng)村與城市的發(fā)展進(jìn)行了巨大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)體制改革的重心開始由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。得益于1978年的農(nóng)村土地改革，中國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距大致在1984年左右降至最低點(diǎn)（見圖1）。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍有許多問題仍未破題，但開放后城市的飛速發(fā)展促成了關(guān)于城市改革的決定。在城市化與工業(yè)化的蓬勃發(fā)展下，城市居民的收入逐漸增加。相比之下，農(nóng)村地區(qū)受限于中國(guó)“人多地少且細(xì)碎”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，土地承包制改革的制度效力逐漸減弱，農(nóng)民收入提高的空間開始?jí)嚎s。

（二）土地有償使用的形成（1988-1998年）

經(jīng)濟(jì)開放重塑了城市形態(tài)，土地作為重要生產(chǎn)要素嚴(yán)格受控成為外資投入中國(guó)市場(chǎng)的最大阻礙，中國(guó)政府開始思考能否轉(zhuǎn)讓一部分城市土地開發(fā)權(quán)以吸引外資流入。1987年，廣東省深圳市先是以協(xié)議和公開招標(biāo)方式出讓了兩塊地，同年年底，又成功敲響了城鎮(zhèn)土地使用權(quán)拍賣的第一槌。緊接著，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》提出“特區(qū)國(guó)有土地實(shí)行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度”。雖然這時(shí)的土地出讓范圍僅僅框定在“特區(qū)城市”，但卻開創(chuàng)了國(guó)有土地有償使用的先例，邁出了我國(guó)利用經(jīng)濟(jì)杠桿提高土地利用效率的重要一步。1988年，《中華人民共和國(guó)憲法修正案》修改了土地法律部分，在原有的“嚴(yán)禁土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓”后面增添了“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”，自此，土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的法律制度得以確立，這一規(guī)定也為城市土地使用權(quán)的資本化創(chuàng)造了條件。1988年底，《中華人民共和國(guó)土地管理法》作出相應(yīng)修改，刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”等內(nèi)容，為城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革的全面鋪開奠定了基礎(chǔ)。這一年，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》頒布，國(guó)家開始嘗試對(duì)土地使用征收合理的稅費(fèi)，中國(guó)的住房體制也發(fā)生了巨大改革，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始進(jìn)入雙軌制過渡階段。1990年，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》正式發(fā)行，我國(guó)城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓自此有法可依。在國(guó)有土地使用權(quán)可交易可轉(zhuǎn)讓的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)原則下，中國(guó)城市土地資本化邏輯就此開啟。

1992年，鄧小平南巡為中國(guó)確立了“走中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路”的總基調(diào)。同年，黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為城鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展振奮了信心。地方政府開始積極推動(dòng)土地出讓，推進(jìn)工業(yè)區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速騰飛。然而，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，農(nóng)民仍承擔(dān)著較重的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和屠宰稅，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低的情況并未改變，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差明顯，加上農(nóng)村集體土地相比于城市而言流動(dòng)性不足，資本不斷向城市集中。同年，戶籍制度進(jìn)行了修訂，政府為了減少財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存補(bǔ)貼取消了糧油的票證供應(yīng)制度，自此農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工無(wú)需再自帶口糧。這一制度放開后，城市與農(nóng)村在交往上變得密切，大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力加速流向沿海地區(qū)和城市。雖然當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)限制有所松動(dòng)，但城鄉(xiāng)空間分割的狀況并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，《中共中央關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》強(qiáng)調(diào)要特別重視和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展全面轉(zhuǎn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。

1994年是中國(guó)土地制度改革的關(guān)鍵一年，以財(cái)政收入集權(quán)為基本特征的分稅制改革正式施行，成為引發(fā)地方政府“以地生財(cái)”行為的制度性因素（孫秀林和周飛舟，2013）。中央與地方關(guān)系的全面重組為中國(guó)著手利用土地資源奠定了基礎(chǔ)，土地開發(fā)為地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和擴(kuò)大稅基提供了條件。這一年，全國(guó)范圍推出住房公積金制度，而后《政策性住房信貸業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》和《商業(yè)銀行自營(yíng)性住房貸款管理暫行規(guī)定》相繼發(fā)布，城市房地產(chǎn)金融制度的輪廓開始顯現(xiàn)，房地產(chǎn)業(yè)在此后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間成為我國(guó)增長(zhǎng)極為迅速的產(chǎn)業(yè)。1995年，為順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對(duì)外開放政策對(duì)土地市場(chǎng)的要求，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》頒布施行，規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度”，以法律形式進(jìn)一步完善了我國(guó)土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓，特別是劃撥用地的轉(zhuǎn)讓方式。

然而，諸多的經(jīng)濟(jì)改革使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了增長(zhǎng)過快的趨勢(shì)，通貨膨脹一時(shí)間成為當(dāng)時(shí)的一大經(jīng)濟(jì)難題。1995年，國(guó)家采取一系列的宏觀調(diào)控措施開始對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“降溫”。同時(shí)，政府提高了農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在政府的調(diào)控下逐漸“慢了下來(lái)”，城市居民收入增速也“慢了下來(lái)”，城鄉(xiāng)收入差距開始縮小。但隨著農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格下降，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度大幅回落，1997年以后城鄉(xiāng)收入差距又呈現(xiàn)出擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。當(dāng)時(shí)，“增產(chǎn)不增收”現(xiàn)象與嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)擔(dān)大大超過了農(nóng)民人均純收入的增加倍數(shù)，更多的農(nóng)民開始離土離鄉(xiāng)進(jìn)城打工以補(bǔ)貼家用。1997年，東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)降臨，全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境遭受巨大沖擊，中國(guó)城市地區(qū)更多地受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，尤其是沿海地區(qū)以出口導(dǎo)向型加工制造業(yè)為主的城市，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了巨大波動(dòng)，在多方因素疊加影響下城鄉(xiāng)收入差距達(dá)到了一個(gè)較低點(diǎn)。

二、土地資本化形成與城鄉(xiāng)融合發(fā)展（1999-2007年）

（一）引導(dǎo)推行“招拍掛”出讓國(guó)有土地使用權(quán)（1999-2002年）

國(guó)有土地有償使用制度正式推行后，土地資源的資產(chǎn)價(jià)值得以體現(xiàn)，土地出讓市場(chǎng)逐漸發(fā)展起來(lái)。1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，雖然保留了農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及與其他主體聯(lián)營(yíng)、合作辦企業(yè)的制度安排，但考慮到土地用途的多樣化，引入了土地用途管制和規(guī)劃用地年度控制指標(biāo)，農(nóng)村利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)受到限制。此時(shí)，土地出讓方式仍以劃撥和協(xié)議出讓為主，通過市場(chǎng)進(jìn)行配置的國(guó)有土地比例并不高。為加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理，政府在推行國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣工作方面做了大量努力，國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)的法律法規(guī)和地方層面的規(guī)范性文件，不斷地引導(dǎo)國(guó)有土地使用權(quán)“招拍掛”出讓與規(guī)范協(xié)議出讓土地行為。

1999年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》指出，對(duì)于有條件的經(jīng)營(yíng)性用地“都必須招標(biāo)、拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)”，提出要嚴(yán)控建設(shè)用地總量，尤其應(yīng)嚴(yán)格限定行政劃撥供地和協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的范圍；2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》發(fā)布，鼓勵(lì)“各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣”，并指出要嚴(yán)格限制協(xié)議用地范圍，“確實(shí)不能采用招標(biāo)、拍賣方式的，方可采用協(xié)議方式”，且“各級(jí)人民政府均不得低于協(xié)議出讓最低價(jià)出讓土地”；2002年《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的要求更為嚴(yán)格，“商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)用地必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”；并在此后發(fā)布的《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》中明確了協(xié)議出讓的要求。同時(shí)，住房、教育、醫(yī)療等一系列市場(chǎng)化體制性改革措施的陸續(xù)出臺(tái)，也為工業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了巨大活力。

但在城市經(jīng)濟(jì)體制改革開展的背景下，大量中小競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企開始轉(zhuǎn)制和退出市場(chǎng)，城市就業(yè)矛盾趨于嚴(yán)峻。為保證城市秩序的穩(wěn)定，政府利用戶籍管理制度定期清退大中城市中的滯留農(nóng)民工，這一政策一直持續(xù)到了2000年前后（劉霞輝，2021），農(nóng)村居民在城市打工賺錢機(jī)會(huì)的受限，加劇了當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)居民收入差距問題。2001年，我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距之比已接近2.5，但事實(shí)上該數(shù)據(jù)被明顯低估，若再考慮城鎮(zhèn)居民醫(yī)療補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼等因素，這一階段我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距將會(huì)更大（李實(shí)，2003）?；趯?duì)這一階段我國(guó)城鄉(xiāng)矛盾的關(guān)注，黨的十六大首次提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，著重強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要性。

（二）正式實(shí)行“招拍掛”制度（2003-2007年）

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化、現(xiàn)代企業(yè)制度確立，土地產(chǎn)權(quán)制度逐步形成。土地的數(shù)量、位置等方面的差別體現(xiàn)為邊際要素投入的經(jīng)濟(jì)增量差異，出于對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的呼吁與吸引外資投資的需要，土地在資本化條件下進(jìn)入市場(chǎng)成為歷史必然。

2002年，國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》頒布，“招拍掛”取代無(wú)償劃撥和協(xié)議轉(zhuǎn)讓成為城市商住用地出讓的唯一合法渠道。2003年，中央將落實(shí)該項(xiàng)制度作為防止腐敗的重要任務(wù)，部署各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)開展對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)“招拍掛”出讓情況的執(zhí)法監(jiān)察。自此，我國(guó)形成了以“招拍掛”出讓為主要內(nèi)容的國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度。這種市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的出讓方式在某種程度上創(chuàng)造了一個(gè)基于土地的資本信用來(lái)源，滿足了后續(xù)中國(guó)快速興起的城市化建設(shè)發(fā)展需求。2003年，以“招拍掛”方式出讓的土地面積占總出讓面積的28%，到2008年這一比例已高達(dá)83.9%；2003年“招拍掛”出讓成交價(jià)款占總價(jià)款的56.7%，到2008年這一比例突破90%（見圖2和圖3）。2004年，《國(guó)土資源部、監(jiān)察部關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》規(guī)定，“要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度”，“8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)”，即所謂的“831”大限。

繼商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅四類經(jīng)營(yíng)用地后，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》要求，“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。2007年《國(guó)土資源部、監(jiān)察部關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》提出，應(yīng)做好工業(yè)用地“招拍掛”出讓與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批的銜接，建立健全土地儲(chǔ)備制度與用地預(yù)申請(qǐng)制度，保證工業(yè)用地“招拍掛”制度的有效落實(shí)。同年，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》構(gòu)建起了以土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容的土地物權(quán)體系，提出要“讓招拍掛成為政府出讓工業(yè)用地的唯一合法方式”。緊接著，國(guó)土資源部發(fā)布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》指出，“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。

“招拍掛”制度的不斷完善為土地資本化的形成提供了條件，在土地資本化推動(dòng)下，城市化和工業(yè)化實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的城鄉(xiāng)問題也開始引起關(guān)注。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行了重大調(diào)整，提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略方針。2007年，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出，要建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制”，提出“城鄉(xiāng)一體化”概念。從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)一體化”，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)稅等諸多政策的實(shí)施對(duì)農(nóng)村居民收入提高發(fā)揮了重要作用，在降低城鄉(xiāng)收入差距上取得了顯著成效。但是，由于城市與農(nóng)村在土地市場(chǎng)發(fā)育程度上仍存在著巨大差異，農(nóng)村地區(qū)終究難以與城市地區(qū)一樣享受土地資本化發(fā)展所帶來(lái)的巨大改革紅利，城鄉(xiāng)間發(fā)展差距依舊明顯。

三、土地資本化發(fā)展與城鄉(xiāng)“雙重互構(gòu)”（2008年至今）

這一時(shí)期，在土地有償使用制度與“招拍掛”制度結(jié)合作用下，城市土地資本化模式不斷發(fā)展壯大，中國(guó)的高速城市化得以推進(jìn)。城市快速發(fā)展的同時(shí)，征地拆遷成本逐步上升，加上一直以來(lái)不斷規(guī)范征地制度，使得僅僅依靠土地出讓收入投資基建的可行性下降。很多地方政府的土地成本占土地出讓收入的一半以上，有的地方已達(dá)到了60%，而在土地凈收入下降的情況下，政府仍在加大基礎(chǔ)設(shè)施投資（劉守英，2021）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)和社會(huì)保障的基本功能，還衍生出了財(cái)產(chǎn)功能、融資功能和資本功能等新功能（葛揚(yáng)，2013）。

2008年以來(lái)，隨著土地使用權(quán)抵押政策的放寬與允許地方政府發(fā)行城投債，土地抵押逐漸成為地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)重要融資來(lái)源，土地抵押面積與金額皆呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布，指出我國(guó)的城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度，強(qiáng)調(diào)了我國(guó)面臨著建設(shè)用地粗放低效利用問題，尤其存在一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的情況。截至2015年底，我國(guó)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的其他用地占國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量的54.1%，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為49.08萬(wàn)公頃，抵押貸款總額11.33萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)8.8%和19.1%，全年土地抵押面積凈增3.87萬(wàn)公頃，抵押貸款凈增1.78萬(wàn)億元（見圖4）。土地作為房地產(chǎn)企業(yè)最具抵押價(jià)值的資產(chǎn)，土地抵押配套有關(guān)金融制度不斷健全，也為房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)融資提供了條件。資本市場(chǎng)的興起推動(dòng)了房地產(chǎn)融資渠道的多元化發(fā)展，信托基金、股市融資等渠道成為房地產(chǎn)與資本相結(jié)合的可行融資模式。2002-2009年的房地產(chǎn)集合信托無(wú)論是融資額還是發(fā)行數(shù)量，都呈現(xiàn)迅速上漲的趨勢(shì)；而從1991年建立股票市場(chǎng)到2009年，房地產(chǎn)業(yè)通過股市共融資3526.56億元，其中，債券募集資金934.45億元，股市融資2592.11億元。2006-2009年的總?cè)谫Y額達(dá)2836.29億元。房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中，國(guó)內(nèi)貸款（包括銀行貸款與非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款）一直是房地產(chǎn)開發(fā)的主要資金來(lái)源，近幾年國(guó)內(nèi)貸款約占房地產(chǎn)開發(fā)資金的15%左右，其中，銀行貸款要遠(yuǎn)高于非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款（見圖5和圖6）。

這一時(shí)期我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系也進(jìn)入了新的階段。黨的十七屆三中全會(huì)指出，我國(guó)總體上已進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。得益于對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重視，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)躍升，人民生活水平全面提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距趨于縮小。然而，迄今為止，我國(guó)仍存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征，甚至呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)“雙重互構(gòu)”格局。即在加速城市化下，單向度的城市空間生產(chǎn)使得城市空間不斷形成對(duì)鄉(xiāng)村空間的擠壓，在城市擠壓鄉(xiāng)村空間的同時(shí)，鄉(xiāng)村也在形塑著城市（陳建華，2022）。城市空間生產(chǎn)與城市土地的資本化成為我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距依舊巨大的“癥結(jié)”所在。正是在這種狀況下，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了新一輪的調(diào)整。黨的十八大報(bào)告中明確提出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。黨的十九大和黨的二十大又一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)一體化”再到明確提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，體現(xiàn)了我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系在不同階段的特征與發(fā)展要求。

四、城鄉(xiāng)土地資本化并舉發(fā)展成為當(dāng)前時(shí)代命題

雖然國(guó)家不斷增加對(duì)鄉(xiāng)村的財(cái)政支持力度、完善各類福利和保障制度，但農(nóng)村資本向城市集中的趨勢(shì)仍難以逆轉(zhuǎn)，城市土地資本化發(fā)展下出現(xiàn)了新型的城鄉(xiāng)“剪刀差”（武廷海、張能，2021）。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，如何穩(wěn)妥地從單一的城市土地資本化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)土地資本化齊頭發(fā)展成為了當(dāng)前的時(shí)代命題。

此前，對(duì)于農(nóng)村土地的資本化已經(jīng)有過試點(diǎn)嘗試，如成都和重慶的全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)、都江堰市農(nóng)房聯(lián)建等，但在全國(guó)層面并未實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步突破。近年來(lái)，政府開始關(guān)注到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問題。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，確定了農(nóng)村土地制度改革的方向。2019年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》指出，要“建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度”，“實(shí)現(xiàn)已入市集體土地與國(guó)有土地在資本市場(chǎng)同地同權(quán)”。2020年《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，對(duì)于確定為經(jīng)營(yíng)性用途并依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，“土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”，這一法律為集體土地入市提供了保障。而后，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》也強(qiáng)調(diào)，要“加快修改完善土地管理法實(shí)施條例，完善相關(guān)配套制度，制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見”，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

伴隨著全國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性勝利，農(nóng)民收入有了實(shí)質(zhì)性提高，與農(nóng)民密切相關(guān)的土地問題，也成為了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)注熱點(diǎn)。2022年，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，指出“推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，事關(guān)農(nóng)民切身利益，涉及各方面利益重大調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）數(shù)量要穩(wěn)妥可控。要堅(jiān)持同地同權(quán)同責(zé)，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中交易，適用相同規(guī)則，接受市場(chǎng)監(jiān)管”?？傮w上看，雖然我國(guó)確定農(nóng)村土地制度改革方向已經(jīng)有一段時(shí)間，但農(nóng)村土地資本化的推進(jìn)效果并不明顯。進(jìn)入新時(shí)期，隨著農(nóng)村土地流通交易與農(nóng)民土地權(quán)益保障關(guān)注度的提高，城鄉(xiāng)土地資本化并舉發(fā)展將會(huì)是下一階段我國(guó)深化土地制度改革的重點(diǎn)工作。

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（作者單位：上海市鄉(xiāng)村振興研究中心）