李慧英

(中共中央黨校，北京 100091)

一、婦聯(lián)社會(huì)治理的重點(diǎn)是維護(hù)婦女合法權(quán)益

依法維護(hù)婦女權(quán)益，是婦聯(lián)的神圣職責(zé)。權(quán)益包括“權(quán)利”和“利益”兩個(gè)方面，“權(quán)利”的提法，我們并不陌生，我國(guó)男女平等的公共政策中都會(huì)提到權(quán)利，但對(duì)權(quán)利的含義卻又似是而非。2011年年底，國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)上征集對(duì)《〈女職工勞動(dòng)保護(hù)特別條例〉草案》的意見(jiàn)，該條例規(guī)定了女職工的勞動(dòng)禁忌，比如，女性不能從事礦山井下作業(yè)。專為女職工設(shè)置勞動(dòng)禁忌，對(duì)于政府來(lái)講本意是保護(hù)女性，減少女性工作的風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)。在該條例征求意見(jiàn)時(shí)，這一條卻遭到了中國(guó)婦女研究會(huì)和很多婦女學(xué)者的反對(duì)，她們認(rèn)為這種規(guī)定實(shí)際上是一種性別歧視。理由是現(xiàn)在的就業(yè)不再是一種強(qiáng)制性的就業(yè)，不像在“文革”期間，個(gè)人要無(wú)條件服從組織安排，沒(méi)有任何選擇的自由?，F(xiàn)在是一種自主選擇性的就業(yè)，個(gè)人既然可以選擇自己的就業(yè)，就應(yīng)該把就業(yè)權(quán)交給就業(yè)者個(gè)人，如果硬性規(guī)定勞動(dòng)禁忌，就等于關(guān)閉了一些就業(yè)機(jī)會(huì)，女性就沒(méi)有辦法根據(jù)自己的意愿來(lái)做選擇，個(gè)體的選擇權(quán)和機(jī)會(huì)平等權(quán)就受到限制。

所謂權(quán)利是法律賦予的一種資格，至少包括三個(gè)要素：個(gè)體的自主選擇權(quán)，行使權(quán)力或者讓渡權(quán)利，由權(quán)利擁有者決定；機(jī)會(huì)平等權(quán)，男女同等享有競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)；同等的資源分配權(quán)，在人人擁有的平等的資源中可以享有。我們常常提到婦女問(wèn)題，確切地說(shuō)，絕大多數(shù)的婦女問(wèn)題都是婦女的法定權(quán)利被剝奪導(dǎo)致的問(wèn)題。

之所以要為婦女維權(quán)，是因?yàn)閲?guó)家法規(guī)定的婦女法定權(quán)利，在實(shí)際生活中不一定能夠得到，常常與民間法即文化習(xí)俗之間出現(xiàn)直接沖突。1980年代的《婚姻法》規(guī)定：“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員”，“子女可以隨父姓，也可以隨母姓”。這已經(jīng)體現(xiàn)了工業(yè)文明的基本理念。而在現(xiàn)實(shí)生活中，依然保留著男女有別的農(nóng)耕社會(huì)的性別觀念，在很多人看來(lái)，嫁出去的姑娘就是潑出去的水，婦女結(jié)婚必須嫁出去，該走不走，就是和村民爭(zhēng)資源。很多地方流行的修家譜、族譜也是如此。不可否認(rèn)，譜系有著人類學(xué)、社會(huì)學(xué)的意義，從中可以看出一個(gè)家族發(fā)展的來(lái)龍去脈，但譜系會(huì)強(qiáng)化對(duì)女性的歧視。由于姓氏是編寫家譜、族譜的主要根據(jù)，而傳統(tǒng)觀念認(rèn)定男孩才能傳承姓氏，所以男孩成為家族延續(xù)不可缺少的一個(gè)鏈條，沒(méi)有男孩，家譜就不能往下續(xù)，家族也不能得到傳承。顯然，這與《婚姻法》中男女都可以傳承姓氏的規(guī)定背道而馳，也與工業(yè)文明倡導(dǎo)的男女平等相沖突。

國(guó)家大法與一些部門政策也存在著矛盾?！稇椃ā穼⒛信畽?quán)利平等視為基本原則，而在教育、就業(yè)、提干中，女性往往受到更多限制和排斥。應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化之間存在著很大的距離。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期的發(fā)展階段；社會(huì)發(fā)展比經(jīng)濟(jì)發(fā)展要滯后15年，現(xiàn)在剛剛建立了全覆蓋的社會(huì)保障體系，處于工業(yè)化的初期水平；可文化發(fā)展特別是現(xiàn)代性別平等觀念，還處于前工業(yè)化階段，大量習(xí)俗還停留在農(nóng)耕社會(huì)。這就使依法維護(hù)婦女權(quán)益的任務(wù)相當(dāng)艱巨，但又十分重要。

二、婦聯(lián)要依法維護(hù)婦女合法權(quán)益

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的第一個(gè)重點(diǎn)是依法治理。婦聯(lián)系統(tǒng)專設(shè)維權(quán)部，它是依法維護(hù)婦女合法權(quán)益的機(jī)構(gòu)部門。要依法治理，首先要受理婦女維權(quán)信訪訴求。婦聯(lián)系統(tǒng)要遵循《決定》的要求，建立“暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制”，從而，及時(shí)發(fā)現(xiàn)婦女的需求和急需解決的問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分類和整理，找出相應(yīng)的解決對(duì)策?？梢哉f(shuō)，婦女投訴的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)成為婦聯(lián)依法治理的重點(diǎn)。

其次，婦聯(lián)要積極推動(dòng)政府解決婦女權(quán)利受損問(wèn)題。婦聯(lián)是一個(gè)群團(tuán)組織，是黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶。雖然婦聯(lián)的宗旨是維護(hù)婦女的權(quán)利，在一定程度上反映婦女的利益訴求，但它不是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，不能制定公共政策，不能直接進(jìn)行公共事務(wù)管理。承認(rèn)婦聯(lián)的局限性，并不是說(shuō)婦聯(lián)就無(wú)所作為，其實(shí)婦聯(lián)有其獨(dú)特的作用。與其他的婦女社會(huì)組織相比，婦聯(lián)是最容易影響政府決策的群團(tuán)組織，也是最能得到政府信任的婦女組織。婦聯(lián)在人大、政協(xié)都有一定的常委指數(shù)，可以直接提交議案，甚至促進(jìn)性別平等的公共政策出臺(tái)。

在這方面，深圳婦聯(lián)走在了前列。2012年6月28日深圳市第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，在我國(guó)性別平等立法上具有里程碑意義和開(kāi)創(chuàng)性價(jià)值。在《條例》第5條第一次出現(xiàn)了對(duì)性別歧視的界定，同時(shí)確定了受理和辦理投訴的機(jī)構(gòu)，以消除性別歧視的行為，并對(duì)性別歧視制定了相應(yīng)的法則，如第16條規(guī)定：“用人單位在招聘、錄用人員時(shí)，除國(guó)家法律另有規(guī)定外，不得設(shè)置性別要求，不得以性別、婚姻、生育等為由拒絕招錄某一性別或者提高某一性別的招錄標(biāo)準(zhǔn)。但是根據(jù)性別比例平衡指導(dǎo)意見(jiàn)以及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)某一性別采取優(yōu)先、優(yōu)惠措施的除外。違法前款規(guī)定，由人力資源和社會(huì)保障部門責(zé)令限期改正；逾期拒不改正的，處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款。”這開(kāi)啟了我國(guó)反性別歧視立法的先河。它的重要作用在于，提高了違法的成本和法律的權(quán)威性，保證了性別平等立法的效力。經(jīng)驗(yàn)證明：已經(jīng)實(shí)施反歧視立法的國(guó)家，赤裸裸的公開(kāi)的歧視行為普遍得到遏制。

《條例》還強(qiáng)化了政府部門推進(jìn)性別平等的責(zé)任。以往的《婦女權(quán)益保障法》等法律法規(guī)，注重婦女的權(quán)益條款，忽視政府的法定責(zé)任。其結(jié)果是，政府的責(zé)任轉(zhuǎn)交給了婦聯(lián)，而婦聯(lián)既無(wú)決策權(quán)又無(wú)執(zhí)法權(quán)，事實(shí)上，無(wú)法承擔(dān)維權(quán)職責(zé)。由于政府責(zé)任主體的缺位，導(dǎo)致權(quán)利虛置——權(quán)利，法律文本上有，而實(shí)際上得不到。為了矯正權(quán)利虛置的現(xiàn)象，《條例》凸顯了政府部門的責(zé)任，借鑒各國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，大大拓寬了政府部門的責(zé)任范圍。以往，財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)與性別平等毫不相關(guān)，而今在《條例》中都被賦予了性別平等的職能。

在現(xiàn)階段，婦聯(lián)的一項(xiàng)不可推卸的責(zé)任，就是要使各級(jí)政府強(qiáng)化解決性別議題的責(zé)任意識(shí)，只有政府部門意識(shí)到了，才能形成婦聯(lián)與政府的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才可能解決婦女維權(quán)的種種問(wèn)題。

三、婦聯(lián)推進(jìn)男女平等要從源頭治理，重在治本

十八屆三中全會(huì)決議強(qiáng)調(diào)第二個(gè)重點(diǎn)是“堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治，重在治本”。在這里需要搞清楚幾個(gè)問(wèn)題：第一，什么是“本”？與性別平等有沒(méi)有關(guān)系？所謂“本”，指的是“根本”。社會(huì)治理的目的是解決社會(huì)問(wèn)題，而要解決問(wèn)題先要搞清楚問(wèn)題的癥結(jié)，抓住了根本，問(wèn)題才能得到真正解決。治標(biāo)只能解決一時(shí)的問(wèn)題，不能解決根本的問(wèn)題。婦聯(lián)的工作準(zhǔn)確說(shuō)來(lái)就是推進(jìn)男女平等，推進(jìn)男女平等是屬于“本”還是屬于“標(biāo)”？?jī)H僅從婦聯(lián)角度難以說(shuō)清楚，需要跳出婦聯(lián)系統(tǒng)來(lái)看問(wèn)題。

以出生性別比失衡為例，這屬于人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題，由人口計(jì)生部門負(fù)責(zé)治理。在追究出生性別比失衡的原因時(shí)，認(rèn)為生育觀念存在生男偏好是有共識(shí)的，而關(guān)于導(dǎo)致男孩偏好的深層原因的看法卻不同。一開(kāi)始，主管部門將生男偏好的原因歸結(jié)于技術(shù)問(wèn)題，就是B超管理問(wèn)題，于是形成的對(duì)策就是打擊“兩非”：嚴(yán)格監(jiān)管B超，嚴(yán)禁非法鑒定胎兒性別以及非法進(jìn)行性別選擇終止妊娠。這在短期內(nèi)效果明顯，出生性別比有所下降，可幾年之后，出生性別比再也降不下來(lái)了。從2008年，中央黨校性別平等倡導(dǎo)課題組介入其中，發(fā)現(xiàn)了生男偏好與性別平等的聯(lián)系，男女越不平等，男性越是可以依靠性別獲得權(quán)利與資源，女性越是因?yàn)樾詣e而喪失權(quán)利與資源，越會(huì)強(qiáng)化生育觀念的男孩偏好。換句話說(shuō)，選擇生男孩是要規(guī)避男女不平等的風(fēng)險(xiǎn)，采取的是一種現(xiàn)實(shí)而理性的選擇。在這里，男女權(quán)利平等是解決生男偏好的“根本”，如果一方面在嚴(yán)厲打擊“兩非”，另一方面又在剝奪農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，使得男女村民獲得資源分配出現(xiàn)一個(gè)巨大的性別分層，生男偏好的生育觀念就不可能改變。研究的結(jié)論是，推進(jìn)性別平等是解決生男偏好的“根本”，男女平等基本國(guó)策成為落實(shí)計(jì)劃生育國(guó)策的前提條件。推進(jìn)性別平等成為解決社會(huì)問(wèn)題的一項(xiàng)治本之策，在社會(huì)治理中，我們應(yīng)當(dāng)將推進(jìn)男女平等提到重在治本的高度來(lái)重新認(rèn)識(shí)。

第二，什么是源頭治理？婦女問(wèn)題能否從源頭進(jìn)行治理？以農(nóng)村婦女土地權(quán)益為例，可以有三種治理方式，第一種是通過(guò)修訂性別平等的村規(guī)民約進(jìn)行治理，屬于源頭治理，因?yàn)榻^大多數(shù)婦女土地權(quán)益受損都與村規(guī)民約相關(guān)，“結(jié)婚之后的女兒不能享有村民待遇”的規(guī)定，就使得農(nóng)嫁女在征地補(bǔ)償和宅基地分配中陷入困境，如果村規(guī)民約納入性別平等的規(guī)則，就可以使長(zhǎng)達(dá)三十多年的婦女土地權(quán)益受損的老大難問(wèn)題得到普遍解決。第二種方法是尋求政府以及婦聯(lián)的幫助，糾正村規(guī)民約的非法行為，可以說(shuō)，這是維護(hù)婦女權(quán)益的第二道防線。這種做法屬于事后補(bǔ)救的方法，通常是出現(xiàn)問(wèn)題之后才考慮采用。第三種方法是通過(guò)法院協(xié)助受害婦女予以糾正侵權(quán)做法，這是維護(hù)婦女土地權(quán)益的第三道防線。如果前兩道防線失效，就會(huì)導(dǎo)致第三道防線成為唯一一道防線，使得法院不堪重負(fù)。法院受理相關(guān)案件無(wú)疑是必要的，但一個(gè)很大的問(wèn)題是即便勝訴，也常常遭到村委會(huì)抵抗而難以執(zhí)行。從這個(gè)意義上看，婦女土地權(quán)益的源頭治理就顯得十分必要。保障婦女權(quán)益可以三管齊下，但源頭治理卻是不可以輕視的。

第三，婦聯(lián)在標(biāo)本兼治、源頭治理中發(fā)揮什么作用？首先，婦聯(lián)可以倡導(dǎo)政府在制定公共政策時(shí)考慮到對(duì)于男女兩性的影響，將性別平等的“本”考慮到社會(huì)治理之中。婦聯(lián)系統(tǒng)的工作重心是關(guān)注和解決婦女權(quán)益問(wèn)題，城市鄉(xiāng)村、社會(huì)各階層、各民族地域，都要聚焦于性別議題，都要考慮推進(jìn)性別平等，縮小性別差距。婦聯(lián)對(duì)于性別議題會(huì)更為敏感，更容易發(fā)現(xiàn)公共政策給婦女帶來(lái)的影響，包括積極影響和消極影響。而政府部門則不同，常常按照不同的門類分類，涉及領(lǐng)域廣泛，性別要素只是其中的一小部分，因此，容易在決策中忽視對(duì)性別帶來(lái)的影響。所以，婦聯(lián)的一項(xiàng)職能就是時(shí)刻提醒政府要有性別敏感，要將性別視角納入公共政策，要將男女平等作為治本之策的重要內(nèi)容。對(duì)于即將出臺(tái)的公共政策，婦聯(lián)要進(jìn)行性別分析，及時(shí)消除對(duì)于男女平等的負(fù)面影響。

其次，婦聯(lián)要引入源頭治理的思路，來(lái)反思工作路徑和方法，尋找從根本上解決婦女權(quán)益難題的切入點(diǎn)。比如：婦聯(lián)一直倡導(dǎo)婦女要自立、自強(qiáng)、自尊、自愛(ài)，但是，這些年來(lái)傳統(tǒng)的性別觀念依然根深蒂固。在2000年全國(guó)婦聯(lián)第二次婦女地位的調(diào)查中，認(rèn)可“干得好不如嫁得好”觀點(diǎn)的女性占37.2%，2010年第三次婦女地位的調(diào)查中認(rèn)可此觀點(diǎn)的女性達(dá)到48%，提高了近11個(gè)百分點(diǎn)。又如，對(duì)“男主外，女主內(nèi)”看法的問(wèn)題，女性贊同的比例更高。2000年第二次婦女地位調(diào)查時(shí)有50.4%的女性表示贊成，到了2010年贊成該說(shuō)法的比例達(dá)到54.8% ，超過(guò)了半數(shù)。解決這些問(wèn)題不能局限于婦女個(gè)人因素，而應(yīng)從社會(huì)結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)上考慮治理的對(duì)策。又如，婦聯(lián)一直關(guān)注婦女權(quán)益問(wèn)題，在法院建立了人民陪審員制度，以協(xié)助婦女維權(quán)。當(dāng)然，這是一項(xiàng)十分重要的制度。但它僅僅針對(duì)一個(gè)個(gè)已經(jīng)出現(xiàn)的婦女維權(quán)的個(gè)案，而無(wú)法預(yù)防和減少此類問(wèn)題的發(fā)生。所以這就需要進(jìn)行社會(huì)治理的創(chuàng)新，不拘泥于老辦法，不局限于老路子，而是從治本之策上做文章。

再次，婦聯(lián)還可以與政府形成合力一起推動(dòng)性別平等進(jìn)程，進(jìn)行源頭治理。在這方面，婦聯(lián)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，各級(jí)婦女兒童工作辦公室設(shè)在婦聯(lián)，協(xié)調(diào)政府部門落實(shí)《婦女發(fā)展綱要》。全國(guó)婦聯(lián)優(yōu)勢(shì)更為明顯，全國(guó)婦聯(lián)主席同時(shí)擔(dān)任全國(guó)人大副委員長(zhǎng)，屬于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，在協(xié)調(diào)其他部委維護(hù)婦女權(quán)益方面力度更大。如2012年8月，全國(guó)婦聯(lián)與民政部、農(nóng)業(yè)部在大慶聯(lián)合召開(kāi)了婦女土地權(quán)益工作會(huì)議，總結(jié)推廣修訂性別平等的村規(guī)民約的經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重源頭治理。省級(jí)婦聯(lián)也可以與省級(jí)政府部門共同進(jìn)行源頭治理。如黑龍江省婦聯(lián)于2010年3月，首先選擇試點(diǎn)縣修訂村規(guī)民約，2011年11月，在省委的支持下，省婦聯(lián)與民政局聯(lián)合發(fā)文修訂村規(guī)民約維護(hù)婦女土地權(quán)益。修訂村規(guī)民約時(shí)間就放在換屆選舉之后的1～3月，利用農(nóng)閑之機(jī)在全省13個(gè)地市全面推開(kāi)。

為了避免修訂村規(guī)民約走形式走過(guò)場(chǎng)，黑龍江省婦聯(lián)進(jìn)行了認(rèn)真籌劃和分步實(shí)施。首先，在各個(gè)地市召開(kāi)“黑龍江省以維護(hù)婦女土地權(quán)益為重點(diǎn)的村規(guī)民約修訂推進(jìn)會(huì)”，省婦聯(lián)分管副主席逐個(gè)地市參會(huì)做動(dòng)員講話，講解修訂村規(guī)民約對(duì)維護(hù)婦女權(quán)益的意義，解決領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。其次，要求地市主管領(lǐng)導(dǎo)和民政部門分管領(lǐng)導(dǎo)做表態(tài)發(fā)言，從而使該項(xiàng)工作納入當(dāng)?shù)攸h委政府的工作議程，要求參加會(huì)議的是縣級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)，以及重點(diǎn)縣的縣鄉(xiāng)分管領(lǐng)導(dǎo)和村一把手。最后，黑龍江省婦女研究所副所長(zhǎng)對(duì)參會(huì)者進(jìn)行1～2小時(shí)的培訓(xùn)，提出修訂的步驟程序和具體要求。同時(shí)發(fā)放培訓(xùn)光碟和新村規(guī)民約草案模板，供修訂村規(guī)民約時(shí)參考。以此展開(kāi)了黑龍江省以維護(hù)婦女權(quán)益為重點(diǎn)的修訂村規(guī)民約工作。