摘 要：財會監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，財會監(jiān)督工作格局和預(yù)算績效管理體系的要求存在高度契合的邏輯關(guān)系，都是對于經(jīng)濟(jì)活動實(shí)現(xiàn)全面全過程的監(jiān)督管理。文章以財會監(jiān)督視角下的預(yù)算績效管理內(nèi)容為基準(zhǔn)，提出高校預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行、績效評價的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：財會監(jiān)督 績效管理 優(yōu)化路徑

中圖分類號：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）09-052-02

一、前言

在高等教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，高校預(yù)算績效管理對于優(yōu)化高等教育資源配置效率和效益具有重要的意義。每年黨中央都明確要求過緊日子，習(xí)近平總書記在2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上更是提出“黨政機(jī)關(guān)要習(xí)慣過緊日子”重要要求。高校必須在有限的資源下追求更高效的管理和更優(yōu)質(zhì)的教育成果。財會監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系中重要組成部分，通過對預(yù)算績效管理的監(jiān)督，不僅確保了資金使用的合規(guī)性，還通過評估和反饋機(jī)制，促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置和教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并且財會監(jiān)督的屬性特征也與預(yù)算績效管理體系存在邏輯互補(bǔ)關(guān)系。本文通過財會監(jiān)督的視角，研究在預(yù)算績效管理融合監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的路徑，旨在提高預(yù)算績效管理效能，為高校財務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提質(zhì)增效。

二、財會監(jiān)督對預(yù)算績效管理有效性分析

十九屆中央紀(jì)委四次全會，首次正式提出財會監(jiān)督，并將財會監(jiān)督提升到了黨和國家監(jiān)督體系中重要組成部分的高度。2023年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）提到要形成全方位、多層次、立體化的財會監(jiān)督工作格局，意見中明確實(shí)施全面預(yù)算績效管理的要求?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中對于構(gòu)建預(yù)算績效管理體系的要求是全方位、全過程、全覆蓋{1}。財會監(jiān)督工作格局和預(yù)算績效管理體系的要求存在高度契合的邏輯關(guān)系，都是對于經(jīng)濟(jì)活動實(shí)現(xiàn)全面全過程的監(jiān)督管理，通過財會監(jiān)督與預(yù)算績效管理同步推進(jìn)發(fā)揮協(xié)同作用，更有助于預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。

高校財務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化決定高校財務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。制度的生命力在于執(zhí)行。{2}因此，高校財務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展必須發(fā)揮好財會監(jiān)督的作用。然而，預(yù)算績效管理作為高校財務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，通過財會監(jiān)督，壓實(shí)全面預(yù)算績效管理的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)財會監(jiān)督和預(yù)算績效工作協(xié)同發(fā)展。財會監(jiān)督包括財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和會計監(jiān)督，財政監(jiān)督最要針對宏觀層面，財務(wù)監(jiān)督針對中觀層面，會計監(jiān)督主要是微觀層面{3}。結(jié)合《意見》對財會監(jiān)督多層次的屬性特征來看，在高校財務(wù)治理體系中融入財會監(jiān)督的理念，筆者認(rèn)為，在高校財務(wù)治理體系中，會計監(jiān)督強(qiáng)調(diào)對各項會計活動的監(jiān)督，財務(wù)監(jiān)督著重于內(nèi)部控制、預(yù)算編制及執(zhí)行監(jiān)督，財政監(jiān)督應(yīng)針對在學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃和績效評價層面的監(jiān)督。在預(yù)算績效管理中，結(jié)合財會監(jiān)督理念，在預(yù)算事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)進(jìn)行財會監(jiān)督，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效監(jiān)督一體化，是高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

三、高校預(yù)算績效管理存在的問題

目前各級財政部門都開展了預(yù)算績效管理工作，各高校在申報專項資金和部門預(yù)算時需要設(shè)定績效目標(biāo)，每年決算后也需要進(jìn)行相應(yīng)的績效評價。對于績效管理工作各級財政部門已將要求和責(zé)任明確到各高校，但是各高校更多基于組織現(xiàn)狀開展預(yù)算績效工作，對于上級財政開展的績效工作也大多流于形式，未把具體的績效管理真正融入高校治理體系中。目前，高校預(yù)算績效管理工作具體存在以下問題：

一是重大項目未開展事前績效評估。事前績效評估是全過程預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，事前績效評估能夠有效防止預(yù)算資金配置低效無效的問題。現(xiàn)在高等教育事業(yè)高速發(fā)展，資產(chǎn)實(shí)驗室設(shè)備等較多為重大項目，對于重大項目的預(yù)算雖然有進(jìn)行項目前期論證、嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”制度，但是對于重大項目的投入缺少事前績效評估。開展事前績效評估能從源頭上防止重大項目的實(shí)施低效和無效的問題，提高預(yù)算的科學(xué)性。事前績效評估是預(yù)算績效管理在事前環(huán)節(jié)的重要環(huán)節(jié)，特別是在“習(xí)慣過緊日子”的要求下，擰緊預(yù)算資金的水龍頭，避免盲目決策為預(yù)算安排提供重要的依據(jù)。

二是績效目標(biāo)的未能體現(xiàn)自行使用的預(yù)期效果，未與學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合，對學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行有效“解碼”?？冃繕?biāo)是反映預(yù)算資金使用的預(yù)期效果，是預(yù)算績效管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，應(yīng)作為部門預(yù)算安排的重要依據(jù)。目前高?？冃繕?biāo)設(shè)定還不夠合理，部門預(yù)算的安排并不完全依據(jù)績效目標(biāo)。缺少對績效目標(biāo)細(xì)化成績效計劃的環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)、績效計劃于部門目標(biāo)計劃脫節(jié)。

三是對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督還不夠，沒有開展績效運(yùn)行監(jiān)控。在預(yù)算下達(dá)后執(zhí)行過程，缺少對預(yù)算資金的執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的跟蹤、監(jiān)督和管理，不能及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行存在的問題。特別是對于重大項目，通常要提前規(guī)劃部署，并及時跟蹤執(zhí)行進(jìn)度，重大項目前期論證、招標(biāo)、執(zhí)行的流程長，沒有及時跟蹤，容易導(dǎo)致財政資金執(zhí)行進(jìn)度慢無法支出等問題，最終導(dǎo)致績效目標(biāo)無法完成。另外，對于預(yù)算資金執(zhí)行的效益不夠重視，只重視支出進(jìn)度，認(rèn)為只要支出進(jìn)度完成了，任務(wù)就完成了，忽視了績效目標(biāo)完成情況。

四是績效評價未能形成有效的評價，評價結(jié)果不具有應(yīng)用價值。目前績效評價多以自評為主，績效評價的工作內(nèi)容和形式還不夠成熟，導(dǎo)致最終評價結(jié)果流于形式，績效評價的深度、質(zhì)量和效果都有待提升?？冃гu價完成后缺乏相應(yīng)的激勵和問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致績效評價結(jié)果的應(yīng)用不強(qiáng)。學(xué)校在編制下年度預(yù)算時，未將上年度績效評價結(jié)果納入?yún)⒖?，?dǎo)致了預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和預(yù)算績效評價脫節(jié)，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，削弱了預(yù)算績效管理的作用。在高校完成上級財政績效評價工作后，正因為缺少激勵機(jī)制，對績效評價結(jié)果缺少激勵，導(dǎo)致了各高校對于績效評價的積極性不高。

四、預(yù)算績效管理優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，構(gòu)建預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督協(xié)同管理模式

在預(yù)算績效管理時融入財會監(jiān)督理念，在保證預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)其前提下，強(qiáng)化財會監(jiān)督，促進(jìn)高校教育與科研等重點(diǎn)工作的開展，預(yù)防腐敗風(fēng)險。預(yù)算績效管理中融入財會監(jiān)督，關(guān)鍵在于預(yù)算績效管理制度與財會監(jiān)督制度的融合。目前許多高校都已開展了預(yù)算績效管理，形成一套預(yù)算績效管理制度，但現(xiàn)行制度下僅有少量會計資金監(jiān)督的內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的融合，要加強(qiáng)頂層設(shè)計，在原有預(yù)算績效管理制度上融合財會監(jiān)督，形成一系列的制度和機(jī)制，在高校預(yù)算績效管理過程中充分發(fā)揮財會監(jiān)督的作用，保障全面預(yù)算績效管理的實(shí)現(xiàn)。一是深入理解預(yù)算績效管理和財會監(jiān)督的時代內(nèi)涵，推動兩者管理理念上形成融合，形成兩者協(xié)同治理的理念。二是推動制度銜接，實(shí)現(xiàn)制度融合。要實(shí)現(xiàn)兩者的融合，使預(yù)算績效管理發(fā)揮作用，必須引入財會監(jiān)督，在頂層設(shè)計上改革創(chuàng)新，針對預(yù)算績效管理制度各個環(huán)節(jié)融入財會監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的融合，讓預(yù)算績效管理獲得制度上的監(jiān)督保障。財會監(jiān)督是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要抓手，在預(yù)算管理中對經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施監(jiān)督，在事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)都進(jìn)行監(jiān)督，確保預(yù)算績效管理有效執(zhí)行。三是明確預(yù)算績效管理和財會監(jiān)督的職能分工，在發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督職能的同時對預(yù)算績效管理工作做好監(jiān)督，通過財會監(jiān)督這把利劍，完善預(yù)算績效管理機(jī)制。

（二）強(qiáng)化融合理念，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效監(jiān)督一體化

高校治理能力的提升，要強(qiáng)化績效和財會監(jiān)督理念融合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效監(jiān)督一體化。預(yù)算績效管理，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事。財會監(jiān)督是提升服務(wù)水平和質(zhì)量的重要抓手，發(fā)揮好預(yù)算管理中監(jiān)督的職能，融合績效管理的理念，更加注重產(chǎn)出和結(jié)果，同時在預(yù)算績效管理全過程進(jìn)行財會監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算績效管理的有效性。

1.事前做實(shí)績效目標(biāo)管理和事前績效評估。績效目標(biāo)管理是基礎(chǔ)，為后續(xù)績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價提供依據(jù)?？冃繕?biāo)又包括整體績效目標(biāo)和重點(diǎn)項目績效目標(biāo)，學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃與部門預(yù)算、整體績效目標(biāo)要協(xié)同一致。要實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)融合，加強(qiáng)高校預(yù)算管理部門在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的參與權(quán)和決策權(quán)，制定整體績效目標(biāo)時要把學(xué)校發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)作為重要指標(biāo)，確?？冃繕?biāo)的設(shè)置與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)相匹配。明確各部門多級監(jiān)督的職責(zé)，主要涉及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃部和財務(wù)部，對整體績效目標(biāo)設(shè)置和審核時需要經(jīng)兩個部門編制，最終由學(xué)校辦公會、黨委會審核，進(jìn)一步將學(xué)校規(guī)劃目標(biāo)和績效目標(biāo)緊緊融合。

事前績效評估，對于預(yù)算資金安排的重大政策和項目嚴(yán)格開展事前績效評估，在績效事前評估階段引入監(jiān)督，推動績效管理由事后績效評效向事前績效評估轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移，規(guī)避防范重大資金風(fēng)險。校內(nèi)業(yè)務(wù)部門作為項目申報主體，要成立專項工作組，對項目事前績效評估，同時作為績效被評估主體和事前績效評估第一責(zé)任人接受校內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督。

2.事中抓緊績效運(yùn)行監(jiān)控?？冃н\(yùn)行監(jiān)控是在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)上，根據(jù)績效目標(biāo)對預(yù)算目標(biāo)完成情況、執(zhí)行情況等實(shí)行動態(tài)監(jiān)測，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)現(xiàn)雙監(jiān)控，旨在監(jiān)督預(yù)算資金運(yùn)行情況的全過程，確?？冃繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)?？冃н\(yùn)行監(jiān)督還需要制定績效目標(biāo)，除了要和學(xué)校發(fā)展規(guī)劃一致，還需要將目標(biāo)細(xì)化成具體績效計劃。通過績效計劃開展對預(yù)算支出執(zhí)行的監(jiān)督，而不是僅僅對支出進(jìn)度監(jiān)督。以往預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督主要由財務(wù)部負(fù)責(zé)，但是績效執(zhí)行監(jiān)控涉及面更廣要求更高，在全覆蓋全方位的原則下對學(xué)校整體績效特別是重大項目的監(jiān)督，構(gòu)建全過程績效動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，及時了解預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)完成情況，對未能及時完成的項目進(jìn)行糾編、調(diào)整、問責(zé)。還要整合校內(nèi)監(jiān)督資源，包括黨風(fēng)廉政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督等，各部門要充分協(xié)同配合發(fā)揮監(jiān)督合力。

3.事后做好績效評價及應(yīng)用?？冃гu價是對已執(zhí)行完成的預(yù)算管理活動進(jìn)行全面“體檢”，績效評價需要有合理科學(xué)的評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價辦法，還要有健全的激勵和問責(zé)機(jī)制，才能保證績效評價的有效運(yùn)用?；谪敃O(jiān)督的視角來看，要進(jìn)一步壓實(shí)在重大項目業(yè)務(wù)部門進(jìn)行績效自評的責(zé)任，加強(qiáng)對評價結(jié)果的監(jiān)督，包括提供的材料和自評報告，增加績效自評的科學(xué)性和規(guī)范性，避免自評結(jié)果流于形式，并接受校內(nèi)審計和教職工監(jiān)督。加快建立健全的激勵和問責(zé)機(jī)制，根據(jù)績效評價結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎勵和問責(zé)，把績效評價結(jié)果共享學(xué)校組織部、人事部，納入年終考核評價。并且在來年預(yù)算編制時充分考慮上年績效評價結(jié)果，特別是新增項目要將提交部門以前年度績效目標(biāo)完成情況作為重要的參考依據(jù)。

（三）強(qiáng)化技術(shù)支撐，打造預(yù)算績效監(jiān)督一體化系統(tǒng)

財政部印發(fā)《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》《會計信息化發(fā)展規(guī)劃（2021—2025年）》等一系列重要文件，明確指出要“積極推動會計工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，數(shù)字化作為會計改革的重要方向，對預(yù)算、績效管理、財會監(jiān)督進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造預(yù)算績效監(jiān)督一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金全過程的監(jiān)督，提高財會監(jiān)督的效率和效果。另外，還可以利用目前人工智能等技術(shù)手段，對績效運(yùn)行、資金執(zhí)行實(shí)行自動化實(shí)時監(jiān)測預(yù)警，并通過智能化數(shù)據(jù)分析，讓財會監(jiān)督更加精準(zhǔn)及時，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，更好地服務(wù)于學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

（四）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，充分利用好專家和第三方監(jiān)督

無論是預(yù)算績效管理還是財會監(jiān)督都是一項專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，要求財務(wù)人員不但要了解財政資金相關(guān)發(fā)規(guī)政策和具備財務(wù)管理的經(jīng)驗，還要對學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、教學(xué)等各項事業(yè)都有深入了解。因此，財會監(jiān)督與預(yù)算績效管理應(yīng)有專業(yè)的部門來完成，尤其是對于績效監(jiān)督與預(yù)算應(yīng)由不同的專業(yè)部門來完成，才能保證監(jiān)督的客觀性。另外，聘請第三方和專家參與績效管理，是加強(qiáng)全面預(yù)算績效管理的有效手段，第三方和專家具有更強(qiáng)的獨(dú)立性和更高的專業(yè)性，第三方和專家參加績效指標(biāo)制定、績效評價，有助于最后績效評價結(jié)果的客觀公正。

注釋：

{1} 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督工作的意見[S].2023.

{2} 喬春華.高校財務(wù)治理研究[M].東南大學(xué)出版社，2021：15-18.

{3} 騫雨，鄒鵬.高校預(yù)算績效管理財會監(jiān)督路徑探究[J].新會計，.2024（03）：20-24.

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（作者單位：廣東石油化工學(xué)院財務(wù)部 廣東茂名 525000）

（責(zé)編：若佳）