摘 要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地方政府為了響應(yīng)城鎮(zhèn)化改造、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保民生等一系列重要舉措，以地方政府名義舉債用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公共產(chǎn)品的提供。然而，地方債的發(fā)行雖在一定程度上解決了地方政府建設(shè)資金的需求，但也存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。文章從地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理的必要性入手，分析地方政府債務(wù)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出地方政府債務(wù)管理問(wèn)題的解決措施。

關(guān)鍵詞：地方政府 債務(wù)管理 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 解決措施

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）09-290-02

一、前言

中國(guó)社會(huì)發(fā)展所取得的成績(jī)有目共睹，這與各地方政府在促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生和支持改革等方面的貢獻(xiàn)密不可分。然而，隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和廣大人民群眾對(duì)于幸福、美好生活的需求進(jìn)一步提升，地方政府各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算支出不斷加大。受全球經(jīng)濟(jì)下行等因素影響，地方政府財(cái)政收入減少，特別是土地出讓金收入大幅下降，使得一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政收入增長(zhǎng)同預(yù)算支出增長(zhǎng)的速度出現(xiàn)了不同步現(xiàn)象。為此，部分地方政府采取舉債方式助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，平衡財(cái)政收支矛盾。地方政府債務(wù)經(jīng)歷了一個(gè)快速發(fā)展的過(guò)程：1992年預(yù)算法約束政府舉債，平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生；2008年四萬(wàn)億計(jì)劃，平臺(tái)公司數(shù)量激增，埋下巨大“隱性債務(wù)”隱患；2009年地方債以“以發(fā)代還”的形式正式面世；2014年預(yù)算法修訂案和《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》發(fā)布實(shí)施，提出地方政府債務(wù)管理新思路；到2022年地方債余額達(dá)350618億元，超越金融債成為中國(guó)市場(chǎng)第一大券種；2023年地方政府債務(wù)余額407372.93億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額421674.3億元以內(nèi)。雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體相對(duì)可控，但是存在地方政府債務(wù)規(guī)模逐步擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展形成了一定的不和諧因素。因此，如何進(jìn)一步提高地方政府債務(wù)管理水平，有效防范、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為地方政府所要面對(duì)并解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

二、地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理的必要性分析

（一）有利于提高地方政府治理能力

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，出現(xiàn)了更多的挑戰(zhàn)，這也是對(duì)地方黨組織、地方政府治理能力的重大考驗(yàn)。許多地方政府在財(cái)政收入不足、建設(shè)資金相對(duì)緊張的情況下，通過(guò)舉債方式進(jìn)行城市建設(shè)的確取得了一定成績(jī)。然而，少數(shù)地方政府因事先規(guī)劃不足、債務(wù)管理疏忽等問(wèn)題，導(dǎo)致地方債務(wù)過(guò)高，甚至出現(xiàn)運(yùn)行困難問(wèn)題，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。如何在平衡地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與控制債務(wù)水平、加強(qiáng)地方政府債管理與發(fā)揮好債務(wù)杠桿作用之間取得一個(gè)科學(xué)合理的解決方式，努力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，打贏地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范這場(chǎng)戰(zhàn)役，成為新時(shí)期提升地方政府治理能力的重大課題。

（二）有利于穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展

各地政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券和配套融資為建設(shè)項(xiàng)目充實(shí)資金，引導(dǎo)社會(huì)資金投向重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，起到了帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展的作用。成績(jī)的背后，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題亦是無(wú)法回避的。如何做到債務(wù)可控，又能夠解決地方政府債務(wù)高企問(wèn)題，是地方政府所要考慮的問(wèn)題。只有較好地控制地方政府債務(wù)擴(kuò)大的問(wèn)題，才能為徹底解決系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展繁榮發(fā)揮其作用。

三、地方政府債務(wù)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）政府法定債務(wù)管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善

各地方發(fā)展需要基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口與日俱增，而中央財(cái)政對(duì)各地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持較為有限，地方政府大幅度舉債建設(shè)成為新經(jīng)濟(jì)常態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)地方政府債務(wù)總額為213072億元，2023年上升到421674.3億元，短短的四年間債務(wù)總額增加了208602.3億元，增長(zhǎng)規(guī)模近乎翻倍。在債務(wù)分配機(jī)制方面，目前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控政策尚不完善，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)舉債控制措施不足，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。在債券資金使用管理上，對(duì)于債券資金使用范圍、時(shí)效等方面，沒(méi)有統(tǒng)一、明晰的規(guī)范性指導(dǎo)文件，導(dǎo)致在政府債券規(guī)模不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，債券資金使用規(guī)范性問(wèn)題、資金滯留或被地方政府?dāng)D占挪用等問(wèn)題日益凸顯。在債券項(xiàng)目的投后管理方面，對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入征繳、項(xiàng)目收益及資產(chǎn)處置出讓收入的歸集管理及項(xiàng)目投后績(jī)效跟蹤監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)等方面，相關(guān)規(guī)范措施也尚在初步制定和完善中。以上都給地方政府債券監(jiān)管帶來(lái)一定的難度。

（二）地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

目前地方政府債務(wù)中主要為政府債券，分為一般債券和專項(xiàng)債券。一般債券依法用于沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目，主要是利用地方一般公共預(yù)算收入償還；專項(xiàng)債券分為普通型和收益型兩種類型，主要是利用土地出讓金或是專項(xiàng)收入償還。近年來(lái)，收益型專項(xiàng)債券成為債券發(fā)行市場(chǎng)的主力軍，投向領(lǐng)域也日益多元化，成為擴(kuò)大有效投資、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力抓手。收益型專項(xiàng)債券多為自求平衡專項(xiàng)債券，原則上要求項(xiàng)目融資與收益相匹配，但實(shí)際情況是許多投資項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，收益相對(duì)有限，而在立項(xiàng)之初，為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，人為高估收益的普遍做法導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。隨著專項(xiàng)債券建設(shè)期的完成，部分專項(xiàng)債券已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，債券期限和項(xiàng)目期限不匹配、收益包裝虛高問(wèn)題凸顯，直接影響債務(wù)的按期、足額歸還，償債壓力轉(zhuǎn)嫁到地方政府。近年債券償還數(shù)據(jù)顯示，各地方政府已進(jìn)入償債高峰期，目前主要采取發(fā)行再融資債券和地方自還方式償還到期債務(wù)。在地方償債壓力普遍加大的情況下，不得不提高再融資債券發(fā)行比例，即大部分到期債券償還屬于借新還舊，這種延期償債的方式也導(dǎo)致政府債務(wù)總額的不斷攀升，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)集聚。

（三）不合規(guī)新增隱性債務(wù)問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，地方政府舉債須省一級(jí)人民政府以公開(kāi)發(fā)行地方債券的方式進(jìn)行，嚴(yán)禁地方政府以其他方式新增隱性債務(wù)。然而，各地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題仍舊屢禁不止。2023年財(cái)政部對(duì)外公布的8起隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，高達(dá)460億元隱性債務(wù)被曝光，主要為地方政府通過(guò)要求國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)應(yīng)由財(cái)政預(yù)算安排的政府公建項(xiàng)目，或者通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉債融資等方式新增隱性債務(wù)。隨著政府運(yùn)轉(zhuǎn)壓力的加大，拖欠工程款和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)作等方式都可能產(chǎn)生不合規(guī)的新增隱性債務(wù)問(wèn)題。隱性債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，給本就債務(wù)繁重的地方政府增加了負(fù)擔(dān)，同時(shí)極大地提高了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、解決地方政府債務(wù)管理問(wèn)題的措施

（一）完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制

首先，嚴(yán)控債務(wù)發(fā)行規(guī)模，加強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)舉借債務(wù)管控。提高債務(wù)發(fā)行的財(cái)政預(yù)測(cè)能力與評(píng)價(jià)水平，兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)需要，量力而行，適度舉債。嚴(yán)格執(zhí)行政府性投資建設(shè)項(xiàng)目建前審批制度，充分考慮項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際需求和地方償債壓力，嚴(yán)禁超財(cái)力上項(xiàng)目，控制政府債券申請(qǐng)額度。完善新增債券分配機(jī)制，增加高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)舉債限制措施，結(jié)合地方政府債務(wù)率、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、債券投向和地方財(cái)力等因素，合理分配下達(dá)新增債券額度。其次，加強(qiáng)債券項(xiàng)目管理，提升地方政府債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力。提高項(xiàng)目精準(zhǔn)謀劃入庫(kù)能力，夯實(shí)項(xiàng)目前期工作，嚴(yán)格項(xiàng)目篩選，重點(diǎn)支持成熟、優(yōu)質(zhì)和收益穩(wěn)定的項(xiàng)目。出臺(tái)專項(xiàng)債券資金使用管理細(xì)則，明確債券資金使用范圍，指導(dǎo)項(xiàng)目單位合法合規(guī)使用債券資金，加強(qiáng)債券資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，提高債券資金使用效益，充分發(fā)揮債券資金擴(kuò)大有效投資、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。再次，加強(qiáng)債券投后管理建設(shè)，完善穿透式監(jiān)測(cè)和監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，努力提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和收入水平，建立健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)收支核算體系。加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入征繳，將項(xiàng)目收益及資產(chǎn)處置出讓收入等進(jìn)行歸集管理，嚴(yán)格用于償還到期政府債券本息。依托穿透式監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)地方政府債務(wù)“借、用、管、還”全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，通過(guò)信息化手段完善專項(xiàng)債券資金投后管理機(jī)制。

（二）優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

目前，各地方政府債務(wù)壓力依然沉重，合理優(yōu)化地方政府債結(jié)構(gòu)，是地方政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解債務(wù)壓力的重要途徑。首先，優(yōu)化地方債務(wù)品種結(jié)構(gòu)。一般債券項(xiàng)目按輕重緩急重點(diǎn)用于民生和社會(huì)事業(yè)補(bǔ)短板項(xiàng)目，適當(dāng)增加一般債券發(fā)行額度，提高地方民生項(xiàng)目資金保障力度。專項(xiàng)債券收益評(píng)估真實(shí)、客觀，不得為了發(fā)行債券而人為虛增項(xiàng)目收益。兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展差異，探索專項(xiàng)債券投向多元化發(fā)展，實(shí)行“嚴(yán)進(jìn)寬出”的項(xiàng)目審核政策，在項(xiàng)目申報(bào)階段嚴(yán)格審查項(xiàng)目可行性，收益平衡情況和項(xiàng)目實(shí)施條件等，通過(guò)審查后確定項(xiàng)目總體債券資金需求額度，項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況，提出安排年度發(fā)行額度計(jì)劃，保證項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)性。其次，優(yōu)化地方債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。近年來(lái)地方債發(fā)行期限在逐步拉長(zhǎng)，債券發(fā)行更加注重與項(xiàng)目周期匹配。受前幾年經(jīng)濟(jì)下行因素影響，地方債到期償還對(duì)再融資依賴程度仍然很高，而目前再融資債券期限普遍較短，地方短期償債壓力依然較大。因此，可以加強(qiáng)地方政府債務(wù)期限分析研究，建立地方債分批分期發(fā)行機(jī)制，合理安排年度新增債券發(fā)行規(guī)模，匹配項(xiàng)目建設(shè)不同階段的資金需求，綜合考慮債券發(fā)行年度、期限和償債期，適當(dāng)拉長(zhǎng)再融資債券期限，避免新增債券償付期與再融資債券償付期疊加，以時(shí)間換空間，平滑過(guò)渡地方政府償債高峰期，化解地方償債壓力。再次，優(yōu)化地方債券償還機(jī)制。一般債券以逐步減少地方債務(wù)規(guī)模為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓縮一般性支出、盤活存量等多渠道籌措資金，確保不出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。扶持專項(xiàng)債券項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，保障專項(xiàng)債券償債資金來(lái)源。逐步探索和嘗試靈活還款模式，對(duì)部分已提前產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，具備債務(wù)償付能力的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，科學(xué)合理地進(jìn)行償付資金測(cè)算，加強(qiáng)與債權(quán)人的溝通，在公正公開(kāi)的前提下，允許其提前償還，提高資金使用效益，同時(shí)也能防止地方政府?dāng)D占挪用項(xiàng)目產(chǎn)生的收益，導(dǎo)致后續(xù)無(wú)力償還到期債務(wù)的結(jié)果。

（三）嚴(yán)格控制違法新增隱性債務(wù)

一是堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，嚴(yán)格地方建設(shè)項(xiàng)目審核，硬化預(yù)算約束。強(qiáng)化政府預(yù)算單位和國(guó)有企業(yè)舉債融資行為管控，特別是要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制，嚴(yán)禁以各種形式違規(guī)為地方政府變相舉債。二是穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量。壓實(shí)地方黨委政府主體責(zé)任，用好用足現(xiàn)有政策資源，堅(jiān)持分類審慎處置。省級(jí)政府加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，支持高風(fēng)險(xiǎn)市縣緩解還本付息壓力，地方政府科學(xué)合理制定“一攬子”化債計(jì)劃，堅(jiān)持隱性債務(wù)清零原則，按期足額化債。通過(guò)加大清理盤活資產(chǎn)資源力度、國(guó)有企業(yè)重組整合等一系列措施，切實(shí)防范化解地區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，執(zhí)行終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任制度，通報(bào)隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，遵循“誰(shuí)決策、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，對(duì)違法違規(guī)舉債行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起。

五、結(jié)論

地方政府債務(wù)的有效治理，對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定將起到積極推進(jìn)作用。面對(duì)各地方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題，須本著實(shí)事求是的原則，合理控制地方債務(wù)規(guī)模，進(jìn)一步提升地方政府債務(wù)信息透明度，構(gòu)建科學(xué)、合理、完善的地方政府債償債機(jī)制，嚴(yán)格控制違法新增隱性債務(wù)，為提振地方經(jīng)濟(jì)、打贏地方債務(wù)管理攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)人民群眾幸福生活的目標(biāo)發(fā)揮其作用。

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（作者單位：福建省泰寧縣財(cái)政局 福建泰寧 354400）

（責(zé)編：賈偉）