摘 要：伴隨著我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議化解的路徑問(wèn)題亟待研究。實(shí)踐中，成員資格認(rèn)定案件的主管機(jī)關(guān)不夠明確，集體經(jīng)濟(jì)組織決議的法律性質(zhì)模糊，這均是緣于對(duì)村民自治權(quán)之運(yùn)行邊界的認(rèn)識(shí)不足。另外，現(xiàn)行立法中的解紛路徑規(guī)制相對(duì)簡(jiǎn)略，亟需以村民自治權(quán)運(yùn)行邊界為原則進(jìn)行路徑優(yōu)化，落實(shí)面向價(jià)值平衡的司法裁判理念，并結(jié)合“訴源治理”理念構(gòu)建一套多元化糾紛解決辦法。與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》第56條進(jìn)行增修與完善，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)解紛路徑體系化構(gòu)建的真正落實(shí)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;糾紛多元化解;訴源治理;村域治理;村民自治

中圖分類(lèi)號(hào)：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2024）05-0034-10

收稿日期：2023-12-04 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.05

基金項(xiàng)目：2022年司法部“法治建設(shè)與法學(xué)理論研究”部級(jí)科研項(xiàng)目（22SFB3011）

作者簡(jiǎn)介：侯皓瀚，男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樾姓V訟法，司法制度，法治政府。

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告指出要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”^［1］目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與集體經(jīng)濟(jì)組織改革的討論仍在繼續(xù)。隨之而來(lái)的是多部法律的修訂與立法稿的公布，以及農(nóng)村綜合制度改革試點(diǎn)的大力推行。2023年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：“鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營(yíng)方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制?！?sup>［2^］一號(hào)文件對(duì)集體成員資格認(rèn)定與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理、運(yùn)行、收益分配等問(wèn)題的法律規(guī)制提出更多需求，而現(xiàn)有的研究多集中于新型集體經(jīng)濟(jì)組織的法權(quán)構(gòu)造解釋、治理模式與制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新等方面，從爭(zhēng)議解決的現(xiàn)實(shí)視角為進(jìn)路的研究并不多見(jiàn)，故本文將針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部糾紛的爭(zhēng)議解決機(jī)制改革進(jìn)行探索。

考察相關(guān)司法文書(shū)可以發(fā)現(xiàn)，同案不同判的現(xiàn)象比較普遍，裁判理念差異迥別，案件當(dāng)事人對(duì)解紛路徑選擇極其混亂。相關(guān)實(shí)踐問(wèn)題主要體現(xiàn)在成員資格認(rèn)定權(quán)屬不明確、組織決議的法律性質(zhì)模糊、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議化解路徑不具體等?？傊?，以上問(wèn)題可歸結(jié)于現(xiàn)行立法中對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議多元化解制度供給長(zhǎng)期不足的痼疾，其背后蘊(yùn)含的是現(xiàn)今對(duì)村民自治權(quán)力（利）運(yùn)行邊界與矛盾多元化解運(yùn)行機(jī)理的探究尚不明晰的理論缺失。然而，最新立法并未改善這一現(xiàn)狀。日前已提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的《中華人民共和國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）中有關(guān)內(nèi)部爭(zhēng)議化解的條款仍存在文義模糊、邏輯不清、表述籠統(tǒng)的問(wèn)題，既未能供給出新的多元化解制度工具，并且無(wú)法與現(xiàn)有制度較好協(xié)同，使相關(guān)解紛主體難以統(tǒng)一工作思路，導(dǎo)致糾紛化解不經(jīng)濟(jì)與“案結(jié)事未了”的現(xiàn)象極其普遍，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)該類(lèi)案件的爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。為改善這一現(xiàn)狀，本文將以糾紛性質(zhì)與路徑選擇為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)相關(guān)司法文書(shū)進(jìn)行類(lèi)型化考察和梳理，歸納司法實(shí)踐中的常見(jiàn)問(wèn)題，分析訴訟外解紛路徑的發(fā)展趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，探明社會(huì)自治權(quán)、爭(zhēng)議多元化解與訴源治理等相關(guān)理論對(duì)當(dāng)前實(shí)踐問(wèn)題的闡釋作用，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范體系與解紛制度框架，梳理調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議，訴訟等解紛工具的銜接關(guān)系，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的多元糾紛化解路徑進(jìn)行研究與歸納，并提出關(guān)于《草案》第56條的修改建議，以期對(duì)有關(guān)部門(mén)工作思路的改善與該類(lèi)糾紛的實(shí)質(zhì)性高效化解有所裨益。

二、實(shí)踐中爭(zhēng)議化解的基本立場(chǎng)及其存在的問(wèn)題

（一）樣本案例研究

由于目前我國(guó)《民事案件案由規(guī)定》尚無(wú)“集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議”這一類(lèi)別的設(shè)定，筆者以“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”為關(guān)鍵詞在“威科先行法律信息庫(kù)”中進(jìn)行檢索，共得到裁判文書(shū)共195 864個(gè)。為使樣本案例更能反映現(xiàn)階段的實(shí)踐問(wèn)題，筆者選取了自2023年一號(hào)文件出臺(tái)至筆者查詢(xún)?nèi)眨?023年2月14日至2023年8月31日）的相關(guān)案例進(jìn)行類(lèi)型化分析。同時(shí)，為更直觀(guān)地顯示出各類(lèi)型的占比與數(shù)量，僅對(duì)一審判決進(jìn)行保留，共檢索出1 199個(gè)案件。筆者對(duì)上述案件文書(shū)進(jìn)行瀏覽后，排除其中341個(gè)撤訴案件，并甄別出28份與本文主題不符的集體經(jīng)濟(jì)組織之間或集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位、法人、自然人的外部爭(zhēng)議案件，最終得到830個(gè)樣本案例。對(duì)上述樣本案例進(jìn)行類(lèi)型化分析：涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題的樣本數(shù)量高達(dá)541個(gè)，剩余289個(gè)案例涉及獨(dú)生子女戶(hù)、集體資產(chǎn)確權(quán)、冊(cè)外地合同、集體資產(chǎn)份額繼承、征收補(bǔ)償分配、集體資產(chǎn)收益分配、組織合并或分立等問(wèn)題。再結(jié)合《草案》第56條有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的劃分，可以將上述成員資格認(rèn)定以外的案件分為有關(guān)征收補(bǔ)償分配、集體資產(chǎn)收益分配的258個(gè)收益分配類(lèi)案件與涉及組織內(nèi)部運(yùn)行、管理等問(wèn)題的31個(gè)案件（如圖1所示）。

從中可以直觀(guān)地看出，成員資格的認(rèn)定仍是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議化解的首要問(wèn)題，其次是征收補(bǔ)償、集體資產(chǎn)收益分配案件，而有關(guān)組織運(yùn)行、管理等問(wèn)題則占比較少。故下文的研究主要圍繞成員資格認(rèn)定和征收補(bǔ)償、集體資產(chǎn)收益分配問(wèn)題展開(kāi)。

其次，以實(shí)踐中占比最高且爭(zhēng)議較大的集體組織成員資格認(rèn)定案件進(jìn)行樣本研究。筆者以“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定”為關(guān)鍵字進(jìn)行案件篩選，在2023年2月14日至2023年9月31日共有29個(gè)民事訴訟案件，無(wú)相關(guān)行政訴訟案例。在排除案件本身與本文討論的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議無(wú)關(guān)的1例后，可得到28個(gè)以成員資格認(rèn)定為主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)的有效樣本。在地域方面，樣本涉及山東、福建、廣東、遼寧、北京、陜西、湖南、海南、吉林、湖北等11個(gè)省份，故該樣本可以較為全面地反映出不同地區(qū)間的裁判理念;在審理層級(jí)方面，樣本包含了基層人民法院作出的12個(gè)初審判決，以及16個(gè)中級(jí)人民法院作出的終審判決，故亦能體現(xiàn)出不同層級(jí)法院對(duì)該類(lèi)案件的審理態(tài)度，增加了樣本案例的代表性與有效性，具有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的意義。以樣本案例的審理理念為區(qū)分（如表1所示），可據(jù)此推斷各省份人民法院對(duì)成員資格認(rèn)定主管問(wèn)題的審理態(tài)度。

具言之，廣東等地人民法院以屬于村民自治事宜為由認(rèn)為該資格認(rèn)定問(wèn)題不屬于民事訴訟的受理范圍，對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議不予受理或駁回起訴;吉林等地人民法院雖認(rèn)同該問(wèn)題屬于村民自治的范疇，但一般不直接不予受理或駁回起訴，而選擇在訴訟程序中依據(jù)村民自治決議對(duì)成員資格予以認(rèn)定;湖南、海南等地的人民法院則會(huì)依據(jù)法律法規(guī)等對(duì)成員資格認(rèn)定的實(shí)體問(wèn)題予以審理。通過(guò)對(duì)樣本案例文書(shū)的研究可以發(fā)現(xiàn)：（1）人民法院對(duì)此類(lèi)案件的審理理念是以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)行政區(qū)劃為界限存在明顯差異，并無(wú)全國(guó)性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);（2）對(duì)于山東、福建等省份，審理理念在本樣本案例的時(shí)間區(qū)間內(nèi)發(fā)生了變化，并呈現(xiàn)出司法權(quán)相對(duì)于村民自治權(quán)逐漸擴(kuò)張的趨勢(shì)。如在山東省，人民法院的態(tài)度從最初“不予受理或駁回起訴”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙罁?jù)村民自治決議對(duì)成員資格予以認(rèn)定”，并在最新一起案件中，人民法院依據(jù)法律法規(guī)等對(duì)成員資格認(rèn)定的實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行了審查【參見(jiàn)山東省荏平區(qū)人民法院（2023）魯1503民初1812號(hào)民事判決書(shū)?！?。

最后，以“威科先行”法律信息庫(kù)中的案件文本為依據(jù)，對(duì)司法實(shí)踐中涉及集體經(jīng)濟(jì)組織案件的一審撤訴比例進(jìn)行研究，即通過(guò)分別收集（2019年至2023年8月31日數(shù)據(jù)）每年侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛類(lèi)案件的一審撤訴數(shù)量占所有一審案件的比例，可以得到相關(guān)案件最終由司法訴訟程序解決的程度高低。并且，通過(guò)與普通民事案件的撤訴占比對(duì)比（如圖2所示），可以發(fā)現(xiàn)：（1）包含涉及集體經(jīng)濟(jì)組織糾紛的所有民事案件被納入訴訟程序進(jìn)行解決的比例逐年降低，而由非訴解紛路徑進(jìn)行化解的比例呈上升趨勢(shì);（2）相較于普通民事案件，涉及集體經(jīng)濟(jì)組織的糾紛被納入訴訟程序進(jìn)行解決的比例較高，意味著相關(guān)案件未來(lái)可以由非訴解紛路徑進(jìn)行化解的空間更大，故對(duì)該類(lèi)型案件的非訴解紛路徑進(jìn)行重點(diǎn)研究很有必要。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的司法實(shí)踐問(wèn)題

基于上述樣本案例的研究，相較于多數(shù)法院對(duì)成員資格予以實(shí)體性審查，部分地區(qū)則以“村民自治”為由將該事項(xiàng)排除于司法審查之外，可見(jiàn)現(xiàn)行法中有關(guān)成員資格認(rèn)定案件的主管機(jī)關(guān)并不明晰。同時(shí)，基于對(duì)樣本案例文書(shū)的研究，該類(lèi)案件均與集體經(jīng)濟(jì)組織決議（決定）密切相關(guān)。再加之，有學(xué)者在對(duì)成員資格認(rèn)定這類(lèi)案件的實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)認(rèn)定依據(jù)雜亂，包含法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件等^［4］，故有必要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織決議（決定）的法律性質(zhì)和效力位階等問(wèn)題進(jìn)行梳理與明晰。另外，考慮到集體經(jīng)濟(jì)組織糾紛在未來(lái)由非訴解紛路徑進(jìn)行化解的空間較大，但現(xiàn)行法與《草案》中可供參照的明確規(guī)制較為欠缺，故深化相關(guān)糾紛的非訴化解路徑制度研究十分必要。

1.集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定權(quán)屬不明晰。成員資格認(rèn)定權(quán)屬模糊根本上是成員權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不明確引起的。我國(guó)現(xiàn)行立法并未明確成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但并不表示該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)完全由村民自治進(jìn)行規(guī)制。《草案》第12條對(duì)其進(jìn)行了原則性要求，同時(shí)保留了省級(jí)立法權(quán)對(duì)該事項(xiàng)具體規(guī)制的參與權(quán)。結(jié)合實(shí)踐中農(nóng)村社會(huì)的區(qū)域差異性較大的特點(diǎn)，在國(guó)家立法層面以原則性進(jìn)行約束，同時(shí)以地方立法權(quán)加以具化、補(bǔ)充，使其在當(dāng)?shù)馗呖刹僮餍?。這不僅是必要的，也符合我國(guó)“重點(diǎn)問(wèn)題劃定紅線(xiàn)、具體辦法務(wù)實(shí)靈活”的三農(nóng)問(wèn)題立法傳統(tǒng)。那么，既然立法并未對(duì)該資格認(rèn)定事宜明確規(guī)制，該事項(xiàng)是否屬村民自治事宜的范疇呢？從我國(guó)相關(guān)政策的沿革變遷與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的產(chǎn)生目的中可以窺見(jiàn)一斑。

新型集體經(jīng)濟(jì)組織制度的產(chǎn)生實(shí)為對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村自治組織中經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)權(quán)管理、財(cái)務(wù)主體等職能的剝離，在該制度施行之前是以行政村、村民小組等主體進(jìn)行，故應(yīng)以村民委員會(huì)、村民自治組織的管理進(jìn)行參照研究。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村民委員會(huì)組織法》）第1、2條，基層自治組織的權(quán)力機(jī)關(guān)當(dāng)屬村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，村民委員會(huì)對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。另根據(jù)該法第24條，村民委員會(huì)的職能涉及：土地承包經(jīng)營(yíng)方案;村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案;宅基地的使用方案;征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案;以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)事宜。足以可見(jiàn)，新型集體經(jīng)濟(jì)組織中與村民的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)密切相關(guān)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題屬于村民自治事宜，符合我國(guó)的農(nóng)村立法演變的基本規(guī)律。

基于看似清晰的立法沿革得出的結(jié)論并不足以解釋對(duì)“集體成員權(quán)”所包含權(quán)能被細(xì)數(shù)后的矛盾。現(xiàn)有的有關(guān)“集體成員權(quán)”權(quán)能定位的研究均無(wú)法以“權(quán)利分置”的體系展開(kāi)，而更傾向于“權(quán)利束”理論的研究進(jìn)路^［3］。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)民法典》中物權(quán)編部分尚無(wú)有關(guān)“集體成員權(quán)”的具體法律表達(dá)，但根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第24條可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)處分權(quán)等作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員賴(lài)以維系生活的主要權(quán)利應(yīng)被納入“集體成員權(quán)”的權(quán)能范疇之中。然而，作為屬于村民自治事宜的整體性權(quán)利的“集體成員權(quán)”卻與具體權(quán)能中的“部分財(cái)產(chǎn)性權(quán)利應(yīng)依法受到行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)”產(chǎn)生沖突。如上所述，盡管該項(xiàng)權(quán)利的取得已被立法明確為村民自治事宜，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包法》）第12條仍規(guī)定了有關(guān)土地承包的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，即實(shí)行縣級(jí)農(nóng)村農(nóng)業(yè)主管部門(mén)與鄉(xiāng)級(jí)人民政府的雙負(fù)責(zé)制管理，并且根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第73、76條的規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)和縣級(jí)以上政府行使保護(hù)勞動(dòng)群眾集體所有財(cái)產(chǎn)的職權(quán)，故在有關(guān)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和福利待遇的行政訴訟實(shí)踐中，仍會(huì)遇到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有權(quán)對(duì)村民提出的村民福利待遇申請(qǐng)作出行政處理決定的判決【參見(jiàn)廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2021）粵71行終244號(hào)行政判決書(shū)?！俊Ｍ瑯拥?，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)?020修正）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》）第1條明確規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決。”盡管在此之前，最高院已經(jīng)對(duì)村民是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，不屬于行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍進(jìn)行了明確【參見(jiàn)最高人民法院（2020）最高法行申4278號(hào)行政裁定書(shū)。】，即作為整體性權(quán)利的“集體成員權(quán)”因?qū)俅迕褡灾畏懂牰皇苄姓珯?quán)力的“干涉”?？梢?jiàn)，上述沖突不僅發(fā)生在法解釋學(xué)的規(guī)范分析中，也外化于具體的司法實(shí)踐領(lǐng)域。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織決議的效力位階不明確。在國(guó)家立法層面，考慮到現(xiàn)行法中并無(wú)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織決議性質(zhì)的明確法律規(guī)制。從立法目的上，集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了基層自治組織集體資產(chǎn)的管理和市場(chǎng)行為的主體職能^［5］，故仍需通過(guò)參照村民（代表）大會(huì)的決議、村民委員會(huì)決定的相關(guān)規(guī)制對(duì)《草案》進(jìn)行檢視，從而提出涉及集體經(jīng)濟(jì)組織決議與內(nèi)部爭(zhēng)議解決相關(guān)法律表達(dá)的完善建議。村民（代表）大會(huì)的決議作為村民自治權(quán)的外現(xiàn)形式本質(zhì)上屬于村規(guī)民約。從效力位階的角度分析，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第27條，由村民（代表）會(huì)議作出的村規(guī)民約、決議（決定）不得違反憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，但并未包括規(guī)章與其他規(guī)范性文件。故在立法層面上，村規(guī)民約的達(dá)成具有較強(qiáng)的自治度與靈活性。但在司法實(shí)踐中，最高院裁判文書(shū)的說(shuō)理部分直接對(duì)該條進(jìn)行了擴(kuò)大解釋?zhuān)J(rèn)為“村規(guī)民約不得違反法律、法規(guī)以及有效規(guī)章和行政規(guī)范性文件”【參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申5157號(hào)行政裁定書(shū)。】，認(rèn)為村規(guī)民約的效力不及規(guī)章與行政規(guī)范性文件。此處進(jìn)行擴(kuò)大解釋的依據(jù)可能來(lái)自：第27條同時(shí)規(guī)定的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)村規(guī)民約違反法律、法規(guī)的情形享有監(jiān)督權(quán)，再加之行政機(jī)關(guān)上下級(jí)間絕對(duì)剛性的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府自然地嚴(yán)格遵守規(guī)章與行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，從而得出村規(guī)民約不得違反行政規(guī)范性文件的解釋。然而，看似順暢的邏輯顯然降低了村規(guī)民約立法上的自治度與靈活性。從樣本案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，效力沖突問(wèn)題很容易出現(xiàn)于村規(guī)民約與行政機(jī)關(guān)決定的緊張關(guān)系中，如果不能對(duì)作為村民自治事宜范疇內(nèi)的決議是否可以對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行明確，該類(lèi)案件的裁判思路將出現(xiàn)較大的差異。從價(jià)值平衡的角度出發(fā)，上述沖突問(wèn)題來(lái)源于村民自治價(jià)值與保護(hù)少數(shù)村民權(quán)益的價(jià)值該尋求何種限度的平衡。

與之相比，村民委員會(huì)決定的法律性質(zhì)較為復(fù)雜。最高院根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第27條第二款、第三款第36條之規(guī)定確立了有關(guān)村委會(huì)及其決定侵害村民合法權(quán)益的救濟(jì)途徑：除通過(guò)請(qǐng)求上一級(jí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使行政監(jiān)督權(quán)以外，可訴諸人民法院行使撤銷(xiāo)權(quán)，并明確地將之推演至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵害成員權(quán)益的情景【參見(jiàn)最高人民法院（2020）最高法行申674號(hào)行政裁定書(shū)?！俊＜?xì)察之，條文并未對(duì)訴訟類(lèi)型嚴(yán)格限制，故實(shí)踐中涉及村民委員會(huì)決定的訴訟程序同時(shí)包含了民事訴訟與行政訴訟。相關(guān)行政訴訟是以請(qǐng)求上一級(jí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使行政監(jiān)督的行政行為為基礎(chǔ)，或根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條中法律、法規(guī)、規(guī)章授予村委會(huì)進(jìn)行的行政行為。此時(shí)，盡管村民委員會(huì)并不屬于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但其決定可被視為一種類(lèi)行政行為。有關(guān)村委會(huì)決定的民事訴訟案情則較為復(fù)雜，在現(xiàn)行規(guī)范體系下通常是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等為基礎(chǔ)的侵權(quán)糾紛，如《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋》（2020修正）中即針對(duì)數(shù)類(lèi)農(nóng)村土地承包方與發(fā)包方就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛的問(wèn)題進(jìn)行解釋?？紤]到此類(lèi)案件的村委會(huì)決定通常是以村民（代表）會(huì)議決議為依據(jù)作出，此時(shí)其法律性質(zhì)更側(cè)重于村民自治事宜的外化實(shí)體規(guī)則，即該村委會(huì)決定也屬村規(guī)民約的范疇，而非可據(jù)此提起行政救濟(jì)的行政行為。

3.集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議化解的路徑不具體。目前，相關(guān)案件不僅在當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)的裁判理念有所差異，在救濟(jì)程序的路徑選擇規(guī)則上也較為籠統(tǒng)。那么，新法的出臺(tái)能否解決這一問(wèn)題呢？《草案》第56條的確對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定爭(zhēng)議與因組織內(nèi)部管理、運(yùn)行、收益分配等其他內(nèi)部爭(zhēng)議設(shè)置了調(diào)解、仲裁以及訴訟救濟(jì)制度，并賦予了糾紛主體在仲裁、調(diào)解與直接提起訴訟的程序選擇權(quán)，旨在通過(guò)傳統(tǒng)柔性爭(zhēng)議化解模式滿(mǎn)足上述村民自治事宜的內(nèi)涵要求。但就其現(xiàn)在的表述來(lái)看，有關(guān)解紛路徑的規(guī)制仍未明確化，相關(guān)實(shí)施步驟、運(yùn)行規(guī)范、主體設(shè)置等問(wèn)題更無(wú)從談起?；诂F(xiàn)有裁判案例，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》）及其司法解釋通常是現(xiàn)行法中供以參考的生效規(guī)范，那么新法在相關(guān)爭(zhēng)議的路徑選擇和具體規(guī)則制定上能否直接參照該法進(jìn)行沿用呢？從糾紛客體來(lái)看，該法局限于以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的爭(zhēng)議。若以“權(quán)力分置”的角度分析，新法為集體經(jīng)濟(jì)組織成員確立了可以據(jù)此獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等實(shí)體權(quán)利的基礎(chǔ)資格權(quán)，以及并行于之的其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利（如集體資產(chǎn)收益、征收補(bǔ)償款等）。從本質(zhì)上講，新法是基于土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的解決模式擴(kuò)充至所有涉及村民自治事宜范疇內(nèi)的各類(lèi)糾紛，此種面對(duì)不同糾紛客體卻沿用相同化解路徑的做法，當(dāng)然地引發(fā)了過(guò)于籠統(tǒng)之嫌。

上述《草案》中的解決辦法旨在通過(guò)多元、柔性的解決模式實(shí)現(xiàn)有關(guān)村民自治事宜糾紛的實(shí)質(zhì)性化解，試圖為糾紛當(dāng)事人供給出一套統(tǒng)一的救濟(jì)途徑，具有對(duì)同領(lǐng)域、不同類(lèi)糾紛化解的整體性指引意義，有助于減少當(dāng)事人訴累，避免主管機(jī)關(guān)推諉，緩解同案不同判情形的發(fā)生，但同時(shí)也提升了后續(xù)適用中發(fā)布具體方法、進(jìn)行條文解釋以及適用指引工作的復(fù)雜性。僅就土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛這一級(jí)類(lèi)別的爭(zhēng)議，國(guó)家層面就出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋?zhuān)?020修正）》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)?020修正）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件司法解釋》）等加以規(guī)制。僅就訴訟這一救濟(jì)路徑，《民事案件案由規(guī)定》中即對(duì)此設(shè)置了兩類(lèi)三級(jí)案由，涵蓋八種四級(jí)案由，相比之下，涉及集體經(jīng)濟(jì)組織的民事訴訟案由僅存在于“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益”的三級(jí)案由中，且并未設(shè)置具體的四級(jí)案由。故《草案》中有關(guān)調(diào)解、仲裁以及訴訟救濟(jì)的具體制度仍待健全，包括相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案，調(diào)解、仲裁與訴訟的銜接辦法，直接提起訴訟的適用情形，不同類(lèi)糾紛的差異化制度設(shè)計(jì)等問(wèn)題并未被該法所涵蓋，仍有較大的討論空間。

三、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議多元化解的法理分析

村民自治事宜該受到何種形式與多少限度的審查或監(jiān)督是我國(guó)村域治理及上述司法實(shí)踐問(wèn)題的研究基點(diǎn)，這不僅限于西方自治理論的憲政問(wèn)題研究，也應(yīng)將我國(guó)特殊的人口結(jié)構(gòu)、土地政策、傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣等因素的影響考慮在內(nèi)，在此基礎(chǔ)上針對(duì)中國(guó)特色基層治理中糾紛化解的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行著重分析，從而構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的多元解紛路徑新格局。

（一）村民自治權(quán)的運(yùn)行邊界

根據(jù)西方權(quán)利讓渡理論，自治共同體的權(quán)力來(lái)自公民的直接授予，或公民將自己的部分或全部權(quán)力（利）讓渡給國(guó)家后的權(quán)力轉(zhuǎn)授，但基于國(guó)家作為當(dāng)代政治生活的中心與唯一權(quán)威，自治共同體的權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家層面的承認(rèn)與審查^［6］。在我國(guó)，國(guó)家立法權(quán)即承擔(dān)了這一角色，故基于法律文本的司法審查制度作為實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道防線(xiàn)同樣應(yīng)當(dāng)作用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自治事宜的爭(zhēng)議解決。盡管實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)以村民自治事宜為由駁回起訴的裁判案例，但根據(jù)前文的樣本案例分析，各地人民法院對(duì)此正在進(jìn)行態(tài)度轉(zhuǎn)向。最高法在2021年發(fā)布了《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》，其第37條明確要求不能簡(jiǎn)單地以村民自治為由對(duì)村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不予保護(hù)，此后相關(guān)駁回判決呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。在肯定了司法權(quán)固然行使針對(duì)村民自治的審查權(quán)后，對(duì)村域治理中其他社會(huì)公權(quán)力尤其是行政公權(quán)力研究愈顯重要，故下文將以此為基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)糾紛解決問(wèn)題的理論梳理與制度設(shè)計(jì)。

人口結(jié)構(gòu)、土地政策、傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣等因素使得我國(guó)村域治理問(wèn)題有其強(qiáng)烈的特殊性，故對(duì)中國(guó)村域治理中的特殊公權(quán)力構(gòu)造的討論十分必要。根據(jù)通說(shuō)與村域治理的歷史實(shí)踐，以權(quán)力形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)可大體將基層治理中的公權(quán)力劃分為國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力與基層黨組織行使的公權(quán)力^［7］。其中，以村民自治權(quán)為代表的社會(huì)公權(quán)力最為特殊，其在我國(guó)村域治理中的發(fā)展演變與法律性質(zhì)更是本文的基本研究對(duì)象。村委會(huì)既不是國(guó)家一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，亦不直接擔(dān)任村民自治的權(quán)力機(jī)關(guān)，有其角色的特殊性與復(fù)雜性。如前所述，村委會(huì)作為由村民（代表）會(huì)議選舉產(chǎn)生，并且作為其決議施行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)為村域治理中社會(huì)公權(quán)力的執(zhí)行主體;不僅如此，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第111條、《村民委員會(huì)組織法》第2條等同樣直接授予了村委會(huì)在公共事務(wù)與公共事業(yè)領(lǐng)域的管理職權(quán)，此際，村委會(huì)在村域治理的事實(shí)層面上實(shí)際同時(shí)享有了部分國(guó)家公權(quán)力，而這與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)人民政府、人民代表大會(huì)、黨的機(jī)關(guān)等基層公權(quán)力部門(mén)在權(quán)力運(yùn)行中應(yīng)當(dāng)如何分工配合，必然存在相互抵牾的問(wèn)題。

檢索西方自治理論或許對(duì)我國(guó)村民自治權(quán)本源的探究具有一定的借鑒意義。基于西方自治理論與實(shí)踐，相對(duì)主流的觀(guān)點(diǎn)包括“固有權(quán)說(shuō)”與“授予權(quán)說(shuō)”^［8］，分別對(duì)應(yīng)了英美法系“自下而上”的地方自治實(shí)踐與大陸法系“自上而下”的自治制度安排。這兩種學(xué)說(shuō)的觀(guān)點(diǎn)截然相反且各有局限，因此，與各國(guó)自治實(shí)踐更為貼合的“制度保障說(shuō)”目前正逐漸成為德、日等國(guó)的通說(shuō)^［9］。該學(xué)說(shuō)實(shí)為“授予權(quán)說(shuō)”的分支，但也折衷了上述兩種學(xué)說(shuō)的主要觀(guān)點(diǎn)，即公民并不天然地享有未經(jīng)國(guó)家權(quán)力授予的基礎(chǔ)權(quán)力（利），但普通法律也不得對(duì)該基本權(quán)力（利）進(jìn)行剝奪^［10］。質(zhì)言之，在某國(guó)的法治實(shí)踐中，村民自治權(quán)基于長(zhǎng)期治理實(shí)踐，或在本國(guó)國(guó)家權(quán)力形成前即已成形，并不受該國(guó)普通法律的予奪與干涉，故應(yīng)由且只應(yīng)由該國(guó)憲法進(jìn)行制度保障與調(diào)整。我國(guó)在1982年《憲法》中確認(rèn)了以基層自治組織為主體的基層社會(huì)公權(quán)力形態(tài)，考慮到其仍受制于黨政機(jī)關(guān)的特殊情境與行政化傾向^［11］，并不符合完全意義上的國(guó)家授予說(shuō)，而更偏向于修正后的制度保障說(shuō)。盡管某一種理論并不能完美地解釋我國(guó)多元、復(fù)雜的基層治理實(shí)踐，但從其推演出的村民自治權(quán)與其他普通法律法規(guī)在關(guān)系層面的運(yùn)行原則問(wèn)題仍對(duì)后續(xù)研究具有啟發(fā)性。

如前所述，村民自治權(quán)由憲法保障，普通法律不可剝奪之，更不應(yīng)對(duì)其設(shè)限，故村民自治的行使應(yīng)奉行不與憲法以及合憲的普通法律相抵觸的原則。申言之，村民自治權(quán)若在憲法授予的自治范圍內(nèi)進(jìn)行決議，并且該決議的內(nèi)容不違反法律法規(guī)對(duì)該事項(xiàng)的規(guī)定即應(yīng)合法有效。村民自治權(quán)對(duì)法律法規(guī)尚未涉及的領(lǐng)域仍有權(quán)進(jìn)行規(guī)制，如目前尚無(wú)法律依據(jù)的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。值得注意的是，我國(guó)的村民自治權(quán)本質(zhì)上是由國(guó)家授予，盡管其不能被普通法律所剝奪，但仍應(yīng)受制于我國(guó)《憲法》確立的法治體系，故應(yīng)當(dāng)接受《中華人民共和國(guó)立法法》的調(diào)整，不得涉及必須由法律規(guī)制的領(lǐng)域如人身自由權(quán)、政治權(quán)、稅收制度等，此處體現(xiàn)了“法律保留”的原則內(nèi)涵，該原則雖并非針對(duì)傳統(tǒng)意義上行政權(quán)與立法權(quán)的邊界問(wèn)題，在此也應(yīng)適用于村民自治權(quán)這種社會(huì)公權(quán)力與立法權(quán)的抵牾情形。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)司法訴訟應(yīng)當(dāng)作為解決集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的最終途徑，司法機(jī)關(guān)不得以村民自治事宜為由拒絕受理;在由基層自治組織行使的行政公權(quán)力的領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)對(duì)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的行政行為以行政復(fù)議、行政訴訟等途徑進(jìn)行解決。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織行使社會(huì)公權(quán)力的場(chǎng)域，應(yīng)對(duì)其與行政公權(quán)力發(fā)生抵牾時(shí)的救濟(jì)途徑著重分析。根據(jù)“不抵觸原則”，村民自治事宜不應(yīng)涉及行政公權(quán)力涉及的領(lǐng)域，即由法律法規(guī)明確授權(quán)的合法行政行為具有強(qiáng)制力，并且當(dāng)事人對(duì)于侵犯行政公權(quán)力“領(lǐng)地”的自治合意在現(xiàn)有規(guī)范體系下也應(yīng)依照司法程序行使撤銷(xiāo)權(quán)。反之，在《憲法》、法律未加以規(guī)制的村民自治場(chǎng)域，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重或依從自治合意，當(dāng)事人不應(yīng)也無(wú)需訴諸行政機(jī)關(guān)進(jìn)行救濟(jì)，轉(zhuǎn)而考慮現(xiàn)有規(guī)范體系下的調(diào)解、仲裁、訴訟制度則更符合上述分析。同時(shí)，對(duì)于侵犯“法律保留”原則的自治合意，不僅與行政權(quán)無(wú)干也是對(duì)國(guó)家立法權(quán)的挑戰(zhàn)，故應(yīng)當(dāng)直接以國(guó)家司法權(quán)加以審查與監(jiān)督。

（二）多元化解路徑的運(yùn)行機(jī)理

在大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的背景下，圍繞新型集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部爭(zhēng)議呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，如何實(shí)現(xiàn)相關(guān)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，在提升救濟(jì)程序經(jīng)濟(jì)性與效率的基礎(chǔ)上確保爭(zhēng)議背后的社會(huì)矛盾得以平息是當(dāng)前立法工作的重要政策目的。如前所述，盡管《草案》中羅列了包含調(diào)解、仲裁、訴訟的多元糾紛解決途徑，但在具體的規(guī)則供給上不免顯得過(guò)于籠統(tǒng)，尚無(wú)法發(fā)揮針對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的指引作用。此際，有必要在結(jié)合我國(guó)基層治理生態(tài)的基礎(chǔ)上，梳理多元糾紛化解途徑的理論難點(diǎn)與實(shí)踐痛點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)爭(zhēng)議化解途徑的整合、細(xì)化工作。

根據(jù)樣本案例分析，現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議多集中于成員資格認(rèn)定與收益分配案件?；谏衔姆治?，此類(lèi)案件均屬村民自治事宜，也應(yīng)接受?chē)?guó)家司法機(jī)關(guān)的審查與監(jiān)督。然而，訴訟的局限性所包含的嚴(yán)格程序性與參與主體專(zhuān)業(yè)化提高了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議當(dāng)事人的發(fā)起門(mén)檻和成本^［12］，再加之，相關(guān)爭(zhēng)議標(biāo)的數(shù)額通常較小，使得當(dāng)事人面對(duì)未定的訴累和成本望而生畏。況且，司法機(jī)關(guān)受限于相關(guān)歷史、風(fēng)俗、社會(huì)關(guān)系等信息的獲取不足，對(duì)當(dāng)?shù)刈灾问乱说膶彶榻缦揠y以把握。具言之，不同于傳統(tǒng)的基層村域社會(huì)的身份型社會(huì)，城市化較為成熟的地區(qū)逐漸形成了為滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的契約型社會(huì)，則更偏好于采取具有強(qiáng)制力且嚴(yán)格專(zhuān)注于法定權(quán)利與義務(wù)規(guī)則的司法訴訟手段以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的平等訴求。相較之，傳統(tǒng)村域治理問(wèn)題由于包含特有的歷史性、習(xí)慣法與人格性知識(shí)^［13］，僅通過(guò)摒棄了當(dāng)事人身份、性格、社會(huì)關(guān)系等要素的司法訴訟方式解決糾紛，倚仗國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行爭(zhēng)議的強(qiáng)硬化解，往往造成裁判結(jié)果疏離了特定案情背景下的實(shí)質(zhì)正義，甚至激化基層村域當(dāng)事人主體間的社會(huì)矛盾，既無(wú)法供給公正、有效的裁判結(jié)果，也不能實(shí)現(xiàn)村域社會(huì)秩序的長(zhǎng)久維系。反映在司法實(shí)踐中即呈現(xiàn)出裁判理念不統(tǒng)一的問(wèn)題，甚至在審查程度方面也存在較大差異，即某些法院僅作出村民自治合意達(dá)成過(guò)程的程序性合法審查，抑或是另一些對(duì)相關(guān)決議內(nèi)容進(jìn)行了更為細(xì)致地實(shí)體性審查^［14］，進(jìn)而導(dǎo)致上訴率高，難以真正實(shí)現(xiàn)息訴服判。相比之下，調(diào)解工作長(zhǎng)期以來(lái)作為我國(guó)基層治理工具箱中的重要“利器”可以提高解紛效能。在其最輝煌的20世紀(jì)80年代中后期，通過(guò)人民調(diào)解化解民間糾紛的數(shù)量一度達(dá)到同時(shí)期民事案件受理數(shù)量的5至6倍之多^［15］。盡管此后調(diào)解工作的效能逐漸式微，但在新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理思想提出后，這一基層治理“利器”及其蘊(yùn)含的柔性治理理念再度引人矚目并重?zé)ㄐ律?sup>［16^］。發(fā)展至今，以最初的人民調(diào)解為主渠道的調(diào)解工作格局逐漸演變?yōu)橛扇嗣裾{(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解組成的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)格局^［17］。旨在整合各類(lèi)主體的調(diào)解力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理模式到社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變。

聚焦于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的調(diào)解工作，根據(jù)《草案》第56條，明確了調(diào)解主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府或縣級(jí)人民政府的農(nóng)村農(nóng)業(yè)主管部門(mén)等行政機(jī)關(guān)。若僅從規(guī)范的文意表達(dá)進(jìn)行分析，此類(lèi)調(diào)解應(yīng)屬行政調(diào)解的范疇，而非《憲法》第111條所規(guī)定的下沉至村委會(huì)的人民調(diào)解的范疇。但從我國(guó)的調(diào)解實(shí)踐來(lái)看，人民調(diào)解與行政調(diào)解的區(qū)別僅限于第三方調(diào)解主體的不同，兩類(lèi)調(diào)解結(jié)果均不具有強(qiáng)制執(zhí)行力且不影響當(dāng)事人反悔后提起訴訟的權(quán)利，故在此嚴(yán)格區(qū)分調(diào)解的種類(lèi)并無(wú)必要。況且，《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第34條亦允許在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或其他組織設(shè)置人民調(diào)解委員會(huì)，加之實(shí)踐中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)解委員會(huì)主任也經(jīng)常由司法行政機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任，故現(xiàn)行調(diào)解體系下的非村委會(huì)一級(jí)的人民調(diào)解工作通?？梢耘c行政調(diào)解劃等號(hào)。那么，村委會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)爭(zhēng)議的調(diào)解工作？如前所述，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》對(duì)《草案》中該條所涉及的爭(zhēng)議有較大的參考意義。二者的區(qū)別在于：土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解可以由村委會(huì)一級(jí)的調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行受理，這大抵是土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛多發(fā)生于村民之間的緣故。而本文探討的相關(guān)爭(zhēng)議則多發(fā)生于成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間，此時(shí)若以同時(shí)兼任集體經(jīng)濟(jì)組織理事長(zhǎng)和村委會(huì)主任的人民調(diào)解委員會(huì)主任主持調(diào)解，很難實(shí)現(xiàn)保障村民權(quán)益的目的。但對(duì)于上述發(fā)生于成員間的部分案件，則完全可以由村委會(huì)調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行人民調(diào)解，不可不提該救濟(jì)渠道的地方性?xún)?yōu)勢(shì)。當(dāng)事人本應(yīng)享有自由選擇不同調(diào)解主體的權(quán)利：即使是囿于村民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間糾紛的村民當(dāng)事人，也可以根據(jù)案情自主地排除向村委會(huì)調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)的選項(xiàng)，故將村委會(huì)調(diào)解納入調(diào)解路徑的選項(xiàng)并不會(huì)使得調(diào)解效能降低，并且更能滿(mǎn)足各類(lèi)當(dāng)事人平等化解糾紛的訴求。

我國(guó)基層治理領(lǐng)域現(xiàn)有規(guī)范體系下的另一重要工具當(dāng)屬農(nóng)村土地仲裁制度。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件司法解釋》第3條，對(duì)仲裁結(jié)果不服的當(dāng)事人在30日內(nèi)可以就原糾紛提起訴訟，表明該制度不受傳統(tǒng)民商事仲裁“一裁終局”的限制;同時(shí)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第4條，糾紛當(dāng)事人也享有在請(qǐng)求調(diào)解、申請(qǐng)仲裁與直接提起訴訟的路徑選擇權(quán)。農(nóng)村土地仲裁制度與人民調(diào)解工作一同作為重要的非訴訟解紛機(jī)制，在我國(guó)村域治理中一直發(fā)揮著重要作用。值得注意的是，在2021 年 2 月 19 日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》后，上述非訴解紛路徑的地位得到進(jìn)一步提升，并對(duì)其制度功能提出了更高的要求，即落實(shí)訴源治理理念，推動(dòng)矛盾的源頭化解，將糾紛解決在基層，防止?fàn)幾h盡數(shù)涌入訴訟程序^［18］。此際，有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的多元化解路徑也應(yīng)遵循這一理念，但現(xiàn)有的規(guī)范體系對(duì)此仍未予以充分體現(xiàn)。根據(jù)《草案》第56條，相關(guān)爭(zhēng)議當(dāng)事人同樣享有對(duì)上述解紛路徑的平行選擇權(quán)，使其不免陷入與土地仲裁制度相同的低效能桎梏中，同樣地?zé)o法滿(mǎn)足訴源治理的政策理念。與此同時(shí)，該條并未對(duì)相關(guān)仲裁主體進(jìn)行明確。類(lèi)比土地承包糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)，土地仲裁委通常附屬于土地承包工作的主管部門(mén)，如此一來(lái)，《草案》中提到的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)很大程度上將下屬于縣級(jí)政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作機(jī)構(gòu)，當(dāng)然地引發(fā)了行政權(quán)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自治事宜的干涉，也無(wú)法真正滿(mǎn)足仲裁制度本身的獨(dú)立性屬性^［19］。因此，對(duì)于排除了行政法律關(guān)系的內(nèi)部爭(zhēng)議案件，可以考慮參照民商事仲裁制度，在同樣遵循“或裁或?qū)彙薄耙徊媒K局”原則的基礎(chǔ)上，以雙方當(dāng)事人約定的獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁，從而真正實(shí)現(xiàn)提高解紛效率的“訴源治理”制度功能。

基于以上分析，針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議化解問(wèn)題，相關(guān)調(diào)解制度的建構(gòu)中不應(yīng)排除下沉于村級(jí)自治組織的人民調(diào)解的選項(xiàng)，實(shí)行人民調(diào)解與行政調(diào)解的聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)格局，從而為當(dāng)事人提供基于爭(zhēng)議本身特點(diǎn)的多元調(diào)解解紛路徑，以此為基礎(chǔ)充分發(fā)揮調(diào)解工作作為“訴源治理”重要工具的制度功能。在仲裁制度中，同樣應(yīng)緊密?chē)@訴源治理的理念內(nèi)涵，這就要求對(duì)相關(guān)仲裁裁決的約束力進(jìn)行強(qiáng)化，破除在土地仲裁領(lǐng)域?qū)χ俨貌脹Q不服即可另行起訴的傳統(tǒng)做法，以謹(jǐn)防仲裁程序流于形式并真正實(shí)現(xiàn)仲裁路徑的案件分流功能;與此同時(shí)，應(yīng)參照《中華人民共和國(guó)仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《仲裁法》）的有關(guān)規(guī)定，保證集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議仲裁路徑的獨(dú)立性要求，避免行政權(quán)對(duì)村民自治事宜的干擾，從而真正實(shí)現(xiàn)仲裁路徑的糾紛實(shí)質(zhì)性化解功能。

四、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議多元化解的路徑選擇

從實(shí)用主義的視角出發(fā)，在某個(gè)爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人首先考慮訴諸機(jī)關(guān)與解決路徑，實(shí)踐中主要以“司法訴訟”與“行政申訴”二元分立的方式進(jìn)行。然而，面對(duì)復(fù)雜的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議法律關(guān)系，仍需對(duì)訴訟路徑中“行政”“民事”訴訟程序的適用情形進(jìn)行區(qū)分，解決相關(guān)司法裁判理念統(tǒng)一性欠缺的問(wèn)題，并且亟需對(duì)調(diào)解、仲裁等方式的程序設(shè)置、具體制度安排進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化。

（一）以村民自治權(quán)運(yùn)行原則為界的路徑選擇

如前所述，村民自治權(quán)的運(yùn)行應(yīng)遵循“法律保留”的原則，即對(duì)于除法律、法規(guī)（不包含規(guī)章與行政規(guī)范性文件）明確授權(quán)于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)或權(quán)力范圍的事項(xiàng)外，可納入村民自治的范疇。那么，考慮到對(duì)行政公權(quán)力因素予以考量的必要性，總體上應(yīng)當(dāng)采用“政經(jīng)分離”的思路^［20］，即在相關(guān)爭(zhēng)議的解紛路徑選擇中應(yīng)當(dāng)首先以行政規(guī)制抑或民事法律關(guān)系進(jìn)行區(qū)分。如在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的法律關(guān)系涉及法律法規(guī)（不包含規(guī)章與行政規(guī)范性文件）明確授予行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范疇時(shí)，可以通過(guò)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府或縣級(jí)農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作機(jī)關(guān)申訴、舉報(bào)、控告等方式尋求救濟(jì)，對(duì)作出處理的行政決定不服或行政機(jī)關(guān)不作為的可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟;對(duì)于該爭(zhēng)議的實(shí)體法律關(guān)系涉及行政行為的，除法律另有規(guī)定，也可直接向人民法院提起行政訴訟;涉及犯罪的，可以向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行申訴、檢舉、控告等。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意：在該解紛路徑中也可以由行政機(jī)關(guān)或人民法院進(jìn)行居間調(diào)解，但一般不涉及仲裁的適用。反之，對(duì)于上述爭(zhēng)議中的民事法律關(guān)系以及屬于村民自治事宜范疇內(nèi)的相關(guān)爭(zhēng)議（如成員資格的認(rèn)定、經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)量化、收益分配等問(wèn)題），應(yīng)當(dāng)選擇以包括調(diào)解、仲裁和民事訴訟在內(nèi)的多元解紛路徑進(jìn)行。故在《草案》第56條的修改建議方面，可以考慮在該條最后增加一款兜底性的補(bǔ)充：“上述糾紛中涉及行政機(jī)關(guān)職責(zé)的，可以向相應(yīng)行政機(jī)關(guān)申訴，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟?！?/p>

（二）面向價(jià)值平衡的司法裁判理念

不管選擇何種解紛路徑，訴訟作為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議糾紛化解的“兜底性”防線(xiàn)被賦予了重要意義，故應(yīng)當(dāng)確保裁判理念的統(tǒng)一、有效，以尋求公平、正義在相關(guān)糾紛領(lǐng)域中的真正實(shí)現(xiàn)。然而，基于上述對(duì)現(xiàn)有裁判案例的考察可以發(fā)現(xiàn)，各地人民法院不僅在是否受理的問(wèn)題上莫衷一是，并且在裁判依據(jù)方面也較為混亂，某些法官甚至僅基于政策文件精神進(jìn)行判斷?？紤]到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的焦點(diǎn)通常屬于村民自治事宜，涉及了不同地區(qū)復(fù)雜多樣的價(jià)值觀(guān)與利益沖突，故要求法官在不違反國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上權(quán)衡各方利益和本地的價(jià)值觀(guān)，進(jìn)而較為公正地行使自由裁量權(quán)。如在成員資格認(rèn)定案件中，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)本地戶(hù)籍穩(wěn)定程度和農(nóng)村生活方式的考察，進(jìn)而確定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中戶(hù)籍要素與在當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期生活要素的權(quán)重設(shè)置。另外，基于前文的分析，此類(lèi)案件還通常面對(duì)著代表集體經(jīng)濟(jì)組織整體利益的村民自治權(quán)與對(duì)少數(shù)村民權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的價(jià)值沖突。因此，在有關(guān)收益分配案件中，可以進(jìn)行集體總體分配方案與侵害個(gè)別成員權(quán)益分配方案的類(lèi)型化區(qū)分，在屬于前者的案件中，由于集體內(nèi)成員的收益較為公平，并未出現(xiàn)個(gè)別成員利益受損的情況，應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重于集體整體利益的實(shí)現(xiàn)，并減少司法權(quán)對(duì)村民自治權(quán)的干涉;而在屬于后者的案件中，由于個(gè)別成員的權(quán)益被排除在外，并且相關(guān)救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)對(duì)集體整體利益影響甚微，故應(yīng)當(dāng)更加重視司法權(quán)對(duì)個(gè)別成員權(quán)益的救濟(jì)。同時(shí)，價(jià)值平衡的裁判理念也應(yīng)當(dāng)包含糾紛實(shí)質(zhì)性化解的原則，即通過(guò)司法判決實(shí)現(xiàn)對(duì)村民合法權(quán)益的切實(shí)救濟(jì)，謹(jǐn)防實(shí)踐中出現(xiàn)的村民具有實(shí)質(zhì)勝訴理由卻因分配方案已經(jīng)實(shí)行而敗訴的荒誕判決， 從而確?！跋⒃V服判”和防止司法程序空轉(zhuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）訴源治理下的多元解紛制度構(gòu)建

即使相關(guān)訴訟中的裁判理念得到進(jìn)一步的關(guān)注與統(tǒng)一，也很難在所有訴訟判決中保證公平正義的實(shí)現(xiàn)，尤其是考慮到我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的差異較大，相關(guān)糾紛具有范圍的廣泛性、性質(zhì)的多元性、原因的復(fù)雜性等特點(diǎn)^［21］，故應(yīng)構(gòu)建出一套包含調(diào)解、仲裁在內(nèi)的多元解紛制度，以實(shí)現(xiàn)糾紛實(shí)質(zhì)性化解和案件非訴分流的目標(biāo)。如前所述，村民自治組織層級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的調(diào)解主體掌握著當(dāng)?shù)氐臍v史性、習(xí)慣法以及人格化知識(shí)，有必要將其納入該領(lǐng)域的解紛路徑的可選選項(xiàng)，以與相關(guān)行政調(diào)解共同構(gòu)建“大調(diào)解”的聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)格局。另外，仲裁作為多元解紛制度的另一重要路徑，承擔(dān)著提高解紛效能與案件分流的制度功能，故應(yīng)當(dāng)參照傳統(tǒng)的民商事仲裁制度進(jìn)行安排，而非土地承包經(jīng)營(yíng)仲裁模式。那么，關(guān)于調(diào)解、仲裁、訴訟三者間的銜接關(guān)系也逐漸清晰起來(lái)，即調(diào)解應(yīng)當(dāng)被設(shè)置為仲裁與訴訟的前置程序，而仲裁與訴訟的銜接基于傳統(tǒng)民商事仲裁的“或裁或?qū)彙痹瓌t，應(yīng)當(dāng)以并列的形式進(jìn)行展開(kāi)，當(dāng)事人就同一糾紛再向人民法院起訴的，人民法院不予受理?；诖耍Y(jié)合《憲法》《仲裁法》等有關(guān)規(guī)定，《草案》第56條原第一款可以修改為：“對(duì)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有異議的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因內(nèi)部管理、運(yùn)行、收益分配等發(fā)生糾紛的，可以請(qǐng)求基層群眾性自治組織、鄉(xiāng)級(jí)人民政府（街道辦事處）或縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)調(diào)解解決。不愿調(diào)解或者不服調(diào)解決定的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴，或根據(jù)協(xié)議約定向有管轄權(quán)的仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁?！?/p>

五、結(jié) 語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)全體人民共同富裕的重要部署，《集體經(jīng)濟(jì)組織法》的出臺(tái)在法權(quán)結(jié)構(gòu)、資源配置、糾紛化解等方面為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了關(guān)鍵法律保障與制度規(guī)范。本文則主要以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的解決為研究進(jìn)路，基于法學(xué)理論與現(xiàn)行規(guī)范提供相關(guān)爭(zhēng)議多元化解的路徑選擇建議，但在制度構(gòu)建方面較為有限，至少面臨兩方面的缺失。第一，關(guān)于草案的立法建議，本文僅針對(duì)典型爭(zhēng)議類(lèi)型著重分析，對(duì)于不常見(jiàn)或尚未顯現(xiàn)的爭(zhēng)議類(lèi)型未提供明確的路徑解決方案，即仍需加強(qiáng)對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行、管理中的集體經(jīng)濟(jì)組織不依法履行職責(zé)、未經(jīng)法定程序作出決議（決定）等疑難案件的解紛路徑研究，進(jìn)而在我國(guó)現(xiàn)有規(guī)范體系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各類(lèi)爭(zhēng)議的多元化解。第二，在訴訟、調(diào)解與仲裁的程序設(shè)計(jì)和相關(guān)主體人員設(shè)置方面的制度供給不夠充分，相關(guān)策略局限于宏觀(guān)設(shè)置理念的程度，如相關(guān)訴訟救濟(jì)的案由類(lèi)別細(xì)分、首次提出的農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門(mén)調(diào)解委員會(huì)的機(jī)構(gòu)安排、農(nóng)村仲裁的特殊程序規(guī)則等具體問(wèn)題的研究，以補(bǔ)齊多元解紛中某一途徑的制度短板，避免爭(zhēng)議主體基于案例特性試圖乘間抵隙，從而造成僅符合少數(shù)人利益的非公正處理結(jié)果。

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Research on the Path of Resolving Multiple Internal Disputes in New Rural Collective Economic Organizations

HOU Haohan

（School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：With the steady progress of the reform of the rural property rights system，it is urgent to study the way to resolve the internal disputes of the rural collective economic organizations. In practice，the competent authority of the membership determination case is not clear enough，and the legal nature of the collective economic organization’s resolution is vague，which is due to the lack of understanding of the boundary of villagers’ autonomy rights.In addition，the regulation of dispute resolution path in the current legislation is relatively simple，and it is urgent to optimize the path based on the principle of the operation boundary of villagers’ autonomy，implement the judicial judgment concept oriented to value balance，and construct a set of diversified dispute resolution methods combined with the concept of “l(fā)itigation source governance”.At the same time，Article 56 of the Rural Collective Economic Organization Law （Draft） should be revised and improved to realize the real implementation of the systematic construction of the relevant dispute resolution path.

Keywords：rural collective economic organization;resolve disputes in multiple ways;source of action governance;village governance;villager autonomy

（責(zé)任編輯：王倩）