摘 要：基于“內(nèi)在邏輯-實(shí)踐探索-現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)”的研究路徑，對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進(jìn)行深入研究。研究認(rèn)為：（1）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價(jià)”改革目標(biāo)的基礎(chǔ)在于強(qiáng)化集體土地產(chǎn)權(quán);（2）構(gòu)建公平有序的市場(chǎng)配置體系是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵;（3）探索統(tǒng)籌兼顧的利益分配機(jī)制是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的重點(diǎn);（4）通過盤活閑置土地資源是提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由路徑。今后仍需在明晰產(chǎn)權(quán)主體、擴(kuò)大入市范圍與強(qiáng)化用途管制、完善收益共享機(jī)制、健全政策配套措施等方面，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地;農(nóng)地入市;同地同權(quán)同價(jià)

中圖分類號(hào)：F325.2;D267.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2024）05-0044-09

收稿日期：2023-12-14 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.06

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71974002）;國家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目（22XJY024）;安徽省自然科學(xué)基金項(xiàng)目（2208085MD85）

作者簡(jiǎn)介：張勇，男，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授，博士，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。

*通信作者

引 言

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為深化農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是有效打破城鄉(xiāng)二元土地制度約束、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要抓手，尤其是對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地要素流動(dòng)、彰顯農(nóng)村土地資源資產(chǎn)價(jià)值及完善土地要素市場(chǎng)化配置制度體系具有積極的推動(dòng)作用^［1］。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確了土地改革的方向，提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國有土地“同地同權(quán)同價(jià)”，這也成為推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的頂層設(shè)計(jì)。2015年1月，農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)工作正式拉開序幕，其中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作在全國33個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)）正式開展。2019年8月26日新《土地管理法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)成果被正式寫進(jìn)了《土地管理法》（第六十三條），從而在根本上消除了現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在法律層面的障礙。2020年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》，提出要探索流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。2022年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過的《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)提供了政策支持。

目前，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究主要包括理論分析、實(shí)踐探索與效果評(píng)價(jià)等方面。有學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對(duì)于構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有顯著作用^［2-4］。也有學(xué)者基于試點(diǎn)地區(qū)的具體案例對(duì)入市的基層治理^［5］、農(nóng)戶的認(rèn)知意愿^［6］、入市模式^［7-8］、收益分配^［9-11］等展開研究，并認(rèn)為試點(diǎn)地區(qū)在規(guī)范入市流程方面還存在諸多制約因素。還有學(xué)者通過政策文本分析^［12］、制度探索總結(jié)^［13］、理論模型分析^［14-15］、經(jīng)濟(jì)計(jì)量^［16］等方法對(duì)試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所取得的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出相關(guān)建議。已有的理論與實(shí)踐探索為本文奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)與豐富的研究視角，但現(xiàn)有的研究多以某一因素或視角對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市展開研究，缺乏對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的內(nèi)在邏輯與關(guān)系的剖析，隨著2023年自然資源部辦公廳《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性入市試點(diǎn)工作方案》的出臺(tái)，新一輪試點(diǎn)地區(qū)改革工作已經(jīng)啟動(dòng)，原有的觀點(diǎn)與困境需要與時(shí)俱進(jìn)，也有必要對(duì)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。鑒于此，本文以“內(nèi)在邏輯-實(shí)踐探索-現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)”為研究主線，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的內(nèi)在邏輯，并基于已有文獻(xiàn)與試點(diǎn)地區(qū)已取得的實(shí)踐成果，總結(jié)當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)做法，分析當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議，以期為進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革提供參考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的內(nèi)在邏輯

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地既是一種具有排他性質(zhì)的公共設(shè)施用地，又是具備產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的農(nóng)村集體資產(chǎn)^［17］。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對(duì)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展以及構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)均具有極其重要的作用，同時(shí)其作為深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)民切身利益與農(nóng)村發(fā)展前景。自改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市經(jīng)歷了由“嚴(yán)格管控-放寬限制-試點(diǎn)探索-全面深化”的階段性轉(zhuǎn)變。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革的主要任務(wù)在于豐富農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，構(gòu)建公平有序的市場(chǎng)配置體系，探索統(tǒng)籌兼顧的收益分配機(jī)制，著力盤活閑置土地資源從而為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的基礎(chǔ)在于完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，推動(dòng)農(nóng)村土地還權(quán)賦能，并拓展其發(fā)展權(quán)權(quán)能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價(jià)”的改革目標(biāo)。其次，構(gòu)建公平有序的市場(chǎng)配置體系是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵，這有助于彰顯農(nóng)村土地資源資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。再次，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的重點(diǎn)在于構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧的利益分配機(jī)制，這不僅有利于提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)也為發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)開拓了渠道，從而使各利益主體共同分享土地增值收益。最后，盤活閑置土地資源是提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然路徑，這既保障了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，又吸引了城市工商資本下鄉(xiāng)，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，本文從以上四個(gè)層次構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革內(nèi)涵邏輯的研究框架（見圖1）。

（一）強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)與還權(quán)賦能

長期以來受二元土地制度的影響，我國城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)在土地產(chǎn)權(quán)、土地價(jià)格、土地管理等方面存在不統(tǒng)一、不健全的困境，這使得農(nóng)村集體土地在市場(chǎng)化交易中面臨著天然的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，尤其是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)缺失^［18］，使得農(nóng)村集體資產(chǎn)效益與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)效益被嚴(yán)重忽視，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地資產(chǎn)難以有效盤活，嚴(yán)重制約了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要目標(biāo)就是深化產(chǎn)權(quán)制度改革，充分完善其使用權(quán)權(quán)能，拓展農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)權(quán)能，以還權(quán)賦能為動(dòng)力保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益不受損害。在此基礎(chǔ)上，突破原有的體制性障礙，破除城鄉(xiāng)土地二元化的制度壁壘，進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，激活農(nóng)村土地要素市場(chǎng)，從而為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)交易提供產(chǎn)權(quán)支撐與保障，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價(jià)”的改革目標(biāo)。

（二）公平有序與市場(chǎng)配置

推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革是提高農(nóng)村土地資源利用效率、促進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置的重要抓手，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑^［19］。深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目的就是加速城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)，而實(shí)現(xiàn)要素流動(dòng)的關(guān)鍵是構(gòu)建公平有序的市場(chǎng)配置體系。一方面農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地通過引入市場(chǎng)化配置機(jī)制，使農(nóng)民能夠長期獲得經(jīng)濟(jì)收益，激活農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)屬性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值;另一方面，使得市場(chǎng)化配置下的集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)得以有效實(shí)現(xiàn)，這不僅有助于優(yōu)化土地收益分配布局，保障集體與農(nóng)民的合法收益，更好地促進(jìn)土地資源在城鄉(xiāng)間公平、高效流動(dòng)，同時(shí)能夠縮小城鄉(xiāng)建設(shè)用地在權(quán)能、價(jià)值和利用效益等方面的差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”的改革目標(biāo)^［20］。因此，在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的背景下，為進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、多措并舉盤活存量建設(shè)用地，是推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制改革和建設(shè)公平有序的土地要素市場(chǎng)的關(guān)鍵^［21］。

（三）統(tǒng)籌兼顧與收益分配

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中涉及到國家、集體、農(nóng)戶等多方利益主體，而合理的土地增值收益分配機(jī)制顯然是推進(jìn)入市的重點(diǎn)和難點(diǎn)，其結(jié)果事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的成敗^［9］。在市場(chǎng)配置資源的作用下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得的土地增值收益不僅促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民收入的增加，同時(shí)也凸顯了農(nóng)村土地價(jià)值與利益主體訴求。具體而言，統(tǒng)籌兼顧是指針對(duì)政府、集體與農(nóng)戶等多方利益主體的利益格局和最終目標(biāo)，分配比例應(yīng)當(dāng)遵守統(tǒng)籌兼顧的原則，在收益上實(shí)現(xiàn)大體平衡，在分配方式上兼顧主體與區(qū)域公平^［15］。因此，統(tǒng)籌兼顧各利益主體、探索利益均衡的分配方式，既是市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的必然要求，也是推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配合理化、共享化的重要舉措。

（四）盤活資源與鄉(xiāng)村發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為農(nóng)村“三塊地”改革的重要組成部分，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手^［22］。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為生產(chǎn)要素的紐帶，通過入市能夠全面激活農(nóng)村土地資源活力，促進(jìn)土地資源合理配置與高效利用，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供用地保障，解決鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)用地難問題;另一方面，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，其產(chǎn)生的增值收益既可以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)民多元化就業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，又能夠吸引城市工商資本下鄉(xiāng)，進(jìn)一步提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平，營造鄉(xiāng)村良好的產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境^［23］。充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過入市盤活集體存量建設(shè)用地，從而有效破解產(chǎn)業(yè)用地難的瓶頸，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地保障。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)踐探索

新《土地管理法》明確規(guī)定經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。因此，構(gòu)建規(guī)范高效的入市主體、探索因地制宜的入市模式、健全公平合理的收益分配制度是推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市的重要環(huán)節(jié)。隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的不斷深入，學(xué)界與地方結(jié)合政策理解及不同地區(qū)實(shí)際情況對(duì)此類問題展開了大量的研究探索，形成了相關(guān)成果與經(jīng)驗(yàn)。

（一）浙江德清：“三級(jí)主體”入市模式

浙江德清作為全國首批入選農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)地區(qū)，成功探索出“入市第一宗、頒發(fā)登記第一證、抵押貸款第一單”三項(xiàng)全國第一的實(shí)踐成果。早在2015年德清就對(duì)全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地摸底進(jìn)行排查，并結(jié)合國土空間規(guī)劃與地塊區(qū)位特征采用了“就地入市、調(diào)整入市、異地入市”的入市模式。與此同時(shí)，在確定入市主體為集體經(jīng)濟(jì)組織的前提下，針對(duì)不同層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織及其發(fā)展現(xiàn)狀探索出“自主入市、委托入市、合作入市”三種形式，在實(shí)施過程中根據(jù)入市地塊的不同權(quán)屬，成立了農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等鎮(zhèn)級(jí)全資公司作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)施主體，依托德清縣公共資源交易中心作為交易平臺(tái)進(jìn)行交易^［24］。在收益分配方面，德清縣根據(jù)入市地塊用途與區(qū)位，按土地成交價(jià)的16％～48％以類別與級(jí)差兩種類型征收調(diào)節(jié)金^［25］。而集體內(nèi)部的收益分配則是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體以及村民小組三級(jí)進(jìn)行差別化分配，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)收益全部用于轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生項(xiàng)目，村級(jí)則是以追加量化股權(quán)的形式，年底貨幣化分紅，村民小組提留收益的10％歸村集體所有，剩余資金在農(nóng)戶間進(jìn)行公平分配。

德清縣的實(shí)踐探索主要取得了以下成效：一是針對(duì)不同層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織探索出多樣化的入市實(shí)施主體，突出集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，充分賦予集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)，解決集體土地所有權(quán)虛化、模糊等問題，在提高入市效率的同時(shí)有效保障了集體與農(nóng)民的合法土地權(quán)益。二是建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，盤活了農(nóng)村閑置土地。德清縣通過將全縣需要入市的地塊納入縣級(jí)公共資源交易中心，實(shí)現(xiàn)了集體土地與國有土地在同一交易平臺(tái)交易。一方面營造出公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力與潛力;另一方面有效盤活了農(nóng)村土地資源要素，提高了集體土地節(jié)約集約利用水平，為發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供用地保障。三是形成了公平合理的收益分配格局。德清縣基于“按類別、有級(jí)差”的入市標(biāo)準(zhǔn)，按照“誰的地，誰收益”的原則，實(shí)現(xiàn)了集體土地增值收益的分配與使用公平合理^［26］。

（二）北京大興：“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”模式

作為特大城市與發(fā)達(dá)地區(qū)的典型案例，北京大興區(qū)擁有集體經(jīng)營性建設(shè)用地4 200多宗，占全區(qū)建設(shè)用地1/3左右，全區(qū)多以小規(guī)模商品加工業(yè)為主，但大興區(qū)集體建設(shè)用地卻存在著“規(guī)模小、分布散、利用低”的特點(diǎn)，嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展^［27］。2015年大興區(qū)被納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)，大興區(qū)抓住改革機(jī)遇以經(jīng)濟(jì)條件較好的西紅門鎮(zhèn)作為試點(diǎn)地區(qū)，探索出鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌的大興模式。首先，在入市準(zhǔn)備階段，大興區(qū)以鎮(zhèn)級(jí)為入市單元成立鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營公司，各村作為股東將符合入市要求的集體土地經(jīng)過村集體成員民主決議，以作價(jià)入股的形式全權(quán)委托鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司作為入市實(shí)施主體進(jìn)行交易，并以股東的身份參與運(yùn)營。其次，在入市操作階段，由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司聘請(qǐng)具備資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)入市地塊進(jìn)行評(píng)估，經(jīng)鎮(zhèn)級(jí)同意向區(qū)級(jí)上報(bào)手續(xù)審核，并執(zhí)行區(qū)級(jí)批準(zhǔn)的實(shí)施方案。在交易過程中依托大興區(qū)土地交易平臺(tái)開展招拍掛活動(dòng)。最后，根據(jù)入市用途、區(qū)位、方式按土地成交價(jià)的8％～18％上繳土地調(diào)節(jié)金，用于基建、社保救助等項(xiàng)目，待鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營公司扣除交易成本后，按年份發(fā)給各村集體經(jīng)濟(jì)組織^［28］。

總體來看，大興區(qū)的鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌模式具有交易標(biāo)準(zhǔn)化、利益共同化的特點(diǎn)。一方面以鎮(zhèn)為單元進(jìn)行整體入市能夠提高效率，降低交易成本，有效避免了村集體自行交易可能出現(xiàn)的交易程序繁瑣、混亂等問題，同時(shí)村集體能獲得大部分的土地增值收益，也極大程度上保證了農(nóng)民的利益;另一方面，各村集體以作價(jià)入股的方式參與交易能夠產(chǎn)生群聚效益，既有效調(diào)動(dòng)資源形成合力應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的不確定性，又能互相監(jiān)督交易過程，避免機(jī)會(huì)主義與尋租行為的發(fā)生。

（三）貴州湄潭：“分割入市” 模式

相比于發(fā)達(dá)地區(qū)，西部地區(qū)貴州湄潭的改革成果也具有一定的典型性。作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，湄潭縣工業(yè)化水平相對(duì)較低，符合入市條件的存量建設(shè)用地較少、入市地塊分布零散。另外，湄潭縣還存在著農(nóng)戶宅基地面積大，“一戶多宅”的現(xiàn)象較為普遍的困境^［29］。湄潭縣入選農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)地區(qū)后，抓住改革機(jī)遇，將農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩項(xiàng)內(nèi)容有效銜接，在相關(guān)政策框架下擴(kuò)大入市范圍，因地制宜地將宅基地用途進(jìn)行分割，創(chuàng)新性提出“綜合類集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的概念，進(jìn)而形成了獨(dú)具特色的“湄潭經(jīng)驗(yàn)”。具體來說，湄潭縣在嚴(yán)格落實(shí)“一宅一戶”、保障農(nóng)戶居住條件的前提下，遵循農(nóng)民與集體意愿，通過按人頭數(shù)定面積，將農(nóng)戶宅基地中實(shí)際用于商服、工礦倉儲(chǔ)等經(jīng)營性用途的部分進(jìn)行“分割登記”轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地^［30］。原宅基地所有者繳納相關(guān)稅費(fèi)后，為其頒發(fā)房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，享受與國有土地同等的交易權(quán)利。

湄潭縣通過探索閑置宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市轉(zhuǎn)化界限，突破了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍限制，有效緩解了該縣存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地不足的問題。一方面，在保障農(nóng)戶住有所居的前提下賦予了農(nóng)戶閑置土地市場(chǎng)交易的權(quán)能，在解決宅基地面積超標(biāo)問題的同時(shí)為農(nóng)戶增加土地財(cái)產(chǎn)性收入提供了有效路徑;另一方面，盤活了農(nóng)村各類閑置土地，提升了農(nóng)村土地利用效率，增強(qiáng)了農(nóng)民集約節(jié)約用地的意識(shí)，為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒與參考。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革仍存在諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，需進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度體系、優(yōu)化入市模式，探索高效入市路徑，改進(jìn)收益分配機(jī)制。因此，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，需準(zhǔn)確研判農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革趨勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，為深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革奠定基礎(chǔ)。

（一）入市產(chǎn)權(quán)保障挑戰(zhàn)：產(chǎn)權(quán)主體與權(quán)能不夠清晰

明晰產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的基礎(chǔ)與前提，同時(shí)也是實(shí)踐中能否順利實(shí)施的關(guān)鍵所在。當(dāng)前受城鄉(xiāng)二元土地制度的影響，在入市的產(chǎn)權(quán)主體方面仍面臨著諸多問題，尤其是集體土地所有權(quán)主體尚未厘清。從法律層面上看，現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格、村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系、農(nóng)民集體內(nèi)部關(guān)系等問題缺乏明確規(guī)范與界定，導(dǎo)致在入市交易中出現(xiàn)了多元化的產(chǎn)權(quán)主體，增加了入市成本與難度^［31］;從政策層面上看，現(xiàn)有的法律法規(guī)與中央頒布的政策存在脫鉤現(xiàn)象，特別是關(guān)于集體土地所有權(quán)主體類型的規(guī)定各方表述不一，容易誘發(fā)入市前所有權(quán)主體識(shí)別難、入市中利益的爭(zhēng)奪與風(fēng)險(xiǎn)的推諉、入市后收益分配歸屬不清等一系列潛在問題^［32］。與此同時(shí)，集體土地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)能受限在很大程度上也制約著改革成效。集體土地所有權(quán)主體普遍缺乏對(duì)使用權(quán)從所有權(quán)分離后的處分權(quán)能，誘發(fā)所有權(quán)主體在權(quán)能上的制度矛盾，尤其是處分權(quán)、收益權(quán)缺乏法律的保護(hù)，從而降低了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的效率^［33］。

（二）入市供給制度挑戰(zhàn)：入市范圍與用途不夠明確

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍標(biāo)志著入市地區(qū)當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模與未來發(fā)展?jié)摿?，直接關(guān)系到未來農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍面臨著“存量與增量”和“圈內(nèi)與圈外”的矛盾。一方面，存量建設(shè)用地?cái)?shù)量在空間上存在差異。特別是受歷史因素以及地區(qū)間土地資源狀況迥異的影響，中西部偏遠(yuǎn)及其落后地區(qū)存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地體量較小、分布零散，難以進(jìn)行規(guī)?；灰?，其發(fā)展空間受到一定程度限制^［17］。另一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地來源存在“存量-增量”矛盾。由于現(xiàn)行法律法規(guī)并未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給路徑作出具體規(guī)定，同時(shí)上輪改革將入市范圍暫定為存量，導(dǎo)致存量較少地區(qū)的村集體缺乏推動(dòng)入市的內(nèi)生動(dòng)力，難以激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)價(jià)值^［2］。

就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途而言，首先關(guān)于“經(jīng)營性用途界定”存在政策與法律上的不一致。目前，新《土地管理法》明確規(guī)定土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途且經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地才能通過出讓、出租等方式入市交易，而這其中“等”字關(guān)乎了入市用途范圍的界定，并引起了較大的爭(zhēng)議，特別是商品住宅用地是否屬于經(jīng)營性用途范疇存在較大爭(zhēng)議，使得農(nóng)村集體土地難以與城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地享有同等權(quán)利，造成了“同地不同權(quán)”現(xiàn)象的發(fā)生^［34］。其次，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地財(cái)政的利益沖突。由于住宅用地與工業(yè)、商服用地之間價(jià)格懸殊，而地方政府擁有對(duì)土地的規(guī)劃權(quán)利，為避免將住宅用地納入到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范疇對(duì)城鎮(zhèn)商品房市場(chǎng)以及土地財(cái)政造成影響，地方政府自然會(huì)對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途進(jìn)行規(guī)制，以征地代替入市，從而達(dá)到穩(wěn)定市場(chǎng)的目的^［35］。最后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途管制缺乏監(jiān)管體系。當(dāng)前，農(nóng)村土地用途管制規(guī)定尚不健全，相關(guān)法律法規(guī)的缺失使得土地用途管制出現(xiàn)無法可依的困境。比如，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后可能存在多次轉(zhuǎn)讓、競(jìng)得人實(shí)際使用用途不合法合規(guī)的情形^［25］。

（三）入市收益分配格局挑戰(zhàn)：收益分配方法不夠完善

實(shí)現(xiàn)收益共享還需要注意分配方式上的差異，即不僅要回答“如何分配”還需探究其原因。就此而言，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益格局還存在以下不足：一方面，各地政府對(duì)于調(diào)節(jié)金計(jì)征依據(jù)存在較大差異^［12］。比如，有的地區(qū)以土地成交總價(jià)為征收基準(zhǔn)，有的地區(qū)按照土地凈值額進(jìn)行收取。除此之外，土地存量、用途、區(qū)位、入市方式等不同因素也影響著調(diào)節(jié)金的計(jì)征結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致各地征收土地增值收益調(diào)節(jié)金比例呈現(xiàn)較大的差異，造成地區(qū)間以及不同主體間的分配矛盾^［36］。另一方面，集體內(nèi)部分配失衡。雖然絕大部分試點(diǎn)地區(qū)將如何分配的決定權(quán)交由村民自主協(xié)商決定，但受制于產(chǎn)權(quán)主體的混亂以及基層民主制度的不完善，分配過程中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)得不到保障，集體與農(nóng)戶內(nèi)部的分配結(jié)果往往伴隨著多主體博弈，使得上訪等現(xiàn)象屢見不鮮，從而不利于入市工作的推進(jìn)^［37］。

（四）入市配套措施挑戰(zhàn)：相關(guān)保障與管制政策不夠健全

新《土地管理法》雖然對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做出了相關(guān)規(guī)定，但并不涉及生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)容?，F(xiàn)行法律關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定更多地注重土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略了入市后可能引發(fā)的土地生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)^［38］，因此在推進(jìn)過程中需要警惕農(nóng)地“非農(nóng)化”與“非糧化”擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所帶來的財(cái)富誘惑難免會(huì)加大耕地保護(hù)的壓力^［39］，需要警惕企業(yè)或個(gè)人因追求利益而引起的農(nóng)地“非農(nóng)化”與“非糧化”擴(kuò)大化傾向。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配過程中，亟需完善相關(guān)政策配套、強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)而促進(jìn)資源的公平配置。當(dāng)前，城市建設(shè)用地市場(chǎng)的價(jià)格體系已基本完備，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價(jià)格體系尚未形成，其價(jià)值的差異對(duì)分配結(jié)果會(huì)產(chǎn)生影響，因此，健全定價(jià)機(jī)制是扭轉(zhuǎn)價(jià)格差異、實(shí)現(xiàn)收益公平的關(guān)鍵因素^［40］。與此同時(shí)，確保農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后滿足農(nóng)民福利和社會(huì)保障需要尤為關(guān)鍵，尤其是在維護(hù)農(nóng)民利益不受損的前提下，針對(duì)農(nóng)民“住有所居”“老有所養(yǎng)”等社會(huì)保障配套措施仍存在大量缺漏^［41］。最后，尚未健全的監(jiān)管機(jī)制有礙于土地收益的公平分配，特別是由于監(jiān)管主體與監(jiān)管內(nèi)容在法律上的缺失，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府在巨額利益誘惑下濫用公共權(quán)力，進(jìn)而造成收益分配不公的情況發(fā)生。

四、政策建議

（一）明晰產(chǎn)權(quán)主體，加快推進(jìn)確權(quán)登記工作

首先，在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)治理體系以明晰產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革提供基礎(chǔ)保障^［41］。一方面，在法律層面應(yīng)明確“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體與村民小組”三類集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)主體之間的內(nèi)涵及其各項(xiàng)權(quán)責(zé)范圍，通過細(xì)化產(chǎn)權(quán)治理單位，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)主體話語權(quán)以及完整的權(quán)能屬性，從而降低產(chǎn)權(quán)外部性以解決產(chǎn)權(quán)主體多位、錯(cuò)位、虛位等問題^［42］。另一方面，在產(chǎn)權(quán)治理層面，首先要推進(jìn)集體土地確權(quán)登記工作，以明晰土地所有權(quán)主體，明確不同主體之間的產(chǎn)權(quán)邊界^［43］。其次，健全土地確權(quán)審核機(jī)制，通過加大政策宣傳強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)利意識(shí)、構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制完善確權(quán)流程、設(shè)立糾紛仲裁機(jī)構(gòu)化解土地糾紛問題，以突破確權(quán)工作中成本高、環(huán)節(jié)多、效率低的困境。最后，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)信息規(guī)范化、透明化、動(dòng)態(tài)化、共享化，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體^［44］。

（二）擴(kuò)大入市范圍，強(qiáng)化用途管制體系建設(shè)

一方面要擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍，對(duì)于受歷史因素影響造成“存量”建設(shè)用地較少的地區(qū)，通過“存量為主，增量為輔”的手段，實(shí)施合理化、差異化入市范圍管制，從而達(dá)到地區(qū)間的發(fā)展均衡^［45］;另一方面對(duì)于“增量”而言，應(yīng)在符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的前提下，將宅基地制度改革與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有效銜接、相互聯(lián)動(dòng)，允許試點(diǎn)地區(qū)通過實(shí)施全域土地綜合整治、農(nóng)村宅基地騰退等途徑實(shí)現(xiàn)“增量”建設(shè)用地入市，同時(shí)政府應(yīng)由政策的“制定者”向?qū)嵤┑摹氨O(jiān)督者”轉(zhuǎn)變，拓寬公眾對(duì)“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃編制參與渠道，科學(xué)、合理地界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍^［34］。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃對(duì)于國土空間用途管制的引領(lǐng)作用，尤其是要科學(xué)合理編制村莊規(guī)劃，從而在源頭上對(duì)國土空間格局、空間用途管制、村莊布局優(yōu)化等進(jìn)行統(tǒng)籌安排^［46］。尤其對(duì)于地方政府而言，要厘清職能、轉(zhuǎn)變角色，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、國土空間用途管制與市場(chǎng)配置土地資源相結(jié)合，政府應(yīng)扮演監(jiān)督者、服務(wù)者的角色，強(qiáng)化土地資源統(tǒng)籌利用和用途管控，以此來推動(dòng)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤活利用及彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，促進(jìn)土地市場(chǎng)的公平與穩(wěn)定^［47］。另外，地方政府要建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的用途監(jiān)管機(jī)制和處罰機(jī)制，尤其是要明確各主體權(quán)責(zé)范圍，強(qiáng)化入市后用途管制，使用地行為合法合規(guī)。

（三）優(yōu)化收益共享機(jī)制，完善入市收益分配方式

基于利益均衡的邏輯思路，優(yōu)化收益分配格局，實(shí)現(xiàn)土地增值收益在制度、空間以及主體之間均衡分配。首先，應(yīng)進(jìn)一步完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理政策，可通過綜合入市成本、總量等指標(biāo)，制定差異化的征收標(biāo)準(zhǔn)，確保能夠均衡區(qū)域間土地增值收益調(diào)節(jié)金差距^［35］。其次，應(yīng)積極探索集體內(nèi)部土地收益分配管理制度，允許政府對(duì)分配規(guī)則做出適度的規(guī)范和引導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配和使用辦法，尊重農(nóng)民的決策權(quán)和知情權(quán)，保障好農(nóng)民個(gè)人的收益權(quán)。最后，應(yīng)保障農(nóng)民群體的土地收益權(quán)，通過擴(kuò)大成員參與分配的渠道，制定合理的分配機(jī)制，推動(dòng)分配流程公開化、透明化，防止農(nóng)民集體內(nèi)部收益分配矛盾的出現(xiàn)^［31］。

（四）健全配套政策措施，加強(qiáng)監(jiān)管和防范潛在風(fēng)險(xiǎn)

在全面識(shí)別集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府監(jiān)管，健全政策配套措施以此防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)。首先，在立法層面，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化生態(tài)理念，在立法中以生態(tài)安全原則來規(guī)范各主體的行為^［48］。同時(shí)要加強(qiáng)耕地用途管制的制度建設(shè)與監(jiān)管，實(shí)時(shí)監(jiān)管耕地的具體利用類型與利用行為，堅(jiān)決打擊耕地“非農(nóng)化”與“非糧化”行為，強(qiáng)化節(jié)約集約用地目標(biāo)考核和約束，防范由此帶來的耕地紅線失守和國家糧食安全等問題^［49］。其次，在構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易平臺(tái)時(shí)，需完善相關(guān)配套政策以提升土地增值收益，促進(jìn)資源的公平配置。當(dāng)前，城市建設(shè)用地市場(chǎng)的價(jià)格評(píng)估機(jī)制已基本完備，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價(jià)格體系尚未形成，其價(jià)值的差異對(duì)分配結(jié)果都會(huì)產(chǎn)生影響，因此健全定價(jià)機(jī)制是扭轉(zhuǎn)價(jià)格差異、實(shí)現(xiàn)收益公平的關(guān)鍵因素^［40］。同時(shí)，還應(yīng)充分將“有形的手”與“無形的手”相結(jié)合，地方政府要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)位的條件引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)而為不同區(qū)域土地科學(xué)合理的定價(jià)提供一定依據(jù)。最后，健全完善包括城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系，讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為一種雙向自主選擇^［36］。

參考文獻(xiàn)：

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Rural Collective Operating Construction Land Entering the Market：Development Logic，Implementation Path，and Realistic Challenges

ZHANG Yong，ZHANG Yuhao^*

（School of Finance and Public Management，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu，Anhui 233030，China）

Abstract：The purpose of the research：Based on the research framework of “internal logic，practical exploration and practical challenges”，to conduct in-depth research on the reform of collective operating construction land entering the market，and to provide theoretical support for deepening the reform of rural collective operating construction land entering the market.The research results：（1）The foundation for achieving the reform goal of “equal land，equal rights and equal prices” for urban and rural land is to strengthen collective land property rights;（2）Building a fair and orderly market allocation system is the key to achieving a unified urban-rural construction land market;（3）The balanced distribution of benefits is the focus of the reform of rural collective commercial construction land entering the market.（4）Revitalizing idle resources is an inevitable result of promoting rural economic development and achieving rural revitalization.The research conclusion：It is necessary to clarify the property rights subject，expand the scope of entry into the market，strengthen use control，improve the revenue sharing mechanism，and improve policy supporting measures to further promote the reform of rural collective commercial construction land entry into the market.

Keywords：collective operating construction land;rural land marketization;same location，equal rights，equal price

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）