摘 要：技術(shù)治理與鄉(xiāng)村治理的融合互嵌是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要抓手。作為一項(xiàng)新興治理技術(shù)，清單制的實(shí)質(zhì)是用剛性、清晰、精細(xì)的思維方式對柔性、模糊、粗放的鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行規(guī)制，通過有效的制度安排和有為的治理方式，強(qiáng)化鄉(xiāng)村內(nèi)生資源的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政社之間的良性互動(dòng)。為深入探討技術(shù)賦能如何調(diào)和限權(quán)與賦權(quán)之間的張力，更好地為鄉(xiāng)村治理提供制度性外源動(dòng)力，課題組對18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè)村清單制實(shí)施情況進(jìn)行了蹲點(diǎn)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)清單制是通過“界權(quán)-確權(quán)-限權(quán)”的運(yùn)行邏輯來摒棄行政性吸納的治理局限，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性自治向制度性自治轉(zhuǎn)化的一種更加開放、透明和民主的治理方式。下一步，需要在兼顧合法性和有效性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)剛性約束與柔性規(guī)化并舉，強(qiáng)化清單制“縱向到底、橫向到邊”的精細(xì)化治理效能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;技術(shù)治理;清單制;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）05-0074-11

收稿日期：2024-04-10 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.09

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（22&ZD192）;大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練國家級重點(diǎn)項(xiàng)目（221060102）

作者簡介：謝治菊，女，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授，鄉(xiāng)村振興研究院院長，主要研究方向?yàn)闇p貧治理、結(jié)對幫扶與鄉(xiāng)村振興。

一、“規(guī)矩”下鄉(xiāng)：鄉(xiāng)村治理清單制的發(fā)展歷程

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，大量的政府資金和社會(huì)資源涌入鄉(xiāng)村，在為鄉(xiāng)村振興提供物質(zhì)基礎(chǔ)的同時(shí)，也為“微腐敗”提供了滋生的土壤，基層社會(huì)中的“小官大貪”^［1］現(xiàn)象逐漸暴露出來，由此加劇了“碎片化”的組織偏好和資源配置。受場域特性影響，鄉(xiāng)村治理問題往往具有主體多元化、權(quán)力繁密化和利益分散化等模糊性特征，其邊界和性態(tài)的不確定性^［2］為鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)作提供了空間。改革開放以來，中國政府的改革實(shí)踐經(jīng)歷了“從總體支配到技術(shù)治理”^［3］的深刻轉(zhuǎn)型過程。進(jìn)入21世紀(jì)，清晰性逐漸成為國家治理的中心議題^［4］，技術(shù)治理逐漸成為國家治理的顯著特征，涌現(xiàn)出“項(xiàng)目制”“積分制”等融合信息技術(shù)與制度創(chuàng)新的特色模式。作為近年我國鄉(xiāng)村技術(shù)治理經(jīng)驗(yàn)的集大成者，清單制在應(yīng)對模糊問題中的運(yùn)行邏輯與實(shí)踐表現(xiàn)，既承載了鄉(xiāng)村復(fù)雜情境在治理層面的表征，也體現(xiàn)了強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范治理導(dǎo)向與可協(xié)商的基層自治模式間的張力，是我國新時(shí)期鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新的縮影。

早在西周時(shí)期，《周禮》中便已出現(xiàn)“歲會(huì)”“月要”“日成”等敘述，旨在通過清單對官員進(jìn)行考核，清單管理則可以追溯到西方企業(yè)管理中的積分激勵(lì)制度。作為一項(xiàng)實(shí)用治理技術(shù)，清單制很快在國家治理中得以彰顯，河北省邯鄲市于2005年率先曬出市長權(quán)力清單。2017年第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議正式提出了清單管理制度，由此開啟各領(lǐng)域的大量應(yīng)用，尤以脫貧攻堅(jiān)階段為甚。例如，通過“建檔立卡”等清單手段，將全面脫貧目標(biāo)細(xì)化為任務(wù)部署、組織動(dòng)員、督查考核等具體行動(dòng)方案。2021年國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)的《鄉(xiāng)村治理典型方式工作指南》，標(biāo)志著清單制使用的規(guī)范化、制度化。近三年的中央一號文件都對清單制在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用提出了要求，其中，2022年強(qiáng)調(diào)“推廣村級組織依法自治事項(xiàng)、依法協(xié)助政府工作事項(xiàng)等清單制”，2023年強(qiáng)調(diào)“完善推廣積分制、清單制、數(shù)字化、接訴即辦等務(wù)實(shí)管用的治理方式”，2024年強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化正向引導(dǎo)激勵(lì)，加強(qiáng)家庭家教家風(fēng)建設(shè)，推廣清單制、積分制等有效辦法”。可見，清單制已成為落實(shí)鄉(xiāng)村法治、規(guī)范鄉(xiāng)村權(quán)力的一種典型治理手段，正日漸成為提升國家基層治理能力的制度性工具。

已有研究表明，鄉(xiāng)村治理中不同村莊間治理要素差異使鄉(xiāng)村治理難度增加^［5］。究其原因，主要在于村莊事權(quán)不清、邊界不明，基層政府和自治組織職能交叉?；诖?，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理問題的關(guān)鍵在于如何讓鄉(xiāng)村權(quán)力在既定的框架內(nèi)合理運(yùn)行，急需找到一種能實(shí)現(xiàn)跨部門、跨主體信息集成的治理方式^［6］，以契合重構(gòu)政府與社會(huì)關(guān)系的擇策需要。而清單制即是這樣一種具有權(quán)力配置透視度的治理技術(shù)，其實(shí)質(zhì)是用剛性、清晰、精細(xì)的思維方式對柔性、模糊、粗放的鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行規(guī)制，通過制定清單將鄉(xiāng)村治理工作分解為具體任務(wù)，并明確任務(wù)完成標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理過程規(guī)范化、制度化和科學(xué)化。

作為一項(xiàng)實(shí)用的治理技術(shù)，清單制很快受到學(xué)界的關(guān)注，學(xué)者們主要從三個(gè)層面對其進(jìn)行探討。其一，價(jià)值層面討論其作為信息集成工具、規(guī)范協(xié)調(diào)工具^［7］的技術(shù)內(nèi)涵，認(rèn)為其通過重塑行為規(guī)范使新的公共秩序得到再生產(chǎn);其二，功能層面分析在“去行政化”與“多主體化”的改革訴求下^［8］，清單制對構(gòu)建政府職責(zé)體系、提高政府公信力等方面發(fā)揮了積極作用^［9］，但同時(shí)存在編制粗糙、監(jiān)督不力等清單運(yùn)行方面的問題^［10］;其三，制度層面探討清單制的趨同性^［11］與“碎片化”^［12］，提出需要樹立“整體思維”，實(shí)現(xiàn)從內(nèi)容導(dǎo)向到程序?qū)虻霓D(zhuǎn)變。

簡言之，已有研究涵蓋但不僅限于清單制的頂層設(shè)計(jì)、價(jià)值內(nèi)涵、主體分工、角色適配、治理范式，試圖探索清晰化手段賦能社會(huì)治理中所涌現(xiàn)的分歧、矛盾、沖突的應(yīng)對之道。不過，實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)，清單制已從傳統(tǒng)的政府治理和市場管理領(lǐng)域逐步下沉，在基層社會(huì)治理尤其是鄉(xiāng)村治理中得到了廣泛的應(yīng)用，但學(xué)界卻缺乏此方面的深度詮釋與系統(tǒng)研究，啟示我們不得不思考受場域特殊性影響，技術(shù)“下鄉(xiāng)”后是否存在異化？清晰化手段在調(diào)和鄉(xiāng)村治理“限權(quán)與賦權(quán)”^［13］這一關(guān)鍵問題上是如何提供制度性外源動(dòng)力的？清單制將為國家和基層創(chuàng)新治理方式提供哪些可能？

為深入探討清晰化手段在鄉(xiāng)村治理中的價(jià)值，2023年1月至8月，課題組到廣東省L縣、G縣、W縣，對18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè)村進(jìn)行了蹲點(diǎn)，主要以參與式觀察、深度訪談和集體座談的方式展開，共召開集體座談會(huì)21場，深度訪談縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（鄉(xiāng)村振興局）鄉(xiāng)村治理負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民代表、幫扶干部、企業(yè)代表等128人，從中了解鄉(xiāng)村治理清單制的推行情況，探究清單制在“界權(quán)-確權(quán)-限權(quán)”這一循環(huán)邏輯中是如何實(shí)現(xiàn)與外部環(huán)境的互動(dòng)，從而真正增強(qiáng)“縱向到底、橫向到邊”的精細(xì)化治理效能。

二、“方圓”受束：鄉(xiāng)村治理清單制的類型分析

傳統(tǒng)清單類型一般以權(quán)力作為基本的分類標(biāo)準(zhǔn)^［14］，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，清單類型的應(yīng)用模式是由不同清單縱橫捭闔、相互組合的，不再僅僅關(guān)注權(quán)力的類型和層級，而是更加注重事項(xiàng)的性質(zhì)、涉及的范圍以及處理的方式，采用了以行政職能與治理事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)的編撰模式。本文基于35個(gè)村的治理實(shí)踐，以“治理事項(xiàng)”為識別標(biāo)準(zhǔn)，歸納出四種清單類型。

（一）權(quán)責(zé)建構(gòu)型清單

權(quán)責(zé)建構(gòu)型清單是通過規(guī)范行政行為控制行政權(quán)力，以分配權(quán)限和責(zé)任使鄉(xiāng)村治理保持有效性與高效性的清單形式。這類清單的邏輯起點(diǎn)始于“限權(quán)”而非“確權(quán)”，核心在于以置換行政權(quán)力為行政行為， 以行為類型規(guī)范劃定權(quán)力類型^［15］，從而厘清基層政府事務(wù)與村級事務(wù)的邊界，以達(dá)到減負(fù)增效之目的。權(quán)責(zé)建構(gòu)型清單在實(shí)踐中的類型主要為村級自治事項(xiàng)清單。例如浙江省寧?？h通過制定包含公共權(quán)力事項(xiàng)和便民服務(wù)事項(xiàng)在內(nèi)的“36條”清單，厘清了村級事務(wù)邊界^［16］;湖北省武漢市蔡甸區(qū)打造“正面清單”“負(fù)面清單”和“協(xié)助清單”的權(quán)責(zé)明晰體系，明確村級組織“要辦”“不辦”和“協(xié)辦”的事項(xiàng)，為村級組織和村干部減輕了負(fù)擔(dān)^［17］。

在基層政權(quán)“懸浮化”背景下，鄉(xiāng)村干部“不得罪”與“不出事”的行為邏輯比較明顯^［18］。權(quán)責(zé)建構(gòu)型清單不僅使村級組織和村干部在履職上有明確的依據(jù)，更是運(yùn)用清單制提升村干部“法定職責(zé)必須為法無授權(quán)不可為”的法治意識，通過制度化構(gòu)建增強(qiáng)村干部的責(zé)任感。然而此類清單在編制中也存在劃分失實(shí)、分配不均的風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上增加了村干部的工作量，導(dǎo)致其在高壓的外部環(huán)境下產(chǎn)生厭煩和畏難情緒，進(jìn)而影響清單制的實(shí)際效果。

（二）任務(wù)導(dǎo)向型清單

任務(wù)導(dǎo)向型清單是指通過制定指標(biāo)和出臺(tái)規(guī)范，確保順利完成上級下達(dá)的具體任務(wù)的清單形式，特點(diǎn)是可操作性強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)理性化的目標(biāo)管理和過程控制，為任務(wù)管理提供了一整套標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序。實(shí)踐中，作為“項(xiàng)目制”的落實(shí)手段，任務(wù)導(dǎo)向型清單有效避免了項(xiàng)目冗余、堆疊以及“圈內(nèi)化”等問題。根據(jù)任務(wù)屬性和性質(zhì)不同，任務(wù)導(dǎo)向型清單又分為黨政建設(shè)類任務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展類任務(wù)、生態(tài)整治類任務(wù)等^［19］。例如，上海市松江區(qū)為完成提升村容村貌的任務(wù)要求，通過發(fā)布農(nóng)村人居環(huán)境整治任務(wù)清單，從加大鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控、實(shí)施鄉(xiāng)村綠化造林、開展農(nóng)村臟污治理等維度來細(xì)化任務(wù)要求^［20］。

任務(wù)導(dǎo)向型清單的核心是任務(wù)的分配和執(zhí)行，通過分解任務(wù)為明確的指標(biāo)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并設(shè)置相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核方法，以實(shí)現(xiàn)對任務(wù)完成情況的標(biāo)準(zhǔn)化評估。然而這一類型的清單雖然有助于自上而下“發(fā)包”解決監(jiān)管中的專業(yè)化問題，但在村莊“抓包”過程中，存在清單條例忽略基層的特殊條件和實(shí)踐能力，忽視任務(wù)承受主體的實(shí)際需求和條件差異，形成復(fù)雜技術(shù)簡單處理的傾向。

（三）公共服務(wù)型清單

公共服務(wù)型清單是民眾基本需求與政府供給能力的交集，通過公開承諾列出所提供的各類公共服務(wù)項(xiàng)目以便村民形成精細(xì)化認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)重視公共需求與回應(yīng)性^［21］。具體包括便民服務(wù)清單、公共文化服務(wù)清單、出具證明清單等。例如，福建省廈門市海滄區(qū)建立便民服務(wù)清單并開通清單事項(xiàng)全流程網(wǎng)辦，實(shí)現(xiàn)“辦事只跑一趟”，最大程度地減小村民辦事時(shí)間，同時(shí)緩解村干部人手不足、服務(wù)效率有限的問題^［27］;廣東省汕頭市通過“大數(shù)據(jù)+服務(wù)清單”的方式，提高辦事效率，提升便利程度^［22］。

由于公共服務(wù)提供主體的多元化，該類清單應(yīng)明確每一項(xiàng)基本公共服務(wù)的提供主體及相應(yīng)渠道?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)資源呈現(xiàn)出分散化、多元化趨勢，公共服務(wù)型清單因此需要統(tǒng)籌考慮如何實(shí)現(xiàn)公共資源配置效益的最大化。一方面可以優(yōu)化村民辦事服務(wù)流程，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力;另一方面可以加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，通過“標(biāo)準(zhǔn)化+”的制度設(shè)計(jì)助力公共服務(wù)均等化^［23］。

（四）監(jiān)督管理型清單

監(jiān)督管理型清單是指將村級組織和村干部掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力透明公開并依法接受公眾監(jiān)督的清單。作為一個(gè)立體化樣態(tài)，監(jiān)督秩序除了橫向的平面監(jiān)督，還有縱向的線體監(jiān)督。與權(quán)責(zé)清單不同的是，該類清單往往依托智能技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)督可視化、便民化，在實(shí)時(shí)監(jiān)督、全程留痕中提高法治監(jiān)督的精準(zhǔn)性、及時(shí)性、開放性，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的結(jié)構(gòu)重塑、流程重構(gòu)、效能重鑄^［24］。例如，浙江省寧?？h通過清單制建立起“上級政府、村監(jiān)會(huì)、村民”的多元監(jiān)督體系，通過正向激勵(lì)和反向懲戒實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全流程追蹤;河南省濟(jì)源市建立“鎮(zhèn)級部門、村監(jiān)會(huì)、群眾”的三級監(jiān)督體系，制定了村務(wù)監(jiān)督工作規(guī)范，加強(qiáng)對村級組織的全過程監(jiān)管^［25］，都是較好的例證。

監(jiān)督管理型清單之目的是使小微權(quán)力的運(yùn)行更加公開透明，防止“小官巨貪”現(xiàn)象的發(fā)生，營造全社會(huì)監(jiān)督的良好氛圍。畢竟，透明標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力運(yùn)作流程既是政府的自我加壓，也為群眾監(jiān)督提供了窗口^［26］。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，上級政府對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和問責(zé)是否到位，監(jiān)督的常態(tài)化機(jī)制是否形成，村民對村干部權(quán)力的監(jiān)督是否積極，村民參與村級事務(wù)監(jiān)督的意愿是否高漲等，都會(huì)影響監(jiān)管的成效。

三、以“規(guī)矩”畫“方圓”：鄉(xiāng)村治理清單制的運(yùn)行邏輯

治理要素之間的耦合與互動(dòng)程度直接決定著治理效能的實(shí)現(xiàn)程度^［27］。作為一種清晰化的治理手段，清單制的“剛性約束”意味著清單可以通過明確規(guī)定具體權(quán)責(zé)和行動(dòng)路徑，降低執(zhí)行過程中個(gè)體行為的不確定性。在制度清晰、目標(biāo)明確、資金充裕、上下同心時(shí)，清單制呈現(xiàn)出行政執(zhí)行的典型特點(diǎn)，也即，執(zhí)行者能夠充分利用所掌握的資源，準(zhǔn)確知道何時(shí)采取正確行動(dòng)以確保政策的落實(shí)，表明當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和資源撬動(dòng)能力很大程度上決定了清單制的“剛性”執(zhí)行效果。在資源相對有限的中西部地區(qū)，盡管清單制有明確的路線圖，但在實(shí)際操作中，村委會(huì)可能會(huì)由于財(cái)政緊張或人力不足，導(dǎo)致“剛性約束”與治理實(shí)踐脫節(jié)。

同時(shí)，鄉(xiāng)村治理往往面臨復(fù)雜多樣的問題與紛爭。一些研究表明，具有街頭官僚特征的村干部在自由裁量權(quán)行使中存在政策導(dǎo)向和村民偏好的選擇難題^［28］，制度的剛性特點(diǎn)難以在這種復(fù)雜情景下實(shí)現(xiàn)問題的一一匹配。例如訪談時(shí)有人反映，“我們村有些清單條例操作起來比較艱難，如村集體資產(chǎn)和土地交易，這些交易由于涉及到利益問題和受一些傳統(tǒng)宗族觀念的影響，一些村民和村干部會(huì)存在紛爭?！保℉P，20230224）因此“柔性規(guī)化”便顯得不可或缺，需要因“村”制宜應(yīng)對鄉(xiāng)村事務(wù)的差異化與冗雜化。

綜上，清晰化治理手段劃定“方圓”的過程，實(shí)則是治理不斷向清晰具體的“行政性執(zhí)行”模式轉(zhuǎn)變的過程，這種轉(zhuǎn)變是基于在制度層面耦合“剛性約束”與“柔性規(guī)化”，在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)了“剛?cè)岵?jì)”的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)，共同推動(dòng)政策的落地和執(zhí)行。不過，這種轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，而是一個(gè)基于實(shí)踐問題不斷適應(yīng)和調(diào)整的過程，在運(yùn)行邏輯上主要包括制單界權(quán)、照單確權(quán)、依單限權(quán)和循環(huán)再制單四個(gè)環(huán)節(jié)（如圖1所示）。也即，在制度劃定的“方圓”之間，清單通過一條條“規(guī)矩”厘清鄉(xiāng)村治理的條條框框，重構(gòu)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式中單向度的主客體關(guān)系和以“命令-服從”為主的行政權(quán)力作用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層自治由制度供給向制度自治的有效轉(zhuǎn)化。

（一）制單界權(quán)：使“政策導(dǎo)向”耦合“公眾取向”

一項(xiàng)治理技術(shù)的首要任務(wù)是通過權(quán)力行使的規(guī)范性，不斷改進(jìn)程序和精進(jìn)技術(shù)來發(fā)揮其治理功能^［29］。制單是清單制規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的第一步，即根據(jù)國家的法律法規(guī)、基層政府的工作職責(zé)與各村的實(shí)際情況，將村級組織需要承擔(dān)的公共事務(wù)進(jìn)行梳理、歸納、總結(jié)和審核，經(jīng)共同商討后制定成清單，將上級政策文件中比較宏觀的內(nèi)容具象化，使其更具操作性。

有別于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，清單制具有及時(shí)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)、降低治理成本、提供公共服務(wù)、促進(jìn)共享發(fā)展等實(shí)踐價(jià)值^［30］。在制定清單的過程中，各主體的利益訴求和權(quán)責(zé)分配，即“梳理清單”往往是關(guān)鍵要素。例如，訪談時(shí)有人指出：“我們每個(gè)月會(huì)開清單協(xié)商會(huì)，駐鎮(zhèn)干部代表、鎮(zhèn)政府人員、村長、村委干部、村民代表都會(huì)參與進(jìn)來。我們要開會(huì)投票，清單內(nèi)容三分之二通過才可以確定。村委會(huì)與村民都會(huì)在清單討論會(huì)上發(fā)言表達(dá)自己的意見，我們會(huì)根據(jù)意見進(jìn)行修改?！保‵YM，20230626）可見，鄉(xiāng)村治理的特殊性使鄉(xiāng)村權(quán)力的分布相對分散，因此，清單編制的過程，也是多元主體圍繞自身權(quán)責(zé)利進(jìn)行溝通、博弈和妥協(xié)的過程。

梳理完之后，制單則進(jìn)入?yún)f(xié)商環(huán)節(jié)。作為協(xié)商“主持人”的基層政府，需要為各主體協(xié)商對話提供公共平臺(tái)與“粘合劑”，助推各方相互理解和達(dá)成共識，為制定清單提供民意保障與認(rèn)同基礎(chǔ)。在這一過程中，有幾個(gè)要素不可或缺：一是有效溝通渠道的建立。為保證協(xié)商的順利進(jìn)行，需要建立有效且具有號召力的溝通渠道，為各方發(fā)聲提供充足的機(jī)會(huì)與空間。二是明確各方的利益訴求，尋求最大范圍的交集。三是明確各方的權(quán)利和責(zé)任。在協(xié)商過程中要規(guī)范各方的權(quán)責(zé)邊界，通過正面清單的“確權(quán)”與負(fù)面清單的“限權(quán)”，明確村級組織和村干部“必須為”和“不可為”的界限。

（二）照單確權(quán)：以“技術(shù)紅利”賦能“群眾參與”

照單確權(quán)即確認(rèn)清單事務(wù)得到落實(shí)，確保治理主體依單履職，民眾依單自治共治?！笆烊松鐣?huì)”邏輯中的村民往往處于信息不對稱的狀態(tài)，傳統(tǒng)的確權(quán)方式溝通渠道過長，需要大量人力、物力、財(cái)力，給予部分政策執(zhí)行者借助信息不對稱掩蓋治理目標(biāo)置換的機(jī)會(huì)^［31］。這就需要采取簡單易懂、明確具體的形式，保證確權(quán)的清晰度和操作性。這一精細(xì)化的特征通過以下方式來呈現(xiàn)：根據(jù)清單上的各類事項(xiàng)編制辦事流程圖，如在“一張單”上將多種治理項(xiàng)目和治理任務(wù)整合在一起，并在村務(wù)公開欄、村民微信群、村級公眾號等信息平臺(tái)以圖文形式展示，清晰明確各項(xiàng)事務(wù)的責(zé)任主體、辦理流程和具體要求，讓辦事的人一目了然。例如，“我們運(yùn)用這個(gè)清單，就是希望村民也好，辦事的同志也好，看到這個(gè)圖表就能清楚明白村里有什么福利，他們需要怎么去領(lǐng)取?！保╓ZH， 20230728）

公權(quán)力的合法性源自于個(gè)體權(quán)利的讓渡^［32］，個(gè)體或群體通過明確的方式將一部分權(quán)利讓渡給公權(quán)力機(jī)構(gòu)，以期獲得社會(huì)公共秩序和公正的維護(hù)。作為一種治理工具，清單制可以被看作是這一讓渡關(guān)系的具體呈現(xiàn)。在照單確權(quán)的過程中，清單制的“技術(shù)紅利”為賦能“群眾參與”提供了重要的支撐與保障。村民可以通過各環(huán)節(jié)的流程公示，深入了解村級公共事務(wù)運(yùn)行的過程，發(fā)現(xiàn)存在的問題，提出改進(jìn)的意見，促進(jìn)民主決策和村民自治，推進(jìn)并落實(shí)鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)工作的開展，實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力行使的明確授權(quán)和規(guī)范，確保權(quán)力的合法性。

（三）依單限權(quán)：用“制度理性”約束“權(quán)力任性”

有效的多元共治并非權(quán)力的簡單疊加，而是根據(jù)不同權(quán)力特點(diǎn)和治理問題之間的契合度，有針對性地發(fā)揮各自的優(yōu)勢。鄉(xiāng)村治理過程中，行政機(jī)構(gòu)、自治組織、經(jīng)濟(jì)實(shí)體、道德力量等主體都有一定的權(quán)力，如果各類權(quán)力邊界不清楚，就容易被濫用^［33］，出現(xiàn)“小官大腐”^［34］現(xiàn)象。因此，在清單制推行過程中，依單限權(quán)是核心。不過，限權(quán)并不是單純地對權(quán)力進(jìn)行刪減，而是通過制度化建設(shè)，劃定一條紅線，將權(quán)力行使框定在一定的方圓之中，確保權(quán)力在合法合規(guī)的軌道中運(yùn)行。在限權(quán)過程中，應(yīng)依據(jù)清單制的實(shí)際情況，建立橫縱交叉的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。其中，縱向的監(jiān)督通常由自上而下的內(nèi)部監(jiān)督體系組成，旨在保障權(quán)力運(yùn)行的合法性和規(guī)范性，防止或減少權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象;橫向監(jiān)督則主要由政府職能部門、社會(huì)組織、社會(huì)大眾、新聞媒體等形成的外部監(jiān)督體系組成，旨在提高權(quán)力行使的公開度和透明度，促使小微權(quán)力的合理使用。當(dāng)然，權(quán)力監(jiān)督體系是否有效主要與監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合、監(jiān)督制度的規(guī)范性保障、監(jiān)督結(jié)構(gòu)的復(fù)合性調(diào)適有關(guān)^［35］。

需要注意的是，清單制在限制小微權(quán)力任意運(yùn)行的同時(shí)，對于行政主體的自由裁量權(quán)和村民的自治權(quán)也起到了一定程度的規(guī)范作用。對于行政主體的自由裁量權(quán)而言，通過建立審批清單、服務(wù)清單等制度，明確審批或服務(wù)的具體流程、標(biāo)準(zhǔn)和要求，減少行政主體自主判斷的機(jī)會(huì)，可在根源上避免行政權(quán)力的濫用，使其在陽光下運(yùn)行;對于村民的自治權(quán)而言，受個(gè)人意志和短期利益的影響，也會(huì)存在不公正、不合理甚至濫用的風(fēng)險(xiǎn)，因而需要通過建立清單制來明確其范圍，提高自治行為的透明度和公開性，避免權(quán)力過于集中或權(quán)力分配不平衡，使民眾更加信任和支持村莊的民主決策活動(dòng)。正如訪談時(shí)有人所指出的“推行清單制之后，村民的紀(jì)律、村規(guī)意識有所提高，村民參與公共事務(wù)的積極性比以前強(qiáng)了很多，會(huì)經(jīng)常就清單上的一些問題對我們的工作提出意見，對村委會(huì)的信任程度也提高了不少?！保╖Y，20230423）可見，圍繞清單制所具有的理性思維與剛性權(quán)威，可以在有效限制權(quán)力“任性”的同時(shí)，賦予權(quán)力執(zhí)行者以更大的“溫度”，使權(quán)力行使更靈活，提高自治效能和治理質(zhì)量。

（四）循環(huán)再制單：依“有效反饋”實(shí)現(xiàn)“動(dòng)態(tài)調(diào)整”

治理技術(shù)及與技術(shù)相關(guān)的行動(dòng)者間的互動(dòng)是一個(gè)多階段復(fù)合過程^［36］，治理技術(shù)自身并不必然與治理現(xiàn)代化等同，技術(shù)異化與治理偏差的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，在技術(shù)創(chuàng)新中及時(shí)反饋不同實(shí)踐情境下技術(shù)治理的運(yùn)行狀況，提供支持治理技術(shù)應(yīng)用的共識和動(dòng)力便顯得尤為重要^［37］。有效的信息反饋可以提升行動(dòng)者對模糊治理問題的感知和應(yīng)對能力。也就是在制定清單并運(yùn)行之后，不能簡單地將清單應(yīng)用局限于村級組織和村干部中，成為少數(shù)人的制度工具，而應(yīng)讓更多村民了解和認(rèn)識到其重要性，這種多層次性意味著信息的反饋和共識的建立需要跨越多個(gè)層面，并且不同層面的反饋可能存在差異。因此，在鄉(xiāng)村治理中清單制也應(yīng)因循而變，通過搭建溝通平臺(tái)與暢通溝通機(jī)制實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)雙方的良性循環(huán)。例如，B縣某村于每月“民生議事堂”上就本月清單運(yùn)行狀況展開討論，讓村民和社會(huì)組織了解清單的修訂情況，村民和社會(huì)組織可以通過意見表達(dá)和匿名問卷參與本村清單制定和修改，會(huì)后就反饋內(nèi)容取其精華，在符合法律法規(guī)、政策文件的要求下進(jìn)行調(diào)整，有效建立當(dāng)?shù)卮迕裰卫砉沧R，增強(qiáng)清單的持續(xù)性和社會(huì)認(rèn)同。

動(dòng)態(tài)調(diào)整強(qiáng)調(diào)治理共識和治理動(dòng)力的持續(xù)建構(gòu)，公權(quán)力的合法性源自于個(gè)體權(quán)利的讓渡^［38］，個(gè)體或群體通過明確的方式將一部分權(quán)利讓渡給公權(quán)力機(jī)構(gòu)，以期獲得社會(huì)公共秩序的公正維護(hù)。作為一種治理工具，清單制可以被看作是這一讓渡關(guān)系的具體呈現(xiàn)。在接收到有效反饋后，及時(shí)在清單修訂中呈現(xiàn)對問題的快速響應(yīng)，不僅強(qiáng)化了治理共識，也提供了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的實(shí)際動(dòng)能。村民們能夠感知到自己所讓渡的權(quán)力，這種感知不僅構(gòu)筑了村民對公權(quán)力的信任，同時(shí)也為清單制度的進(jìn)一步發(fā)展提供了持續(xù)的社會(huì)動(dòng)力。

四、入鄉(xiāng)難隨俗：“清晰化”的結(jié)構(gòu)性悖論

鄉(xiāng)村情境的特殊性意味著治理中大量的非實(shí)體性行為在外延范圍上難以被清晰界定，在壓力型體制的影響下，模糊任務(wù)與科層內(nèi)在的穩(wěn)定性之間的張力不免被放大^［39］。不少學(xué)者都觀察到，模糊性問題直接影響著科層組織運(yùn)行的有效性^［40］，以致科層組織決策動(dòng)因往往是更具有防御性的“避險(xiǎn)策略”^［41］。此時(shí)清單制不僅要處理模糊性問題，還需要平衡體制壓力和組織內(nèi)部的穩(wěn)定性需求，矛盾因而轉(zhuǎn)化為：規(guī)則秩序中的穩(wěn)定性需求與生活秩序中自主性需求的矛盾。當(dāng)前大多數(shù)基層政府的官方網(wǎng)站和公示欄上，或醒目或隱蔽著清單管理的蹤跡，這是清單制在實(shí)踐上的成功。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，清單制在將模糊治理問題不斷清晰化的過程中存在著“編制不實(shí)、制度不暢、執(zhí)行不力和身份不清”等癥候。

（一）編制不實(shí)：標(biāo)準(zhǔn)模糊與主體局限

從“國家首要”^［42］視角到“村民需要”的轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)村振興的價(jià)值導(dǎo)向，這意味著要制定相對統(tǒng)一的清單標(biāo)準(zhǔn)，基于基層社會(huì)的特殊性和當(dāng)?shù)胤A賦的差異性編制不同的清單，以此助推不同情境下民生問題的解決。然而，清單編制標(biāo)準(zhǔn)在落地階段的模糊性則是一個(gè)普遍存在的問題。雖然國家層面已對清單制有明確的制度安排與規(guī)范要求，但基層政府在制定清單時(shí)仍缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)意見和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，尤其是清晰化思維在面對“幸?！薄昂椭C”“樂業(yè)”等難以簡單量化的模糊指標(biāo)時(shí)存在困惑。模糊指標(biāo)的本質(zhì)決定了其難以被具體化，不同地區(qū)和個(gè)體對于概念的理解存在差異，導(dǎo)致清單制在規(guī)范性和可操作性上難以平衡，編制條例在這種情況下可能變得過于抽象，難以形成切實(shí)可行的清單條款。調(diào)研組在W縣走訪發(fā)現(xiàn)，多個(gè)村對于土地使用所制定的清單規(guī)則較為籠統(tǒng)，僅在類型上分為如農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等，然而就具體如何劃定確定不同用途的土地缺乏具體操作指南，以致清單制在村民中往往成為一種擺設(shè)，對于問題的清晰認(rèn)知沒有幫助，反而增加了執(zhí)行層面的負(fù)擔(dān)。這體現(xiàn)出不同地區(qū)在實(shí)施清單制時(shí)無法形成統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在落實(shí)過程中出現(xiàn)執(zhí)行異化，此種異化是清單編制標(biāo)準(zhǔn)模糊的必然結(jié)果。

編制主體的局限性也是導(dǎo)致清單編制不實(shí)的一個(gè)重要原因。清單治理同運(yùn)動(dòng)式治理一樣，都強(qiáng)調(diào)以項(xiàng)目和任務(wù)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)快速?zèng)Q策和高效執(zhí)行。因此，在鄉(xiāng)村治理過程中，基層政府和村級組織都傾向于采取運(yùn)動(dòng)式治理方式來推動(dòng)清單制落實(shí)。然而，這種治理方式往往強(qiáng)調(diào)集中權(quán)力和快速實(shí)施，容易忽視制度細(xì)化和民主決策的重要性，在實(shí)踐中我們也發(fā)現(xiàn)，清單制的精細(xì)化程度是較低的，雖然每一份清單都列出了實(shí)施條件，但更詳細(xì)的時(shí)間要求、工作要求、標(biāo)準(zhǔn)要求等基本是沒有的，所以有些清單條例操作起來比較困難。例如“在村集體資產(chǎn)交易方面，由于涉及到利益問題，很多村民參與度較高，卻在利益分歧時(shí)喋喋不休，難以達(dá)成共識，所以制度推行后還是會(huì)有紛爭，影響效果?！保╖B， 20230226）可見，清單編制中的行政空轉(zhuǎn)及虛假應(yīng)付情況并不少見，這往往導(dǎo)致清單執(zhí)行主體無法有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題。再加上目前鄉(xiāng)村治理中清單編制的主要流程還是“村大會(huì)審議-鎮(zhèn)農(nóng)辦審核蓋章-鎮(zhèn)村公示”三個(gè)環(huán)節(jié)，其他利益主體參與和監(jiān)督不夠，“這可能無法充分反映各主體的需求，貪污腐敗和權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。”（HSY，20230625）

（二）制度不暢：清單可持續(xù)使用受限

良好的制度不是一次性解決問題的，需要多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的制度來協(xié)同運(yùn)作，正所謂“有效的制度是一整套相互支持的規(guī)則、慣例、實(shí)踐和組織，它們共同構(gòu)成了制度運(yùn)行的整體框架”^［43］?？梢姡卫砑夹g(shù)的“進(jìn)場”絕不是孤立的，制度適用范圍的模糊性很大程度衍生于法規(guī)體系的缺失或不完備，僅依靠精細(xì)化手段本身遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的目標(biāo)。首先，若相關(guān)配套法規(guī)未對清單制的權(quán)責(zé)劃分、操作細(xì)節(jié)等作出明確規(guī)定，將一定程度阻礙制度在實(shí)踐中的有序推行。其次，清單制度的成功應(yīng)用依賴于操作人員對其理念和操作方式的深刻理解，因此相關(guān)培訓(xùn)程序的缺位可能導(dǎo)致執(zhí)行者對制度的誤解?；鶎又卫碇黧w往往在合法性和痕跡管理的壓力下被動(dòng)“接納”了有關(guān)制度形式，但在實(shí)踐過程中選擇“運(yùn)動(dòng)式”實(shí)施。從短期來看，一定程度上提高了治理效率與治理規(guī)范，但長期來看可能導(dǎo)致治理效果的不穩(wěn)定性和局限性，無法產(chǎn)生深遠(yuǎn)可持續(xù)的治理影響。

這種治理技術(shù)和相關(guān)制度與法律法規(guī)的“脫耦”，根本原因在于法規(guī)的不明確為治理技術(shù)提供了操作上的自由度，也產(chǎn)生了治理技術(shù)與法規(guī)耦合時(shí)的“匹配墮距”。當(dāng)基層治理主體面臨模糊價(jià)值取向時(shí)，象征性脫耦就成了官僚機(jī)構(gòu)對抗模糊性問題的策略之一^［44］，意味著理性制度與實(shí)踐做法的脫節(jié)，從而衍生出諸多非正式行為。與之矛盾的是，非正式運(yùn)作偏偏是清晰化治理技術(shù)意欲納入制度框架管理的部分。因而何以搭建一個(gè)在多層級體制中共通共識的配套制度支撐體系、平衡法治原則與實(shí)際操作的合理性、防止非正式行為脫離理性制度的框架，是清單可持續(xù)發(fā)揮治理效能、暢通制度運(yùn)作全鏈條的關(guān)鍵。

（三）執(zhí)行不力：高成本與低效率、高責(zé)任與低待遇并列

隨著基層社會(huì)治理從“條塊結(jié)合”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊合一”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從過去完成業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)變成推動(dòng)落實(shí)縣委縣政府工作^［45］，最后壓力全部下放到了村級組織。面對上級傳遞的任務(wù)壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了“自保”會(huì)采取如“用會(huì)議落實(shí)會(huì)議、用文件落實(shí)文件”等各種反制手段，這種表面的“完成”實(shí)際上掩蓋了實(shí)質(zhì)性的問題，即執(zhí)行人員對于制度的內(nèi)在認(rèn)同缺乏和內(nèi)生動(dòng)力不足，使得治理執(zhí)行的過程變得繁瑣、低效。

高成本與低效率是清單制執(zhí)行不力的主要表現(xiàn)之一。清晰化治理手段通常要求對治理對象進(jìn)行詳盡的分類和細(xì)致的規(guī)定，這可能包括涉及復(fù)雜的流程、詳細(xì)的操作手冊和高度的監(jiān)管，導(dǎo)致了高昂的制度建設(shè)和執(zhí)行成本。但傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村空間內(nèi)部流動(dòng)性較低，在內(nèi)部規(guī)則不明晰的情況下，清單制容易出現(xiàn)“避重就輕”“撞鐘混日”式的象征性執(zhí)行，以致制度效能在實(shí)施過程中會(huì)被社會(huì)性消解。此外，目前對于具體權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行分類的統(tǒng)一性原則尚有，但操作性流程不足?！拔覀兌记宄菩星鍐沃频娜蝿?wù)，但是就具體怎么做、做什么、誰來做還是不太清楚?！保╓F， 20230226）進(jìn)而影響了清單的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，削減了各主體對于清單的制度信任。

當(dāng)然，執(zhí)行人員的高責(zé)任與低待遇問題也是導(dǎo)致執(zhí)行不力的原因之一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，清單制的實(shí)施客觀上加大了村干部的工作量。由于部分鄉(xiāng)村缺乏科學(xué)的考核評估機(jī)制，村干部工作的擴(kuò)充并沒有得到相應(yīng)的待遇提升。工作量、考核壓力與待遇的不匹配直接影響了村干部的工作積極性，調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多“后備干部待遇屬于中低水平，但工作量和任務(wù)還是很重的。”（ZY，20230523）值得注意的是，清單制的推行使得涉及經(jīng)費(fèi)使用與土地產(chǎn)權(quán)等事務(wù)審批程序更加公開透明，客觀上減少了因信息不對稱存在的權(quán)力尋租空間，執(zhí)行人員相較以往灰色收入降低。這種情況下，一些村干部可能會(huì)試圖通過轉(zhuǎn)移職權(quán)或?qū)ふ移渌娲鷻?quán)力以規(guī)避清單制帶來的“灰色損失”。這一現(xiàn)象凸顯了在制度變革過程中，個(gè)體通常有強(qiáng)烈的“自我保護(hù)”和“權(quán)力維護(hù)”的動(dòng)機(jī)，執(zhí)行人員可能會(huì)采取各種策略來“適應(yīng)”新的制度環(huán)境。因此，制度的實(shí)施不僅需要注重制度設(shè)計(jì)本身，還需要關(guān)注個(gè)體在實(shí)際執(zhí)行中可能出現(xiàn)的行為反應(yīng)。

（四）身份不清：多元主體角色定位不準(zhǔn)

清單制的本質(zhì)是對權(quán)力的約束。鄉(xiāng)村治理中長期存在行政權(quán)與自治權(quán)的二元對立^［46］。當(dāng)行政主體在話語權(quán)上占據(jù)壟斷地位時(shí)，官僚制的“一言堂”將會(huì)沉溺于“獨(dú)白式對話”的公共行政窘境^［47］;而自治權(quán)的濫用也會(huì)產(chǎn)生“理性胡鬧”，進(jìn)而導(dǎo)致“民主失靈”^［48］。隨著國家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村注入了比以往任何時(shí)候都要豐富的國家資源，多元主體和諧共治成為新時(shí)期治理導(dǎo)向，但基層政府在面臨大量資源的涌入時(shí)，權(quán)力腐敗和濫用等問題仍時(shí)有發(fā)生^［49］。

作為政府的“代言人”和鄉(xiāng)村的“話事人”，村干部具有聯(lián)結(jié)國家意志與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的雙重身份，他們理應(yīng)在履行政府職責(zé)的同時(shí)，充分代表鄉(xiāng)村居民的聲音，反映其利益訴求，建立起政府與村莊之間的良好溝通和互動(dòng)機(jī)制。然而在部分治理實(shí)踐中，權(quán)力與行為的天平往往會(huì)發(fā)生傾斜。作為“建設(shè)者”的政府所代表的行政權(quán)力在制度運(yùn)轉(zhuǎn)中占據(jù)了過多的話語權(quán)和決策權(quán)，部分基層干部將制度建設(shè)視為“創(chuàng)新錦標(biāo)賽”或“政績工程”，使得執(zhí)行者更傾向于追隨行政權(quán)的指導(dǎo)而忽視自治權(quán)的重要性，從而弱化了作為制度“受惠者”即村民群眾的定位。此外，在村民群體中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高的村民往往擁有更廣泛和緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，能夠更容易地獲得外部資源的支持，進(jìn)而進(jìn)一步增強(qiáng)他們在制度運(yùn)行中的權(quán)力，在制度運(yùn)行中“獨(dú)霸一方”。他們不但通過所掌握經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的影響，使村干部產(chǎn)生“行動(dòng)偏移”，還使部分弱勢村民缺乏平等的參與機(jī)會(huì)而成為制度“旁觀者”，導(dǎo)致各個(gè)多元主體的定位產(chǎn)生混淆。

五、使權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)起來：討論與展望

技術(shù)賦能的邊界是遵循“人的邏輯”^［50］。誠然，無論采用何種治理技術(shù)，都反映了國家對治理“化繁為簡”的理性思維。作為清晰化治理的創(chuàng)新應(yīng)用，清單制是運(yùn)用剛性思維對柔性問題進(jìn)行日常管理的典型手段，其目的是通過有效制度和有為治理，實(shí)現(xiàn)村莊社會(huì)性自治向制度性自治的轉(zhuǎn)化。以“使權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)起來”為矢，下一步需要聚焦的是如何在兼顧合法性和有效性的基礎(chǔ)上，錨定新時(shí)期鄉(xiāng)村治理不斷涌現(xiàn)的新問題、新目標(biāo)，增強(qiáng)清單制“縱向到底、橫向到邊”的精細(xì)化治理效能，使模糊、復(fù)雜的社會(huì)治理活動(dòng)轉(zhuǎn)化為更加清晰化的“圖譜”^［51］。

“下鄉(xiāng)”至今，以清單制為例的清晰化治理手段現(xiàn)已取得了一定的治理成效，恰如訪談時(shí)有人所提到的：“村民的紀(jì)律、村規(guī)意識有所提高、村民參與公共事務(wù)的積極性比以前強(qiáng)了很多，對村委會(huì)的信任程度也提高了不少。”（ZY，20230523）遵循從“外源性嵌入”到“內(nèi)生性發(fā)展”的邏輯，制度未來必然面臨認(rèn)同問題，也就是說，如何在限權(quán)的同時(shí)由“控制”走向“賦能”，充分發(fā)揮“技術(shù)紅利”以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理過程中權(quán)責(zé)利的匹配。這需要討論以下幾個(gè)問題。

一是治理技術(shù)如何“扎根”？一項(xiàng)以普適化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的治理邏輯為核的治理技術(shù)在創(chuàng)造尹始，目標(biāo)是為了解決治理過程中的復(fù)雜性和不確定性，提供一種統(tǒng)一的、可操作的邏輯框架。然而，鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上涉及多方利益的協(xié)調(diào)和權(quán)衡，涉及各種不同的觀點(diǎn)、需求和利益，這些差異和沖突可能源于不同的利益關(guān)系、意見分歧、資源分配等因素。因此治理技術(shù)的核心目標(biāo)轉(zhuǎn)化為，如何在矛盾存在的情況下，通過規(guī)范明確的條例、程序和合作機(jī)制，確保決策過程的透明度、公正性和可預(yù)測性，減少潛在的爭議和分歧，尋求最佳的權(quán)衡和妥協(xié)來緩解和調(diào)和這些矛盾，以實(shí)現(xiàn)相對和諧和穩(wěn)定的治理環(huán)境。不容忽視的是，作為一種社會(huì)規(guī)范的表達(dá)形式，村規(guī)民約體現(xiàn)了傳統(tǒng)文化和社會(huì)共識對于行為規(guī)范的要求，是特定鄉(xiāng)村文化長期積淀的結(jié)果， 亦是社會(huì)風(fēng)氣的一個(gè)縮影。這些規(guī)范和約束機(jī)制在維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮著重要作用，同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理中不可忽視的重要組成部分。作為信息集成工具，清單制可以有效地將上述規(guī)范和共識轉(zhuǎn)化為具體的操作要求和標(biāo)準(zhǔn)，使治理技術(shù)的普適性、標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)化的邏輯框架在與鄉(xiāng)村實(shí)踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和定制，以確保技術(shù)的可操作性和實(shí)際效果。未來，“技術(shù)下鄉(xiāng)”如何基于公共需求進(jìn)行立法和制度創(chuàng)新，把法理的內(nèi)核用農(nóng)村的“情理”和“道理”呈現(xiàn)出來，使遵循技術(shù)治理成為老百姓愿意遵守的農(nóng)村“法”，是實(shí)現(xiàn)清單制“扎根”的關(guān)鍵。

二是治理問題如何“共生”？清晰化手段與模糊性問題的共生機(jī)制是今后鄉(xiāng)村治理和技術(shù)治理領(lǐng)域繼續(xù)研究的課題。雖然表面上二者呈現(xiàn)出對立關(guān)系，模糊性始終是國家治理的阻力和障礙，但在我國鄉(xiāng)村治理的圖譜中，模糊性和清晰度是相對的， 也是不斷調(diào)整和變化的^［52］，包含了鄉(xiāng)村治理無法回避的張力。絕對的清晰治理或許在理論上是可行的，但不可避免面臨巨大的治理成本與執(zhí)行阻力。適當(dāng)放寬模糊性問題的接受度，可以驅(qū)動(dòng)清晰化手段更好地應(yīng)對鄉(xiāng)村復(fù)雜多變的情境和需求，而非將日常的治理工作簡化為政府績效評估框架中的規(guī)定動(dòng)作^［53］。此外，“清晰-模糊”這一概念聚焦于鄉(xiāng)村治理事件的屬性，并非治理的透明度與開放性，不論在何種情境下，暢通的信息共享渠道必然為實(shí)現(xiàn)清晰化的目標(biāo)提供數(shù)據(jù)支持與科學(xué)決策依據(jù)，綜合各方視角，理清模糊問題的復(fù)雜性以建立信任關(guān)系，促進(jìn)信息共享和反饋，推動(dòng)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展。

三是治理模式如何“轉(zhuǎn)型”？黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”，隨著社會(huì)的變革和發(fā)展，人們對鄉(xiāng)村治理的期望也在不斷提高，需要以更加有效、包容和可持續(xù)的治理模式來應(yīng)對新的挑戰(zhàn)和需求，這是一個(gè)復(fù)雜而長期的過程，涉及到制度、機(jī)制、文化和意識形態(tài)等方面的改變。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷助推下，未來城鄉(xiāng)“治理鴻溝”將不僅是信息技術(shù)缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等“硬”鴻溝，更重要的是人才短缺、信息不暢等“軟”鴻溝。究其本質(zhì)，清單制的實(shí)踐初衷是在鄉(xiāng)村治理中嵌入可量化的執(zhí)行工具，以促使鄉(xiāng)村場域中國家意志、政策目標(biāo)和主體權(quán)責(zé)之間形成良性互動(dòng)。這樣的技術(shù)手段賦予鄉(xiāng)村治理以數(shù)字化特性，使其具備了跨越物理空間的開放屬性。而多元的治理場景導(dǎo)向的是不盡相同的技術(shù)要求，任何一個(gè)國家的治理場景都意味著不盡相同的技術(shù)匹配^［54］，技術(shù)化治理時(shí)代與技術(shù)本身具有的自主性要求鄉(xiāng)村在規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化上做到“反向適配”。與之相反的是，鄉(xiāng)村正因其非正式制度與情感邏輯凝結(jié)的“鄉(xiāng)土性”而成為特殊的治理領(lǐng)域，意味著只有將這種“下沉式”的技術(shù)設(shè)計(jì)重構(gòu)為“生產(chǎn)式”的技術(shù)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)“制度理性”與“治理感性”二者的妥協(xié)與協(xié)調(diào)，才能更好型塑國家意志和群眾路線的耦合性和親緣性。若在鄉(xiāng)村場域簡單以清晰化、簡單化為特征的理性事實(shí)加工技術(shù)，因違背了場域規(guī)律，反而增大技術(shù)與規(guī)范的異化可能。

我國數(shù)十年的技術(shù)創(chuàng)新實(shí)踐表明，技術(shù)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)在于不斷彌合政府治理與民生需求的差異，因而技術(shù)治理需要具備滲透整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)的能力，其中包括將技術(shù)治理納入行政主體與民眾互動(dòng)的關(guān)系中，以及將其融入鄉(xiāng)村場域和社區(qū)生活的實(shí)踐中?；谝陨嫌懻?，清晰化作為標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)性的統(tǒng)一，呈現(xiàn)出現(xiàn)代國家意志通過規(guī)范化、制度化和操作化方式對社會(huì)治理的介入，但這種介入不是斯科特所批判的過分簡單化^［42］，而是通過技術(shù)賦能以尋求平衡和調(diào)和不同需求和利益的一種方式。僅從未來清晰化治理嵌入鄉(xiāng)村治理的更優(yōu)解而言，本文提出以下四個(gè)優(yōu)化方向。一是持續(xù)優(yōu)化清晰化標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)試，不斷調(diào)節(jié)剛性規(guī)范與柔性行政間的張力。制度貫徹執(zhí)行與否，不能只在于頂層架構(gòu)搭建上的唇槍舌戰(zhàn)，而更在于實(shí)踐中的效果回饋，需要摒棄在制度層面的機(jī)械化創(chuàng)新，鼓勵(lì)和支持地方政府在鄉(xiāng)村治理中探索適合本地實(shí)際的管理方式和創(chuàng)新實(shí)踐。二是充分認(rèn)識治理技術(shù)的有限性與非均衡性。數(shù)字化轉(zhuǎn)型往往伴隨著新模糊的產(chǎn)生^［55］，技術(shù)依賴可能會(huì)加劇鄉(xiāng)村弱勢群體的數(shù)字劣勢， 形成惡性循環(huán)^［56］，因而需要加強(qiáng)技術(shù)嵌入過程中的培訓(xùn)和教育，提高鄉(xiāng)村居民的數(shù)字素養(yǎng)和技能，確保弱勢群體能夠平等地參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型和治理過程，改變以往村民面對新技術(shù)、新制度只是“被告知”而非“我要知”的被動(dòng)狀態(tài)^［57］。三是充分釋放基層人員工作效能。向清晰化治理轉(zhuǎn)型應(yīng)致力于“解放”而非“勞役”基層干部，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”手段將其從冗雜的行政事務(wù)中抽身，讓他們能夠更暢通地履行職責(zé)，更高效地開展鄉(xiāng)村治理工作。四是始終將“人的尺度”作為核心。技術(shù)的本質(zhì)是為了解決人類面臨的問題和為人們提供生活便利，治理“以人為本”意味著需要提升技術(shù)的包容性，使其與群眾日常使用的短視頻、應(yīng)用程序（App）和小程序接軌，并在民主決策過程中充分考慮公眾的意見并解決其擔(dān)憂的問題。

綜上，作為一個(gè)“窗口”，清單制讓我們窺見了這種整合權(quán)力、規(guī)范和技術(shù)的治理模式是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。雖然我們無法準(zhǔn)確預(yù)測鄉(xiāng)村治理的未來路徑，但可以肯定的是，不論是作為信息整合手段的清單制，還是聚焦參與、合作、數(shù)字化的清晰化治理模式，治理技術(shù)都在持續(xù)推動(dòng)國家意志和基層社會(huì)的有效整合。認(rèn)清這一點(diǎn)，對于我國完善社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路有著重要意義。

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Drawing “Standards” With “Rules”：The List System in Rural Governance

XIE Zhiju，LIN Wendi

（College of Public Administration，Guangzhou University，Guangzhou 510006，China）

Abstract：The integration and mutual incorporation of rural governance and technological governance significantly contributes to promoting rural governance modernization.As a developing method of governance，the list system aims to regulate rural affairs with a clear and precise approach，enhancing the use of local resources and promoting positive interactions between government and society through effective institutional arrangements and productive governance strategies.This approach aims to address the challenges posed by the flexible and less-defined rural context，while exploring the potential of technical empowerment to balance power limitation and enable better institutional support for rural governance.Through conducting research on the implementation of the list system in 35 villages situated within 18 townships，this study concludes that the list system is specifically designed to overcome the limitations of administrative absorption through the operational logic of 'bounding power-confirming power-limiting power’.It is therefore a more transparent，democratic mode of governance that achieves the conversion of social autonomy into institutional autonomy.As a further stage，it is necessary to consider legality and effectiveness at the same time，to achieve both rigid constraints and flexible regulation，and to strengthen the list system “vertically to the end，horizontally to the edge” of the effectiveness of fine governance.

Keywords：rural governance;technological governance;list system;rural revitalization

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）