[摘 要] 隨著農(nóng)村經(jīng)濟形勢的變化，部分小農(nóng)戶退出土地，而農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體缺乏基礎(chǔ)性生產(chǎn)條件，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了土地拋荒現(xiàn)象。土地拋荒的深層根源是縣域治理錯位，具體表現(xiàn)為地方政府在農(nóng)業(yè)投資中采取亮點偏好、社會化服務體系建設(shè)失衡、地權(quán)配置失衡，沒有精準回應規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，導致小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗。破解土地拋荒問題應建立適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域治理體系，具體可從轉(zhuǎn)變縣域農(nóng)業(yè)治理理念、拓展縣域農(nóng)業(yè)治理空間、建立縣域農(nóng)業(yè)治理機制三個方面著手?；谖覈r(nóng)業(yè)的特點和發(fā)展階段，小農(nóng)農(nóng)業(yè)難以自發(fā)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，應正確發(fā)揮縣域政府的制度供給作用，在城鎮(zhèn)化進程中保障國家糧食安全和推動農(nóng)業(yè)強國的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 縣域治理；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；糧食安全；土地拋荒；農(nóng)業(yè)強國

[中圖分類號] D262.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）10-0060-10

一、問題的提出

我國是人口大國，糧食安全不僅事關(guān)14億人的口糧，更是戰(zhàn)略資源領(lǐng)域全局安全、系統(tǒng)安全的集中反映。習近平多次強調(diào)：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！雹僭趪H形勢日益復雜的情況下，國家相繼部署了高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地非糧化整治、種業(yè)發(fā)展等工作，以保障國家糧食安全。黨的二十大提出建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的發(fā)展戰(zhàn)略，將全方位夯實糧食安全根基作為重要目標。土地拋荒問題一直是保障糧食安全和建設(shè)農(nóng)業(yè)強國面臨的重要挑戰(zhàn)。在20世紀90年代末到21世紀初，因為農(nóng)業(yè)稅費負擔過重，農(nóng)民的種田積極性弱化，農(nóng)村社會出現(xiàn)大量土地拋荒現(xiàn)象[1]。農(nóng)業(yè)稅費改革后農(nóng)民不再承擔農(nóng)業(yè)稅費的同時，還能夠獲得國家補貼和惠農(nóng)政策支持，因為負擔太重而導致的土地拋荒現(xiàn)象基本消失。但隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動和農(nóng)村發(fā)展形勢變化，農(nóng)村社會又產(chǎn)生了新型土地拋荒現(xiàn)象。土地拋荒現(xiàn)象不斷加劇，已經(jīng)受到政府和社會各界的廣泛關(guān)注。2021 年 1 月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專門出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導意見》，將應對土地拋荒作為國家治理的重要任務。因此，探討新時期土地拋荒的成因及其應對措施是保障國家糧食安全和建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的重要內(nèi)容。

既有研究將城鎮(zhèn)化時期的土地拋荒問題歸結(jié)為小農(nóng)戶種地積極性的弱化。具體原因有勞動力不足[2]、農(nóng)業(yè)相對效益降低[3-4]、土地細碎化和基礎(chǔ)設(shè)施不健全[5]、社會化服務欠缺[6]等?；诖?，研究者從提升小農(nóng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、增加政策支持等角度，提出破解土地拋荒問題的措施。一直以來，為避免閑置撂荒造成耕地資源浪費的問題，國家致力于推動土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。即如果小農(nóng)戶種地積極性弱化，可以將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過擴大農(nóng)業(yè)規(guī)?；廪r(nóng)業(yè)效益降低的問題，這并不必然產(chǎn)生土地拋荒問題。實踐中，很多發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民普遍不愿意耕種土地，地方政府順勢推動土地規(guī)模經(jīng)營，小農(nóng)戶退出土地后也并未產(chǎn)生土地拋荒問題。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生土地拋荒問題的一個重要原因是小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗，即小農(nóng)戶不愿耕種土地，而又無法將土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，故而導致土地無人耕種?；诖?，本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型角度解釋土地拋荒的原因并提出破解路徑。

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅是一個經(jīng)濟問題，還是一個治理問題?；谖覈r(nóng)業(yè)的特點和發(fā)展階段，小農(nóng)農(nóng)業(yè)無法自發(fā)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)依賴國家治理推動。我國是一個后發(fā)現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，現(xiàn)代化發(fā)展具有國家主導的特征，國家治理在很大程度上影響著農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和路徑。特別是進入新世紀以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展日益成為國家重要的治理領(lǐng)域，各級政府向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入大量財政資源并制定各種農(nóng)業(yè)政策，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用?；趯嵺`經(jīng)驗，有研究者試圖從國家治理視角解釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型問題，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型視為政府推動的結(jié)果，形成了“國家中心論”范式[7]?，F(xiàn)有文獻主要從兩個方面展開：第一，從實證層面討論地方政府推動小農(nóng)農(nóng)業(yè)向大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的動力和運作方式[8]，側(cè)重分析地方政府如何成功推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型及其可能帶來的負面效果[9]。第二，從宏觀層面討論農(nóng)業(yè)政策的不足，指出土地產(chǎn)權(quán)市場化程度不高、農(nóng)業(yè)社會化服務體系不健全、政府支持力度不足等阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)[10-11]。

實際上，在相同的農(nóng)業(yè)政策條件下，不同農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型效益存在很大的不同，土地拋荒也呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異[12]。從宏觀政策層面無法解釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的區(qū)域差異，需要進行中觀機制分析?；诖?，本文運用“國家中心論”范式，深入到縣域治理實踐中，剖析地方政府的制度供給效果，從實證層面解釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的困境及其改進路徑。本文力圖指出，隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)具備技術(shù)條件和土地資源空間，縣域治理是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，縣域政府采取精準的制度供給才能夠推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)，避免土地拋荒的產(chǎn)生。

二、 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗與土地拋荒的產(chǎn)生

隨著農(nóng)民大規(guī)模城鎮(zhèn)化流動，我國農(nóng)業(yè)從“家家種田、戶戶務農(nóng)”的均質(zhì)化小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)演變?yōu)椤袄先宿r(nóng)業(yè)+中農(nóng)農(nóng)業(yè)”的分化小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。近年來，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化，作為主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的老人和中農(nóng)都喪失了耕種土地的積極性，而發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)缺乏生產(chǎn)條件，一些農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了嚴重的土地拋荒問題。本節(jié)分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必要性與困境，揭示土地拋荒現(xiàn)象產(chǎn)生的過程。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的趨勢

我國最開始推動家庭承包經(jīng)營制度改革時，農(nóng)村社會形成均質(zhì)化小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村一般采取土地均等分配方式，每個農(nóng)民家庭都分到面積基本相同的土地，形成“人均一畝三分地，戶均不過十畝”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)。當時，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平較低，農(nóng)民的城鎮(zhèn)化流動受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)民在家務農(nóng)，形成“家家種田、戶戶務農(nóng)”的小農(nóng)農(nóng)業(yè)格局。小農(nóng)農(nóng)業(yè)具有均質(zhì)化特點，每戶農(nóng)民的經(jīng)營面積相差無幾，主要采取人力畜力生產(chǎn)方式，現(xiàn)代生產(chǎn)要素的使用較少。同時，農(nóng)民家庭收入基本來源于農(nóng)業(yè)，在土地面積均等分配的前提下，農(nóng)民家庭收入相差不大。

進入21世紀，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村社會形成“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)農(nóng)業(yè)”的分化小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)調(diào)整，限制農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動的政策逐漸消失，農(nóng)民開始大規(guī)模進城務工和居住。農(nóng)民家庭普遍采取以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕經(jīng)濟模式，年輕人外出務工，年老的父母留村務農(nóng)。在農(nóng)業(yè)機械和輕簡便技術(shù)快速發(fā)展的背景下，老年人能夠勝任農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體。老年人主要耕種自家的承包地，土地規(guī)模一般在10畝以下，種植糧食可以滿足自給自足需要并獲得年均1萬元左右的貨幣收入。同時，一些青壯年農(nóng)民由于擔任村干部、照顧家庭等原因無法外出務工，也留在農(nóng)村耕種土地。外出務工農(nóng)民的土地流入到這部分青壯年農(nóng)民手中，他們于是擴大土地經(jīng)營規(guī)模，成為農(nóng)村“中農(nóng)”群體[13]。中農(nóng)耕種的土地規(guī)模一般可達到20～50畝，種植糧食能夠獲得年均3～5萬元的農(nóng)業(yè)收入，不低于外出務工農(nóng)民的收入水平。中農(nóng)的經(jīng)營規(guī)模不大，以家庭勞動投入為主，主要使用小型農(nóng)業(yè)機械，仍然沿襲傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式[14]。因此，“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)農(nóng)業(yè)”結(jié)構(gòu)本質(zhì)上還是小農(nóng)農(nóng)業(yè)，小農(nóng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有實現(xiàn)突破性轉(zhuǎn)型。

近幾年，隨著農(nóng)業(yè)效益降低以及農(nóng)民勞動價值觀發(fā)生變化，老人和中農(nóng)耕種土地的積極性進一步弱化。一方面，農(nóng)業(yè)絕對收益和相對收益都降低了。從2015年開始我國糧食價格大幅下跌，國家水稻收購價格從2014年的1.55元/斤下跌到2018年的1.30元/斤（粳稻）。最近兩三年，糧食價格有所上漲，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資價格也一直在上漲，其上漲幅度甚至超過了糧食價格的上漲幅度，使得農(nóng)業(yè)絕對收益降低。國家統(tǒng)計局《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2018》顯示，2011-2017年三種糧食作物畝均總產(chǎn)值僅上升2.6％，畝均總成本卻由791.16元上升到1081.59元。同時，隨著農(nóng)民外出務工收入急劇增加和農(nóng)民家庭消費提高，農(nóng)業(yè)的絕對收益也降低了。一對農(nóng)民夫妻外出務工普遍能夠獲得年均不低于7～8萬元的收入，而留村務農(nóng)的青壯年種植糧食作物一般獲得年均3～5萬元的農(nóng)業(yè)收入。在農(nóng)民家庭消費快速上漲特別是結(jié)婚成本急劇上升的情況下，單純的農(nóng)業(yè)收入不足以維持農(nóng)民的基本家庭開支，農(nóng)民普遍產(chǎn)生了顯著的支出壓力。特別是農(nóng)業(yè)收益降低使得中農(nóng)群體面臨破產(chǎn)的危機，在家庭消費壓力下，越來越多的中農(nóng)不再愿意耕種土地。

另一方面，在長期的市場化過程中，農(nóng)民的勞動價值觀念也發(fā)生了變化。過去，農(nóng)民缺乏勞動力市場價值觀念，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時不考慮勞動力投入成本，往往進行勞動過密化投入。當農(nóng)民參與到勞動力市場后，勞動力價值具有了衡量標準，農(nóng)民產(chǎn)生了機會成本觀念。這時，農(nóng)民就會計算勞動力投入成本，在農(nóng)業(yè)效益降低的情況下產(chǎn)生“種田虧本”的想法。當農(nóng)業(yè)絕對效益低于勞動力機會成本時，農(nóng)民即便缺乏打工機會，也不愿意將閑置的勞動力投入農(nóng)業(yè)。Y縣農(nóng)民種植水稻的畝均純收入是200元（未扣除勞動力投入成本），當?shù)卮蚬な杖氩坏陀?00元/天，有的農(nóng)民認為“種一畝田，還不如打一天工”。在這種情況下，農(nóng)村老年人的策略是只耕種1～2畝的口糧田，用于滿足自給自足需要和打發(fā)空閑時間，不愿意耕種超出自給自足需要的土地面積。部分老年人認為耕種土地太辛苦，寧愿閑置勞動力也不愿意耕種土地。在河南省某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有30%的老年人具備勞動能力，卻沒有耕種土地。

由此看來，在當前的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢下，有部分農(nóng)民退出了土地，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型空間。從全國范圍來看，農(nóng)村都產(chǎn)生了小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的趨勢。發(fā)達地區(qū)農(nóng)村和城郊村已經(jīng)具備了發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的條件，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期趨勢是小農(nóng)戶與規(guī)模農(nóng)業(yè)共存，但都產(chǎn)生了將小農(nóng)戶不愿意耕種的土地向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體配置的問題。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型困境

小農(nóng)戶和中農(nóng)退出土地為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營釋放了資源空間，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以通過擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的方式增加農(nóng)業(yè)收入。在有的農(nóng)村地區(qū)，即便畝均農(nóng)業(yè)收入只有200元，耕種300～500畝也可以獲得年均6～10萬元的收入。因此，如果中農(nóng)可以繼續(xù)擴大土地規(guī)模，使農(nóng)業(yè)收入不低于外出務工收入水平和家庭開支水平，他們就愿意繼續(xù)耕種土地，從而轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這樣，將部分老年人和中農(nóng)退出的土地向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體配置，就可以避免土地拋荒的產(chǎn)生。然而，由于缺乏規(guī)模經(jīng)營所需的農(nóng)業(yè)公共品、社會化服務和集中連片的土地，規(guī)模經(jīng)營主體無法進行規(guī)?；a(chǎn)，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型尚無法實現(xiàn)。

第一，農(nóng)業(yè)公共品不足。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依賴大中型農(nóng)業(yè)機械開展生產(chǎn)，管理的土地面積較多，對農(nóng)業(yè)公共品提出了更高的要求。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要求有健全的機耕路、農(nóng)田灌溉設(shè)施、平整土地等農(nóng)業(yè)公共品，這是小農(nóng)農(nóng)業(yè)不具備的。任何一類農(nóng)業(yè)公共品的缺乏都將使得農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營無法開展。例如，大中型農(nóng)機無法像小農(nóng)機一樣從田里通過，如果沒有機耕路，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體就無法使用農(nóng)機；由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者主體不可能再依賴自身勞動力投入應對自然災害，要求有更為健全的灌溉和排灌設(shè)施。實踐中，適應規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)公共品普遍不足，主要表現(xiàn)在農(nóng)村普遍缺乏機耕路，農(nóng)村道路和橋梁非常狹窄，大中型農(nóng)機無法通過；農(nóng)村的水利設(shè)施普遍老化，有的新建基礎(chǔ)設(shè)施因無人管護而無法使用，等等。很多農(nóng)村地區(qū)因為農(nóng)田水利設(shè)施供給不足，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的排澇和抗旱能力較弱，幾乎每年都會遭遇自然災害。

第二，缺乏便捷和廉價的社會化服務。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營也對社會化服務提出了更高的要求。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體采取專業(yè)化生產(chǎn)方式，不可能承擔所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而依賴于社會化服務。然而，很多農(nóng)村地區(qū)缺乏健全的社會化服務體系，開展規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營所需的社會化服務供給不足。這主要表現(xiàn)為基層組織很難為規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供健全的公益性服務，經(jīng)營性服務的規(guī)?？傮w偏小且成本十分高昂。而規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量偏少，又使得農(nóng)業(yè)社會化服務市場的規(guī)模偏小，進一步抬高了經(jīng)營性服務的價格。在已經(jīng)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的地區(qū)，農(nóng)機服務價格一般只有50～60元/畝左右，而在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體較少的地區(qū)農(nóng)機服務價格高出1倍，達到100～120元/畝。

第三，缺乏集中連片土地。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擴大了土地規(guī)模和使用大中型農(nóng)業(yè)機械，需要土地集中連片才能開展機械化作業(yè)和進行有效管理，對土地條件提出了更高要求。然而現(xiàn)實中，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者往往很難獲得集中連片的土地。家庭承包經(jīng)營制度改革形成了土地分散化分配方式，農(nóng)民家庭的土地十分分散。特別是在丘陵地區(qū)，土地配置更加分散，單個農(nóng)民家庭的土地往往有七八塊乃至上十塊。而在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民產(chǎn)生了很大的分化，不同農(nóng)民家庭的土地流轉(zhuǎn)方式和意愿存在很大差異。有的農(nóng)民要留村務農(nóng)，有的農(nóng)民要將土地流轉(zhuǎn)出去，而農(nóng)民之間的土地相互插花，要實現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)基本不可能。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者流入的土地呈現(xiàn)細碎化狀態(tài)，100～200畝的土地往往集中了若干農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，每戶農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限和租金支付方式各不相同[15]。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流入的土地越多，土地就越分散，耕種愈發(fā)困難。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍反映，即便不需要支付土地租金，他們也不愿意耕種細碎化的土地。土地經(jīng)營面積的擴大并沒有產(chǎn)生規(guī)模效應和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因此喪失流轉(zhuǎn)土地的積極性。正因為如此，在南方水稻種植區(qū)，中農(nóng)無法擴大土地規(guī)模，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模只能在50畝以內(nèi)，沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（三）土地拋荒的產(chǎn)生

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗，部分農(nóng)村地區(qū)遭遇了十分嚴重的土地拋荒問題。小農(nóng)戶不愿意耕種土地，而規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏規(guī)?；?jīng)營的生產(chǎn)條件，土地只能拋荒。特別是在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村和城郊村，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的趨勢更加明顯，土地拋荒問題更加嚴峻。本文的土地拋荒主要指土地全年拋荒，不包括季節(jié)性拋荒。有的農(nóng)民在耕地上種樹，這也是變相的土地拋荒現(xiàn)象。以中部地區(qū)的省會城市H區(qū)為例，2020年土地拋荒面積超過總耕地面積的70%，并且還在持續(xù)增加。當耕種土地的農(nóng)民越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系將進一步瓦解，還在耕種土地的農(nóng)民無法維持生產(chǎn)，也只能將土地拋荒，這就陷入了惡性循環(huán)。有的農(nóng)民在土地上種樹，遮住了旁邊土地的陽光，破壞了水利灌溉體系的同時，也使得其他農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法進行，只能被迫拋荒。

農(nóng)村產(chǎn)生土地閑置與土地稀缺并存的悖論，即農(nóng)村有大量拋荒的土地，而規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者卻缺乏合適的土地耕種。在“人多地少”的基本國情下，土地資源稀缺是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。在具備規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的地區(qū)，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者都愿意耕種土地甚至是“搶占”土地耕種。從這個層面來看，土地拋荒并不僅是因為農(nóng)業(yè)效益太低，而主要是因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件缺乏。

三、縣域治理錯位與土地拋荒的深層根源

從表面看，土地拋荒的產(chǎn)生是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不愿意耕種土地，其深層根源是縣域治理錯位帶來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗。在縣域治理錯位的情況下，我國小農(nóng)農(nóng)業(yè)可能不是走向規(guī)模經(jīng)營，而是走向土地拋荒。本節(jié)將剖析地方政府的大戶偏好、市場偏好和賦權(quán)偏好帶來的治理錯位問題。

（一）農(nóng)業(yè)投資的亮點偏好

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家向農(nóng)村投入大量財政資源。為了推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，國家財政投入的一個重要領(lǐng)域是高標準農(nóng)田建設(shè)?！笆濉焙汀笆濉睍r期，全國分別建成高標準農(nóng)田4.03億畝和8億畝，各地政府累計投入資金超過1萬億元。2019年國務院辦公廳提出開展農(nóng)田排灌設(shè)施、機耕道路、農(nóng)田林網(wǎng)、輸配電設(shè)施和土壤改良等田間工程建設(shè)，到2022年建成10億畝高標準農(nóng)田，“十四五”規(guī)劃提出建設(shè)10.75億畝集中連片高標準農(nóng)田建設(shè)的任務，并于2024年將高標準農(nóng)田建設(shè)的中央財政補貼標準從畝均1300元提高到2400元。國家成為農(nóng)業(yè)公共品資金的主要供給者，財政投資成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要推動力。

農(nóng)業(yè)投資有助于完善農(nóng)田設(shè)施，為推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。然而，在追求政績和便于治理的動力驅(qū)使下，很多地方政府傾向于打造亮點，將農(nóng)業(yè)投資向少數(shù)的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營傾斜。特別是部分地方政府在“政治錦標賽”催動下通過大規(guī)模經(jīng)營來形成“標桿”或“創(chuàng)新”，積極推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。同時，鑒于在執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策時與千家萬戶分散的農(nóng)民對接成本高昂，地方政府為了在政策銜接、項目對接、技術(shù)引入等方面降低治理成本而推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)[8]。因此，即便國家提出了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的發(fā)展戰(zhàn)略，但地方政府對推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)仍然存在路徑依賴[16]。

地方政府將主要的財政資金尤其是農(nóng)業(yè)公共品資金分配給少數(shù)幾個大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并沒有從根本上改善農(nóng)業(yè)設(shè)施，忽視了大部分規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)公共品需求。這突出表現(xiàn)為高標準農(nóng)田建設(shè)采取核心區(qū)模式，地方政府在占比面積不到20%的核心區(qū)進行高標準投入，建設(shè)成設(shè)施齊全、土地平整的現(xiàn)代農(nóng)田格局，而對占比面積更大的非核心區(qū)只在原來的基礎(chǔ)上進行小修小補，并未改變地塊細碎、現(xiàn)代設(shè)施不足的農(nóng)田格局。以中部地區(qū)H區(qū)為例，2015年農(nóng)業(yè)局投入的財政資金達10億元，主要投給了幾個經(jīng)營規(guī)模超過1000畝的農(nóng)業(yè)企業(yè)，其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者僅獲得1000萬元的財政資金補貼。中部地區(qū)P縣的財政實力有限，地方政府將財政資金都投入到大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)項目中以打造示范點，對非示范村的農(nóng)業(yè)投資非常少。P縣花村流轉(zhuǎn)土地1000多畝，政府投入財政資金2000萬元，其他村莊只獲得100～200萬元的財政資金。

（二）社會化服務體系建設(shè)失衡

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不僅需要集中連片的土地，還是由土地質(zhì)量、種子種苗、栽培技術(shù)、植保與田間管理特別是灌溉條件等多種要素共同表達的生產(chǎn)函數(shù)。社會化服務體系建設(shè)是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)。我國一直比較重視農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設(shè)，改革開放以后形成了以“七站八所”和以村集體為依托的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。20世紀80年代，農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設(shè)的主要定位是促進農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展和為小農(nóng)戶提供服務。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展和農(nóng)村市場化改革，我國從2004年開始重新強調(diào)健全“農(nóng)業(yè)社會化服務體系”，2008年黨的十七屆三中全會提出要“加快構(gòu)建以公共服務機構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經(jīng)營性服務相結(jié)合、專項服務和綜合服務相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系”。農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設(shè)的定位是服務農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，其服務對象已經(jīng)不僅僅是小農(nóng)戶，更是面向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[17]。社會化服務體系建設(shè)不僅要重視市場建設(shè)，也需要重視基層組織建設(shè)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供公益性服務。

在具體實踐中，地方政府采取市場化改革思路，忽視了公益性服務供給。地方政府側(cè)重于社會化服務市場建設(shè)，強調(diào)農(nóng)業(yè)服務市場化供給，有意無意弱化了基層組織建設(shè)。以中部地區(qū)的一個省份為例，該省在2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革時采取市場化改革方案，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)服務組織（即“七站八所”），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向市場購買農(nóng)業(yè)公共服務。地方政府強調(diào)經(jīng)營性社會化服務主體的培育[18]，在農(nóng)村改革過程中取消了村級農(nóng)技員，使得原先延伸到農(nóng)村社會內(nèi)部的村級農(nóng)業(yè)服務組織瓦解。

基層農(nóng)業(yè)服務組織缺乏使得規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以獲得便捷和廉價的社會化服務。一個體現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務機構(gòu)普遍面臨人員斷層、經(jīng)費不足、設(shè)施落后、體系斷網(wǎng)等問題，很難為規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供農(nóng)技推廣、品種改良、測土配方等公益性社會化服務[19]。中部地區(qū)H區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心的業(yè)務包括農(nóng)技、農(nóng)機、畜牧、漁業(yè)等，但只有5個工作人員，這些工作人員沒有固定編制，工資待遇也很低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務組織的工作人員數(shù)量少，動力不足，除了開會和接受上級政府的檢查考核之外，沒有精力和動力提供公益性公共服務。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營者則主要依賴市場主體提供農(nóng)業(yè)服務，不得不支付高昂的服務費用[20]。市場主體具有選擇性，只提供能夠盈利的公共服務，沒有動力提供公益性公共服務。

（三）土地制度改革中的權(quán)利失衡

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展推動農(nóng)民大規(guī)模進城務工或者居住，產(chǎn)生人地分離現(xiàn)象。科學配置稀缺土地資源，把小農(nóng)戶退出的土地向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，是避免土地拋荒問題的重要路徑。自農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營制度以后，我國就將推動土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為土地制度改革的重要內(nèi)容。隨著城鎮(zhèn)化的縱深推進，我國于2016年提出土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行的改革思路，不斷優(yōu)化土地制度，以適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要。

地方政府在土地制度改革中強調(diào)賦予土地承包者土地權(quán)利，有助于鼓勵土地承包者放心地將土地流轉(zhuǎn)出去，從而可以促進土地流轉(zhuǎn)。但是單向度地強化土地承包者的土地權(quán)益，或可導致土地所有權(quán)主體絕對責任化、承包權(quán)主體絕對權(quán)利化和經(jīng)營權(quán)主體權(quán)利弱化為表現(xiàn)形式的“三權(quán)”主體權(quán)利的失衡[21]。土地承包者擁有是否流轉(zhuǎn)土地以及如何流轉(zhuǎn)土地的絕對權(quán)利，并獲得了對特定地塊排他性占有權(quán)利，村集體難以整合產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營者仍然受到土地承包者的干預。

在土地細碎化條件下，權(quán)利失衡使得“三權(quán)分置”改革的政策意圖并未實現(xiàn)，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以獲得集中連片的土地。在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，土地流轉(zhuǎn)意愿具有不確定性且存在差異性。農(nóng)民的土地又交叉分布，個別農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，土地就無法集中連片流轉(zhuǎn)。更為嚴重的問題是部分土地承包者可能會采取“敲竹杠”的機會主義行為，通過占有特定位置的土地要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營者支付超出市場價格的土地租金。土地具有不可移動性的自然屬性，任何一戶農(nóng)民都可以通過“敲竹杠”獲得更高的土地流轉(zhuǎn)租金。例如，在H區(qū)張村，張某欲流轉(zhuǎn)土地200畝，其中有一戶農(nóng)民有一塊0.8畝的土地正卡在中間，要求張某一次性支付20多萬元的土地租金，最終土地流轉(zhuǎn)失敗。實踐中，規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)基本上依賴地方政府的行政干預，有的地方政府采取行政強制甚至灰色暴力方式推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)[22]。當然，不被地方政府重視的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者很難獲得集中連片的土地。

四、縣域精準治理與土地拋荒的破解之道

從實踐來看，由于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點以及特定發(fā)展階段，小農(nóng)農(nóng)業(yè)并不會自動向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)具備資源條件和技術(shù)條件的情況下，縣域農(nóng)業(yè)治理是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型效益的關(guān)鍵因素。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不能僅僅依靠國家宏觀農(nóng)業(yè)政策，還要發(fā)揮縣域治理的作用，通過完善縣域治理體系和提升治理能力來應對。地方政府應轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)治理理念，重視適度規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，建立適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域治理體系。具體來說，破解土地拋荒問題可以從以下幾個方面著手。

（一）轉(zhuǎn)變縣域農(nóng)業(yè)治理理念

地方政府缺乏推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力，并未將推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型作為農(nóng)業(yè)治理目標。基于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的特點，我國形成了適應小農(nóng)農(nóng)業(yè)的縣域農(nóng)業(yè)治理體系?？h域農(nóng)業(yè)治理側(cè)重于滿足小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，將推動小農(nóng)農(nóng)業(yè)發(fā)展作為治理目標。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下，既有的縣域農(nóng)業(yè)治理體系無法完全適應農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。盡管國家出臺了多項政策以支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，旨在促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。但在城市導向的發(fā)展戰(zhàn)略中，地方政府普遍將有限的財政資金更多用于工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)。地方政府基于完成考核任務以及政治晉升的壓力，有動力推動亮點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，卻難以及時回應普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求。

在農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動背景下，地方政府需要轉(zhuǎn)變思維，回過頭來適度重視規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，將推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型作為縣域農(nóng)業(yè)治理的理念之一。一方面，可結(jié)合撂荒地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)工作，激發(fā)地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力。撂荒地整治是當前的一項重要政治任務，高標準農(nóng)田建設(shè)也倒逼地方政府不得不介入到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，這有助于激發(fā)地方政府的動力。另一方面，將推動小農(nóng)農(nóng)業(yè)與適度規(guī)模經(jīng)營并存作為縣域農(nóng)業(yè)治理目標。我國正處于城鎮(zhèn)化進程中，但并未完全實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，部分農(nóng)民仍然依賴土地，小農(nóng)農(nóng)業(yè)仍將長期存在。在人口規(guī)模巨大的基本國情下，農(nóng)村戶籍人口占比仍然高達51.7%，包括農(nóng)民工在內(nèi)的7億多農(nóng)村人口依然依賴土地。每個農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移程度、自然條件、農(nóng)田建設(shè)狀況以及生產(chǎn)力水平存在差異，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的速度和規(guī)模都不同。盲目擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積將會遭遇經(jīng)營失敗，實踐中很多工商資本通過流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)大規(guī)模經(jīng)營的嘗試基本失敗了，產(chǎn)生了大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“違約”“跑路”等現(xiàn)象[23]。因此，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移程度、生產(chǎn)力水平和自然條件等確立小農(nóng)農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的占比。

（二）拓展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的治理空間

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是對傳統(tǒng)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和傳統(tǒng)農(nóng)田格局的改造，需要重新規(guī)劃土地、占用土地修建基礎(chǔ)設(shè)施和重新分配土地等，不可避免地要打破原有的土地權(quán)屬界限。但是土地承包關(guān)系不斷延長、“增人不增地、減人不減地”政策、土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化等建立起了農(nóng)戶與特定地塊之間的穩(wěn)定排他支配關(guān)系。地方政府缺乏調(diào)整土地關(guān)系的政策合法性，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的治理空間很小。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，個別農(nóng)民不同意占用土地，地方政府就無法分攤公共工程建設(shè)的占地面積，也無法進行統(tǒng)一農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。即使地方政府通過土地平整在物理形態(tài)上實現(xiàn)了田塊規(guī)整和地塊合并，但在分配土地時也只能按照原來的土地權(quán)屬界限在大田塊中重新構(gòu)筑田埂。在土地資源配置上，只要個別農(nóng)民不同意流轉(zhuǎn)土地，就會使得土地無法集中連片流轉(zhuǎn)。

推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需要賦予村集體整合土地的權(quán)力，拓展農(nóng)業(yè)治理空間。具體的做法是結(jié)合農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上賦予村集體調(diào)整土地的權(quán)力。雖然村集體無法調(diào)整土地承包關(guān)系和承包地面積，但可以根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要協(xié)調(diào)農(nóng)民的土地關(guān)系，使得農(nóng)業(yè)治理成為可能。其一，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。地方政府以村集體為單位破除田埂，結(jié)合財政資金投入統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。因規(guī)劃建設(shè)占用土地減少的面積，由村集體使用新增耕地進行補償；如果新增耕地數(shù)量不足，則在本集體內(nèi)按土地面積的比例平均分攤。其二，統(tǒng)一配置土地經(jīng)營權(quán)。村集體根據(jù)農(nóng)民的需求，以標準田塊為基本單元，采取多樣化方式配置土地經(jīng)營權(quán)。進城務工農(nóng)民將土地委托村集體進行集中連片流轉(zhuǎn)，村集體就采取招標的方式將土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)出去；如果土地承包者繼續(xù)耕種土地，就按照原來的土地承包面積無償分得一塊土地。

（三）建立縣域農(nóng)業(yè)治理機制

我國在長期的探索過程中形成了適應小農(nóng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的縣域農(nóng)業(yè)治理機制，側(cè)重于將小農(nóng)戶組織起來。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型對縣域農(nóng)業(yè)治理機制提出了新要求，需要建立適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域農(nóng)業(yè)治理機制。一方面，縣域農(nóng)業(yè)治理的主體發(fā)生了變化?？h域農(nóng)業(yè)治理的主體不僅僅是小農(nóng)戶，還包括外來新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和相關(guān)政府部門。另一方面，縣域農(nóng)業(yè)治理的內(nèi)容發(fā)生了變化。農(nóng)業(yè)治理內(nèi)容不僅僅包括提供農(nóng)業(yè)公共品和推廣新技術(shù)，還需要重新配置土地資源和建立新型農(nóng)業(yè)利益分配關(guān)系。

推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需要建立政府、市場和農(nóng)民等多元主體參與的農(nóng)業(yè)治理機制。由于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的特點，多元主體參與存在高昂的互動成本。農(nóng)民數(shù)量眾多，產(chǎn)生了很大分化，不同農(nóng)民群體的利益訴求存在較大差異。并且農(nóng)民遵循“鄉(xiāng)土邏輯”，農(nóng)民行為嵌入到村莊社會文化網(wǎng)絡中，農(nóng)業(yè)治理涉及復雜的社會、情感、歷史因素。特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型涉及一家一戶的承包地，個別農(nóng)民不同意土地關(guān)系調(diào)整，涉及所有人的農(nóng)業(yè)治理就無法開展[24]。政府部門、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與一家一戶農(nóng)民進行協(xié)商、談判等存在高昂的交易成本，還會遭遇農(nóng)民的機會主義行為、農(nóng)民排斥等問題。因此，建立多元主體參與治理機制的關(guān)鍵是激活鄉(xiāng)村組織體系，降低多元主體的互動成本[25]。在農(nóng)業(yè)公共品供給上，鄉(xiāng)村組織可以代表農(nóng)民與政府部門溝通農(nóng)田建設(shè)項目申報、實施和驗收等問題，協(xié)調(diào)項目工程建設(shè)中的占地問題。在土地資源配置中，鄉(xiāng)村組織可以建立農(nóng)民和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的協(xié)商平臺，由農(nóng)民和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)商土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、面積、期限和價格，鄉(xiāng)村組織還可以代表農(nóng)民與規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂合同并保障合同執(zhí)行等。在農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設(shè)上，鄉(xiāng)村組織可以為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供技術(shù)指導、測土配方等公益性社會化服務，并對經(jīng)營性服務進行引導和規(guī)范管理。

五、結(jié)論

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化，我國進入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，農(nóng)村社會面臨土地拋荒的挑戰(zhàn)。土地拋荒的產(chǎn)生不僅與農(nóng)業(yè)效益有關(guān)，還與縣域治理有關(guān)。從縣域治理視角看小農(nóng)農(nóng)業(yè)由于無法自發(fā)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，導致土地拋荒問題。土地拋荒的實質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗，其深層根源是地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中功能錯位，沒有為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供精準治理。從土地拋荒角度可以窺探到我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的困境，即在治理錯位的情況下，我國小農(nóng)農(nóng)業(yè)可能不是走向規(guī)模經(jīng)營，而是走向土地拋荒。通過精準治理，建立適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域治理體系，可以推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)和破解土地拋荒問題。

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)具備資源條件和技術(shù)條件的情況下，縣域農(nóng)業(yè)治理是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型效益的關(guān)鍵因素。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不能僅僅依靠國家宏觀農(nóng)業(yè)政策，還要靠地方政府通過完善縣域治理體系和提升治理能力來應對?？h域治理視角有利于揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗的深層根源，深化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的制度基礎(chǔ)的認識。當然，強調(diào)縣域治理視角并不是否定經(jīng)濟視角，而是構(gòu)成經(jīng)濟視角的重要補充。推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)不僅要提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，還需要優(yōu)化縣域農(nóng)業(yè)治理體系。

隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化流動和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，我國進入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，從小農(nóng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國和保障糧食安全的重要內(nèi)容。從實踐來看，縣域治理成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的短板，需要建立適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域治理體系。地方政府應轉(zhuǎn)變縣域農(nóng)業(yè)治理理念、拓展農(nóng)業(yè)治理空間并建立農(nóng)業(yè)治理機制，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供精準制度供給，以在城鎮(zhèn)化進程中保障國家糧食安全和推動農(nóng)業(yè)強國的實現(xiàn)。

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[責任編輯：胡 梁]