摘 要： 隨著2024年美國總統(tǒng)大選拉開帷幕，拜登政府進(jìn)一步調(diào)整了推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體舉措。拜登既希望加快落實(shí)供應(yīng)鏈協(xié)議，推進(jìn)貿(mào)易支柱談判，以更多實(shí)質(zhì)性遏華成果為大選積攢更多政治籌碼；又希望日、澳等關(guān)鍵盟伴能夠發(fā)揮更加積極的作用，進(jìn)一步降低自身為推進(jìn)該框架承擔(dān)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。為此，拜登政府采取了加緊打造新的區(qū)域供應(yīng)鏈樞紐、鼓動(dòng)盟友加大外交攻勢(shì)、增加投資和援助承諾、重新調(diào)整談判策略和議程等一系列戰(zhàn)略舉措。在這一背景下，大部分成員對(duì)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的前景變得更加悲觀，各成員對(duì)該框架的重視程度和采取實(shí)質(zhì)性政策調(diào)整的意愿也變得更加分化。文章認(rèn)為，中國應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化升級(jí)，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)成員的差別化經(jīng)營，加速推進(jìn)RCEP的全面落實(shí)和升級(jí)，多措并舉挫敗美國全面遏華圖謀。

關(guān)鍵詞： 美國總統(tǒng)大選；拜登政府；印太經(jīng)濟(jì)框架；美國戰(zhàn)略調(diào)整；中國

中圖分類號(hào)：C1；D801 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2024.05.02

為了補(bǔ)齊美國“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)短板，重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)，構(gòu)建“印太排華經(jīng)濟(jì)圈”，拜登政府于2022年5月正式宣布啟動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，簡稱IPEF），并強(qiáng)調(diào)美國、印度、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、文萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、斐濟(jì)等14個(gè)國家都將作為創(chuàng)始成員國參與談判。[1]

近兩年以來，拜登政府一直在加緊推動(dòng)談判進(jìn)程，并取得了一定成效。截至2023年11月，美國共舉辦了三次線下部長級(jí)會(huì)議，與其他成員在“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”“韌性經(jīng)濟(jì)”“公平經(jīng)濟(jì)”“清潔經(jīng)濟(jì)”四大支柱領(lǐng)域完成了七輪實(shí)質(zhì)性談判。[2]在2023年APEC峰會(huì)上，美國宣布各成員已達(dá)成“供應(yīng)鏈協(xié)議”，并基本完成了“公平經(jīng)濟(jì)”和“清潔經(jīng)濟(jì)”兩大支柱領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性談判，并計(jì)劃2024年繼續(xù)推進(jìn)貿(mào)易支柱領(lǐng)域的談判。[3]

然而，隨著2024年美國總統(tǒng)大選正式拉開帷幕，拜登政府在新的形勢(shì)下進(jìn)一步調(diào)整了其推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體舉措，其他成員對(duì)該框架的態(tài)度也發(fā)生了一系列更加快速而微妙的變化。盡管目前國內(nèi)外學(xué)界已有不少學(xué)者針對(duì)美國提出“印太經(jīng)濟(jì)框架”的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)、談判進(jìn)程、主要影響、發(fā)展前景等進(jìn)行了較為深入的研究，但鮮有文獻(xiàn)在美國大選背景下對(duì)拜登政府推進(jìn)該框架的戰(zhàn)略調(diào)整進(jìn)行討論。有鑒于此，本文擬圍繞這一問題展開較為系統(tǒng)全面地分析，以期為我國及時(shí)采取有效應(yīng)對(duì)措施提供一定借鑒。

一、拜登政府推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的戰(zhàn)略目標(biāo)調(diào)整

為了更好地應(yīng)對(duì)中美戰(zhàn)略競(jìng)爭，拜登政府上臺(tái)后，在全球主義和民族主義之間嘗試采取了一條“兩全其美”的“混合外交路線”：政治上更加重視盟友和國際機(jī)制，強(qiáng)化美歐亞同盟體系和國際制度建設(shè)；經(jīng)濟(jì)上則致力于構(gòu)建所謂“新華盛頓共識(shí)”，推行維持加征關(guān)稅、凍結(jié)自貿(mào)談判、加速對(duì)華經(jīng)濟(jì)技術(shù)“脫鉤”等民族主義政策。[4]

在很大程度上，“印太經(jīng)濟(jì)框架”既是拜登政府全面推進(jìn)美國“印太戰(zhàn)略”的主要經(jīng)濟(jì)支柱，也是其“混合外交路線”的產(chǎn)物之一。一方面，美國希望以所謂“基于規(guī)則的國際秩序”深化與“印太”主要盟伴之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與戰(zhàn)略合作，重構(gòu)美國主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作制度和規(guī)則，提升美國在“印太”地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。[5]另一方面，由于缺乏國內(nèi)政治的支持，拜登政府只能在制度設(shè)計(jì)和渲染“中國威脅”上做文章，希望能夠在不降低美國市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的前提下構(gòu)建“印太排華經(jīng)濟(jì)圈”，誘迫地區(qū)成員對(duì)華實(shí)施經(jīng)濟(jì)技術(shù)脫鉤，重新打造以美國及其核心盟友為中心的區(qū)域供應(yīng)鏈。[6]

然而，隨著2024年美國總統(tǒng)大選將至，美國國內(nèi)“驢象之爭”愈演愈烈，拜登政府的內(nèi)外政策可能會(huì)進(jìn)一步呈現(xiàn)出三方面調(diào)整。其一，為了彌補(bǔ)國內(nèi)政治掣肘帶來的劣勢(shì)，拜登政府或在維護(hù)所謂“基于規(guī)則的國際秩序”、重構(gòu)美國主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)體系上表現(xiàn)得更具雄心，更加急切地希望在應(yīng)對(duì)中國這一“主要長期戰(zhàn)略威脅”方面取得更多實(shí)質(zhì)性成果，并不得不在俄烏沖突、巴以沖突等“次要威脅”上減少投入。[7]其二，為了緩解美國國內(nèi)民族主義者的抨擊和質(zhì)疑，拜登政府對(duì)內(nèi)可能更加聚焦于促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)的“軟著陸”，對(duì)外則可能進(jìn)一步增強(qiáng)其貿(mào)易政策的保護(hù)主義色彩。[8]其三，為了防范中美爆發(fā)突發(fā)性危機(jī)或沖突對(duì)自身連任造成不利影響，拜登政府也可能在繼續(xù)對(duì)華保持遏壓態(tài)勢(shì)的同時(shí)，更加注重對(duì)華接觸，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中美關(guān)系潛在風(fēng)險(xiǎn)，以及朝鮮半島、臺(tái)海、南海等地區(qū)緊張局勢(shì)的管控。[9]

在此背景下，拜登政府繼續(xù)推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的主要戰(zhàn)略目標(biāo)也可能會(huì)呈現(xiàn)出“短期化”的趨勢(shì)，從“服務(wù)中美長期戰(zhàn)略競(jìng)爭”轉(zhuǎn)向“服務(wù)美國總統(tǒng)大選”。具體而言，當(dāng)前，其戰(zhàn)略目標(biāo)主要包括以下兩個(gè)方面：一是希望盡快落實(shí)供應(yīng)鏈等領(lǐng)域達(dá)成的協(xié)議，加緊推進(jìn)貿(mào)易支柱的談判進(jìn)程，以確保該框架在遏壓中國經(jīng)濟(jì)、提升美國影響力等方面取得更多實(shí)質(zhì)性成果。二是期望關(guān)鍵盟伴在推進(jìn)該框架的談判和落實(shí)過程中發(fā)揮更積極的作用，以減少部分成員疑慮、爭取更多國際支持的同時(shí)，進(jìn)一步降低美國需承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本和涉華風(fēng)險(xiǎn)。[10]

二、拜登政府為推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”采取的最新舉措

為了更好地服務(wù)于大選、順利實(shí)現(xiàn)上述主要戰(zhàn)略目標(biāo)，拜登政府為推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”采取了以下具體舉措：

第一，加緊落實(shí)供應(yīng)鏈協(xié)議，將日、澳、韓等地區(qū)關(guān)鍵盟友打造為“印太排華供應(yīng)鏈”的主要樞紐。為了在“印太”地區(qū)加速構(gòu)建“去中國化”供應(yīng)鏈，美國一直將“韌性經(jīng)濟(jì)”支柱視為IPEF談判的重中之重。自各成員于2023年5月達(dá)成供應(yīng)鏈協(xié)議[11]以來，拜登政府采取了一系列措施推進(jìn)其落實(shí)：一是，抓緊籌建“IPEF供應(yīng)鏈理事會(huì)（Supply Chain Council）”“IPEF供應(yīng)鏈危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)（Crisis Response Network）”和“IPEF勞工權(quán)利咨詢委員會(huì)（Labor Rights Advisory Board）”三大主要供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[12]二是，加緊繪制針對(duì)中國芯片和關(guān)鍵礦產(chǎn)等部門的供應(yīng)鏈地圖，促成IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議與“芯片四方聯(lián)盟”（CHIP4）、美日荷芯片協(xié)議之間的對(duì)接，致力于將具備核心技術(shù)與關(guān)鍵工藝的日、韓等國打造為“印太”地區(qū)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈主要樞紐。[13]三是，將IPEF與“可持續(xù)關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”（礦業(yè)G7）、“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP）實(shí)現(xiàn)對(duì)接，企圖將澳、日打造為“印太”地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中心。[14]

2024年2月24日，供應(yīng)鏈協(xié)議正式生效后，美國商務(wù)部目前已將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向推動(dòng)三個(gè)供應(yīng)鏈機(jī)構(gòu)按照既定時(shí)間表順利落地。例如，促使各成員于在3月25日前確定三個(gè)供應(yīng)鏈機(jī)制的代表；于4月24日前遴選出各機(jī)構(gòu)主席；于6月23日前通過各機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍；于協(xié)議生效120天內(nèi)確定并通報(bào)根據(jù)該協(xié)議進(jìn)行合作的關(guān)鍵部門和關(guān)鍵貨物清單；于8月22日前針對(duì)IPEF供應(yīng)鏈中勞工權(quán)利不一致情況制定“特定設(shè)施報(bào)告機(jī)制指南”（Guidelines for the Facility-specific Reporting Mechanism）。[12]

第二，依托日、澳兩國加大對(duì)東盟和南太國家的外交攻勢(shì)和政治施壓，爭取更多成員對(duì)IPEF的信任與支持。自IPEF談判啟動(dòng)以來，印尼、馬來西亞、越南、泰國等東盟成員和斐濟(jì)等南太成員都不愿過早對(duì)該框架予以高度重視或做出實(shí)質(zhì)性承諾，以避免在中美之間厚此薄彼。為此，拜登政府一方面持續(xù)渲染臺(tái)海、南海緊張局勢(shì)，炒作“中國經(jīng)濟(jì)脅迫論”，不斷強(qiáng)化其他成員的安全焦慮和對(duì)華疑慮防范心理；另一方面，除了頻繁派雷蒙多、戴琪等政府官員訪問這些國家以外，拜登政府也越來越注重依托日、澳等關(guān)鍵盟友對(duì)其他成員“各個(gè)擊破”。

例如，2023年4-11月，日本政府邀請(qǐng)菲律賓、馬來西亞、越南等國加入其新推出的“政府安全保障能力強(qiáng)化支援（OSA）”制度，并將該制度與“印太經(jīng)濟(jì)框架”捆綁，希望以O(shè)SA框架下的雙邊安全合作進(jìn)一步換取這些成員對(duì)IPEF的信任與支持。[15] 2023年12月，日本又借“日本—東盟特別峰會(huì)”之機(jī)對(duì)東盟國家展開了更加強(qiáng)勁的外交攻勢(shì)，并表示希望以更緊密的安全合作來“確保日本與東盟在供應(yīng)鏈、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)的合作?！狈鍟?huì)期間，日本還與馬來西亞簽署“安全援助協(xié)議”，宣布向馬方援助4億日元（280萬美元），以支援其購買救生艇和無人機(jī)；與印尼簽署協(xié)議，承諾向印尼提供價(jià)值90.5億日元（6 370萬美元）的援助，以支援其“海上安全能力提升計(jì)劃”。[16] 2023年11月，澳方承諾將為太平洋島國組建快速網(wǎng)絡(luò)援助小組，給斐濟(jì)帶來約8 900萬美元的投資，并在太平洋島國建立首個(gè)三級(jí)數(shù)據(jù)中心，以換取斐濟(jì)當(dāng)局對(duì)IPEF的支持。[17]

第三，美國繼續(xù)增加對(duì)印度、新加坡、越南等重要成員的技術(shù)投資和經(jīng)濟(jì)援助承諾，以進(jìn)一步增強(qiáng)雙方之間的利益粘性。隨著民粹主義、經(jīng)濟(jì)民族主義與貿(mào)易保護(hù)主義成為美國國內(nèi)主導(dǎo)勢(shì)力，拜登政府很難通過降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、進(jìn)一步開放市場(chǎng)等方式來獲得其他成員對(duì)IPEF的信任和支持。因此，為了推進(jìn)IPEF談判進(jìn)程，拜登政府除了炒作“中國威脅論”以外，主要采取了投資激勵(lì)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、幫助其他成員進(jìn)行能力建設(shè)等方式來增強(qiáng)美國與其他地區(qū)成員之間的利益粘性。[18]

當(dāng)前，拜登政府仍在繼續(xù)增加對(duì)印度、新加坡、斐濟(jì)等國的技術(shù)投資與經(jīng)濟(jì)援助承諾，幫助印度、越南等成員承接從中國轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)，不少美國企業(yè)正在加緊推進(jìn)相關(guān)投資落地。一是繼續(xù)增加美企在印度高技術(shù)領(lǐng)域的投資承諾。例如，美國芯片巨頭美光科技宣布將在印投資建廠；[19]亞馬遜宣布將對(duì)印度新增65億美元的計(jì)劃投資額，并承諾在2030年前將在印投資總額增加到260億美元。[20]二是宣布升級(jí)與新加坡的戰(zhàn)略技術(shù)伙伴關(guān)系，在人工智能領(lǐng)域開展雙邊人工智能治理工作組等合作，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域雙方承諾制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作路線圖，并進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)東南亞國家高科技領(lǐng)域的投資。[21]三是繼續(xù)加大對(duì)越南的投資承諾，積極將其打造為承接中國轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)海外生產(chǎn)制造的重要基地之一。例如，目前，艾克爾科技已在越南投資建設(shè)了該公司全球最大、最現(xiàn)代化的半導(dǎo)體工廠。[22]此外，美國國際開發(fā)署亦多次承諾增加對(duì)斐濟(jì)的經(jīng)濟(jì)援助，協(xié)助其應(yīng)對(duì)氣候變化等挑戰(zhàn)。

第四，美國貿(mào)易代表辦公室重新調(diào)整“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”談判策略和議程，加速推進(jìn)貿(mào)易領(lǐng)域談判進(jìn)程。[23]IPEF成員國曾在2023年11月舉辦的APEC峰會(huì)期間共同發(fā)布領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明，宣稱鑒于“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”是IPEF中唯一尚未達(dá)成任何協(xié)議的支柱領(lǐng)域，除印度外的其他13個(gè)成員將于2024年初開始繼續(xù)推進(jìn)在該領(lǐng)域的談判。[24]因此，為了能夠在大選前積累更多“部門政績”，以戴琪為首的美國貿(mào)易代表辦公室可能將繼續(xù)推進(jìn)IPEF貿(mào)易支柱談判進(jìn)程、主導(dǎo)制定有利于美國利益的區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則作為今年的工作重點(diǎn)之一。然而，由于貿(mào)易自由化日益缺乏美國國內(nèi)政治，尤其是國會(huì)的支持，貿(mào)易代表辦公室能夠從國內(nèi)獲得的資源和可以與其他成員交換的籌碼愈加有限。

在這一背景下，美國貿(mào)易代表辦公室正在計(jì)劃采取調(diào)整談判策略與議程等辦法來推進(jìn)談判進(jìn)程。例如，由于IPEF在數(shù)字貿(mào)易方面的條款大致遵循了《美加墨協(xié)定》（USMCA），比代表亞太地區(qū)最高標(biāo)準(zhǔn)的CPTPP還要更為嚴(yán)格。因此，印尼、越南等成員出于對(duì)數(shù)據(jù)安全的憂慮，與美國在跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、不得強(qiáng)制要求計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化、保護(hù)源代碼等方面的分歧較大。[25]同樣地，以《美加墨協(xié)定》為范本地勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既給部分發(fā)展中成員國增加了國內(nèi)用工成本等方面的壓力，也使部分成員擔(dān)憂美國會(huì)以所謂“強(qiáng)迫勞工”為由實(shí)施“長臂管轄”。[26]因此，貿(mào)易代表辦公室正考慮弱化在這些領(lǐng)域的政策立場(chǎng)，以減少其他成員對(duì)于接受相關(guān)義務(wù)的壓力。此外，2024年1月，美國貿(mào)易代表戴琪還出席了印度—美國貿(mào)易政策論壇，推動(dòng)雙方進(jìn)一步加強(qiáng)雙邊貿(mào)易關(guān)系并深化關(guān)鍵礦產(chǎn)等領(lǐng)域的合作，并表達(dá)了希望印度重新加入貿(mào)易支柱談判的愿望。[27]

總之，隨著大選將至，拜登政府以更多戰(zhàn)略資源來推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的能力和意愿都可能下降，但日、澳等“印太”主要盟友、美國商務(wù)部貿(mào)易代表辦公室、國際開發(fā)署等相關(guān)部門，以及一些美國跨國企業(yè)可能會(huì)在推進(jìn)該框架的過程中發(fā)揮更重要作用。

三、其他成員對(duì)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的態(tài)度變化與政策動(dòng)向

整體而言，目前大部分地區(qū)成員對(duì)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的發(fā)展前景已變得更加悲觀。一方面，不少成員認(rèn)為，在當(dāng)前美國內(nèi)經(jīng)濟(jì)失衡、政治極化加劇的背景下，美大選仍存在較大不確定性。近期美國對(duì)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的戰(zhàn)略調(diào)整也透露了拜登政府對(duì)于連任的信心不足。若特朗普當(dāng)選，該框架不僅可能面臨朝令夕改的困境，美國與其他成員之間的雙邊關(guān)系也可能面臨更大挑戰(zhàn)。[28]另一方面，由于該框架主要是美國為了全面遏壓中國而提出的“權(quán)宜之計(jì)”，不僅缺乏貿(mào)易自由化、市場(chǎng)準(zhǔn)入談判等內(nèi)容，拜登政府兌現(xiàn)承諾的能力和意愿也可能更加有限，因而也有更多成員擔(dān)心IPEF難以真正為自身和地區(qū)發(fā)展帶來實(shí)際利益。[18]

然而，由于各成員對(duì)所謂“中國威脅”的感知程度和能夠通過IPEF獲益的程度差異較大，目前不同成員對(duì)IPEF的重視程度，以及積極采取實(shí)質(zhì)性政策調(diào)整的意愿也變得更加分化。其一，一直高度重視IPEF且已積極配合美國采取一系列實(shí)質(zhì)性政策調(diào)整的成員有日、澳、韓、菲等國。

自IPEF正式啟動(dòng)以來，日、澳、韓三國作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)中等強(qiáng)國和美國關(guān)鍵盟友，都將該框架作為本國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的優(yōu)先事項(xiàng)予以推進(jìn)，積極參與了各輪談判和部長級(jí)會(huì)議，并盡可能地將各自版本的“印太戰(zhàn)略”與美國“印太戰(zhàn)略”實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，參與了美國主導(dǎo)的多個(gè)區(qū)域“小多邊”合作機(jī)制。[29]尤其是日、澳兩國，不僅一直在IPEF談判中扮演著“急先鋒”的角色，目前也在更加積極主動(dòng)地協(xié)助美國拉攏印度、東盟、南太等其他成員。

究其原因，一方面，借IPEF成為“印太”地區(qū)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的主要樞紐，并增強(qiáng)制定區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)，符合日、澳、韓三國在后疫情時(shí)代增強(qiáng)本國供應(yīng)鏈韌性、強(qiáng)化與美國的同盟關(guān)系，以及提升區(qū)域影響力等利益訴求。這在很大程度上為其積極融入IPEF框架提供了利益基礎(chǔ)。另一方面，受地緣因素和美國因素的影響，日、澳、韓三國長期嚴(yán)重缺乏安全感，對(duì)中國崛起有較強(qiáng)的恐懼感和抵觸情緒，總是擔(dān)心自身可能會(huì)淪為被掠奪的對(duì)象或“大象腳下的草坪”，這也在很大程度上增加了他們借IPEF對(duì)沖中國影響力的動(dòng)力。[30]

另外，相較于其他東盟成員，目前菲律賓對(duì)IPEF的態(tài)度也頗為積極。為了應(yīng)對(duì)所謂“中國威脅”，馬科斯政府上臺(tái)后便迅速強(qiáng)化了與美、日、澳等國在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，并接受了美、日等國的大量經(jīng)濟(jì)援助。作為世界第二大鎳礦生產(chǎn)國，菲律賓在與對(duì)美國開展關(guān)鍵礦產(chǎn)合作方面表現(xiàn)得也尤為積極。2023年5月1日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯訪美期間，拜登政府宣布美國國際開發(fā)署將向菲律賓提供 1.35 億美元的新援助，以加強(qiáng)美國對(duì)菲律賓的承諾及其在自由開放的印太地區(qū)的作用，其中有500 萬美元幫助菲律賓提高關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)能并擴(kuò)大包括電動(dòng)汽車零部件生產(chǎn)等下游礦產(chǎn)行業(yè)。[31]

其二，較為重視IPEF且已采取部分政策調(diào)整，但更傾向于持審慎觀望態(tài)度的成員有印度和除了菲律賓以外的大部分東盟成員。

近年來，盡管印美安全合作已得到顯著強(qiáng)化，但印度對(duì)IPEF的態(tài)度一直較為審慎，且具有明顯的兩面性。一方面，印度希望能夠更多地吸引美、日等國對(duì)印度的技術(shù)投資，承接從中國轉(zhuǎn)移出來的部分產(chǎn)業(yè)鏈，坐收中美戰(zhàn)略博弈的“漁利”；同時(shí)，印度也希望通過與美國及其他IPEF成員國開展關(guān)鍵供應(yīng)鏈合作，減少對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的依賴，并提升自身在“印太”區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的地位。另一方面，長期奉行“不結(jié)盟政策”的印度對(duì)美國的真實(shí)意圖，以及IPEF條款中的“美國模式”一直存在較大疑慮，其既不甘淪為美國奪取區(qū)域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)的“棋子”，也不愿國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況因IPEF而受到?jīng)_擊。[32]因此，印度很早便退出了貿(mào)易支柱的談判。目前，印度雖采取了一系列措施吸引外資，但在IPEF框架下做出的實(shí)質(zhì)性政策調(diào)整仍較為有限。

整體而言，除了菲律賓以外的5個(gè)東盟成員國對(duì)IPEF持審慎支持的態(tài)度。由于IPEF覆蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈韌性、清潔能源、氣候變化等議題較好地回應(yīng)了這些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要，也為其降低對(duì)華經(jīng)濟(jì)依賴、承接中國轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)鏈提供了新的機(jī)遇，因此他們都對(duì)參與IPEF有一定興趣。[33]同時(shí)，這些國家也歡迎美國進(jìn)一步加強(qiáng)與東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)接觸。[34]目前，大部分東盟國家都已采取改善國內(nèi)營商環(huán)境、鼓勵(lì)本國中小企業(yè)成為跨國供應(yīng)商、簽署關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈協(xié)議等政策調(diào)整，并與美國在數(shù)字貿(mào)易、數(shù)字技術(shù)、關(guān)鍵礦產(chǎn)、半導(dǎo)體、清潔能源轉(zhuǎn)型、電動(dòng)汽車等多個(gè)領(lǐng)域的合作都有所強(qiáng)化。

然而，與菲律賓不同的是，東盟其他成員國目前對(duì)于美、日等國的外交攻勢(shì)仍相對(duì)較為審慎，仍盡力避免過早地在中美之間“選邊站”。其原因主要有三點(diǎn)：一是因?yàn)槊绹⑽催M(jìn)一步開放國內(nèi)市場(chǎng)，對(duì)地區(qū)成員進(jìn)行實(shí)質(zhì)性讓利，因此馬來西亞等不少成員都認(rèn)為IPEF能夠給各成員和地區(qū)發(fā)展帶來多大的利益仍存在較大不確定性；二是盡管東盟國家也有降低對(duì)華依賴的考慮，但仍更傾向于維持域內(nèi)“微妙的大國平衡”，并不愿因IPEF而與中國徹底割裂。[35]三是由于美國對(duì)老撾、柬埔寨、緬甸加入IPEF一直持保留態(tài)度，不少東盟成員也擔(dān)心IPEF可能會(huì)對(duì)東盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)、“東盟+”合作機(jī)制的有效性，以及東盟在亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的“中心地位”帶來更大挑戰(zhàn)。[6]

其三，相對(duì)不太重視IPEF且高度警惕因IPEF而被迫卷入中美戰(zhàn)略博弈的成員主要有新西蘭和斐濟(jì)。

新西蘭既是亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的積極參與者和主要受益者之一，也是CPTPP和RCEP的創(chuàng)始成員國之一。相較于IPEF，該國目前相對(duì)最重視能夠?yàn)槠鋷砀＠嵘移渚哂懈笤捳Z權(quán)的CPTPP；其次則是已經(jīng)確認(rèn)能夠?yàn)槠鋷砀嗲袑?shí)利益的RCEP。一方面，盡管新西蘭一直將澳大利亞視為其最親密的盟友，也將美國視為其“印太”主要盟伴之一，但其對(duì)華政策仍一直保持相對(duì)獨(dú)立和務(wù)實(shí)。[36]目前來看，新西蘭新政府有望繼續(xù)延續(xù)這一外交路線。另一方面，新西蘭更希望從開放包容的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中獲得更多實(shí)際利益，而不愿卷入大國博弈的漩渦。雖然新西蘭希望美國能夠通過IPEF更多參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，并認(rèn)為加入IPEF對(duì)于自身降低對(duì)華依賴、深化與其他成員之間的貿(mào)易關(guān)系有一定積極意義，但也認(rèn)為戰(zhàn)略導(dǎo)向明顯的IPEF并不完全符合新西蘭包容開放的傳統(tǒng)，可能難以給該國帶來直接商業(yè)利益，亦不愿因IPEF將中國徹底排除在區(qū)域合作框架之外。

此外，在傳統(tǒng)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)中地位相對(duì)邊緣的斐濟(jì)一直對(duì)IPEF較為警惕。目前，對(duì)美國主導(dǎo)構(gòu)建的“排華供應(yīng)鏈”參與程度也比較低。斐濟(jì)總理曾明確表示，該國最關(guān)心的不是地緣政治而是氣候變化。斐濟(jì)政府希望能夠借IPEF更多參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，與澳、新、美、日、韓等域內(nèi)其他成員增強(qiáng)雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并獲得更多不附加政治條件的實(shí)質(zhì)性援助和經(jīng)濟(jì)利益，但不愿成為美、澳等大國的“后院”或被迫在中美之間選邊站。[37]

四、對(duì)中國的影響及應(yīng)對(duì)策略

隨著拜登政府推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體策略出現(xiàn)一系列階段性調(diào)整，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、與周邊國家的外交關(guān)系等方面都可能會(huì)面臨一系列新的挑戰(zhàn)。

其一，我國部分產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈可能會(huì)面臨更大的安全風(fēng)險(xiǎn)。無論“印太經(jīng)濟(jì)框架”前景如何，從已經(jīng)生效的供應(yīng)鏈協(xié)議和各成員采取的政策調(diào)整來看，美國主導(dǎo)重組區(qū)域供應(yīng)鏈、聯(lián)合其他成員降低對(duì)華供應(yīng)鏈依賴的趨勢(shì)短期內(nèi)恐難以逆轉(zhuǎn)，甚至還會(huì)有加速之勢(shì)。未來一段時(shí)期，我國或許仍將面臨部分低端制造業(yè)向東南亞、印度轉(zhuǎn)移，高端制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)外循環(huán)受阻等問題。尤其是在電子通信、新能源、芯片研發(fā)、關(guān)鍵礦產(chǎn)等領(lǐng)域面臨的遏壓封鎖力度或持續(xù)加大，在高端半導(dǎo)體材料、電池、制藥等領(lǐng)域的斷鏈風(fēng)險(xiǎn)或持續(xù)增加。

其二，我國與周邊國家之間的外交關(guān)系可能會(huì)遭到更大破壞。拜登政府及其日、澳等盟友頻繁對(duì)其他成員發(fā)起外交攻勢(shì)和進(jìn)行涉華輿論炒作，可能會(huì)進(jìn)一步深化周邊各國對(duì)華威脅認(rèn)知，破壞我國與他們之間的政治互信，降低其民眾對(duì)華認(rèn)可度和好感度，從而對(duì)我國周邊外交關(guān)系造成不同程度的負(fù)面影響。尤其是隨著日、韓、澳以及東盟成員進(jìn)一步提升與IPEF之間的融合程度，中日韓自貿(mào)談判、中國-東盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)等都可能面臨更大掣肘，我國與周邊國家之間在數(shù)字貿(mào)易、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高技術(shù)、供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域的合作也都可能會(huì)受到不同程度的阻礙。[6]

其三，我國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的外部國際環(huán)境可能會(huì)受到更大沖擊。一方面，供應(yīng)鏈協(xié)議的落實(shí)可能會(huì)導(dǎo)致全球資源分配方式的進(jìn)一步調(diào)整、傳統(tǒng)國際分工體系的進(jìn)一步裂化，進(jìn)而加劇世界經(jīng)濟(jì)的不確定性與不平衡性，導(dǎo)致我國對(duì)外開展貿(mào)易和投資的國際環(huán)境進(jìn)一步惡化；另一方面，各成員在IPEF框架下達(dá)成的所謂“高水平”制度規(guī)則也可能會(huì)進(jìn)一步?jīng)_擊RCEP在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的地位，放緩RCEP全面落實(shí)的進(jìn)度，阻礙我國深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，進(jìn)而削弱我國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的動(dòng)能。若美國推動(dòng)IPEF成員在數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域達(dá)成新的協(xié)議，將美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則推廣至“印太”地區(qū)，我國與周邊國家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作以及“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)都可能會(huì)受到較大沖擊。

然而，從前文的論述可以看出，美國大選給拜登政府帶來的更大掣肘、IPEF的固有內(nèi)在缺陷，以及美國與不同地區(qū)成員之間的利益分歧也為我國“化危為機(jī)”提供了新的歷史機(jī)遇。鑒于此，我國需重視、正視“印太經(jīng)濟(jì)框架”的既有進(jìn)展和未來潛在成果對(duì)我國自身發(fā)展和周邊國際環(huán)境帶來的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，同時(shí)保持戰(zhàn)略自信，積極抓住美國大選這一歷史契機(jī)，審慎處理與IPEF成員的關(guān)系，塑造更有利于我國長遠(yuǎn)發(fā)展的地區(qū)與國際環(huán)境。

具體而言，我國至少可從以下幾個(gè)方面予以應(yīng)對(duì)：

第一，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化升級(jí)，多措并舉挫敗美全面遏華圖謀。

一是，盡快對(duì)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)、全面評(píng)估，抓緊盤點(diǎn)我國對(duì)美、日、澳、韓等國依存度較高，且替代率較低的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和品類，進(jìn)一步明確斷鏈風(fēng)險(xiǎn)較高的薄弱產(chǎn)業(yè)、環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地提出反制方案。二是，加速推進(jìn)供應(yīng)鏈多元化布局，可將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)安全影響較大、經(jīng)濟(jì)效率影響較小的部分產(chǎn)業(yè)向?qū)ξ覈鴶喙┛赡苄暂^低的國家轉(zhuǎn)移；將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)效率影響較大、經(jīng)濟(jì)安全影響較小的部分產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到相對(duì)友好、與我國雙邊關(guān)系較為穩(wěn)定的國家。三是，抓住“高精尖缺”關(guān)鍵，持續(xù)加大資源投入，幫助高技術(shù)相關(guān)企業(yè)繼續(xù)留在鏈內(nèi)，同時(shí)構(gòu)建并完善“復(fù)合型”專業(yè)人才的選拔、培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制，加速建立自主可控的關(guān)鍵技術(shù)與供應(yīng)鏈體系。四是，與馬來西亞、新西蘭等部分經(jīng)貿(mào)合作較為密切、政治關(guān)系較為穩(wěn)定、互信程度較高的周邊國家啟動(dòng)“以發(fā)展為導(dǎo)向”的區(qū)域供應(yīng)鏈談判，建立跨國性咨商委員會(huì)，組建“新能源產(chǎn)業(yè)大聯(lián)盟”和“扶貧聯(lián)盟”，共同尋求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、走出發(fā)展困境的有效路徑。

第二，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)成員的差別化經(jīng)營，盡力延緩IPEF的談判和落地進(jìn)程。

一是對(duì)日、韓、澳、菲、印度等美國“關(guān)鍵盟伴”需加強(qiáng)理性交流和信息溝通，避免將對(duì)這些國家的政策與對(duì)美政策完全捆綁，同時(shí)鼓勵(lì)其增強(qiáng)戰(zhàn)略自主性，避免成為美國的“遏華棋子”。在管控分歧、尋求共識(shí)的基礎(chǔ)上，盡力修復(fù)和增強(qiáng)戰(zhàn)略互信，維持經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和政治關(guān)系的穩(wěn)定性；同時(shí)，盡快恢復(fù)并增強(qiáng)雙邊人文交流，為其民眾來華旅游、訪問、留學(xué)提供更多政策便利。[30]二是對(duì)大部分東盟成員，應(yīng)擴(kuò)大接觸和交流，盡量避免逼迫他們?cè)谥忻乐g“選邊站”。進(jìn)一步開發(fā)和開放國內(nèi)市場(chǎng)，細(xì)化與不同國家的合作領(lǐng)域和項(xiàng)目，在高技術(shù)、新能源、清潔技術(shù)等可能的領(lǐng)域與其進(jìn)行“掛鉤”，穩(wěn)步擴(kuò)大雙方共同利益基礎(chǔ)，進(jìn)一步增強(qiáng)戰(zhàn)略互信。大力揭批IPEF的暗淡前景和美國的險(xiǎn)惡圖謀，充分利用其與美國之間的政策分歧綜合施策，提高美國在我國周邊拉幫結(jié)派構(gòu)建“排華經(jīng)濟(jì)圈”的難度和成本。三是對(duì)新西蘭、斐濟(jì)等國應(yīng)充分理解其核心利益訴求，尊重其處理中美關(guān)系的難處，盡量維持我國對(duì)其政策的穩(wěn)定性、務(wù)實(shí)性和友善性。深入調(diào)研其核心利益訴求，通過對(duì)其適當(dāng)讓利、夯實(shí)雙邊務(wù)實(shí)性經(jīng)貿(mào)合作、共同參與全球氣候治理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等方式來增強(qiáng)雙方利益粘性和政治互信。[38]

第三，加速推進(jìn)RCEP的全面落實(shí)和升級(jí)，對(duì)沖“印太經(jīng)濟(jì)框架”的影響力。

一是深入推進(jìn)高水平制度型對(duì)外開放，用好用足RCEP的政策紅利，進(jìn)一步提升我國與其他成員之間的貿(mào)易自由化便利化水平，為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多動(dòng)能。二是應(yīng)抓住戰(zhàn)略間隙，加強(qiáng)與其他成員的戰(zhàn)略對(duì)接，充分發(fā)揮東盟和新西蘭等其他成員在制度設(shè)計(jì)上的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)RCEP的制度建設(shè)和議題設(shè)置能力，提高RCEP與成員發(fā)展需求之間的匹配度，共同將RCEP打造為亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的核心機(jī)制。三是繼續(xù)推進(jìn)中日韓自貿(mào)區(qū)談判，積極推進(jìn)加入CPTPP和DEPA的相關(guān)程序，促進(jìn)RCEP與CPTTP、“一帶一路”“10+3”、瀾湄合作等現(xiàn)有區(qū)域合作機(jī)制的對(duì)接與聯(lián)動(dòng)，沖淡IPEF在亞太地區(qū)的影響。

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