摘 要 高職院校治理是一種多元主體共同完成的集體實(shí)踐。不同主體的制度邏輯誘發(fā)了各自不同的行為方式，表現(xiàn)為從單一走向多元的演進(jìn)邏輯、從管制走向善治的方法邏輯和從行政主導(dǎo)走向依法治理的路徑邏輯?，F(xiàn)實(shí)中由于制度的缺位、治理理念的沖突、治理資源的矛盾等，國(guó)家、地方政府、職業(yè)院校和企業(yè)呈現(xiàn)出不同的問(wèn)題?？梢酝ㄟ^(guò)構(gòu)建多元融合共治的管理體系，建構(gòu)多元主體“協(xié)作—共生”的運(yùn)行機(jī)制和“大數(shù)據(jù)”共享的一體化考核機(jī)制，深層次地達(dá)成多方利益共融共享，實(shí)現(xiàn)高職院校治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞 多重制度邏輯；高職院校；治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào) G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2024）30-0052-06

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，此后國(guó)務(wù)院、教育部密集出臺(tái)文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)高職院校要推進(jìn)治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，這是國(guó)家治理體系建設(shè)大背景下對(duì)高職院校建設(shè)、管理和改革的新要求、新常態(tài)[1]。高職院校的治理實(shí)際上是一種由多元主體共同完成的集體行動(dòng)實(shí)踐。目前，對(duì)其研究大多集中于優(yōu)化高職院校治理結(jié)構(gòu)、治理體系、治理能力、治理模式等，且一般將治理問(wèn)題歸納于中央、地方政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等不同主體制度的不足與無(wú)效。實(shí)際上，超越社會(huì)環(huán)境抽象地討論某一主體行為常常會(huì)導(dǎo)致對(duì)該行為的片面認(rèn)識(shí)或誤讀，某個(gè)主體的行為效果固然取決于制度體系的優(yōu)劣，其實(shí)主體對(duì)自身責(zé)、權(quán)、利等相關(guān)變量的考量，也會(huì)對(duì)行為本身產(chǎn)生深刻的影響。因此，從多重制度邏輯入手，探索高職院校治理中各多元主體在現(xiàn)有組織場(chǎng)域中依循何種邏輯參與其中，彼此產(chǎn)生了哪些實(shí)踐沖突并如何調(diào)節(jié)，是解決問(wèn)題的一種思路。

一、多重制度邏輯下高職院校治理的分析框架

+GTZBZ7VjyTupqB6xQw7Mg==全球治理委員會(huì)認(rèn)為，治理是“或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”[2]。由于只研究單一場(chǎng)域的制度安排和單個(gè)主體的行動(dòng)方式，無(wú)法揭示多元主體行為的原因及相互間作用的方式和規(guī)律，所以將多重制度邏輯分析方法引入高職院校治理實(shí)踐中，通過(guò)梳理高職院校治理的發(fā)展軌跡，從歷史維度和結(jié)構(gòu)維度，分析不同歷史階段多元主體所表現(xiàn)出的制度邏輯的制約。歷史維度主要分析主體邏輯、目標(biāo)邏輯和路徑邏輯，回答誰(shuí)來(lái)治理、治理什么和怎么治理的問(wèn)題。結(jié)構(gòu)維度主要分析中央政府的國(guó)家邏輯、地方政府的績(jī)效邏輯、高職院校的人才培養(yǎng)邏輯和行業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)邏輯，回答多元主體在多重邏輯框架下的相互關(guān)聯(lián)與影響。

（一）從單一主體走向多元主體的演進(jìn)邏輯

自1949年起，為了適應(yīng)高度集中的計(jì)劃管理體制，職業(yè)教育采用“政府—學(xué)?！惫芾砟Ｊ?，通過(guò)行政手段對(duì)教育資源進(jìn)行控制和分配，政府是單一管理主體。其后，充分遵循職業(yè)教育的“跨界”特征，政府逐步簡(jiǎn)政放權(quán)，職業(yè)學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等多元主體逐漸參與高職院校治理。治理主體開始從單一走向多元，政府逐漸從微觀管理、直接干預(yù)中脫離，更加側(cè)重宏觀調(diào)控、間接治理。行業(yè)企業(yè)和各類社會(huì)組織的參與程度越來(lái)越高，職業(yè)院校與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的聯(lián)系更加緊密，培養(yǎng)更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、更全面發(fā)展的人逐步成為了現(xiàn)階段職業(yè)院校治理的新方向。

（二）從管制走向善治的方法邏輯

20世紀(jì)90年代，我國(guó)基本上完成了高職教育宏觀管理體制的改革和布局調(diào)整，嘗試由國(guó)家本位轉(zhuǎn)向市場(chǎng)本位，但“全能政府”“管制型政府”和“權(quán)力政府”的情況仍然持續(xù)存在[3]。為此，國(guó)家相繼出臺(tái)系列簡(jiǎn)政放權(quán)、加快轉(zhuǎn)變政府職能的措施，提出要“提升學(xué)校治理水平”，各高職院校在加快章程建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步健全了董事會(huì)、理事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、職工代表大會(huì)等機(jī)構(gòu)建設(shè)，力求實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的院校治理。高職院校治理開始由“令行禁止”轉(zhuǎn)向“以人為本”，由“硬法”管制轉(zhuǎn)向“軟法”善治，由“自上而下”碎片化的治理轉(zhuǎn)向“合作互動(dòng)”追求公共利益最大化的治理。

（三）從行政主導(dǎo)走向依法治理的路徑邏輯

新中國(guó)成立初期，在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)逐步確立了政府對(duì)高校的全面管制。這種管理方式將教學(xué)視為行政任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“命令—控制”管轄下行政主體的強(qiáng)權(quán)和行政相對(duì)人的服從。1978年，《人民日?qǐng)?bào)》呼吁“教育部門不要只用行政手段管理學(xué)?！?，國(guó)家逐步開始簡(jiǎn)政放權(quán)，從法律層面規(guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)專業(yè)設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃制定、教材選編等逐步開放。黨的十八大以來(lái)，政府更是多次發(fā)文推動(dòng)高職院校治理現(xiàn)代化，2022年新修訂施行的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》提出“職業(yè)學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法辦學(xué)，政府逐漸減少對(duì)職業(yè)教育的直接干預(yù)”[4]，從法律層面將院校治理的多元主體從邊緣位置拉向中心，開始走向依法治理。

二、多重制度邏輯下高職院校治理的問(wèn)題審思

制度邏輯是某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制[5]。結(jié)合我國(guó)高職院校從管理到治理、從管制到善治、從單一主體到多元主體的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)中央政府、地方政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等多元主體，在相互博弈、協(xié)商、妥協(xié)中，因各自不同的利益偏好和制度制約，形成了各自不同的發(fā)展邏輯。

（一）國(guó)家的邏輯

國(guó)家是社會(huì)整體利益的代表，通過(guò)建立制度體系、優(yōu)化體制機(jī)制等引導(dǎo)和約束高職院校提升治理能力和水平，但在實(shí)施過(guò)程中，受到歷史條件和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的制約，呈現(xiàn)出制度供給失衡、價(jià)值導(dǎo)向沖突等不足。

1.弱意義“合法性”機(jī)制使然的制度缺位

新制度主義認(rèn)為社會(huì)制度環(huán)境具有“合法性”機(jī)制，且對(duì)其進(jìn)行了二元解構(gòu)。弱意義“合法性”機(jī)制認(rèn)為，制度通過(guò)資源分配影響組織的行動(dòng)，制度環(huán)境并非組織行為的決定性因素，而是現(xiàn)實(shí)利益誘導(dǎo)下的適應(yīng)性行為和有意識(shí)的行動(dòng)[6]。當(dāng)前，國(guó)家常通過(guò)項(xiàng)目、撥款等資源配置方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)高職院校開展治理活動(dòng)，如創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃中“完善院校治理結(jié)構(gòu)”、“雙高計(jì)劃”中“提升學(xué)校治理水平”等。這種方式具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制，投入資源后產(chǎn)出成果更高，因此廣受青睞。但項(xiàng)目式的“資源再分配”也會(huì)對(duì)院校治理模式產(chǎn)生新的沖擊，國(guó)家往往因?yàn)閾碛胁豢商娲馁Y源、信息和權(quán)力，而逐步轉(zhuǎn)化為專項(xiàng)意義上的獨(dú)立王國(guó)，中央與地方、強(qiáng)者與弱者之間的對(duì)立越發(fā)明顯[7]。

2.現(xiàn)代治理觀念與傳統(tǒng)行政規(guī)制交織的單向度治理

近年來(lái)，下放權(quán)力、改變政府單一管理主體局面，特別是解構(gòu)過(guò)度集權(quán)、行政本位的管理方式，構(gòu)建治理共同體與共治模式，成為教育治理的中心議題[8]。中央政府一直在尋求摒棄單一封閉的管理體制機(jī)制，建立開放多元、協(xié)商互動(dòng)的治理方式，并極力擴(kuò)大社會(huì)組織參與高職院校治理的空間。但實(shí)際上政府推動(dòng)的外部動(dòng)機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)需求的內(nèi)生動(dòng)機(jī)。政府力量在辦學(xué)過(guò)程中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，由政府制定改革的內(nèi)容和形式，并通過(guò)縱向的行政關(guān)系自上而下地實(shí)施改革行為。即便是因?yàn)閲?guó)家整體管理體制改革的需要，政府將部分權(quán)力如教師的評(píng)聘等下放給高職院校，但其改革初衷都來(lái)源于自上而下的“單向度”決策。各類治理改革中高職院校所呈現(xiàn)出的進(jìn)取反應(yīng)，也多出于對(duì)國(guó)家政策的“積極折射”，而非來(lái)源于對(duì)職業(yè)教育內(nèi)在規(guī)律的領(lǐng)悟和適應(yīng)教育市場(chǎng)變化的迫切要求。

3.強(qiáng)烈的績(jī)效需求與匱乏的治理資源并行的“運(yùn)動(dòng)式治理”

隨著國(guó)家對(duì)高技能人才需求不斷提高，相關(guān)部門的績(jī)效壓力大大增強(qiáng)，為完成這種超高目標(biāo)，“運(yùn)動(dòng)式治理”成為高職院校治理常用的一種方式。這種強(qiáng)烈績(jī)效需求導(dǎo)向下的“運(yùn)動(dòng)式治理”，產(chǎn)生原因頗多，但治理資源的匱乏是重要原因之一。我國(guó)高職院校生存發(fā)展主要依靠政府財(cái)政性投入，但目前投入并非完全充足，就內(nèi)部縱向比較而言，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入絕對(duì)值逐年增加，但其占GDP比例偏低；且?guī)熧Y有較大缺口，如果按18∶1的生師比標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2022年我國(guó)高職院校專任教師數(shù)量缺口約為31萬(wàn)人[9]。

由于治理資源的不足，中央政府為了實(shí)現(xiàn)高績(jī)效水平，很容易暫時(shí)擱置甚至犧牲其他發(fā)展目標(biāo)，采用更強(qiáng)的動(dòng)力把人員和整個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員起來(lái)，用近似于突擊的方式，實(shí)施“運(yùn)動(dòng)式治理”。這種方式雖然能夠快速集中人力物力緩解績(jī)效壓力，但因其非常規(guī)應(yīng)急屬性，各種治理矛盾和問(wèn)題并未因“運(yùn)動(dòng)”而有所減少，反而會(huì)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范運(yùn)行帶來(lái)消極影響，使常態(tài)化的管理體制和機(jī)制陷入困境之中。

（二）地方政府的邏輯

1.“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”激勵(lì)模式下的“數(shù)字工程”

地方政府作為中央政府的代理人，遵循“向上負(fù)責(zé)、向下授權(quán)”的治理模式。新中國(guó)成立以來(lái)，中央和地方的管理權(quán)限歷經(jīng)多次“收放循環(huán)”，但其治理模式并未發(fā)生根本性改變。在這一既定模式下，中央政府往往通過(guò)“多代理人”相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)推動(dòng)治理改革。如分配給地方政府多重治理任務(wù)，并設(shè)計(jì)出一整套指標(biāo)評(píng)判治理成效，運(yùn)用各類資源的支持吸引地方政府強(qiáng)化改革。

在這種“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的激勵(lì)模式下，能夠以數(shù)字化衡量的績(jī)效指標(biāo)被高度重視，而對(duì)那些社會(huì)公平、教育服務(wù)質(zhì)量等社會(huì)福利性目標(biāo)明顯重視度不夠。這種過(guò)分關(guān)注“數(shù)字化指標(biāo)體系”的治理改革，對(duì)治理使命、整體結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)度嚴(yán)重不足，增加了“短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)大量資源，變相為某些群體趁機(jī)謀取利益提供機(jī)會(huì)，造成高昂的治理成本”等隱患。因此，就地方政府而言，治理改革關(guān)注的重點(diǎn)不應(yīng)該是資源分配本身，而應(yīng)該是如何通過(guò)資源整合與分配去推動(dòng)多元主體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；治理改革不應(yīng)該是資源的競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)該是制度的競(jìng)爭(zhēng)，不能簡(jiǎn)單粗暴地將治理等同于完成指標(biāo)和獲取資源。

2.壓力型體制下的政策變通執(zhí)行

在這種“向上負(fù)責(zé)、向下授權(quán)”的壓力型體制中，地方政府作為本行政區(qū)域內(nèi)高職教育的重要決策者和利益獲得者，既要遵循中央政府的意志，又要彰顯自身意志，維護(hù)自身利益。由于“任何一項(xiàng)教育政策執(zhí)行都是在利益博弈中完成的，是一個(gè)充滿著連續(xù)不斷的交易、談判和政治互動(dòng)的復(fù)雜過(guò)程”[10]，地方政府往往會(huì)追求地區(qū)、部門、個(gè)人利益的最大化，當(dāng)其發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中央政策會(huì)面臨地方利益的損失時(shí)，極有可能采取各種變通執(zhí)行方式，以部分政策的形式化執(zhí)行來(lái)掩蓋治理資源的不足，以適應(yīng)“必須有效”的頂格管理訴求[11]。如在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，替換政策目標(biāo)和內(nèi)涵，以材料文本代替改革實(shí)踐，降低執(zhí)行力度；加入地方做法或經(jīng)驗(yàn)，夾帶新的政策，捆綁實(shí)現(xiàn)地方利益；用個(gè)別院校的案例、成果替代區(qū)域的、整體的成效；用特殊的、區(qū)域性的、非制度化的治理方式代替中央政府全國(guó)的、普遍的、強(qiáng)制的治理方式，導(dǎo)致治理效能低下，增加治理失控的風(fēng)險(xiǎn)。

3.利益博弈中的政策“觀望”執(zhí)行

根據(jù)“委托—代理”理論，中央政府屬于委托人，地方政府屬于代理人，在雙方契約合同（中央頂層設(shè)計(jì)）的基礎(chǔ)上各自行動(dòng)[12]。在這種不完全契約情況下，地方政府呈現(xiàn)雙重角色。一方面，根據(jù)自身情況將中央政府的政策任務(wù)具化為地方政策和實(shí)施目標(biāo)；另一方面，將本級(jí)任務(wù)目標(biāo)下達(dá)給下級(jí)政府。在此背景下，地方政府的自主選擇性得到空前強(qiáng)化，當(dāng)?shù)胤綄?duì)中央的契約認(rèn)同度不高時(shí)，會(huì)考慮以較低的成本隱藏信息，以保護(hù)自身利益。當(dāng)其認(rèn)為中央政策對(duì)自身利益增加沒(méi)有積極影響反而需要付出較高成本時(shí)，則會(huì)持續(xù)“觀望”一直拖延，并往往通過(guò)所謂的“紅頭文件”來(lái)阻撓既定教育政策，或互不協(xié)作或相互推諉，加劇地方政府之間、各個(gè)部門之間的利益矛盾沖突，導(dǎo)致教育治理的滯后和無(wú)序。

（三）職業(yè)院校的邏輯

1.“緊張”行政關(guān)系下的多元主體松散協(xié)作

我國(guó)現(xiàn)行高職院校治理中，呈現(xiàn)出較為“緊張”的行政關(guān)系。政府在治理改革中占據(jù)主導(dǎo)地位，運(yùn)用外部行政授權(quán)推動(dòng)院校治理。這種授權(quán)治理呈現(xiàn)出鮮明的等級(jí)化傾向，政府是上級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)者，學(xué)校是下級(jí)、執(zhí)行者，政府自上而下通過(guò)各類“綱要”“通知”“意見(jiàn)”等政策文件傳達(dá)國(guó)家意志，學(xué)校是政府委派的以知識(shí)生產(chǎn)為屬性的附屬行政組織，完成上級(jí)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的指令[13]。政府主管部門以政策驅(qū)動(dòng)規(guī)范專業(yè)設(shè)置與評(píng)估、項(xiàng)目審批、招生指標(biāo)等一系列辦學(xué)日常工作，學(xué)校的生存發(fā)展高度依賴政府資源。行政系統(tǒng)的層級(jí)觀念高度滲透于高職教育系統(tǒng)管理中，學(xué)校附庸于政府的庇護(hù)。在這種相對(duì)“緊張”的關(guān)系下，院校治理表現(xiàn)出一種多元主體松散協(xié)作的狀態(tài)。社會(huì)組織參與治理的空間有限，雖然各高職院校在人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)等方面或多或少地吸納了多元主體的意見(jiàn)建議，但由于外部管理環(huán)境的強(qiáng)制約性，在跨界多元主體的確權(quán)、放權(quán)、分權(quán)上尚未實(shí)現(xiàn)從目標(biāo)到結(jié)果的整合轉(zhuǎn)換，只能進(jìn)行院校內(nèi)部的“有限修補(bǔ)”。對(duì)理事會(huì)、混合所有制、職教集團(tuán)等多模式協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)程度不夠，多主體協(xié)作治理的優(yōu)勢(shì)和效度不足。

2.有限共治下“形式有效”的章程建設(shè)

學(xué)校章程是舉辦者和辦學(xué)者等多方意志協(xié)商同意而訂立的一種辦學(xué)契約，是學(xué)校內(nèi)部治理的憲章[14]。其本質(zhì)是通過(guò)創(chuàng)新治理機(jī)制，厘清各相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)邊界，激發(fā)各利益主體的辦學(xué)主動(dòng)性。但現(xiàn)行章程治理受制于學(xué)校固化的組織管理模式和行政化辦學(xué)的制度慣性，以及對(duì)既有運(yùn)行秩序和管理手段的路徑依賴，形式建設(shè)遠(yuǎn)高于內(nèi)容建設(shè)。在章程運(yùn)行過(guò)程中，順從政府意志遠(yuǎn)高于符合法治要求，學(xué)校的自主性較弱，外部法律制度、實(shí)踐格局和觀念認(rèn)識(shí)等對(duì)組織行為的選擇約束力強(qiáng)大，章程治理的新型政校關(guān)系尚未建立，利益相關(guān)者共治的基礎(chǔ)不穩(wěn)，各利益主體的獲得感和內(nèi)驅(qū)力較弱，參與實(shí)施的組織積極性和主動(dòng)性有限。

3.群體沖突中“被消失”的共同利益

高職院校內(nèi)部治理中，黨政部門、教師群體、學(xué)生群體等不同的多元主體，分別遵循政治邏輯、行政邏輯、學(xué)術(shù)邏輯等不同的邏輯，行使不同的權(quán)利。如黨委行使政治權(quán)利，以校長(zhǎng)為主導(dǎo)的行政部門行使行政權(quán)利，以學(xué)術(shù)委員會(huì)為代表的專家學(xué)者行使學(xué)術(shù)權(quán)利，全體教職工、學(xué)生及行業(yè)企業(yè)等多元主體行使參與監(jiān)督權(quán)利。但在實(shí)施過(guò)程中，各內(nèi)部主體的利益出發(fā)點(diǎn)不盡相同，常常出現(xiàn)矛盾沖突。如行政權(quán)利的濫用，行政人員作為行政管理指揮者，又作為學(xué)術(shù)管理評(píng)價(jià)者、考核者，既當(dāng)“教練”又當(dāng)“裁判”。每當(dāng)矛盾出現(xiàn)，各利益群體通常會(huì)基于對(duì)自身的保護(hù)，有意識(shí)地調(diào)整行為和政策趨向，選擇性地忽略多元共治的基本主旨和要求，簡(jiǎn)單執(zhí)行硬性化、程序化的舉措，放棄共同利益，追求群體利益。

（四）企業(yè)的邏輯

1.政策協(xié)同不足下的低效參與

企業(yè)參與高職院校治理以利益為合作基礎(chǔ)，以政策為合作保障，現(xiàn)實(shí)卻呈現(xiàn)出協(xié)同不足的弊端。一是政策銜接不足。如2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》等文件鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)舉辦和參與職業(yè)教育，發(fā)揮企業(yè)主體的重要作用。但這些文件多屬于綱領(lǐng)性文件，對(duì)企業(yè)如何參與、權(quán)利與義務(wù)、準(zhǔn)入機(jī)制等因各地執(zhí)行尺度不一，甚至陷入多邊博弈的困境。二是政策配套不足。不同職能部門間的政策缺乏配套，這為一些部門創(chuàng)造了過(guò)度使用權(quán)力的空間，在行使權(quán)力時(shí)夾帶部門利益。由于政策的銜接和配套不足，導(dǎo)致企業(yè)參與職業(yè)教育的利益訴求缺乏回報(bào)，且隨意或經(jīng)常更改的利益分配標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重挫傷了企業(yè)的參與積極性，容易造成企業(yè)對(duì)職業(yè)教育的低效參與。

2.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避下的消極參與

一是“敲竹杠”風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。企業(yè)參與職業(yè)教育，校企合作雙方通常會(huì)在專業(yè)設(shè)置、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面投入一定專用資產(chǎn)、師資力量等。這類財(cái)物一旦投資，除非付出較大的轉(zhuǎn)移成本，否則很難改作其他用途。但由于合作過(guò)程和結(jié)果的不確定性，雙方的契約總是不完全的。所以如果在合作過(guò)程中，發(fā)生了契約未描述的隨機(jī)事件，那么談判力較高的一方可能會(huì)要求獲得更多的組織利益，即“敲對(duì)方的竹杠”[15]，而企業(yè)為了規(guī)避被“敲竹杠”的風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)消極參與職業(yè)教育。二是“搭便車”風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。買方市場(chǎng)下，技術(shù)技能人才作為一種公共資源，行業(yè)內(nèi)其他競(jìng)爭(zhēng)者往往基于個(gè)人理性考慮，通過(guò)高薪等方式“挖墻腳”，不勞而獲地享受其他企業(yè)培養(yǎng)的人力資源。企業(yè)為了不被“搭便車”，也會(huì)消極地參與職業(yè)教育。綜上所述，當(dāng)企業(yè)完成投入?yún)s出現(xiàn)種種消極事件后，這種被套住的“契約關(guān)系”往往會(huì)導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)諸多損失，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)會(huì)選擇觀望與適度進(jìn)入職業(yè)教育。

3.主體失位下的形式參與

多元主體參與高職院校治理的過(guò)程，實(shí)際上是一種合作治理的過(guò)程，治理主體需要“基于特定的互惠性目標(biāo)”，自主平等地開展合作，院校治理才有可能達(dá)成。由于多元主體的合作限度、責(zé)任分擔(dān)等問(wèn)題比較龐雜，所以需要形成穩(wěn)定有效的治理秩序加以約束和鞏固。因此，校企雙方是否建立了行之有效的運(yùn)行制度和機(jī)制，用以保障雙方目標(biāo)的達(dá)成，是合作治理的根本問(wèn)題。

現(xiàn)行校企雙方的合作目標(biāo)難以在已有的政策框架下進(jìn)行整合，學(xué)校追求教育的公益性，核心目標(biāo)是發(fā)展教育事業(yè)；企業(yè)追求市場(chǎng)的盈利性，核心目標(biāo)是獲得經(jīng)濟(jì)利益。目標(biāo)的差異導(dǎo)致行為方式上的差異，學(xué)校的行為遵守立德樹人的教育規(guī)律，而企業(yè)的行為則需遵守市場(chǎng)邏輯。對(duì)企業(yè)而言，長(zhǎng)期沒(méi)有利潤(rùn)的教育投入是不被接受的；對(duì)學(xué)校而言，短期逐利的教育投機(jī)也是不被接受的。在政策制定主體失位的局面下，校與企往往只能通過(guò)個(gè)體層面的妥協(xié)配合達(dá)成目標(biāo)，而無(wú)法在中觀層面上尋求價(jià)值觀的彼此一致。這種缺乏指導(dǎo)政策、單方面以學(xué)校為主的院校治理，企業(yè)往往會(huì)被全部或部分的“擠出”院校治理的場(chǎng)域，成為事實(shí)上的“旁觀者”，形式化、表面化地參與職業(yè)教育。

三、多重制度邏輯下高職院校治理的實(shí)踐路向

多方行為主體在院校治理中，為達(dá)成各自利益目標(biāo)既合作又博弈。在這種相對(duì)復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，只有構(gòu)建起穩(wěn)定有效的合作秩序，促進(jìn)多方信任的達(dá)成，才能實(shí)現(xiàn)院校治理的最終目標(biāo)。

（一）構(gòu)建多元融合共治的管理體系

高職院校治理是社會(huì)眾治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，既有國(guó)家治理的表征，也有高職教育的特質(zhì)；既強(qiáng)調(diào)國(guó)家整體發(fā)展的制度安排，也強(qiáng)調(diào)社會(huì)共同利益的合理實(shí)現(xiàn)，更強(qiáng)調(diào)個(gè)性化市場(chǎng)化需求的有效達(dá)成。對(duì)于多元參與主體的制度邏輯而言，其涉及制度和結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面的治理活動(dòng)。

1.完善制度保障

從制度層面上看，高職院校治理需要“從傳統(tǒng)的自上而下的行政管理體系向上下結(jié)合、內(nèi)外協(xié)調(diào)、全員參與的依法民主治理體系轉(zhuǎn)變”[16]。一是高職院校治理對(duì)治理過(guò)程中制度的制定方和制度的受眾方的價(jià)值取向和利益訴求進(jìn)行平衡改進(jìn)。如暢通制度制定的參與渠道，搭建各類型各層級(jí)的政府和社會(huì)相互合作的聯(lián)席會(huì)等，保障制度制定過(guò)程中的多元主體有序參與。二是高職院校治理要促進(jìn)教育系統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的協(xié)同合作，發(fā)揮共同合力達(dá)成制度建設(shè)的最優(yōu)化狀態(tài)。如深度發(fā)揮職業(yè)教育聯(lián)席會(huì)的作用，校企共同出臺(tái)“社會(huì)力量依法參與聯(lián)合辦學(xué)”的具體準(zhǔn)入資格、激勵(lì)措施、監(jiān)督和檢查等。

2.優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

適合的治理結(jié)構(gòu)是治理實(shí)現(xiàn)的載體，根據(jù)利益相關(guān)者和權(quán)力本位理論，政府、企業(yè)、社會(huì)組織等構(gòu)成了高職院校治理的外部主體，黨委書記、校長(zhǎng)、各級(jí)行政管理人員、教師、學(xué)生等構(gòu)成了高職院校治理的內(nèi)部主體，所以適合的結(jié)構(gòu)既要發(fā)揮外部主體的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)估權(quán)等，又要發(fā)揮內(nèi)部主體的自由裁量權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)等。因此，需要完善從中央到地方、從教育系統(tǒng)到產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，以各級(jí)各類聯(lián)席會(huì)議制度統(tǒng)籌專業(yè)建設(shè)、師資建設(shè)等委員會(huì)，通過(guò)整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校、市場(chǎng)在治理過(guò)程中的協(xié)商合作、多元共治。

（二）建構(gòu)“協(xié)作—共生”的運(yùn)行機(jī)制

高職院校的現(xiàn)代化治理，不僅需要完備的制度體系，還要有契合的運(yùn)行機(jī)制，才能促成政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等多元主體利益共生。

1.構(gòu)建多元主體共同參與的內(nèi)外協(xié)調(diào)的決策—支持機(jī)制

建立各層級(jí)的多元主體交流平臺(tái)，交流意見(jiàn)建議；發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，強(qiáng)化國(guó)家級(jí)、省級(jí)行業(yè)平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)綜合政府部門、各類企業(yè)、高職院校的意見(jiàn)建議；學(xué)校內(nèi)部強(qiáng)化董事會(huì)、理事會(huì)、校企合作委員會(huì)等機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)外界信息交流；嚴(yán)格執(zhí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”、“三重一大”民主決策制度，完善學(xué)術(shù)委員會(huì)、職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、專業(yè)建設(shè)委員會(huì)、教材選用委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)，確保多元主體參與決策的權(quán)益有效落實(shí)和保障。

2.構(gòu)建多元主體共同參與的溝通—協(xié)作機(jī)制

由政府相關(guān)部門共同組建跨部門的協(xié)作治理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌高職院校治理過(guò)程中的各類事務(wù)。高職院校協(xié)調(diào)好二級(jí)學(xué)院、管理部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)平衡好內(nèi)部主體的相關(guān)利益，并通過(guò)組建職教集團(tuán)、校友會(huì)、發(fā)展基金會(huì)等組織聯(lián)系行業(yè)企業(yè)，建立多元跨界的“?！蟆焙献鳈C(jī)構(gòu)，強(qiáng)化專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)需求的對(duì)接、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接、技術(shù)服務(wù)與企業(yè)需要的對(duì)接、人才培養(yǎng)與社會(huì)需要的對(duì)接，促進(jìn)自身治理能力的提升。

3.建立多元主體共同參與的利益—共生機(jī)制

強(qiáng)化治理過(guò)程中的多元主體權(quán)利配比，在專業(yè)建設(shè)、技術(shù)服務(wù)、人才培養(yǎng)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等具體事務(wù)建設(shè)過(guò)程中，強(qiáng)化多元主體特別是行業(yè)企業(yè)的建議權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，并確保合理的利益分配。優(yōu)化內(nèi)部治理政策，對(duì)政策進(jìn)行適時(shí)修正，明確各多元主體的責(zé)權(quán)邊界，調(diào)節(jié)和控制利益分化帶來(lái)的矛盾和沖突。健全多元主體的利益補(bǔ)償機(jī)制，如采用政府購(gòu)買服務(wù)，靈活運(yùn)用項(xiàng)目招標(biāo)、直接資助、委托等方式激勵(lì)企業(yè)參與院校治理。

（三）建立“大數(shù)據(jù)”共享的一體化考核機(jī)制

數(shù)字時(shí)代，大數(shù)據(jù)重塑了多元主體的合作模式，并因其廣泛的技術(shù)賦能，推動(dòng)院校治理的新變化。

1.技術(shù)賦能完善過(guò)程監(jiān)測(cè)

建立以政府為主導(dǎo)的高職院校治理數(shù)據(jù)平臺(tái)，各級(jí)政府職能部門可以參考相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，行業(yè)企業(yè)等社會(huì)組織可以通過(guò)規(guī)范程序查閱相關(guān)數(shù)據(jù)，升級(jí)高職院校治理的工具與手段，實(shí)現(xiàn)治理的快速響應(yīng)、快速反饋與技術(shù)精確的供需匹配，提高治理效率。

2.數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)完善過(guò)程督導(dǎo)

各級(jí)政府及相關(guān)管理部門可以整合應(yīng)用大數(shù)據(jù)的理念、技術(shù)和方法，對(duì)高職院校的治理過(guò)程進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)復(fù)雜化的治理問(wèn)題進(jìn)行快速響應(yīng)并有效解決，應(yīng)打通教育和產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的邊界，打破區(qū)域和空間的界限，多部門、多系統(tǒng)、多層級(jí)地對(duì)高職院校的治理問(wèn)題開展過(guò)程監(jiān)督。

3.主體賦責(zé)完善考核評(píng)價(jià)

各級(jí)政府、行業(yè)企業(yè)作為高職院校治理的重要主體，在傳統(tǒng)手段下，很難做到公正客觀地評(píng)價(jià)高職院校的治理情況。利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以數(shù)字化為牽引，完善各級(jí)政府間不同層級(jí)、不同部門的職責(zé)關(guān)系，重塑學(xué)校主體與其他主體之間的治理流程，通過(guò)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的多主體共同評(píng)價(jià)，提升高職院校的治理效能。

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Realistic Thinking and Practical Direction of Governance in Higher Vocational Colleges under the

Framework of Multiple System Logic

Luo Neng， Zhu Lijia， Wan Weihua

Abstract The governance of higher vocational colleges is a collective practice completed by multiple subjects. The system logic of different subjects induces their different ways of behavior， which is manifested as the main logic from single to multiple， the goal logic from regulation to good governance and the paths logic from management to modern governance. In reality， due to the absence of system， the conflict of governance ideas and the contradiction of governance resources， the state， local governments， vocational colleges and enterprises present different problems. It is possible to build a management system of multiple integration and co-governance by improving the system guarantee and optimizing the governance structure， and establish a“cooperation-symbiosis”operating mechanism of multiple subjects and an integrated assessment mechanism of“big data”sharing， so as to achieve multi-stakeholder integration and sharing， and realize the governance modernization of higher vocational colleges.

Key words multiple institutional logic; higher vocational colleges; governance modernization

Author Luo Neng， PhD candidate of Southwest University， professor of Chongqing Aerospace Polytechnic （Chongqing 400715）; Zhu Lijia， associate professor of Chongqing Aerospace Polytechnic; Wan Weihua， Chongqing Preschool Educationg College

作者簡(jiǎn)介

羅能（1967- ），男，西南大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，重慶航天職業(yè)技術(shù)學(xué)院副校長(zhǎng)，教授，研究方向：教育領(lǐng)導(dǎo)與管理（重慶，400715）；朱麗佳（1980- ），女，重慶航天職業(yè)技術(shù)學(xué)院高職教育發(fā)展研究中心副教授，研究方向：高等職業(yè)教育管理；萬(wàn)維華，重慶幼兒師范高等?？茖W(xué)校

基金項(xiàng)目

2022年度重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“新時(shí)代高職院校特色發(fā)展指數(shù)構(gòu)建與路徑優(yōu)化研究”（2022NDYB132），主持人：羅能；重慶市教育科學(xué)規(guī)劃課題2022年重點(diǎn)課題“職業(yè)教育特色現(xiàn)代學(xué)徒制實(shí)踐案例研究”（K22YC305045），主持人：羅能；重慶市教育科學(xué)規(guī)劃課題2023年度一般課題“中國(guó)特色學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究”（K23YG3050288），主持人：朱麗佳