摘 要 采用文獻收集法和綜合研究法，梳理近10年來國家及重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的重要政策，并結(jié)合重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀，分析重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理上存在的問題并提出針對性對策建議。研究結(jié)果：重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理存在現(xiàn)行政策規(guī)定不盡完善、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理跟不上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展要求、政策落實不徹底等3個方面的問題。提出從加強規(guī)劃引領(lǐng)、強化備案管理、完善復墾細則、落實監(jiān)管責任4個方面完善重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策的建議。

關(guān)鍵詞 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地；問題；對策建議；重慶市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.17.024

設(shè)施農(nóng)業(yè)是具有“高投入、高產(chǎn)出、高效率”特征、在一定程度上可以擺脫自然環(huán)境控制的一種新型生產(chǎn)方式，更是落實鄉(xiāng)村振興的重要途徑[1]。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地在《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）中是指直接用于經(jīng)營性畜禽養(yǎng)殖、作物栽培、水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)場、糧食果品烘干設(shè)施、糧食和農(nóng)資臨時存放場所、大型農(nóng)機具臨時存放場所等及規(guī)模化糧品生產(chǎn)的設(shè)施和附屬設(shè)施用地，以及直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項目輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地，包括晾曬糧食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施[2]。根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地特點將其分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地，關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的研究現(xiàn)在主要集中于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)政策的解讀[3]、土地流轉(zhuǎn)[4]、空間位置轉(zhuǎn)換[5-6]、生態(tài)效應 [7-9]等方面。當前我國的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主體仍然以小規(guī)模的家庭經(jīng)營為主，存在規(guī)模小、技術(shù)水平低、管理體系不完善等問題[10]，而重慶作為山地城市，這些問題更是不容忽視。因此，通過對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)政策進行整理，結(jié)合重慶市實際情況，發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在的問題，并針對性提出優(yōu)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的對策建議，以期為重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的有序發(fā)展提供支持。

1" 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的主要政策

隨著國家“三農(nóng)”政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實施，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策也在不斷地更新，國家前后相繼出臺了《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）、《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）、《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》（國土資規(guī)〔2017〕12號）、《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）、《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）等文件，進一步規(guī)范了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理。其中，國土資發(fā)〔2010〕155號規(guī)定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地全部按農(nóng)用地管理，除明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實行審批制外，對用地規(guī)模、占用耕地及永久基本農(nóng)田做出了詳細規(guī)定，并要求將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用情況納入土地巡查和衛(wèi)片檢查范圍。國土資發(fā)〔2014〕127號根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地發(fā)展的實際需要，簡化用地取得方式，改審批制為備案制，優(yōu)化占用耕地和永久基本農(nóng)田政策，將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地細化為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地3類，提出將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用和管理納入日常監(jiān)測。國土資規(guī)〔2017〕12號進一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型、改進設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)督管理，將臨時性烤煙、炒茶、果蔬預冷、葡萄晾干等農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設(shè)施用地在不占用永久基本農(nóng)田的前提下納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。自然資規(guī)〔2019〕4號將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納入農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整范圍，并對用地規(guī)模和使用永久基本農(nóng)田做出差別化規(guī)定，允許養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)多層建筑，并進一步簡化用地取得方式。隨著國家對耕地和永久基本農(nóng)田特殊保護力度的加強，自然資發(fā)〔2021〕166號明確規(guī)定，嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)禽畜養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

重慶市根據(jù)實際情況進一步細化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理細則，使重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理有法可依、有據(jù)可循。其中，渝國土房管發(fā)〔2011〕196號文件提出“兩不得”，即不得在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)修建農(nóng)業(yè)設(shè)施，不得在重慶市“四山”管制范圍內(nèi)的禁建區(qū)、重點控建區(qū)和一般控建區(qū)內(nèi)修建農(nóng)業(yè)設(shè)施，明確規(guī)?；N植、養(yǎng)殖的最小規(guī)模，細化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的申報要求和審批流程。渝國土房管〔2014〕799號則明確細化用地范圍和規(guī)模、明確管理方式、規(guī)范備案管理、強化監(jiān)管監(jiān)測、嚴格監(jiān)督執(zhí)法，對占用永久基本農(nóng)田提出限制性要求。目前，渝規(guī)資規(guī)范〔2020〕8號在嚴格界定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍、合理確定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址和規(guī)模、規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用備案管理及嚴格落實設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管責任等方面做出了詳細規(guī)定。

2" 存在的問題

2.1" 現(xiàn)行政策規(guī)定不盡完善

在新時代背景下，鼓勵發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是進一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民收入的重要舉措，但就國家及重慶市現(xiàn)行的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策而言，還需要進一步完善和補充。1）生產(chǎn)設(shè)施用地標準不明確，存在盲目擴大用地規(guī)模和破壞耕地的現(xiàn)象，尤其是畜禽養(yǎng)殖設(shè)施規(guī)模按照“農(nóng)業(yè)行業(yè)標準”合理確定依然模糊[11]；2）國家和市級層面都是從鼓勵、保障和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理的角度進行政策頂層設(shè)計，但對耕地耕作層破壞認定的相關(guān)政策嚴重不足，僅將耕作層破壞作為限制性條件，但具體認定辦法、認定程序、認定主體及相關(guān)的技術(shù)支撐單位尚無統(tǒng)一的標準文件出臺，因此，目前耕地耕作層破壞認定存在極大困難；3）目前重慶市實施的復墾費用預存標準每667 m2為 1.2萬～1.5萬元，遠低于復墾的市場價格，歷史遺留項目與實際復墾費存在較大的缺口，導致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復墾工作難以推進。

2.2" 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理跟不上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展要求

當前，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展快速，要求也隨之提高，但目前重慶市的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀卻不能滿足產(chǎn)業(yè)化的要求。主要表現(xiàn)為以下幾方面：1）重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項目數(shù)量多但布局零散，土地利用效率低，經(jīng)濟產(chǎn)出效益低下，項目缺乏規(guī)劃引導，選址具有隨意性。2）在鄉(xiāng)村振興的大前提下，新農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)多樣化，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是否為農(nóng)業(yè)用途的界定邊界模糊，存在以設(shè)施農(nóng)業(yè)項目為名建設(shè)的“大棚房”，既可以進行蔬菜、花卉的種植，又可以用于休閑觀光度假，用途復雜且難以判斷。此外，更為重要的是存在非法改變用途的情況，如以發(fā)展畜禽養(yǎng)殖需要建設(shè)畜禽舍為名，圈占農(nóng)用地（包括耕地）建設(shè)住宅用房、旅游休閑度假村等經(jīng)營類項目。3）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與“非糧化”界定困難。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展提高了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，但其實質(zhì)與“非糧化”要求矛盾，兩者如何界定成為了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地新的難題。

2.3" 政策落實不徹底

目前重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實際情況與第三次全國土地調(diào)查的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地之間存在數(shù)量缺口，除歷史遺留項目外，在政策的理解和執(zhí)行上存在一定偏差，導致管理政策落實不徹底。由于重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地以“家庭式”設(shè)施農(nóng)業(yè)用地居多，對于此類項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策的落地過程中存在審查不嚴、匯總上報不及時的現(xiàn)象，更沒有及時將備案材料提交到區(qū)（縣）局，再加上群眾自身備案意識不強、小型設(shè)施農(nóng)業(yè)用地缺乏明確的認定標準，備案存在不實或滯后，后期監(jiān)管時也不易引起相關(guān)監(jiān)管部門的注意。此外，根據(jù)渝規(guī)資規(guī)范﹝2020﹞8號文件要求，責任主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但實際工作中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未真正落實管理主體責任，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“只審批、不備案”現(xiàn)象，造成了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理責任不清、監(jiān)管責任不明的情況。

3" 對策建議

3.1" 加強規(guī)劃引領(lǐng)，規(guī)范引導設(shè)施農(nóng)業(yè)用地布局

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地作為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要組成部分，需要編制相關(guān)的規(guī)劃使其健康有序的發(fā)展，各級相關(guān)部門應將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地布局納入國土空間規(guī)劃中，并與鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有效結(jié)合，為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模布局和發(fā)展方向明確標準[12]。應優(yōu)先考慮盤活現(xiàn)有的存量設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，建立合理的退出機制，對于閑置、效益低的設(shè)施農(nóng)用地，要通過升級改造、更換項目及復墾的方式，提高設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的循環(huán)使用效率[13]。此外，在交通便利、地形條件較好的地方，集中規(guī)劃設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域，由縣級政府完成相關(guān)產(chǎn)業(yè)的招商引資工作，并完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)配套政策，鼓勵多個同類型設(shè)施農(nóng)業(yè)項目生產(chǎn)設(shè)施和輔助設(shè)施共建，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約。

3.2" 加強政策宣傳，強化備案管理，嚴禁占用永久基本農(nóng)田

地方政府及有關(guān)職能部門應以農(nóng)村基層和鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人員為主要對象，通過開展宣講會、制作宣傳冊及新媒體等形式加強設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策的宣傳，切實做到以保護農(nóng)民利益為目的，加強設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的合規(guī)性，并指導設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營者按照既定備案流程完成備案（見圖1）。根據(jù)目前現(xiàn)行政策的相關(guān)規(guī)定，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完成，要堅決抵制“只審批、不備案、不監(jiān)管”現(xiàn)象的發(fā)生，切實形成“一宗一檔”的備案機制，并對全市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進行逐一清理，以項目為單位將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)信息納入監(jiān)管監(jiān)測平臺，做到備案可落實、責任可追溯、后期可督查[14]。根據(jù)自然資發(fā)〔2021〕166號文件要求，對新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占用耕地做出限制性規(guī)定，并要求嚴格落實耕地“進出平衡”。同時，嚴禁新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占用永久基本農(nóng)田，為收緊占用永久基本農(nóng)田口子提供切實的政策依據(jù)。

3.3" 完善復墾細則，及時恢復耕種，落實耕地特殊保護

為將耕地保護政策落到實處、保證設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的精準復墾，應盡快完善耕作層破壞認定標準[15]，根據(jù)耕作層破壞的程度實行復墾費的差額收取，并根據(jù)市場價格每兩年更新復墾費單價。因此，凡涉及耕作層破壞的，項目經(jīng)營者應在動工前完成設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復墾方案的編制和審核，并一次性足額繳納復墾費，并由相關(guān)部門明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復墾驗收標準。區(qū)縣規(guī)劃和自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府聯(lián)合監(jiān)督設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的復墾工作，將未按期復墾或復墾質(zhì)量不達標的經(jīng)營者納入用地失信記錄。此外，還應完善表土剝離相關(guān)標準，復墾前后耕地質(zhì)量等別降低的項目，項目經(jīng)營者應按一定標準繳納補充糧食產(chǎn)能費用。

3.4" 精準落實監(jiān)管責任，切實加強批后監(jiān)管

在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地后期監(jiān)管的過程中，應對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實行專項監(jiān)測[13]，建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地信息化專項監(jiān)管工作機制，實現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地全過程、全生命周期管理，創(chuàng)新監(jiān)管模式，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管長效機制，建立市、縣、鄉(xiāng)三級監(jiān)管系統(tǒng)，形成數(shù)據(jù)共享機制，建立工作報告制度，每年度形成設(shè)施農(nóng)業(yè)用地專項報告上報市規(guī)劃自然資源主管部門，并在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府這一責任主體的基礎(chǔ)上，形成各級相關(guān)部門聯(lián)動監(jiān)管的有效機制。同時，還要將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用和管理情況納入?yún)^(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府年度耕地保護責任目標考核內(nèi)容和年終目標責任管理考核。此外，進一步細化各相關(guān)部門的職能職責[16]，做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策宣傳[17]，保證地方在執(zhí)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策時不會出現(xiàn)偏差。自然資源主管部門要加強設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的政策宣傳，落實耕地占用、耕作層破壞的認定工作，做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地信息的上圖入庫、土地變更登記和后期監(jiān)管工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村委主動公開農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定，并完成設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址、用地標準、認定標準相關(guān)工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的選址、備案、實施、后期監(jiān)管等相關(guān)工作，開設(shè)專屬窗口對接轄區(qū)內(nèi)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)事項。

4" 結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興的前提下，要素的集約性、效益的綜合性等已逐漸成為設(shè)施農(nóng)業(yè)的顯著性特征，也必然會推動重慶市山地特色高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，但為了確保重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的健康發(fā)展，自然資源和農(nóng)業(yè)相關(guān)部門仍需在規(guī)劃、備案、監(jiān)管等方面進一步完善政策。

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（責任編輯：易" 婧）

基金項目：重慶市規(guī)劃和自然資源局項目（KJXMDJ-00227）。

作者簡介：張建（1993—），碩士，土地資源工程師，主要從事土地資源管理。E-mail： 18875441216@163.com。