摘 要：檔案應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。本文以國(guó)家治理現(xiàn)代化為研究背景，圍繞檔案應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機(jī)制和法制“一案三制”，首先分析了檔案應(yīng)急管理體系“一案三制”的主要內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了優(yōu)化檔案應(yīng)急管理體系的具體路徑和落實(shí)措施，對(duì)提升檔案管理水平，推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：檔案；應(yīng)急管理體系；國(guó)家治理現(xiàn)代化；優(yōu)化

“天下之勢(shì)不盛則衰，天下之治不進(jìn)則退?！眹?guó)家治理現(xiàn)代化作為中國(guó)式現(xiàn)代化的重要組成部分，包括國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，前者是國(guó)家治理組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，后者是國(guó)家治理者素質(zhì)和方法方式的現(xiàn)代化。作為社會(huì)活動(dòng)中直接形成的具有保存價(jià)值的原始記錄，“檔案”具有存史資政育人功能。檔案治理現(xiàn)代化作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的子體系[1]，檔案應(yīng)急管理屬于檔案治理現(xiàn)代化重要組成部分，直接影響檔案治理現(xiàn)代化能力和水平。2019年，國(guó)家檔案局專門出臺(tái)《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》（DA/T84-2019），這是檔案行業(yè)首次推出應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)，為提高檔案館應(yīng)對(duì)突發(fā)事件指揮和處置提供了有力保障?！丁笆奈濉比珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出要“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”“全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)”，到2025年，“檔案工作在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治+Or4ZfRss34uaJ3GHezzl5W8XPaKyQlJyInIMpr65Vk=理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、支撐性作用更加明顯”。因此，探討國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下優(yōu)化檔案應(yīng)急管理體系，有利于提升檔案管理工作的整體水平，助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1 檔案應(yīng)急管理體系內(nèi)容

檔案應(yīng)急管理體系是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，涉及體制、機(jī)制、法制和預(yù)案等若干方面。檔案應(yīng)急管理體系作為我國(guó)應(yīng)急管理體系的重要組成部分，其構(gòu)成核心歸結(jié)為“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制[2]（見(jiàn)表1）。

1.1 檔案應(yīng)急管理預(yù)案

檔案應(yīng)急管理預(yù)案，即預(yù)先制定的檔案應(yīng)急行動(dòng)方案。根據(jù)《檔案法》《實(shí)施條例》《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件，結(jié)合檔案管理的行業(yè)特點(diǎn)、歷史經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)檔案管理面臨的環(huán)境、技術(shù)和條件等突發(fā)事件而預(yù)先出臺(tái)的一套行之有效的應(yīng)對(duì)方案，確保檔案應(yīng)急管理更具規(guī)范化、科學(xué)化和程序化。檔案應(yīng)急管理預(yù)案要求在辨識(shí)、評(píng)估檔案管理潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患、事故類型、發(fā)生過(guò)程、事故影響及發(fā)生概率等基礎(chǔ)上，從人員配備、物資儲(chǔ)備、技術(shù)保障和職責(zé)劃分等預(yù)先做出詳細(xì)規(guī)定。明確檔案應(yīng)急管理事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)，誰(shuí)來(lái)管理、怎么管理及檔案應(yīng)急管理所需的資源保障等等。檔案應(yīng)急管理預(yù)案的主要功能在于以確定的預(yù)案應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，將應(yīng)急管理轉(zhuǎn)化為常規(guī)管理。根據(jù)《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》中第六條之規(guī)定，檔案應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)包括：檔案應(yīng)急管理預(yù)案編制背景、應(yīng)急處置目標(biāo)、要求、措施、組成人員和聯(lián)絡(luò)方式，搶救檔案順序及其位置及注意事項(xiàng)等。

1.2 檔案應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制是應(yīng)急管理體系的核心[3]。檔案應(yīng)急管理體制即檔案應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式。根據(jù)《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》第四條和第五條之規(guī)定，檔案應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)由檔案行政管理部門、檔案館及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)檔案部門組成。即檔案應(yīng)急管理體制應(yīng)由各級(jí)檔案行政管理部門（如國(guó)家、省、市、縣檔案局）、檔案館（國(guó)家、省、市、縣檔案館）及各個(gè)部門的檔案管理部門組成檔案應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。通常，還會(huì)在檔案應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)下設(shè)具體的執(zhí)行或辦事機(jī)構(gòu)。

1.3 檔案應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急管理機(jī)制是在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的長(zhǎng)期過(guò)程中不斷積累、沉淀下來(lái)的相對(duì)固定的策略和方法[4]。根據(jù)《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，檔案應(yīng)急管理機(jī)制是指突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置、救援及善后回復(fù)、重建等全過(guò)程制度化、程序化的檔案應(yīng)急管理方法和措施。如檔案應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)四個(gè)等級(jí)，對(duì)應(yīng)的分別是特別嚴(yán)重、重大、較大和一般性突發(fā)事件。不同等級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)內(nèi)容和要求又有著明確詳細(xì)的規(guī)定。如啟動(dòng)二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，同時(shí)需要將二級(jí)應(yīng)急預(yù)案報(bào)上級(jí)主管部門，且在上級(jí)主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下完成各項(xiàng)應(yīng)急處置工作。檔案應(yīng)急組織管理，除了檔案應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組外，還要與屬地應(yīng)急、消防、交通和通信等部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。檔案應(yīng)急保障管理機(jī)制由資金、人員、物資、通信和技術(shù)等構(gòu)成。檔案應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)制包括檔案應(yīng)急預(yù)案編制、備案、公布、培訓(xùn)、評(píng)估和修訂等。

1.4 檔案應(yīng)急管理法制

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中“深入推進(jìn)檔案安全體系建設(shè)，筑牢平安中國(guó)的檔案安全防線”中明確提出要“建立健全檔案應(yīng)急預(yù)案”“推進(jìn)檔案安全應(yīng)急處置演練常態(tài)化”?！秾?shí)施條例》第二十二條第一款也要求“制定有針對(duì)性的安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施和應(yīng)急預(yù)案”。此外《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》《檔案館指南編制規(guī)范》等行業(yè)管理辦法和規(guī)范，均就檔案應(yīng)急管理做出了具體規(guī)定和要求，使檔案應(yīng)急管理具有法律上的強(qiáng)制約束力。

2 檔案應(yīng)急管理體系優(yōu)化

2.1 優(yōu)化檔案應(yīng)急管理預(yù)案

當(dāng)前，檔案應(yīng)急管理預(yù)案還存在預(yù)案制定緊迫性認(rèn)識(shí)不足、實(shí)用性差、預(yù)防范圍狹窄和缺乏實(shí)戰(zhàn)演練等問(wèn)題[5]。對(duì)此，要有針對(duì)性地進(jìn)行優(yōu)化完善。首先，要提高認(rèn)識(shí)，重視檔案應(yīng)急預(yù)案制定工作。為進(jìn)一步優(yōu)化檔案應(yīng)急管理預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)案的科學(xué)性和前瞻性，要成立由檔案行政管理部門、檔案業(yè)務(wù)管理部門及檔案館、應(yīng)急、消防和數(shù)管等部門組成的檔案應(yīng)急管理預(yù)案制定領(lǐng)導(dǎo)組，加強(qiáng)預(yù)案制定的領(lǐng)導(dǎo)。其次，要明確任務(wù)，細(xì)化檔案應(yīng)急預(yù)案職責(zé)。針對(duì)檔案應(yīng)急管理預(yù)案制定領(lǐng)導(dǎo)組的人員構(gòu)成，進(jìn)一步細(xì)化檔案應(yīng)急預(yù)案制定的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容及期限，壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)組成員責(zé)任，細(xì)化預(yù)案制定任務(wù)。再次，要暢通渠道，做好檔案應(yīng)急預(yù)案全面預(yù)測(cè)。根據(jù)館藏檔案資源數(shù)量、規(guī)模、類型及存儲(chǔ)的條件等，從人為因素風(fēng)險(xiǎn)隱患和自然因素風(fēng)險(xiǎn)隱患兩個(gè)方面，確保檔案應(yīng)急預(yù)案覆蓋的范圍更為全面。為此，要暢通渠道，通過(guò)郵箱在線征集、發(fā)放意見(jiàn)征集函等形式，廣泛征集檔案應(yīng)急預(yù)案覆蓋的范圍和領(lǐng)域，對(duì)存在的可能性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，確保預(yù)案的科學(xué)性與前瞻性。最后，要強(qiáng)化演練，增強(qiáng)檔案應(yīng)急預(yù)案可操作性。檔案應(yīng)急預(yù)案制定后，還要進(jìn)一步做好應(yīng)急預(yù)案演練，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案演練，及時(shí)調(diào)整和完善預(yù)案的相關(guān)內(nèi)容，按照事前、事中、事后等做好應(yīng)急預(yù)案各環(huán)節(jié)全過(guò)程的優(yōu)化，不斷提升預(yù)案內(nèi)容的科學(xué)性及預(yù)案執(zhí)行的可操作性。

2.2 優(yōu)化檔案應(yīng)急管理體制

除了前述檔案行業(yè)管理辦法和規(guī)范中規(guī)定的相關(guān)部門外，檔案應(yīng)急管理體制應(yīng)具有“縱向貫通、橫向協(xié)同、全域聯(lián)動(dòng)”的鮮明特征[6]。首先，從縱向看，要優(yōu)化檔案應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制。借鑒《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》的相關(guān)規(guī)定和要求，應(yīng)建立在黨中央和各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以中央和地方各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)為主體的檔案應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)組織體系[7]。始終堅(jiān)持黨對(duì)檔案應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)，確保檔案應(yīng)急預(yù)警、響應(yīng)、處置的連續(xù)和貫通。擰緊上下級(jí)責(zé)任鏈條，確保應(yīng)急管理體制高效運(yùn)行。其次，從橫向看，要優(yōu)化檔案應(yīng)急管理合作體制。根據(jù)《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定和要求，要切實(shí)加強(qiáng)檔案應(yīng)急管理橫向組織體系建設(shè)，建立跨部門、跨館際、跨專業(yè)的橫向聯(lián)動(dòng)合作體制，檔案行政管理部門要與檔案應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組所屬地消防部門、交通部門、信息通信部門與安全保密部門之間的橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。再次，從全域看，要優(yōu)化檔案應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制。檔案應(yīng)急管理啟動(dòng)具有突發(fā)性、偶發(fā)性和緊迫性等特點(diǎn)，除了縱向領(lǐng)導(dǎo)、橫向合作外，還要廣泛動(dòng)員檔案專家、第三方檔案機(jī)構(gòu)和公眾參與的聯(lián)防聯(lián)控體系。

2.3 優(yōu)化檔案應(yīng)急管理機(jī)制

要建立檔案應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警、響應(yīng)和處置等全生命周期管理機(jī)制。首先是識(shí)別。要從館藏檔案存儲(chǔ)的環(huán)境、條件、載體、介質(zhì)和病毒等方面，全面識(shí)別潛在檔案安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。如網(wǎng)絡(luò)癱瘓、非法訪問(wèn)、數(shù)據(jù)丟失和格式不兼容等。從基礎(chǔ)設(shè)施、檔案資源、保障體系等全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。其次是預(yù)警。優(yōu)化檔案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，建立檔案風(fēng)險(xiǎn)信息手機(jī)機(jī)制，通過(guò)檔案風(fēng)險(xiǎn)矩陣、德?tīng)柗品ǖ?，做好檔案安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估[8]。再次是響應(yīng)。根據(jù)《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)評(píng)估檔案安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，根據(jù)突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別，及時(shí)做出不同的響應(yīng)工作。一級(jí)至四級(jí)響應(yīng)由不同主體啟動(dòng)，并及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案。最后是處置。包括先期處置和處置兩個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)火災(zāi)、水災(zāi)、地震、信息系統(tǒng)災(zāi)害、社會(huì)群體事件及社會(huì)災(zāi)害等不同突發(fā)事件種類，做好先期處置工作。在先期處置時(shí)，還要根據(jù)不同檔案載體形式，采取不同的應(yīng)急處置方式，落實(shí)具體的處置要求。

2.4 優(yōu)化檔案應(yīng)急管理法制

法制是檔案應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。既包括檔案應(yīng)急管理方面涉及法的制定，也包括檔案應(yīng)急管理方面法的實(shí)施和監(jiān)督。首先是完善法制。根據(jù)《檔案法》《實(shí)施條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步優(yōu)化和完善《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》等及落實(shí)應(yīng)急管理辦法、規(guī)范的規(guī)則和細(xì)則等，進(jìn)一步織密檔案應(yīng)急管理法律法規(guī)，規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定專門的突發(fā)檔案事件應(yīng)急管理應(yīng)對(duì)法律或法規(guī)，明確檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、普通公眾的權(quán)利和責(zé)任及檔案應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等。其次是強(qiáng)化法治。要注重檔案應(yīng)急管理法制的貫徹落實(shí)。要加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳教育，讓社會(huì)各界了解檔案應(yīng)急管理領(lǐng)域法律法規(guī)的具體規(guī)定和要求，做到“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”。

3 檔案應(yīng)急管理體系落實(shí)

3.1 預(yù)防為主，安全第一

突發(fā)檔案安全應(yīng)急事件具有后知性、瞬時(shí)性和破壞性，要始終把檔案安全擺在首位，將預(yù)防作為保障檔案安全的重中之重。針對(duì)館藏檔案資源的現(xiàn)狀及其所處的條件，要從物防、技防和人防等方面全面織牢檔案安全底線和防線。避免因突發(fā)事件而導(dǎo)致檔案受損，應(yīng)把事件發(fā)生前的安全預(yù)防措施落到實(shí)處。根據(jù)檔案應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機(jī)制和法制，識(shí)別安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要在思想上牢固樹(shù)立檔案安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，并提前做好應(yīng)對(duì)措施，將安全風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài)。

3.2 強(qiáng)化演練，高效處置

檔案應(yīng)急管理體系的建立，重點(diǎn)還要在于做好日常演練，為突發(fā)事件發(fā)生積累應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。一方面，檔案管理部門要加強(qiáng)檔案應(yīng)急管理體系的業(yè)務(wù)知識(shí)宣傳、培訓(xùn)和教育，掌握檔案應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機(jī)制和法制的相關(guān)規(guī)定和具體要求，并將其落實(shí)到具體工作中。另一方面，要做好檔案應(yīng)急管理預(yù)案的日常演練，從人、財(cái)、物和通信等方面全面反視檔案應(yīng)急保障的短板與弱項(xiàng)，并進(jìn)一步做好預(yù)案的優(yōu)化完善，如做好技術(shù)、財(cái)政及物資的儲(chǔ)備。此外，通過(guò)檔案應(yīng)急管理預(yù)案的規(guī)范演練，不斷提升檔案管理部門及人員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件處置的能力和水平。

3.3 技術(shù)應(yīng)用，提檔升級(jí)

積極應(yīng)用計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等先進(jìn)技術(shù)，搭建檔案應(yīng)急管理信息平臺(tái)，利用互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等重構(gòu)線上與線下相結(jié)合的檔案應(yīng)急管理體系內(nèi)容，做好檔案應(yīng)急管理預(yù)案在線模擬演練，打通部門間的信息壁壘，研發(fā)檔案應(yīng)急管理信息的采集、分析、共享和評(píng)估技術(shù)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，賦能高質(zhì)量的檔案應(yīng)急管理工作，實(shí)現(xiàn)檔案應(yīng)急管理體系提檔升級(jí)，切實(shí)增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力和水平，助力檔案治理能力和治理水平現(xiàn)代化。

結(jié)語(yǔ)

檔案應(yīng)急管理體系建設(shè)是新時(shí)代檔案管理的現(xiàn)實(shí)需要。要把檔案應(yīng)急管理體系納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下研究，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)信息技術(shù)發(fā)展及檔案管理理論研究的深化和拓展，不斷優(yōu)化“一案三制”體系內(nèi)容，切實(shí)提升檔案管理工作整體水平，守牢檔案安全底線。

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作者簡(jiǎn)介：邵繼仁（1987.12—），大學(xué)學(xué)歷，山東省菏澤市單縣應(yīng)急管理保障和技術(shù)服務(wù)中心副研究館員，主要從事檔案管理研究。